TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, doce (12) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Referencia Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Medio de control: Controversias Contractuales Demandante: Nación – Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Marsella y otro Apelación de Sentencia Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, municipio de Marsella, contra la sentencia proferida el 27 de abril de 2023 por el Juez Tercero Administrativo de Pereira, mediante la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES La Nación – Ministerio del Interior, mediante apoderado judicial, ha presentado demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, consagrado en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el municipio de Marsella y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADE, con base en los siguientes: I.
HECHOS: Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 2 Se resumen de la siguiente manera: 1.1. El día 15 de diciembre de 2015 la Nación – Ministerio del Interior celebró el convenio interadministrativo F-589 de 2015 con el municipio de Marsella, para «Aunar esfuerzos técnicos, administrativo y financieros entre las partes para promover la convivencia ciudadana, a través de la ejecución de un Centro de Integración Ciudadana -CIC, en el municipio de Marsella - Risaralda», por un valor total de mil ciento noventa y seis millones novecientos setenta y tres mil doscientos cincuenta pesos ($1.196.973.250.oo). 1.2.
La Nación – Ministerio del Interior/FONSECON, desembolsó al municipio de Marsella la suma de mil ciento noventa y seis millones novecientos setenta y tres mil doscientos cincuenta pesos ($1.196.973.250.oo) cumpliendo así sus obligaciones. 1.3. El valor de los rendimientos financieros y el valor a reintegrar por parte del municipio al tesoro nacional constan en el documento «CERTIFICACION FINAL DE SUPERVISIÓN ACTUALIZADA» anexo, capítulo «BALANCE FINANCIERO APORTES REALIZADOS AL MUNICIPIO», que indica que el ente territorial no ha remitido la totalidad de los comprobantes de egreso y aún está pendiente por legalizar la suma de $780.267,oo. 1.4.
La Nación – Ministerio del Interior/FONSECON desembolsó a FONADE la suma de cincuenta y un millones ochocientos cuarenta mil pesos ($51.840.000) para efectos de cumplir con el objeto del convenio interadministrativo F-589 de 2015. 1.5. El valor sin ejecutar del convenio asciende a $790.000, valor a reintegrar por parte de FONADE al tesoro nacional, consta en el documento «CERTIFICACIÓN FINAL DE SUPERVISIÓN ACTUALIZADA» anexo, capítulo «BALANCE FINANCIERO APORTES REALIZADOS A FONADE». 1.6.
Refiere que el municipio de Marsella y FONADE han incumplido con la remisión de la documentación necesaria para la liquidación del convenio. Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 3 II. PRETENSIONES Pueden abreviarse así1: 2.1. Por parte del municipio de Marsella: 2.1.2. Se declare el incumplimiento de las obligaciones a cargo del municipio de Marsella - Risaralda, contenidas en el parágrafo cuarto y quinto de la cláusula cuarta, los numerales 1, 19, 21, 23, 32, 34, 39 de las Obligaciones del Municipio y Obligaciones Generales numerales 9 y 13 de la cláusula segunda del Convenio Interadministrativo de Cooperación No. F-589 de 2015, perfeccionado el 15 de diciembre de 2015 y legalizado el 28 de diciembre de 2015, celebrado entre el Ministerio del Interior/FONSECON/FONADE у el municipio de Marsella - Risaralda, de conformidad con lo descrito en los capítulos «aspectos financieros» y «aspectos jurídicos» del documento «CERTIFICACIÓN FINAL DE SUPERVISIÓN ACTUALIZADA» aportada con la demanda. 2.1.2.
Como consecuencia de la pretensión primera, condenar al municipio demandado a pagar la suma de doscientos treinta y nueve millones trescientos noventa y cuatro mil seiscientos cincuenta pesos ($239.394.650,00) M/L, por el incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso de las obligaciones a su cargo, contenidas en el convenio F-589 de 2015.
La suma anterior se tasa con base en la cláusula decima del acuerdo de voluntades, amparada por la Póliza de Cumplimiento No. 580.47.994000032788, expedida por la Compañía de Seguros Aseguradora Solidaria de Colombia, constituida por el municipio de Marsella - Risaralda, a favor del demandante, la cual se encontraba vigente al momento del incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso por parte del municipio demandado. 2.1.3.
Se condene al municipio de Marsella - Risaralda, a pagar la suma de cientо diecinueve millones seiscientos noventa y siete mil trescientos veinticinco pesos ($119.697.325) moneda legal, como consecuencia de la cláusula penal 1 Archivos 2, 6 y 7 SAMAI -Otras instancias. Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 4 pecuniaria señalada en la cláusula vigésima quinta del Convenio Interadministrativo F589 de 2015, equivalente al diez (10%) por ciento del valor total del convenio. 2.1.4.
Se ordene al municipio de Marsella - Risaralda, a consignar al tesoro nacional la suma de setecientos ochenta mil doscientos sesenta y siete ($780.267,00) moneda legal, correspondiente a la suma desembolsada y no legalizada en el Convenio Interadministrativo No. F-589 de 2015. 2.1.5. Se ordene al municipio de Marsella - Risaralda, a consignar al Tesoro Nacional los rendimientos financieros y los intereses a que haya lugar, sobre los recursos desembolsados en ejecución del Convenio Interadministrativo No. F- 589 de 2015, desde la apertura de la cuenta hasta su cancelación. 2.1.6.
Ordenar la liquidación en sede judicial del convenio, decretando los ajustes, revisiones, reconocimientos y reintegros económicos a los que haya lugar, con sus respectivos rendimientos financieros, de conformidad con lo que se pruebe en el proceso, en los términos previstos de conformidad con lo señalado en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 (modificado por el artículo 217 del Decreto Ley 19 de 2012), y en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, como consecuencia de los desembolsos realizados por el demandante al municipio de Marsella - Risaralda, con ocasión del convenio interadministrativo en cuestión. 2.1.7.
Ordenar que se indexen y actualicen las sumas de dinero a las que resulte condenado el municipio demandado, hasta el momento del pago inclusive. 2.1.8. Condenar en costas al demandado. 2.2. Por parte de FONADE: 2.2.1. Declarar que FONADE como demandado incumplió y/o cumplió defectuosamente la cláusula quinta, y la cláusula tercera numerales 9 y 13 de las obligaciones específicas y numeral 11 de las obligaciones generales de la Cláusula tercera del convenio interadministrativo de cofinanciación F- 589 de Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 5 2015 celebrado entre el demandante y el demandado, de conformidad con lo descrito en los capítulos «aspectos financieros» y «aspectos jurídicos» del documento "CERTIFICACIÓN FINAL DE SUPERVISIÓN ACTUALIZADA” aportada con la reforma de la demanda. 2.2.2.
Como consecuencia de la pretensión anterior, condenar a FONADE como demandado a pagar la suma de diez millones trecientos sesenta y ocho mil pesos ($10.368.000) m/l, como consecuencia del incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso de las obligaciones a su cargo, contenidas en el convenio. La anterior suma se tasa con base en la garantía de cumplimiento del convenio No. 26059, expedida por la compañía JMalucelli Traveller Seguros S.А., constituida por FONADE a favor del demandante, la cual se encontraba vigente al momento del incumplimiento y/o cumplimiento defectuoso por parte de FONADE como demandado. 2.2.3.
Como consecuencia de la pretensión 2.2.1, condenar a FONADE a pagar la suma de ciento diecinueve millones seiscientos noventa y siete mil trescientos veinticinco pesos ($119.697.325) moneda legal, como consecuencia de la cláusula penal pecuniaria señalada en la cláusula vigésima quinta del Convenio Interadministrativo F589 de 2015, equivalente al diez (10%) por ciento del valor total del convenio. 2.2.4.
Ordenar a FONADE devolver al Tesoro Nacional la suma de setecientos noventa mil pesos ($790.000) M/L, como consecuencia de la no ejecución de los desembolsos efectuados por el demandante con ocasión del convenio. 2.2.5. Ordenar la liquidación en sede judicial del convenio, decretando los ajustes, revisiones, reconocimientos y reintegros económicos a los que haya lugar, de conformidad con lo que se pruebe en el proceso, en los términos previstos en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 (modificado por el artículo 217 del Decreto Ley 19 de 2012), y en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, como consecuencia de los desembolsos realizados por el demandante al demandado con ocasión del convenio interadministrativo en cuestión. Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 6 2.2.6.
Ordenar que se indexen y actualicen las sumas de dinero a las que resulte condenado el demandado, hasta el momento del pago inclusive. 2.2.7. Condenar en costas al demandado. III.
FUNDAMENTOS DE DERECHO DE LAS PRETENSIONES La parte demandante señala los artículos 311 de la Constitución Política; 6 y 95 de la Ley 489 de 1998; 141 y 188 de la ley 1437 de 2011; 11 de la Ley 1150 de 2007; 75 de la Ley 80 de 1993; 365 de la Ley 1564 de 2012 y el Decreto 1082 de 2015 en su artículo 2.2.1.2.1.4.4. IV. INTERVENCIONES DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS Mediante escrito visible en el archivo 009 del cuaderno de primera instancia, el municipio de Marsella allegó contestación a la demanda, mediante el cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, conforme a los argumentos que se pasan a sintetizar.
Señala que no cabe alegar incumplimiento del contrato y que a la fecha de la contestación de la demanda se encontraba en etapa de liquidación, que en los términos de la Ley 1150 de 2007 y siguiendo los lineamientos de la guía que Colombia Compra Eficiente tiene para la liquidación de los contratos, el término máximo de liquidación es de 2 años, que contados a partir del vencimiento del plazo del convenio sería el 14 de diciembre de 2019.
Por ende, el municipio demandado se encontraba aportando todos los documentos que el Ministerio requiere. Afirma que cumplió a cabalidad los alcances del convenio, y que prueba de ello es la entrega y recibida a satisfacción de la obra, donde incluso al municipio le Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 7 correspondió adicionar recursos para llevar a buen término la construcción del centro de integración ciudadana.
Anota que el Ministerio debió iniciar el procedimiento contemplado en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 sin necesidad de acudir a instancia judicial alguna. Propuso como excepción «inexistencia del incumplimiento». La Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial – ENTerritorio (antes Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADE) presentó contestación a la demanda y su reforma visible en el archivo 17 del expediente digital, en la cual indicó que las pretensiones carecen de fundamento jurídico, fáctico y probatorio.
Refiere que ha cumplido con sus deberes y obligaciones contractuales, aportando múltiples documentos que acreditan la entrega oportuna de los estudios y diseños del proyecto, la remisión de la documentación exigida para la liquidación, la gestión continua para que el Ministerio del Interior realizara dicho trámite y la observancia de las pólizas y garantías pactadas.
Indicó que desde 2016 hasta 2018 elevó reiteradas solicitudes de liquidación, remitió carpetas y atendió requerimientos técnicos y administrativos sin recibir observaciones adicionales del Ministerio. Destaca que uno de los puntos centrales de controversia consiste en la determinación del valor a reintegrar al Tesoro Nacional, pues mientras el Ministerio señala un monto de $790.000, ENTerritorio reporta, con base en su propio balance financiero, un valor de $601.161,69.
Esta diferencia deriva, según la entidad, de la aplicación del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), el cual —de acuerdo con el artículo 870 del Estatuto Tributario y el parágrafo tercero de la cláusula octava del convenio— debe ser asumido por los contratistas y no por el Ministerio. Sostiene que los recursos recibidos por FONADE en calidad de entidad ejecutora pierden la naturaleza de recursos nación al ingresar a su presupuesto, razón por la cual no gozan de exención tributaria.
Para sustentar su posición allegó concepto del Ministerio de Hacienda y antecedentes contractuales en los cuales el Ministerio Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 8 habría aceptado reintegros descontando el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) en convenios similares. La entidad demandada también adujo que la liquidación del convenio no se ha suscrito debido a la ausencia de citación formal por parte del Ministerio del Interior, quien, conforme a la cláusula cuarta del convenio, tenía la obligación de elaborar y suscribir el acta respectiva.
Por tanto, afirma que cualquier reintegro solo puede efectuarse una vez se realice la liquidación bilateral. Igualmente, expuso que la carga de la prueba sobre el supuesto incumplimiento recae en la parte demandante, de acuerdo con la normatividad procesal y la jurisprudencia del Consejo de Estado, y reiteró que ha obrado conforme a los principios de buena fe contractual y equilibrio de prestaciones.
V. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, luego de efectuar un análisis del material probatorio obrante en el expediente, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, en razón a lo siguiente: Estableció que el objeto contractual sí fue cumplido, verificó los desembolsos y ejecuciones financieras tanto de FONADE como del municipio de Marsella, concluyendo que el primero de los mencionados ejecutó los recursos asignados para estudios, diseños e interventoría, según los comprobantes de egreso y soportes allegados y que el ente territorial ejecutó la totalidad de la obra, lo cual se reflejó en las actas parciales, certificaciones de avance y desembolsos condicionados a la verificación del cumplimiento.
Indicó que conforme a la cláusula séptima y al parágrafo tercero de la cláusula octava del Convenio, los proveedores eran quienes debían asumir el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF). Al constatar que FONADE no trasladó el gravamen a los proveedores, concluyó que el Ministerio no tenía por qué asumir ese valor en la liquidación, y por ello ordenó el Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 9 reintegro de $790.000, monto reconocido en la certificación financiera.
Resaltó que si bien se acreditaron inconsistencias en los documentos financieros entregados por FONADE, se demostró la ejecución total de los contratos a cargo de dicha entidad y el Ministerio no acreditó haber cumplido sus propias obligaciones, especialmente la de elaborar y suscribir el acta de liquidación en los términos pactados, por ende, determinó que no se configuró incumplimiento susceptible de generar cláusula penal o indemnización. Frente al municipio de Marsella resaltó que ejecutó completamente la obra, lo cual quedó acreditado por la supervisión e interventoría y agrega que los desembolsos del Ministerio estaban condicionados a certificaciones de avance, por ello la propia entidad demandante avaló la ejecución en cada etapa.
Señaló que aunque el ente territorial no remitió ciertos documentos financieros y administrativos necesarios para la liquidación, sí ejecutó la totalidad de la obra y destinó adecuadamente los recursos del convenio. En consecuencia, la ausencia de documentación no podía considerarse un incumplimiento generador de perjuicio o sanción económica.
No obstante, sí se acreditó la existencia de un saldo no legalizado por $780.267, suma que el municipio debía reintegrar al Tesoro Nacional según lo dispuesto en las obligaciones específicas del convenio. En cuanto a la cláusula penal solicitada por la Nación frente al municipio, el juez reiteró que su procedencia exige demostrar no solo el incumplimiento de la otra parte, sino también el cumplimiento total de quien la invoca y dado que el Ministerio no acreditó plenamente sus obligaciones, especialmente en materia de supervisión y liquidación, y además había autorizado desembolsos solo después de verificar los avances, no se configuraba el presupuesto para la sanción. Finalmente, el juez de primera instancia consideró procedente ordenar la liquidación judicial del convenio, al no haberse logrado bilateralmente, pese a que la ejecución ya se encontraba culminada, por lo tanto, consolidó los valores aportados, ejecutados y no legalizados para efectos del balance final.
Asimismo, ordenó actualizar la suma que debía reintegrar el municipio, negó la indexación Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 10 respecto del valor no reintegrado por FONADE —al depender este de la liquidación que solo se produjo con la sentencia— y se abstuvo de imponer costas al tratarse de un asunto de interés público.
Conforme a ello, dispuso: «FALLA 1°. Liquidar judicialmente el convenio interadministrativo de cofinanciación F589 de 2015 celebrado entre la NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR, el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO y el MUNICIPIO DE MARSELLA, en los términos referidos en la motivación de esta providencia. 2°. Ordenar al MUNICIPIO DE MARSELLA que le pague al Tesoro Nacional SETECIENTOS OCHENTA MIL DOSCIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS ($780.267), correspondientes a los dineros desembolsados y no legalizados en la ejecución del convenio interadministrativo de cofinanciación F-589 de 2015.
Esta suma deberá ser actualizada de acuerdo con la formula expresada en la motivación de este proveído. 3°. Ordenar a la EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DE DESARROLLO TERRITORIAL, antes FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO que le pague al Tesoro Nacional SETECIENTOS NOVENTA MIL PESOS ($790.000), correspondientes a los dineros desembolsados y no legalizados en la ejecución del convenio interadministrativo de cofinanciación F589 de 2015. 4°.
Denegar las demás pretensiones. 5°. Sin costas por no aparecer causadas. 6°. Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente. (…)» VI. EL RECURSO DE APELACIÓN El municipio de Marsella2 interpuso recurso de apelación contra la decisión judicial proferida en primera instancia. Solicitó que conforme al numeral 2 del artículo 247 del CPACA, se convocara audiencia de conciliación previa a la concesión del recurso, por tratarse de un fallo parcialmente condenatorio y por existir disposición del municipio de arribar a un 2 Archivo 71 SAMAI -otras instancias.
Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 11 acuerdo que permitiera la terminación anticipada del proceso. Asimismo, manifestó que la entidad territorial se encontraba dispuesta a someter nuevamente el asunto al estudio del Comité de Conciliación, de ser necesario. En cuanto al fondo de la decisión apelada, el apoderado controvirtió la orden de reintegro impartida al municipio, al estimar que no existe prueba que soporte un incumplimiento de las obligaciones derivadas del Convenio F589 de 2015.
Afirmó que el municipio ejecutó integralmente el objeto contractual y que la eventual ausencia o tardía entrega de información financiera no constituye incumplimiento, pues la determinación de los saldos y rendimientos no dependía exclusivamente de la entidad territorial. El recurrente destacó que la misma sentencia de primera instancia reconoce que el Ministerio del Interior no acreditó incumplimiento alguno por parte del municipio y que los informes y documentos contractuales demuestran la ejecución completa de los recursos y del objeto del convenio.
Con fundamento en ello, sostuvo que no resulta procedente imponer al municipio el pago de suma alguna por presuntos recursos no legalizados. Finalmente, el apoderado solicitó la revocatoria de la decisión en lo relativo a la condena impuesta al municipio de Marsella, al considerar plenamente demostrado que el convenio fue ejecutado en su totalidad y que no subsisten obligaciones pecuniarias a su cargo.
VII. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO De acuerdo con la constancia secretarial visible en el archivo 005 del expediente digital de segunda instancia, el término de ejecutoria de la providencia proferida el 24 de octubre de 2023 mediante la cual se admite el recurso de apelación formulado por la parte demandada – Municipio de Marsella, transcurrió sin que el sujeto procesal no apelante y el señor agente del Ministerio Público, emitieran pronunciamiento.
Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 12 VIII. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 243 inciso 1° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN El objeto de la presente decisión consiste en determinar si los argumentos expuestos por el Municipio de Marsella en su recurso tienen la entidad necesaria para enervar la sentencia dictada en primera instancia. Para tal efecto, corresponde a esta Sala verificar si la impugnación formulada por la entidad territorial constituye un ataque real y efectivo contra la ratio decidendi del fallo recurrido, o si, por el contrario, sus planteamientos centrados en controvertir un incumplimiento que no fue declarado por el a quo se revelan inconducentes para modificar el sentido de la providencia apelada.
En este examen, la Sala debe observar con base en el principio que gobierna la actuación del juez de alzada cuando el recurrente es único, esto es, la prohibición de la reformatio in pejus, que impide al Tribunal adoptar decisiones que agraven la situación jurídica del apelante, si existe un ataque eficaz contra los motivos de la decisión o, por el contrario, si la apelación carece de aptitud para abrir un debate de fondo, caso en el cual surge la obligación de confirmar la sentencia en los estrictos términos en que fue proferida, sin introducir variaciones que impliquen un agravamiento de la situación jurídica del recurrente.
3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 13 Como cuestión preliminar, la Sala advierte que, si bien el municipio de Marsella solicitó en su recurso de apelación la convocatoria a audiencia de conciliación prevista en el numeral 2 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, dicha audiencia no era procedente en este caso, por cuanto la norma exige que la solicitud sea formulada de común acuerdo por las partes, acompañada de una propuesta conciliatoria conjunta, presupuesto que no se cumplió. En efecto, la petición provino únicamente del municipio, sin manifestación coincidente de la entidad demandante, lo cual imposibilitaba activar el trámite conciliatorio previo a la concesión del recurso.
Además, aun cuando el juez de primera instancia no se pronunció expresamente sobre tal solicitud, dicha omisión no afecta la validez del proceso ni limita la competencia funcional del Tribunal en segunda instancia, pues la conciliación prevista en el artículo 247 del CPACA no constituye un requisito de procedibilidad para emitir un pronunciamiento de fondo, ni suspende ni condiciona el deber del juez de resolver la controversia sometida a su conocimiento.
En consecuencia, la ausencia de audiencia de conciliación no es óbice para que esta Corporación continúe con el estudio del recurso y adopte la decisión que en derecho corresponda. Ahora bien, de acuerdo con el escrito contentivo del recurso de apelación incoado por el municipio de Marsella frente a la sentencia de primera instancia, la inconformidad radica en la orden impartida por el a quo consistente en el pago de setecientos ochenta mil doscientos sesenta y siete pesos ($780.267), al considerar que no existe prueba suficiente que acredite un incumplimiento contractual imputable a la entidad territorial o la indebida legalización de los recursos desembolsados en desarrollo del convenio.
Afirma que la eventual falta de entrega oportuna de información financiera para liquidación del convenio no puede constituir, por sí misma, un incumplimiento atribuible al ente territorial, máxime cuando la determinación final de los saldos y rendimientos financieros no dependía exclusivamente de éste. Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 14 De una vez se advierte que no es posible para la Sala analizar de fondo el recurso de apelación impetrado por la entidad demandada, por lo que a continuación se explica: Si bien la sentencia de primera instancia claramente es desfavorable a la entidad accionada apelante y ello conlleva un interés para recurrir por la parte pasiva, en cuanto se dispuso la condena al pago de una suma de dinero como consecuencia de la liquidación judicial del convenio suscrito entre las partes, es lo cierto que los argumentos en los que descansa el recurso de alzada no guardan congruencia ni con los motivos que respaldan la decisión adoptada por el a quo, por lo que dicho recurso así formulado se encuentra desprovisto realmente de sustentación, dado que no se aduce argumento alguno dirigido a atacar el acierto y legalidad de la decisión de primera instancia. De acuerdo con la demanda presentada en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, el a quo en sentencia del 27 de abril de 2023 3, dispuso como asunto a resolver, que el problema jurídico se contrae a «establecer si hubo incumplimiento por parte del MUNICIPIO DE MARSELLA y del FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO, del convenio interadministrativo de cofinanciación F-589 de 2015 suscrito entre la NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR, el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO y el MUNICIPIO DE MARSELLA.
En caso de acreditarse el incumplimiento contractual habrá de determinarse las consecuencias de tal incumplimiento y determinar si es procedente liquidar judicialmente el convenio interadministrativo». En las consideraciones de la sentencia apelada se indicó: «Conforme a los apartes jurisprudenciales citados en precedencia, se tiene que la NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR tampoco acreditó que el MUNICIPIO DE MARSELLA incumpliera el convenio en cuanto a la falta de ejecución de dicho contrato y que se hubiera causado un perjuicio con tal proceder; por el contrario, según lo acreditado a través de los diferentes documentos contractuales, informes de supervisión, el MUNICIPIO DE MARSELLA ejecutó los recursos que le fueron entregados por la entidad demandante para cumplir el objeto del convenio interadministrativo. 3 Samai Juzgado – Documento 68 Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 15 En la cláusula octava del citado convenio se dejó previsto como condición para efectuar cada uno de los desembolsos para el desarrollo del convenio, la presentación de los respectivos informes de interventoría y del supervisor que dieran cuenta del cumplimiento de cada uno de los realizados previamente; por lo que, no resulta de recibo que se invoque por parte de la demandante la falta de ejecución, cuando cada uno de los desembolsos que realizó en favor del MUNICIPIO DE MARSELLA se encontraban supeditados a la presentación de las actas parciales, y el último de dichos desembolsos a la presentación de la certificación del supervisor del convenio por parte de la NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR acreditando la ejecución del 100% de la obra.
De no haber sido así, la entidad demandante no hubiere procedido con la destinación de los recursos para financiar el proyecto, máxime cuando tenía la obligación de participar en los comités de supervisión, seguimiento, y control a la ejecución del proyecto conforme a la cláusula cuarta del convenio interadministrativo. (…) En el presente asunto no se ha llevado cabo la liquidación unilateral ni bilateral del convenio, siendo procedente acceder a la pretensión de liquidación del convenio interadministrativo de cofinanciación F-589 de 2015, el cual fue debidamente ejecutado, en cuanto se encuentra cumplido el objeto contractual, y sin que se encuentre pendiente el pago de obras y costos, en consonancia con lo desarrollado a lo largo de esta providencia, como que los contratos requeridos para el cumplimiento de dicho convenio fueron efectivamente celebrados, ejecutados por el MUNICIPIO DE MARSELLA y el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO, por lo que es menester consolidar los valores relacionados en esta sentencia así como las órdenes de pago, comprobantes de egreso, arrojando lo siguiente: Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 16 La anterior liquidación constituye el balance definitivo en virtud de la terminación del vínculo contractual.
(…) Con relación a la suma que debe reintegrar el MUNICIPIO DE MARSELLA, el numeral 37 de la cláusula segunda del aludido convenio, dispuso que los recursos no comprometidos debían reintegrarse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la terminación del convenio, sin que a la fecha se haya acreditado su reintegro. De manera que se accederá a que la suma que debe reintegrar el MUNICIPIO DE MARSELLA al Tesoro Nacional sea ajustada en la forma prevista en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 (…)» Así, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en los términos señalados en la parte resolutiva del fallo, así: «FALLA 1°.
Liquidar judicialmente el convenio interadministrativo de cofinanciación F589 de 2015 celebrado entre la NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR, el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO y el MUNICIPIO DE MARSELLA, en los términos referidos en la motivación de esta providencia. 2°. Ordenar al MUNICIPIO DE MARSELLA que le pague al Tesoro Nacional SETECIENTOS OCHENTA MIL DOSCIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS ($780.267), correspondientes a los dineros desembolsados y no legalizados en la ejecución del convenio interadministrativo de cofinanciación F-589 de 2015.
Esta suma deberá ser actualizada de acuerdo con la formula expresada en la motivación de este proveído. 3°. Ordenar a la EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DE DESARROLLO TERRITORIAL, antes FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO que le pague al Tesoro Nacional SETECIENTOS NOVENTA MIL PESOS ($790.000), correspondientes a los dineros desembolsados y no legalizados en la ejecución del convenio interadministrativo de cofinanciación F589 de 2015. 4°.
Denegar las demás pretensiones. 5°. Sin costas por no aparecer causadas. 6°. Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente. Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 17 (…)» Ahora bien, observa esta Magistratura que, en sede de apelación del fallo de primera instancia, la entidad demandada sustenta su recurso, como se advirtió en los antecedentes del presente proveído, con base en argumentos circunscritos al cumplimiento del convenio interadministrativo de cofinanciación F-589 de 2015.
Ab initio del escrito contentivo de la alzada, la parte demandada impugnante refiere: «(…) si bien es cierto y como se dejó planteado en los párrafos precedentes, se acepta parcialmente la decisión adoptada por el Despacho de conocimiento en cuanto al monto que dispuso para la liquidación del Convenio Interadministrativo de Cofinanciación F-589 de 2015, es decir, al pago de los SETECIENTOS OCHENTA MIL DOSCIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS ($780.267), correspondientes a los dineros desembolsados y presuntamente, no legalizados en la ejecución del convenio interadministrativo de cofinanciación F- 589 de 2015», Y desarrolló de allí en adelante toda una serie de argumentos circunscritos al cumplimiento de las obligaciones contractuales, así: «Sobre este último aspecto, es preciso indicar que el municipio de Marsella cumplió a cabalidad todas las obligaciones derivadas e incorporadas en los diferentes alcances del citado convenio, y el hecho que presuntamente no se hubiese entregado en tiempo la información que permitiera la liquidación del convenio, no es presupuesto suficiente para pregonar el incumplimiento de obligación alguna atribuible a la entidad territorial, como quiera que la determinación de los recursos entregados y los rendimientos financieros que se generaron, no se establecían desde la órbita exclusiva del municipio de Marsella». «De lo anterior, da cuenta el mismo Despacho en su sentencia, de la cual se destaca el siguiente aparte: “Conforme a los apartes jurisprudenciales citados en precedencia, se tiene que la NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR tampoco acreditó que el MUNICIPIO DE MARSELLA incumpliera el convenio en cuanto a la falta de ejecución de dicho contrato y que se hubiera causado un perjuicio con tal proceder; por el contrario, según lo acreditado a través de los diferentes documentos contractuales, informes de supervisión, el MUNICIPIO DE MARSELLA ejecutó los recursos que le fueron entregados por la entidad demandante para cumplir el objeto del convenio interadministrativo” Página 25 de la sentencia.» «Finalmente, está acreditado que el Convenio Interadministrativo de Cofinanciación F-589 de 2015, fue debidamente ejecutado, pues como se dijo, su objeto contractual fue satisfecho, y no se encuentra pendiente el pago de obras y costos, motivo por el cual se considera que no es procedente el pago Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 18 de suma alguna de dinero por parte del municipio de Marsella.
De ahí que se torne necesario la REVOCACIÓN de la DECISIÓN de PRIMERA INSTANCIA». Del derrotero de apreciaciones expresadas en el recurso de apelación que la entidad demandada presenta en contra de la sentencia de primera instancia, se colige sin ambages, que corresponden a una situación fáctica y jurídica que resulta ajena a los verdaderos argumentos que sirvieron de sustento al a quo y que considera desfavorable a sus intereses.
Al respecto, el artículo 247 del CPACA establece el trámite del recurso de apelación contra sentencias, disposición que deja claridad sobre la obligación de interponer y sustentar el mismo ante la autoridad que profirió la providencia. Ahora, por remisión expresa que contempla el artículo 306 de la misma reglamentación en cita 4, se permite acudir al Código General del Proceso, el cual en su capítulo II prevé la procedencia, oportunidad, competencia, trámite y efectos del recurso de apelación y en su artículo 302 preceptúa: «ARTÍCULO 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia (…)» (Subraya y resalta la Sala) En concordancia con la norma en cita, el artículo 328 de la misma codificación, dispone en lo pertinente sobre la «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…)». En este punto es importante señalar que la sustentación del recurso de apelación es el medio procesal previsto para que se manifiesten por el impugnante los motivos de inconformidad en relación con la providencia frente a la cual le asiste interés de recurrir.
En consecuencia, si no existen los mentados motivos de discrepancia con 4 ARTÍCULO 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 19 la sentencia proferida, en lo que ha sido estrictamente objeto de pronunciamiento y decisión por la a quo, el recurso carece de objeto. Es evidente que en este asunto en particular la apelación formulada por la parte demandada, municipio de Marsella, no se encuentra enderezada a combatir ninguno de los planteamientos en los que se fundamentó la decisión de primera instancia, toda vez que no se delimitó la disconformidad con la sentencia recurrida, sin que le sea dado a este juez colegiado abordar nuevamente el estudio de las pretensiones de la demanda por cuanto la intervención del ad quem se encuentra supeditada a los aspectos que son objeto de impugnación. En efecto, así como el juez al momento de dictar sus providencias, debe tener en cuenta los hechos y las pruebas allegadas en el transcurso del proceso, para que su decisión responda a los problemas jurídicos que se planteen en el curso del litigio, igual exigencia es predicable en cuanto a las actuaciones desplegadas por las partes en sus escritos, pruebas, alegatos e impugnaciones, máxime en este último caso, dado que los aspectos de desacuerdo de la recurrente demandada son el punto de partida para que en segunda instancia se estudie el proveído objeto de controversia.
Al respecto, el máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha sostenido que las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del ad quem, de acuerdo con el cual las pretensiones de quien impugna y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo, de tal suerte que aquello que el recurrente estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver en segunda instancia. Lo anterior tiene sustento en la siguiente sentencia del Consejo de Estado 5: «(…) Debe advertirse que el estudio que abordará la Sala se contrae a desatar la inconformidad de las partes.
En este sentido, la Sala se circunscribirá a los aspectos arriba señalados, pues su competencia, según el art. 357 del CPC., 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección tercera. Sentencia del 28 de agosto de 2014. C.P. Dr. Enrique Gil Botero. Radicado 05001-23-31-000-1997-01172-01. Actor: Luis Ferney Isaza Córdoba y otros Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 20 se reduce a examinar dicho asunto, no siendo posible que aborde otros, so pena de violar el principio de la congruencia 6”.
En otra providencia, el citado órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa 7, se ha pronunciado de la siguiente manera: «(…) 6.4. Examinado lo anterior, encuentra la Sala que el recurso de apelación objeto de este pronunciamiento se encuentra desprovisto realmente de sustentación, pues la parte actora no aduce argumento alguno dirigido a atacar el acierto y legalidad de la decisión del a quo de negar las súplicas de la demanda, incumpliendo de esta forma la carga procesal que en este escenario le corresponde como apelante.
En efecto, es claro que si el objeto del recurso de apelación es que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme8, es necesario que el recurrente exponga las razones por las cuales no comparte la consideraciones que el juez de primera instancia tuvo en cuenta para adoptar su decisión, con el fin de que el superior funcional de dicha autoridad judicial las analice y decida si tienen la suficiencia jurídica necesaria para desvirtuar tales argumentos.
En este asunto, en el memorial contentivo de la impugnación no se señalaron por la parte demandante las razones de tipo jurídico, fáctico o probatorio por las cuales estimaba que la decisión del Tribunal era equivocada y debía por ende revocarse para en su lugar declarar la nulidad de los actos acusados. No se expresan en efecto en dicho escrito las razones que motivaron su disconformidad con las consideraciones y conclusiones de la sentencia que puso fin a la primera instancia, a las cuales se hizo alusión en el inicio de estas consideraciones9.
(…) Por lo tanto, es claro que el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia carece realmente de fundamentación. La Sala reitera a este respecto las consideraciones expuestas en la Sentencia proferida el pasado 3 de julio del año en curso10, mediante la cual se denegó un 6 “Artículo 357. Competencia del Superior.
La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
“En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, liquidar costas y decretar copias y desgloses. Si el superior observa que en la actuación ante el inferior se incurrió en causal de nulidad que no fuere objeto de la apelación, procederá en la forma prevista en el artículo 145. Para estos fines el superior podrá solicitar las copias adicionales y los informes del inferior que estime conveniente.
“Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante.” (Negrillas fuera de texto) 7 Sentencia del 4 de septiembre de 2014 proferida en la Sección Primera del Consejo de Estado, CP: Guillermo Vargas Ayala, dentro del proceso promovido por Edilma Jiménez Suárez y otro, radicado con el No. 25001 2324 000 2007 90029 01. 8[8] Artículo 350 del Código de Procedimiento Civil. 9[9] Numeral 6.2. 10[10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de fecha 3 de julio de 2014, Exp. núm. 25000-23-24-000-2004-00228-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 21 recurso de apelación debido a las falencias argumentativas que presentaba. Al efecto precisó: “7.1.3.- Según se desprende del artículo 350 del C. P. C. al que se acude por remisión expresa del artículo 267 del C. C. A., el recurso de apelación tiene por objeto “que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme”.
Por otra parte, el artículo 212 del C. C. A. modificado por el artículo 67 de la Ley 1395 de 12 de julio de 2010, impone a quien haga uso del recurso que sustente el mismo, esto es, que exponga las razones de su inconformidad con la decisión de primera instancia. 7.1.4.- Bajo los parámetros normativos aludidos, resulta fácil concluir que el recurso de apelación se encuentra establecido para que el afectado con una decisión judicial le formule reparos, inconformidades o cuestionamientos, lo que conlleva a que la parte que lo interponga dirija su sustentación a esos aspectos. 7.1.5.- Esta posición ha sido prohijada por la Sala de tiempo atrás, y fue reiterada recientemente en la sentencia del 13 de marzo de 2013 al resolver el recurso de apelación dentro del radicado No. 2006-01241.
En dicha ocasión, la Corporación se permitió confirmar la línea jurisprudencial que ha seguido en este aspecto en los siguientes términos: “Sobre el punto de la sustentación del recurso de apelación, esta Corporación ha precisado lo siguiente: “Si bastara al recurrente afirmar en todos los casos, al impugnar una decisión judicial, que se atiene a lo afirmado y sostenido en el curso de la instancia, sobraría en absoluto la exigencia perentoria contenida en el inciso segundo del artículo 212 del C.C.A. La necesidad de que el recurrente aporte argumentos en contra de los fundamentos del fallo apelado, los cuales constituyen la base de estudio de la decisión de segundo grado, es reafirmado por el inciso subsiguiente al sancionar con la deserción del recurso la omisión del requisito en estudio.
Al no haber expuesto el recurrente las razones que motivaron su disconformidad con las motivaciones y conclusiones de la sentencia que puso fin a la primera instancia, no le es permitido al ad quem hacer un nuevo estudio de fondo acerca de las pretensiones invocadas, sin incurrir en palmario quebranto de la norma procedimental que exige la debida sustentación del recurso de apelación.” (Sentencia de 6 de junio de 1987, Exp: 338, C.P.: Dr. Samuel Buitrago Hurtado) En otra oportunidad, señaló: “Tal exigencia implica que el recurrente en el escrito de sustentación señale el ámbito o marco procesal a que debe circunscribirse el juez ad quem para decidir el recurso.
La competencia de éste queda pues limitada a confrontar la providencia recurrida con los motivos de inconformidad aducidos por el recurrente. No puede, por consiguiente, el juez de segundo grado analizar la providencia recurrida en aspectos diferentes a los controvertidos en el escrito de sustentación del recurso.” (Sentencia de 17 de julio de 1992, Exp: 1951, C.P.: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz) Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 22 Posteriormente, manifestó: De acuerdo con la jurisprudencia. “… el deber de sustentar este recurso (el de apelación) consiste precisa y claramente en dar o explicar por escrito la razón o motivo concreto que se ha tenido para interponer el recurso, o sea para expresar la idea con un criterio tautológico, presentar el escrito por el cual, mediante la pertinente crítica jurídica, se acusa la providencia recurrida a fin de hacer ver su contrariedad con el derecho y alcanzar por ende su revocatoria o modificación.” (Corte Suprema de Justicia, Providencia de agosto 30 de 1984, M.P. Dr. Humberto Murcia Ballén, Código de Procedimiento Civil, José Fernando Ramírez Gómez, Colección Pequeño Foro, pág. 319) (Auto de Sala Unitaria de 17 de marzo de 1995, Exp. 3250, C.P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez).
En esta ocasión la Sala prohíja y reitera los criterios atrás expuestos, en cuanto a que el presupuesto sine qua non de la sustentación del recurso de apelación es la referencia clara y concreta que el recurrente haga de los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, para efectos de solicitarle al superior jerárquico funcional que decida sobre los puntos o aspectos que se plantean ante la segunda instancia, tendientes a dejar sin sustento jurídico aquellos, pues precisamente al juzgador de segundo grado corresponde hacer dichas confrontaciones, en orden a concluir si la sentencia merece ser o no confirmada. 7.1.6.- Toda vez que la finalidad del recurso de apelación es que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme, es necesario que en dicho recurso se expongan las razones por las cuales no se comparten las consideraciones del a quo, en orden a que el juzgador confronte los fundamentos de la sentencia con los argumentos que sustentan la inconformidad del apelante.
Por consiguiente, cuando el recurso se muestra insuficiente dado que se limita a reproducir el concepto de violación expuesto en la demanda, tal y como acontece en este asunto, el Juez no tiene más remedio que confirmar la decisión.” (Subraya y negrilla de la Sala) Más recientemente, esa misma Corporación 11 señaló que, de acuerdo con la finalidad del recurso de apelación «resulta necesario no solo que el recurrente sustente la decisión, sino que lo haga de la forma adecuada, indicando en concreto los motivos de inconformidad respecto del fallo del a quo, los cuales determinarán el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.
Lo anterior, requiere un grado de congruencia entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría ante una trasgresión al debate jurídico y probatorio que fundamentó la decisión del juez de primera instancia, así como la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia». (Se resalta). 11 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia del 30 de enero de 2020. Radicado 05001-23-33-000-2016- 00693-01 (1623-18) Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 23 Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia T-388 de 2015 señaló que «la garantía de la doble instancia supone un elemento cardinal del derecho al debido proceso que, a su vez, tiene relevancia en el acceso a la administración de justicia y que se materializa, principalmente, mediante el recurso de apelación o de impugnación, toda vez que permite la controversia de una decisión judicial por parte de quien tiene interés en ella o le resulta desfavorable, para que sea revisada por parte del superior jerárquico» (Negrilla fuera de texto) En este caso particular, queda de manifiesto que el recurso de alzada impetrado por la demandada objeto de análisis, versa sobre aspectos que como ya se advirtió, escapan del objeto litigioso, en cuanto no existe relación entre el recurso interpuesto y lo decidido en la sentencia materia del mismo, lo que desconoce el principio de congruencia que debe observarse entre la impugnación de las providencias judiciales y lo que ha de ser objeto de decisión, en este caso en segunda instancia, y torna fallida la apelación. Este Tribunal no puede suponer las razones en las cuales radica el desacuerdo del recurrente, en cuanto a éste le corresponde la carga de identificar los aspectos de la sentencia de los cuales disiente y procurar desvirtuarlos con exposición de su propia tesis, de tal forma que al juez de superior jerarquía funcional le sea posible estudiar puntualmente los argumentos del a quo que son cuestionados ante la segunda instancia y discernir cuál de las dos posiciones realmente consulta el ordenamiento jurídico, lo que no ocurre en el presente caso en relación con el recurso de la entidad demandada.
Es pertinente resaltar que, si bien la finalidad del principio de la doble instancia, consagrado en el artículo 31 superior, es garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de defensa y de contradicción, en tanto permite que la decisión adoptada por un funcionario sea revisada por su superior jerárquico; ello no desvirtúa el principio de justicia rogada, que impone a quien acuda a la jurisdicción cumplir con ciertas cargas procesales y hacer sus reclamaciones en la forma Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 24 indicada por las normas aplicables.
Al respecto el máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo sostiene 12: «Si bien el principio de la doble instancia constituye una garantía constitucional a la luz del artículo 31 de la Carta Política, el acceso a dicha garantía procesal y la efectividad de su ejercicio no opera deliberadamente, por cuanto resulta necesario el cumplimiento de ciertos requisitos establecidos por el Legislador relacionados con su oportunidad y procedencia, los cuales deben ser satisfechos a cabalidad so pena del fracaso del recurso de apelación, requisitos que dentro del Procedimiento Contencioso Administrativo quedaron consignados dentro de los artículos 181 y 212 del C.C.A. (…) Lo anterior, sin duda alguna hace que el recurso carezca de fundamento jurídico para ser analizado por la Sala, en ausencia de un punto real de controversia respecto del fallo del a quo.
Aunque la parte demandada cumplió con el requisito procesal ordenado en el artículo 212 del C.C.A., por lo cual se le dio el impulso procesal correspondiente al recurso, el escrito no satisfizo la finalidad sustancial del mismo y en estas condiciones, carece la Sala de elementos que le permitan revisar la decisión que se apela, pues no cuenta con los argumentos del recurrente tendientes a rebatir el análisis que el Tribunal expuso en su sentencia frente al examen probatorio realizado o el criterio jurídico adoptado.
En este sentido, no es dable al juez asumir cargas que corresponden a las partes procesales, ello desvirtuaría su papel imparcial en el juicio. Si una de las partes está inconforme con la sentencia, es su responsabilidad atacar la decisión poniendo a disposición, tanto del juez como de la parte favorecida con la sentencia, las razones que en su criterio, dejan sin fundamento la providencia judicial.» (Resalta la Sala) La sentencia de segundo grado debe circunscribirse a los puntos que fueron objeto de impugnación; lo cual, en el caso particular de la alzada formulada por la entidad demandada quedó circunscrito al incumplimiento del convenio, es ajeno a lo efectivamente considerado por el a quo, por lo que no le asiste atribución a este Tribunal para analizar ninguno de los puntos álgidos y de fondo, en razón de lo ya citado en líneas precedentes, principio de congruencia establecido en el artículo 281 del Código General del Proceso 13, en concordancia con el artículo 328 14 ibidem. 12 Sentencia del 7 de abril de 2011 en el expediente radicado 13001-23-31-000-2004-00202-02(0417-10), CP: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 13 “Artículo 281 C.G.P. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensio0nes aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
(…)” 14 “competencia del superior. el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”. Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 25 Respecto del principio de congruencia que debe observarse entre la impugnación de las sentencias judiciales y lo que ha de ser objeto de decisión en segundo grado, el Alto Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha sostenido que las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del ad quem, en cuanto las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo, de tal suerte que aquello que el recurrente estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolverse en segunda instancia. Lo anterior tiene sustento en sentencia del H. Consejo de Estado 15: «La competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el escrito de sustentación del recurso de apelación y no por el mero acto procesal dispositivo de parte, a través del cual manifiesta, de manera abstracta, impugnar la respectiva providencia. Lo anterior significa que las competencias funcionales del juez de la apelación, cuando el apelante es único, no son irrestrictas, pues están limitadas, en primer lugar, por el principio de la “non reformatio in pejus”, introducido como precepto en el artículo 31 de la Constitución Política y consagrado por el artículo 357 del C. de P. C. y, en segundo orden, por el objeto mismo del recurso de apelación (revocar o modificar la providencia), cuyo marco está definido, a su vez, por las razones de inconformidad o juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia”.
Así, pues, al juez de segundo grado le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador16, revisar temas del fallo de primer grado que son aceptados por el recurrente (bien porque omite reargüirlos en la sustentación del recurso de apelación o bien porque expresamente los elimina de la discusión manifestando su asentimiento en relación con ellos), pues éstos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo mismo, debe decirse que, frente a dichos aspectos, fenece por completo el litigio o la controversia».
La jurisprudencia que antecede atiende lo dispuesto en el citado artículo 328 del Código General del Proceso, por lo que es claro para la Sala que el límite de 15 Sentencia del 12 de febrero de 2015. Sección Tercera – Subsección A. CP Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00874-01(28278). Actor: Compañía Aseguradora De Fianzas S.A. –CONFIANZA- 16 El artículo 357 del C. de P.C. consagra la excepción, al señalar que el superior no puede modificar la providencia apelada en la parte que no fue recurrida, a menos que “… en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla…” –conexidad-También cuando la providencia ha sido cuestionada por ambas partes (de manera directa o por adhesión), o cuando la sentencia impugnada es inhibitoria, o cuando por razones de orden público se hace necesario introducir modificaciones al fallo de primer grado (ver Corte Suprema de justicia, Sala de Casación Civil, casación del 8 de septiembre de 2009, exp. 11001-3103-035-2001-00585-01).
Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 26 competencia al cual está sujeto el superior lo determina el recurso de apelación y el principio de la non reformatio in pejus. Es así como, en virtud del principio en estudio, debe existir consonancia entre la demanda, el fallo recurrido y la presente sentencia de segunda instancia; y comoquiera que todos los argumentos plasmados en el escrito de apelación formulado por la entidad territorial accionada son a todas luces ajenos a la motivación del a quo, se itera, que lo que fue materia de impugnación no amerita ni es viable por modo alguno que sea objeto de decisión por esta Colegiatura, ante la «apelación fallida por falta de congruencia entre el recurso y la providencia apelada», como lo denomina la jurisprudencia del H. Consejo de Estado 17.
Por lo antedicho, concluye esta Magistratura que no es plausible abordar un análisis de los motivos que llevaron al juez de primera instancia a condenar a la entidad demandada en relación con el derecho pretendido por la parte actora, comoquiera que en el recurso de alzada del demandado municipio de Marsella no se delimitó el asunto objeto de estudio en esta instancia y el fundamento fáctico y jurídico por el cual el fallo debe ser modificado o revocado, razón por la que se impone para esta Sala de Decisión abstenerse de emitir decisión alguna en relación con el recurso de apelación formulado por la entidad demandada, por configurarse una apelación fallida por falta de congruencia entre el recurso y la providencia apelada. 4.
COSTAS Sea lo primero indicar que la condena en costas en sede de primera instancia no fue un aspecto apelado y por tanto la misma resulta inmodificable en esta instancia. Además de lo anterior, se precisa que no se condenará en costas a la parte demandada recurrente, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda, Subsección A. sentencia del 30 de enero de 2020, Radicación No. Radicación número: 05001-23-33-000-2016-00693-01(1623-18). Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 27 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365», ha proferido sin número de sentencias18 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en el sub lite. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Bogotá, 17 de octubre de 2018. Rad.: 66001-23- 31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; sentencia del 19 de abril de 2018, Rad.: 66001- 23-33-000-2013-0334-01. Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo. Demandado: Departamento de Risaralda; sentencia del 26 de abril de 2018.
Rad.: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; sentencia del 21 de junio de 2018. Rad.: 66001-23-33-000- 2013-00427-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. Radicado: 66001-33-33-003-2018-00260-01 (J-1681-2023) Controversias Contractuales 28 IX.
FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 27 de abril de 2023 en este proceso por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. 2. Sin costas en esta instancia por lo anteriormente razonado. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»