TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Pereira, doce de marzo de dos mil veintiséis Providencia Sentencia de primera instancia Radicado 66001-23-33-000-2022-00096-00 Mecanismo Protección de derechos e intereses colectivos Accionantes José Edwin Cárdenas Ramírez Accionadas ➢ Departamento de Risaralda ➢ Municipio de Dosquebradas ➢ Corporación Autónoma de Risaralda – Carder ➢ Instituto Nacional de Vías – Invías ➢ Agencia Nacional de Infraestructura – ANI ➢ Concesión Vial Autopistas del Café Coadyuvantes Cotty Morales Camaño y Julio César Durán Morales Temas ➢ Seguridad y salubridad pública, seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y ambiente sano. ➢ Estabilización de la ladera.
Terrenos afectados por el proceso de socavación y deslizamiento. ➢ Medidas para mitigar el riesgo. ➢ Valoración de las peritaciones de entidades públicas – dictamen de contradicción ➢ Corresponsabilidad en las acciones populares ➢ Condena en costas Decisión Ampara los derechos colectivos 1. ANTECEDENTES1 Como fundamento fáctico exponen que en la vía Pereira – Santa Rosa de Cabal, kilómetro 8, vereda Boquerón, sector Yanuba del municipio de Dosquebradas, la montaña que se encuentra ubicada a un lado de la vía terciaria que conduce al sector de Boquerón Alto desde el año 2019 viene presentando desprendimiento de tierra y fraccionamiento de la misma, lo que pone en riesgo a la comunidad que reside en el sector; igualmente, se encuentra en riego el suministro de agua potable toda vez que por dicha montaña cruza el tubo que conduce agua de propiedad de la empresa Serviciudad.
Pese a las constantes peticiones, las demandadas no han realizados las gestiones pertinentes para lograr la protección de la comunidad ante el evidente riego de desprendimiento de la parte de tierra. Se pretende la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al ambiente sano consagrados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998; consecuentemente, se ordene a las entidades demandadas a determinar el responsable de adelantar los procesos técnicos y administrativos que permitan cesar el peligro que representa la montaña y los deslizamientos presentados, quien deberá: adelantar los manejos de aguas lluvias y de escorrentía, realizar un sellado 1 Archivo en PDF con consecutivo 14 del expediente digital. 2 de las grietas, realizar una revisión técnica para estabilizar el talud y realizar un estudio para determinar y hacer las intervenciones idóneas.
2. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS 2.1. El departamento de Risaralda2 argumenta que la vulneración de los derechos que se pretende establecer no se encuentra radicada en cabeza de la entidad, por cuanto la competente para atender los requerimientos de las comunidades que se encuentran ubicadas en zonas de riesgo es el municipio de Dosquebradas y respecto al uso de los recursos naturales le corresponde a la Carder.
Explica que la vía interna en la cual sucedió el deslizamiento no pertenece al inventario del departamento y que según concepto técnico el riesgo del talud es por el manejo de las aguas lluvias de la parte superior de la vía, la cual es de orden nacional a cargo de Autopistas del Café. Finalmente, propuso como excepción falta de legitimación en la causa material por pasiva. 2.2.
El municipio de Dosquebradas3 refiere que no es responsable por acción u omisión y, por ende, causante de la violación a los derechos incoados en la demanda, pues ha desplegado los procedimientos tenientes a evidenciar técnicamente la problemática que describe el demandante, sin que ello amerite que la solución sea de su resorte, máxime cuando la problemática subyace en el tramo vial nacional y en unos predios de un particular.
Propuso como excepciones improcedencia de la acción, falta de legitimación por pasiva y falta de medios de convicción. 2.3. La Carder4 arguye que no ha vulnerado derechos colectivos de la comunidad y, por el contrario, ha cumplido con sus competencias constitucionales y legales de asesoría y acompañamiento técnico, con la expedición de conceptos técnicos pertinentes.
Propuso como excepciones inexistencia de un derecho legítimo para responsabilizar a la Carder - falta de legitimación en la causa por pasiva e indebida formulación de pretensiones. 2.4. El Invías5 afirma que el sector mencionado en la demanda (vía Pereira – Santa Rosa de Cabal kilómetro 8, Vereda Boquerón, sector Yanuba del municipio de Dosquebradas) corresponde al PR 8+0760 de la Ruta 2902 (aproximadamente), punto que no se encuentra dentro del inventario vial a su cargo, sino que, en virtud del Contrato 113 de 1997, su administración corresponde a la ANI a través de Autopistas del Café SA.
Propuso como excepciones ausencia de causa legal para deprecar cualquier reclamo, inexistencia de responsabilidad y falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.5. Concesión Vial Autopistas del Café6 indica que las pretensiones de la acción popular no tienen relación con la entidad, por cuanto escapan de las obligaciones contenidas en el contrato de conexión 0113 de 1997; resalta que es una sociedad anónima que limita su actividad al estricto cumplimiento de su objeto social, dentro del cual no se encuentran actividades relacionadas con la operación y mantenimiento de vías terciarias.
Propuso como excepciones falta de legitimación 2 Archivo en PDF con consecutivo 30 del expediente digital. 3 Archivo en PDF con consecutivo 31 del expediente digital. 4 Archivo en PDF con consecutivo 32 del expediente digital. 5 Archivo en PDF con consecutivo 33 del expediente digital. 6 Archivo en PDF con consecutivo 35 del expediente digital. 3 en la causa por pasiva, inexistencia de los elementos de procedencia de la acción popular, inexistencia de una comunidad afectada, adecuado cumplimiento de las obligaciones contractuales, inexistencia de un nexo causal entre el supuesto daño o peligro causado con una conducta de la entidad e inexistencia de la amenaza o vulneración a derecho colectivo alguno. 2.6.
La ANI7 explica que la vinculación al proceso carece de fundamento jurídico, fáctico y probatorio, pues no ha vulnerado algún derecho colectivo, aunado a que la vía objeto de la acción popular no es del resorte del Contrato de Concesión 113 de 1997. Propuso como excepciones falta de legitimación en la causa por la pasiva e inexistencia de prueba e incumplimiento del deber de la carga de la prueba en cabeza del accionante.
3. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante auto del 24 de octubre de 20238 se convocó a audiencia de pacto de cumplimiento para el día 8 de noviembre de 2023, la que se declaró fallida puesto que no hubo fórmula de pacto de cumplimiento por parte de todas las entidades demandadas.9
4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1. La ANI10 reitera los argumentos de la contestación de la demanda, en el sentido que las obligaciones de la entidad se limitan a la administración de los contratos de concesión y no en realizar la construcción, mantenimiento o mejoras de vías no concesionadas. 4.2. Carder11 indica que con el material probatorio obrante, en especial con el dictamen pericial y su contradicción, no quedó clara la incidencia del comportamiento de las aguas lluvias y del sistema de drenaje proveniente de la vía nacional como causa directa o exclusiva del fenómeno de inestabilidad de la zona; sin embargo, tampoco quedó demostrada la responsabilidad de la entidad, pues ha brindado el acompañamiento y la asesoría técnica requeridas.
Advierte que no se demostró el nexo causal, toda vez que las condiciones de riesgo geotécnico están asociadas a: i) el manejo de las aguas lluvias que proceden de la vía nacional operada por Autopistas del Café, ii) el estado de las alcantarillas según el concepto de la firma Qasar, iii) el inapropiado manejo de las aguas lluvias por parte de las viviendas del sector, iv) el efecto de los vertimientos de las aguas residuales de las mismas viviendas y v) la existencia de los monocultivos existentes principalmente de café que inciden en los fenómenos erosivos, factores cuya atención y corrección competen al ente territorial como autoridad responsable de la gestión del riesgo y del ordenamiento territorial. 4.3.
El departamento de Risaralda12 reitera los argumentos de la contestación de la demanda y resalta que el dictamen presentado por Autopistas del Café presenta discrepancias en el sentido del manejo de aguas de escorrentías respecto del realizado por el municipio, en el sentido que no es clara la verdadera ubicación de las alcantarillas o recamaras instaladas por la concesión, lo que incide en el mal 7 Archivo en PDF con consecutivo 36 del expediente digital. 8 Archivo en PDF con consecutivo 49 del expediente digital. 9 Archivo en PDF con consecutivo 61 del expediente digital. 10 Archivo en PDF con consecutivo 138 del expediente digital. 11 Archivo en PDF con consecutivo 142 del expediente digital. 12 Archivo en PDF con consecutivo 139 del expediente digital. 4 manejo de las aguas escorrentías por parte de Autopistas del Café. 4.4.
El municipio de Dosquebradas13 reitera los argumentos de la contestación y afirma que no es la entidad responsable en el presente asunto, pues ninguno de los 2 informes técnicos pudo establecer que la zona esté adscrita a la jurisdicción del ente territorial. 4.5. El Invías14 reitera los argumentos de la contestación de la acción. 4.6.
La Concesión Autopistas del Café SA15 reiteró los argumentos de la contestación y refiere que el dictamen presentado por el municipio de Pereira no corresponden a la realidad y los peritos no cuentan con la idoneidad suficiente, por lo que no puede ser valorado; consecuentemente, de acuerdo con el dictamen pericial de contradicción presentado, se deduce que las alcantarillas y canales de descole de la autopista cuentan con capacidad hidráulica suficiente, lo que descarta cualquier influencia directa o indirecta de la infraestructura concesionada en los fenómenos alegados.
5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO16 Concluye que se encuentra acreditada la vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos a la seguridad pública, la prevención de desastres técnicamente previsibles y el goce de un ambiente sano, derivada de una insuficiente gestión institucional, fragmentada y no coordinada frente a un riesgo de origen multicausal, pese al conocimiento técnico previo de la situación. Sostiene que, conforme a los principios de prevención y precaución, no resulta exigible la materialización del daño para que proceda la protección judicial, por lo que es suficiente la demostración de un riesgo relevante y técnicamente advertido, cuya atención exige acciones oportunas, integrales y concurrentes por parte de las autoridades con competencias funcionales, contractuales y territoriales.
Respecto a la sola emisión de conceptos técnicos, visitas o actuaciones aisladas, ello no satisface el deber constitucional y legal de protección de los derechos colectivos, cuando estas no se traducen en medidas efectivas, estructurales y coordinadas de mitigación, especialmente tratándose de fenómenos complejos que demandan intervención interinstitucional.
Finalmente, respecto a la responsabilidad de las demandadas considera que i) el concesionario vial tiene obligación directa de garantizar la adecuada funcionalidad, mantenimiento y corrección de las obras de drenaje y manejo de aguas asociadas a la infraestructura concesionada, cuando estas inciden como factor de riesgo; ii) la ANI debe responder en su calidad de concedente y entidad de supervisión contractual, asegurando que el concesionario cumpla de manera efectiva las obligaciones a su cargo; iii) el municipio ostenta deberes constitucionales y legales en materia de gestión del riesgo, control del uso del suelo, vigilancia urbanística, manejo de aguas en vías locales y adopción de medidas de prevención, monitoreo y mitigación frente a riesgos previsibles; iv) el departamento debe concurrir de manera subsidiaria y complementaria, brindando apoyo técnico y presupuestal cuando la magnitud del riesgo supera la capacidad municipal; v) la autoridad ambiental no se exonera de responsabilidad por el solo hecho de emitir conceptos, ya que está llamada a ejercer de manera efectiva sus funciones preventivas, de 13 Archivo en PDF con consecutivo 140 del expediente digital. 14 Archivo en PDF con consecutivo 141 del expediente digital. 15 Archivo en PDF con consecutivo 143 del expediente digital. 16 Archivo en PDF con consecutivo 143 del expediente digital. 5 control y, de ser necesario, sancionatorias, así como a promover acciones ambientales que contribuyan a la estabilidad del terreno y vi) el Invías no se encuentra llamado a responder, dada la existencia de un esquema concesional vigente que desplaza la responsabilidad funcional. 6.
CONSIDERACIONES 6.1. Competencia: Agotado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, una vez revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento sin que exista causal alguna que deje sin valor la actuación hasta aquí surtida, se procede a decidir sobre el fondo del asunto litigado en primera instancia, siendo competente el Tribunal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 ordinal 14 del C.P.A.C.A. 6.2.
Aviso a la comunidad (artículo 21 de la Ley 472 de 1998): Resulta pertinente aclarar se realizó el procedimiento de aviso a la comunidad del auto admisorio de la demanda, contenido en el artículo 21 de la Ley 472 de 1998, para dar a conocer el asunto de litigio de toda la comunidad, garantizar su debido proceso, cumpliendo la disposición mencionada, en aplicación del principio de publicidad y, por ende, para evitar nulidades que invaliden lo actuado. 6.3.
Cuestión previa El apoderado de Autopistas el Café SA en el escrito de alegatos de conclusión manifiesta que el archivo correspondiente al índice 152 del sistema Samai, el cual contiene el acta de la audiencia de pruebas, no tiene el enlace de la primera parte del interrogatorio de contradicción practicado a los peritos Diego Rojas y Camila Aguilar, la cual contiene aspectos fundamentales para la valoración de los mismos; en consecuencia, solicita que se verifique la integridad de la grabación y se corrobore la disponibilidad de la misma en el expediente.
Revisada el acta de la audiencia, se observa que el enlace dispuesto solo contiene la segunda parte de la grabación de la audiencia de práctica de pruebas del 2 de septiembre de 2025; sin embargo, de la lectura integral del acta se avizora que se utilizó la plataforma Teams Premium de Microsoft para la celebración de la audiencia, como herramienta dispuesta por el Consejo Superior de la Judicatura en la Circular PCSJC24-10, plataforma que se encuentra enlazada al Sistema de Grabaciones de la Rama Judicial conforme lo autoriza la Ley 2213 de 2022.
Por lo tanto, se pasó a revisar la página web del Sistema de Audiencias de la Rama Judicial, pestaña grabaciones17 y con los 23 dígitos del radicado del presente asunto se observa que se encuentran registradas y disponibles para su visualización 6 videos, así: 17 https://sistemaaudiencias.ramajudicial.gov.co/Grabaciones/public. Fecha de consulta 13/02/2026. 6 • Un video del 8 de noviembre de 2023, que corresponde a la audiencia de pacto de cumplimiento, enlace: https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/public/detail/11418272 • Un video del 24 de abril de 2024, que corresponde a la primera audiencia de pruebas, enlace: https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/public/detail/13259802 • Un video del 13 de agosto de 2025, que corresponde a la segunda audiencia de pruebas, enlace: https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/public/detail/21639905 • Dos videos del 2 de septiembre de 2025, que corresponden a la tercera audiencia de pruebas, enlaces: grabación 1 https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/public/detail/21719798 y grabación 2 https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/public/detail/21719754. • Un video del 29 de octubre de 2025, que corresponde a la cuarta audiencia de pruebas, enlace: https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/public/detail/21967834 Ahora bien, el 4 de noviembre de 2025 a las 10:35, el abogado de Autopistas del Café envió correo electrónico donde solicitó el enlace de acceso a la grabación de la audiencia realizada el 24 de abril de 2024, toda vez que el que aparece habilitado en la actuación registrada en SAMAI presenta un error para reproducir.
Solicitud que fue contestada por la Secretaría General de esta Corporación el mismo día a las 11:39, en donde se le envía el enlace de los archivos audiovisuales que figuran 7 en el almacenamiento centralizado de eventos virtuales de la audiencia inicial y la audiencia de pruebas, el cual fue suministrado por el servicio de Gestión de Grabaciones de la Rama Judicial: https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/shareProcess/66ebf0eb-8ce3-4a9f- b813-18d2f59dad2a.18 Verificado el mismo, se observa que dicho enlace conduce a los 6 videos de las audiencias celebradas dentro del presente proceso, así: En consecuencia, si bien es cierto que el enlace de la primera parte de la audiencia del 2 de septiembre de 2025 no quedó en el acta, sí se encuentra disponible en el expediente SAMAI en el archivo con descripción “0137SolicitudLinkAudienciasYRespuesta(.pdf) NroActua 160(.pdf) NroActua 160”; igualmente, se encuentran públicos en la página web dispuesta por la Rama Judicial en el Sistema de Consulta y Gestión de Audiencias, la cual fue diseñada para almacenar, visualizar, descargar y compartir el material audiovisual de las audiencias que se realicen en el interior de los despachos judiciales.
Por lo tanto, cualquier persona y en cualquier momento puede acceder a las mencionadas grabaciones. Asimismo, se resalta que ninguna de las otras partes o del Ministerio Público requirió o infirmó que la audiencia no estuviera disponible, por el contrario, se rindieron los respectivos alegatos de conclusión donde se hicieron referencia a los distintos medios probatorios practicados, por lo que no se observa vulneración a derecho alguno. Por lo expuesto, quedó verificada la integridad de la grabación y su disponibilidad en el expediente.
Asimismo, se aclara que para la valoración de la prueba pericial se tendrá en cuenta la primera parte de la grabación de la audiencia de pruebas del 2 de septiembre de 2025 y los argumentos presentados en el escrito de alegatos de conclusión por parte de la demandada Autopistas del Café. 6.4. Objeto de decisión 6.4.1. Problemas jurídicos: ¿Que requisitos debe contener un informe técnico rendido por entidad pública para que sea valorado probatoriamente? ¿Se vulneran derechos colectivos de una comunidad por la falta de obras de estabilización de la 18 Archivo en PDF con consecutivo 137 del expediente digital. 8 ladera afectada por los procesos de socavación y deslizamientos adyacente a vías públicas? ¿Qué competencia les corresponde a las entidades públicas de cara a los daños y la problemática que causan deslizamientos que afectan a la comunidad? ¿Es factible endilgar corresponsabilidad a la parte accionante para que cesen la vulneración de los derechos colectivos? ¿Procede la condena en costas en caso de configurarse la corresponsabilidad de la parte accionante en la vulneración de los derechos colectivos? 6.4.2 Asunto a resolver: Procede el Tribunal a determinar si es viable jurídicamente valorar el informe técnico rendido por el municipio de Pereira, el cual fue objeto de contradicción, de cara al dictamen pericial presentado por una de las demandadas, a las declaraciones rendidas por los expertos que realizaron las mencionadas peritaciones y a las demás pruebas obrantes en el proceso; si existe vulneración de los derechos colectivos de los habitantes de la vereda Boquerón, sector Yanuba del municipio de Dosquebradas por los deslizamientos causados y por la inestabilidad de ladera aledaña a la comunidad, que han afectado a los habitantes y si existen daños ambientales al no realizar las respectivas obras; en caso de encontrarse probada la vulneración de los derechos colectivos, se estudiará la responsabilidad de las entidades demandadas y la corresponsabilidad del accionante.
Igualmente, se determinará sobre la condena en costas. 6.4.3. Reiteración de los fundamentos jurídicos de este Tribunal: Esta Corporación se ha pronunciado sobre los derechos colectivos y hechos similares en providencias anteriores, en los mencionados fallos se incorporan razones que serán acogidas en el presente asunto, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse.19 6.5.
Procedencia de la acción La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares.
Dentro de las características de la acción popular, se encuentra la de ser una acción principal y preventiva, en la medida en que precave cuando un derecho colectivo está siendo amenazado; o restitutiva, cuando quiera que el derecho colectivo está siendo violado y se ejerce con el fin de que las cosas vuelvan al estado anterior. La jurisprudencia del Consejo de Estado20 ha reiterado que los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses. 19 Sentencia del 29 de octubre de 2024, radicado 66001-23-33-000-2021-00153-00, magistrado ponente Andrés Medina Pineda y sentencia del 23 de enero de 2025, radicado 66001-23-33-000-2022-00200-00, Sala Cuarta de Decisión. 20 Consejo de Estado, Sección Primera, consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia del 17 de febrero de 2011, radicación 15001-23-31-000-2003-02013-01(AP), actor: Javier Giovanni Fuquene Cuadrado, demandado: departamento de Boyacá y otros. 9 6.6.
Excepciones Respecto a la falta de legitimación en la causa por pasiva, se tiene que en del sub examine la excepción fue propuesta por las accionadas, quienes argumentan que dentro de sus funciones no tienen la facultad de realizar lo pretendido por la parte accionante. Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado21 ha estudiado la figura desde dos puntos de vista: de hecho y material.
La primera es la relación procesal que existe entre el demandado y los fundamentos, hechos y pretensiones de la acción popular; lo anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, el cual señala que la demanda debe dirigirse contra la autoridad o el particular cuya conducta activa u omisiva amenaza o causa agravio a los derechos colectivos, lo cual no implica la existencia de responsabilidad.
La segunda alude a la entidad responsable de la protección de los derechos colectivos, es a quien va dirigida la orden de hacer o de no hacer contenida en el respectivo fallo. Por consiguiente, la legitimación por pasiva no depende de la demostración de responsabilidad, sino de la imputación de unos hechos o conductas referidos en una demanda y solo en caso de demostrarse que los fundamentos de la demanda no van dirigidos a la entidad que se demanda, el juzgador debe declararla y no puede resolver de fondo la controversia.
En el presente asunto la parte accionante imputa la responsabilidad a las accionadas por la falta de obras de estabilización de talud a los terrenos afectados por los procesos de socavación y deslizamientos causados por el inadecuado manejo de las aguas de escorrentía. Por lo anteriormente reseñado, encuentra la Sala que la legitimación por pasiva en el aspecto formal se encuentra acreditada, sin que ello implique endilgar desde ya la responsabilidad, pues solo después del estudio del fondo y en caso de encontrarse demostrada la vulneración o amenaza a los derechos colectivos, se revisará la responsabilidad; consecuentemente, el estudio de la legitimación material quedará inmerso en el análisis de fondo del asunto planteado.
Igualmente, respecto a las demás excepciones propuestas, revisado los fundamentos expuestos por las entidades, estima la Sala de Decisión que dichos medios de defensa no constituyen excepciones propiamente dichas, por cuanto no se dirigen a atacar las pretensiones mediante la formulación de hechos nuevos que por sí solos tengan la virtud de destruir, aplazar o modificar los efectos de aquellas, sino que se limitan a desconocer la existencia de la vulneración imputada sobre la cual habrá de versar; es decir, exponen razones para que sean denegadas las pretensiones, las cuales serán examinadas en el análisis de fondo del asunto planteado. 6.7.
Derechos e intereses colectivos cuya protección se invoca. 6.7.1. A la seguridad y salubridad pública. En el desarrollo de este derecho colectivo, el Consejo de Estado lo ha enmarcado como parte integrante del concepto de orden público22 el cual se concreta en las 21 Providencia del 11 de octubre de 2006, radicación 20001-23-31-000-2003-01273-01(AP), consejera ponente Martha Sofía Sanz Tobón 22 Ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera, radicado 2002-01834-01 (AP) y la Sección Primera, 10 obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.
En la misma evolución, ha precisado la Corporación que, por tener clasificación legal como derecho colectivo, se debe proteger través de las acciones populares y su contenido general implica una doble connotación; en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos.23 En el caso de la salubridad, enfatizó que estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.24 En este punto, considera la Sala que cuando la vulneración se invoca al margen de aplicación del mencionado derecho, ello implica existencia de factores de contaminación que generen enfermedades y para poder hablarse de la anterior circunstancia, debe tenerse en cuenta que ello se deriva de los eventos regulados por el artículo 8 del Decreto 2811 de 1994 (Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y no Renovables y de Protección al Medio Ambiente).25 Y en relación con la seguridad pública, señala el Consejo de Estado que esta supone entonces «[…] una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales […]».26 magistrada ponente María Elizabeth García González, radicado 2005-01449-01(AP). 23 Ibidem 24 Ibidem 25 Artículo 8.- Se consideran factores que deterioran el ambiente entre otros: a) La contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos naturales renovables.
Se entiende por contaminación la alteración del ambiente con sustancias o formas de energía puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente de los recursos de la nación o de los particulares.
Se entiende por contaminante cualquier elemento, combinación de elementos, o forma de energía que actual o potencialmente pueda producir alteración ambiental de las precedentemente descritas. La contaminación puede ser física, química o biológica; b) La degradación, la erosión y el revenimiento de suelos y tierras; c) Las alteraciones nocivas de la topografía; d) Las alteraciones nocivas del flujo natural de las aguas; e) La sedimentación en los cursos y depósitos de agua; f ) Los cambios nocivos del lecho de las aguas; g ) La extinción o disminución cuantitativa o cualitativa de especies animales y vegetales o de recursos genéticos; h ) La introducción y propagación de enfermedades y de plagas; i) La introducción, utilización y transporte de especies animales o vegetales dañinas o de productos de sustancias peligrosas; j) La alteración perjudicial o antiestética de paisajes naturales; k) La disminución o extinción de fuentes naturales de energía primaria; l) La acumulación o disposición inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdicios; m) El ruido nocivo; n ) El uso inadecuado de sustancias peligrosas; o) La eutrificación, es decir, el crecimiento excesivo y anormal de la flora en lagos y lagunas; p) La concentración de población humana urbana o rural en condiciones habitacionales que atenten contra el bienestar y la salud. 26Sentencia Sección Primera, Radicación: 13001-23-31-000-2011-00315-01(AP) 11 6.7.2.
A la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. En el desarrollo de este derecho colectivo, el Consejo de Estado lo ha enmarcado como parte integrante del concepto de orden público27 el cual se concreta en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.
En cuanto al contenido y alcance de este derecho, el Consejo de Estado ha precisado que se encuentra orientado a precaver desastres y calamidades naturales o causados por la intervención de los seres humanos, buscando que las autoridades reaccionen de manera previa y efectiva a la protección de los derechos constitucionales de las personas, con el fin de eliminar las amenazas al bienestar, la integridad y la tranquilidad de los habitantes de la comunidad.28 Asimismo, esa alta Corporación precisó que el carácter preventivo de este derecho encuentra su sustento en evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad; por lo tanto, se genera para el Estado el deber de proveer a los ciudadanos de los medios para que aquellos riesgos, cuyo acaecimiento pueda llegar a afectar gravemente su bienestar, se encuentren controlados de manera adecuada y, por ende, este derecho debe ser garantizado desde una perspectiva de promoción y anticipación, por lo que las entidades públicas tanto del orden nacional como territorial, bajo los principios de coordinación y concurrencia, tienen la obligación de realizar toda clase de actividades de seguimiento, prevención y control de desastres y atención de emergencias, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación.29 6.7.3.
Al medio ambiente sano El derecho al medio ambiente sano es protegido constitucionalmente y en los términos de los artículos 79 y 8030 de la Constitución Política de Colombia está catalogado como un derecho colectivo; el cual, a su vez fue consagrado en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 y su análisis involucra aspectos directamente relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, la salubridad y la calidad de vida del hombre, entendido éste último como parte integrante de ese mundo natural.31 De conformidad con lo anterior, una vez elevado el derecho al medio ambiente a un rango constitucional, la Corte Constitucional32 ha hecho alusión a este como un conjunto de condiciones básicas que rodean al hombre, que circundan su vida como 27 Ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera, radicado 2002-01834-01 (AP) y la Sección Primera, magistrada ponente María Elizabeth García González, radicado 2005-01449-01(AP). 28 Consejo de Estado, Sección Primera, consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, expediente 2011-00031- 01. 29 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de julio de 2018, radicado 76001-23-31-000-2011- 00212-01 (AP), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. 30 Artículo 79.
Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. Artículo 80.
El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas 31 Consejo Estado, Sección Primera, consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont, radicación 63001-23-31- 000-2003-00782-01 (AP). 32 Véase las sentencias: T- 154 de 2013, magistrado ponente Nilson Pinilla, providencia del 21 de marzo de 2013;
T-341 de 2016, magistrado ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, providencia del 29 de junio de 2016; entre otras. 12 miembro de la comunidad y que le permiten la supervivencia biológica e individual, además de su desempeño normal y desarrollo integral en el medio social. Así deben tenerse como fundamentales para sobrevivir a la especie humana.
No obstante, el alcance de la protección y conservación del medio ambiente no debe entenderse únicamente ligado a la supervivencia del ser humano, sino que se le ha elevado a la categoría de bien jurídico protegido de manera autónoma, cuya preservación no depende de acciones aisladas del Estado, sino de la concurrencia de todos los individuos, personas naturales, jurídicas y la sociedad.33 Al respecto, el Consejo de Estado34 precisó: «[…] Acatando los citados mandatos, la jurisprudencia ha entendido y desarrollado que la noción de medio ambiente comprende los elementos biofísicos y los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc., los cuales pueden ser objeto de aprovechamiento por parte del ser humano, siempre que se ejecutan de manera sostenible; de suerte que se satisfagan las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades35.
Sobre el particular, La Corte Constitucional ha hecho unos valiosos aportes, inclusive los ha catalogado como derechos humanos de tercera generación, veamos36: “4.7. En su reconocimiento general como derecho, la Constitución clasifica el medio ambiente dentro del grupo de los llamados derechos colectivos (C.P. art. 79), los cuales son objeto de protección judicial directa por vía de las acciones populares (C.P. art. 88).
La ubicación del medio ambiente en esa categoría de derechos, lo ha dicho la Corte, resulta particularmente importante, ‘ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de ‘tercera generación’, sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer’, toda vez que ‘[l]a humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho’37.
La relación entre el derecho a un ambiente sano y los derechos a la vida y a la salud, fue claramente explicada por la Corte en una de sus primeras decisiones, la Sentencia T-092 de 199338, en la que hizo las siguientes precisiones: ‘El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas.
De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad. A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental’. 4.9.
De este modo, lo ha señalado la Corte, la actual Carta Política, en armonía con los instrumentos internacionales, atiende entonces a la necesidad universal que propugna por la defensa del medio ambiente y de los ecosistemas, en beneficio de las generaciones presentes y futuras, consagrando una serie de principios y medidas dirigidos a la protección y preservación de tales bienes jurídicos, objetivos que deben lograrse no sólo mediante acciones aisladas del Estado, sino con la participación de los individuos, la sociedad y los demás sectores sociales y económicos del país. En ese sentido, reconoce la Carta, por 33 Sentencias T-606 de 2015 y C-449 de 2015. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, consejero ponente José Roberto Sáchica Méndez, sentencia 20 de noviembre de 2020, radicación 25000-23-24-000-2011- 00251-01 (AP), actor Alirio Mosquera Palacio, demandado Ministerio de Transporte y otros. 35 Corte Constitucional, sentencia T-606 de 2015.
M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. 36 Corte Constitucional, sentencia C-632 de 2011, magistrado ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 37 Sentencia C-401 de 1995. 38 El carácter de derecho fundamental del medio ambiente, dada su relación con derechos de esa índole, fue reiterado por la Corte, entre muchas otras, en las Sentencias C-432 de 2000, C-671 de 2001, C-293 de 2002 y C-595 de 2010. 13 una parte, la protección del medio ambiente como un derecho constitucional, ligado íntimamente con la vida, la salud y la integridad física, y por la otra, como un deber, por cuanto exige de las autoridades y de los particulares acciones dirigidas a su protección”.
Además, la Sección Primera del Consejo de Estado39 hizo alusión al contenido de este derecho y resaltó la obligación del Estado y de los particulares de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y de prevenir y controlar los factores de deterioro de este. Al respecto, la señaló: “Para la jurisprudencia constitucional, el ámbito constitucionalmente protegido del ambiente sano se refiere a “aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural”40.
En este sentido, el ambiente sano es un derecho colectivo, no solo por su pertenencia al capítulo 3 Título II de la Constitución, que se refiere a los derechos colectivos y del ambiente, sino por cuanto su contenido es tal que no puede ser asignado a ninguna persona en particular”41-42. […] Bajo esa línea de pensamiento, la referida sentencia refirió que la defensa del medio ambiente constituye un objetivo primordial dentro del Estado Social de Derecho, ya que constituye el contexto vital del ser humano, indispensable para la supervivencia de las generaciones presentes y futuras.
Todos los habitantes del territorio nacional tienen derecho a gozar de un ambiente sano, lo que genera, por un lado, el deber de velar por su conservación, y por el otro, el derecho de participar en las decisiones que puedan afectarlo. Igualmente, al Estado se le imponen cargas para lograr su protección, como lo son prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales por conductas lesivas al ambiente y exigir la reparación de los daños causados […]».
En ese escenario, se puede anotar que el derecho a gozar de un ambiente sano se le atribuye al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales que componen el mismo, garantizando su desarrollo sostenible, así como su conservación, restauración o sustitución, previniendo y controlando los factores de deterioro ambiental, imponiendo las sanciones legales a que haya lugar, exigiendo la reparación de los daños causados y, por último, preservar y conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines.
El avance legislativo en materia ambiental no se ha detenido allí, más recientemente se ha aprobado por parte del Estado Colombiano, el «Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe», adoptado en Escazú, I. 1 Costa Rica, el 4 de marzo de 2018, que se convirtió así en la Ley 2273 de 2022, que principalmente se dirige a temas alusivos a acceso a información ambiental, participación pública en asuntos ambientales, acceso a la justicia ambiental. 6.8.
Análisis jurídico probatorio. Ahora bien, con el fin de abordar el objeto del presente asunto, es preciso analizar cada una de las pruebas obrantes en el plenario que tienen relación directa con el objeto del presente asunto, para de esta manera determinar si existe vulneración o 39 Sentencia de 8 de junio de 2017, expediente 88001-23-33-000-2014-00040-01(AP) 40 T-453/98, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero y T-851/10, magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. 41 T-863A/99, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero. 42 Aparte citado en la sentencia T-707/12, expediente T-3.056.570, magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva, sentencia del 11 de septiembre de 2012. 14 afectación de los derechos colectivos y, posterior a ello, establecer la responsabilidad de las entidades demandadas de acuerdo a sus competencias. • Contrato de Concesión 0113 de 1997,43 suscrito entre Invías y la sociedad Autopistas del Café, con el objeto de realizar por el sistema de concesión los estudios, diseños definitivos, las obras de rehabilitación y de construcción, la operación y el mantenimiento y la prestación de los servicios del proyecto vial Armenia-Pereira-Manizales. • Acta de entrega del 3 de diciembre de 1998,44 del Invías a la concesionaria, entre otras, de la vía Dosquebradas – Santa Rosa de Cabal. • Resolución 0000598 del 14 marzo de 2017 del Ministerio de Transporte,45 por la cual se expide la categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional correspondientes al departamento de Risaralda. • Listado de inventario vial del departamento de Risaralda.46 • Derecho de petición presentado por el accionante a la Diger del municipio de Dosquebradas el 26 de junio de 2019,47 en el que solicita que se realice visita urgente por los deslizamientos en Boquerón parte baja y Boquerón alto. • Oficio SOPD 250-325 del 17 de marzo de 2021, en el cual se da respuesta a la solicitud enviada vía WhatsApp el 8 de marzo de 2021,48 en el que informa que se realizó visita técnica de inspección y se corroboró que descendiendo de la vía nacional y sobre la margen izquierda del ramal secundario se encuentra el vestigio de un deslizamiento que fue retirado, a la margen derecha del ramal vial en sentido hacia la plantación de café, se encontró trincho de guadua a manera de contención; el ramal vial presenta signos de grietas y asentamientos en el sector donde está la cicatriz del deslizamiento y más adelante se halló una bifurcación, por el ramal de la derecha se llega a la plantación de café y el ramal de la izquierda lleva a algunas viviendas.
No se encontró que los ramales viales hicieran parte del inventario del municipio de Dosquebradas ni del departamento de Risaralda. • Concepto Técnico de la Diger del municipio de Dosquebradas DA-DIGER-200- 0321 del 18 de marzo de 2021,49 en el que se informa que se observa un deslizamiento de tipo complejo (parte rotacional y planar) de gran magnitud el cual está afectando la vía de acceso a las viviendas del sector denominado Boquerón. Como factores detonantes expuso: a. Manejo inadecuado de aguas lluvias provenientes de la vía principal y la vía terciaria, las cuales se descargan directamente sobre el talud; falta de sistemas de conducción, drenes y filtros; posible descarga a media ladera generando erosión y socavación. b. Contacto entre esquistos negros (baja permeabilidad) y cenizas volcánicas (alta permeabilidad), lo que genera un plano de falla donde se acumula agua y se facilita el deslizamiento. 43 Páginas 15 a 56 del archivo en PDF con consecutivo 33 del expediente digital. 44 Páginas 58 a 62 del archivo en PDF con consecutivo 33 del expediente digital. 45 Páginas 19 a 29 del archivo en PDF con consecutivo 30 del expediente digital. 46 Páginas 35 a 49 del archivo en PDF con consecutivo 30 del expediente digital. 47 Páginas 1 a 8 del archivo en PDF con consecutivo 5 del expediente digital. 48 Páginas 19 a 24 del archivo en PDF con consecutivo 5 del expediente digital. 49 Página 18 del archivo en PDF con consecutivo 5 del expediente digital. 15 c. Intervenciones antrópicas previas con antiguos cortes y llenos por la construcción de la vía férrea, sin manejo de aguas, igualmente, por actividades agrícolas (cultivos de café y plátano) que no aportan amarre suficiente del suelo. d. Presenta un comportamiento retrogresivo; es decir, avanza hacia arriba por pérdida de soporte en la base del talud. d. Condiciones ambientales y geomorfológicas, como alta pendiente natural del terreno, incremento de lluvias en el mes previo, fallas geológicas y suelos con alta susceptibilidad a deslizamientos por saturación e inclinación de los árboles.
Como riesgos identificó en la vía secundaria, a futuro para la vía principal Santa Rosa – Dosquebradas, para viviendas cercanas ubicadas en la parte superior del talud y el proceso activo que podría agravarse en temporadas de lluvia. Propone medidas inmediatas tales como: restringir totalmente el paso vehicular por la vía terciaria (motos y carros); monitoreo permanente de taludes y viviendas en la parte alta; verificar descole de las aguas lluvias y de escorrentía de la vía principal; no realizar modificaciones que afecten la naturaleza de la zona forestal protectora de las quebradas; en épocas de lluvia restringir el paso peatonal; realizar buen manejo de las aguas lluvias y de escorrentía; instalar plástico en la corona del deslizamiento para evitar erosión por lluvias; sellar las grietas con mezcla de suelo y arcilla para evitar infiltraciones; manejar y desviar todas las aguas lluvias y escorrentías que llegan al punto del deslizamiento.
Y como medidas a mediano plazo: realizar un estudio geotécnico especializado para definir obras definitivas de estabilización; reforestación con especies de función biomecánica (vetiver, caña brava, quiebrabarrigo, etc.) e intervenciones coordinadas con Autopistas del Café, Obras Públicas, Carder, Invias y ANI, dada la magnitud y posible impacto regional. • Derecho de petición presentado por el accionante a la Secretaría de Obras Públicas de Dosquebradas el 25 de marzo de 2021,50 en el que solicita que se informe cuando se va a intervenir el deslizamiento y hundimiento de la vía de acceso a 8 fincas del sector alto de Boquerón. • Acta de visita de la Carder 59558 y 59559 del 25 de noviembre de 2021,51 realizada en virtud de una acción de tutela presentada, donde se indica que se presentaron nuevos deslizamientos en el sector, específicamente al ingreso al predio, debido al mal manejo de las aguas lluvias de la parte superior, donde se ubica la vía principal que conduce del municipio de Santa Rosa de Cabal al municipio de Dosquebradas y en la parte inferior de la ladera; igualmente, en la vivienda de la señora Miriam Arango se evidenciaron grietas profundas, producto del mal manejo de las aguas, las cuales amenazan con dejar incomunicadas las viviendas contiguas y en a trasversal de la vía principal su punto de encuentra obstruida por material de arrastre producto del recorrido de las aguas lluvias desde la vía principal.
Del mismo modo, se observó la alta pendiente de la ladera desde la vía principal, la que condiciona el terreno, facilitando el movimiento de tierra ladera abajo. Se recomendó continuar con las especificaciones dadas en el concepto técnico de la DIGER 200-0321. 50 Página 25 del archivo en PDF con consecutivo 5 del expediente digital. 51 Páginas 16 y 17 del archivo en PDF con consecutivo 19 del expediente digital. 16 • Fotografías aportadas por la parte accionante el 24 de mayo de 2022:52 • Video aportado por la parte accionante el 24 de mayo de 2022,53 en el que se gravó el sector durante una precipitación. • Acta de visita de la Carder 65596 y 65597 del 14 de septiembre de 2022,54 en el que se informa que en el sector se caracterizaron dos tipos de coberturas delimitadas por la vía de acceso al sector: a) Entre la vía nacional y el talud, la cual está ocupada por cultivos de café, al inicio del acceso hay árboles de balso y yarumo este último haciendo interferencia con el cableado aéreo.
En el talud se observan procesos erosivos, los causan dos estructuras transversales una de ellas en mal estado, continuo a malla de cerramiento hay guaduilla, la cual no tiene manejo luego continúan pastos, debajo hay un proceso reciente cubierto con plástico. b) La ladera inferior del acceso hasta límites con un cultivo de café a plena exposición, esta zona corresponde a vegetación secundaria en zonas donde los cultivos fueron abandonados por la ocurrencia de eventos erosivos y la vegetación se encuentra en recuperación. Se evidencian trinchos, agrietamientos, zanjas para la escorrentía, guaduilla, tubería de aguas residuales, deformidades de la banca del acceso hasta unas huellas, procesos erosivos en el talud de la vivienda. 52 Archivo en PDF con consecutivo 4 del expediente digital. 53 Archivo en PDF con consecutivo 6 del expediente digital. 54 Páginas 53 y 54 del archivo en PDF con consecutivo 32 del expediente digital. 17 Igualmente, desde un sector retirado del predio se observó que en línea recta con el deslizamiento cubierto de plástico hay hundimientos y/o asentamientos con escapes sin vegetación que llegan hasta los guaduales en la parte baja, en los alrededores hay pastos y a un costado del árbol de higuerón discurre la canal hacia los guaduales donde termina el cerramiento de la casa roja sobre la vía nacional esta (el descole) la trasversal junto al plástico, por el tipo de la cobertura es difícil determinar que ocurre en el terreno. Se recomienda la socialización con los poseedores de los cultivos de cafés, valorar la estabilidad del terreno y de la vegetación en los sectores donde se observan los asentamientos, dependiendo de la valoración se estimará el tipo de vegetación para su recuperación, enriquecimiento. • Acta de Visita 65916 del 3 de octubre de 2022,55 en el que se afirma que se evidenció ejecución de acciones de corrección del manejo de las aguas lluvias efectuados al parecer por el Invias, o quien haga sus veces, sobre la vía nacional, con lo cual se acoge parcialmente las recomendaciones de la Carder efectuadas en las actas de visita 59558-59559 del 25 de noviembre de 2021; igualmente, se evidenció obras (trinchos) orientadas a estabilización de la vía terciaria en su punto de entrada.
Con respecto a la vía terciaria, no se evidencian manejos de aguas lluvias, de escorrentía ni perimetrales. Asimismo, evidenció deslizamiento con manejo mediante cobertura con plástico negro, el cual debe ser retirado en el momento de revegetalizar este sitio; evidencia estructura antigua utilizada para el manejo de las aguas lluvias de la vía nacional, la cual no se encuentra en uso, pero se requiere ser demolida para quitarle peso al talud, cuya acción aportaría a la estabilidad del talud; que las viviendas del sector objeto de visita no cuentan con manejo de las aguas lluvias, lo cual incide directamente sobre el talud que existe en la vivienda, teniendo en cuenta la pendiente y topografía propias del sector.
Finalmente, se reiteran las recomendaciones realizadas en las actas de visita anteriores. • Concepto Técnico 3072 del 3 de octubre de 2022,56 en el que se reiteró las actas de visita anteriormente descritas y como registro fotográfico consignó: 55 Página 57 del archivo en PDF con consecutivo 32 del expediente digital. 56 Páginas 58 a 68 del archivo en PDF con consecutivo 32 del expediente digital. 18 Descripción Justo donde termina la barra de seguridad, a mano derecha del acceso, y un pequeño guayabo se encuentra un trincho en materiales combinados y con lleno de material pétreo.
Mientras que a mano izquierda en el talud superior de la vía veredal se encuentra un trincho donde se observa asentamiento del pasto y abombamiento del inicio del mismo. Continua una transversal a la cual se le realizó perforación para que entrara el agua de escorrentía con un bordillo hacia la parte baja del descole de la misma. Entre el trincho y la canal hay un parche de vegetación arbórea la cual algunos individuos están inclinados y un yarumo haciendo interferencia con el cableado aéreo.
En el talud inferior se ve el cruce de la transversal rodeada de vegetación secundaria con árboles de buen porte y regeneración natural. 19 Descripción Después del canal en el talud superior se observan vestigios de procesos erosivos y cultivo de café; mientras que en la ladera inferior se observan asentamientos con cobertura de pastos y herbáceas rodeadas por regeneración de balsos hasta encontrar la ye vial de la vía veredal muy cerca de la primera vivienda del sector. 20 Descripción En el talud superior se localiza entre el cultivo de café y la segunda transversal un proceso erosivo reciente cubierto don (sic) plástico.
Desde este sitio se alcanza a ver el final del cerramiento en malla eslabonada de la vivienda superior pero no se observa la entrada y la salida de la transversal, La infraestructura se observa en mal estado y tiene residuos vegetales en su interior, pero no se pudo ver el estado interior ni mucho menos si las aguas lluvias se filtran.
Por la vegetación aledaña no se pudo apreciar si hay socavación, pero la vegetación como la mata andrea es indicadora de humedad por lo que se presume que tienen fisuras o grietas. Al frente del plástico contiguo a la Ye vial se localiza un sector bastante húmedo y con hundimientos. El talud superior de la Ye vial presenta desmoronamientos y para direccionar las aguas de escorrentía se hizo una zanja que descola junto a la guaduilla y a unas matas de plátano abandonadas. 21 Descripción El talud inferior de la vivienda presenta procesos erosivos cubiertos con plástico y justo al final de éste cruzando la vía se localiza el descole de la tubería de aguas residuales de la vivienda entre la guaduilla.
A unos metros y en el talud inferior se encuentra un trincho sin el correspondiente confinado y en el borde de la vía solo hay pasto. Después de la zona del trincho se observa un cultivo de café a plena exposición y no se evidencian procesos erosivos, la vía continua con huellas. 22 Descripción El recorrido desde el acceso por la vía nacional deja entrever que a la altura del trincho presenta subsidencias y el pasto vetiver se hundió y la corona del talud no sobrepasa los 60 centímetros de ancho mientras que la parte final de la barrera viva es más estable la cual coincide donde está el parche de vegetación arbórea presenta arboles inclinados hasta donde se localiza la primera transversal.
La cual presenta casi al final un cerco en alambre de púa. Al otro lado del canal y ascendiendo sobre la vía empieza el cultivo de café. 23 Descripción Se observan varios residuos de plástico al interior de la transversal. A pocos metros empieza un borde de guaduilla, no se puede evidenciar procesos erosivos sin embargo en la parte baja continua el cultivo de café. Desde el acceso hasta la vivienda se demarca la zona por la defensa metálica de contención. Se interrumpe la guaduilla hasta donde empieza un bordillo en concreto, en este sector se puede observar el cultivo de café, en forma aislada unos olivones y el helecho arbóreo.
Continua la guaduilla hasta el final del cerramiento en malla eslabonada y justo en el sitio se alcanza a entrever el inicio del proceso erosivo entre la vegetación seguido esta la segunda transversal. 24 Descripción Por fuera de la malla del cerramiento de la casa roja se alcanza a apreciar un poste de energía y a su alrededor, se observa en el terreno, un desnivel en forma puntual de una parte del terreno. Desde la parte baja, en la ye vial se alcanza a visualizar el poste y el fin del cerramiento, pero no se aprecia la cobertura detrás de la casa roja.
Desde otro sector de la vía se alcanza a ver la panorámica del sector valorado, se aprecia el deslizamiento cubierto en plástico y varios escarpes en la ladera inferior de la vía veredal, en un costado se observa el paso de la transversal a un costado del higuerón o lechudo se desconoce si llega hasta donde se encuentran los guaduales de la vertiente.
Por lo anterior, concluyó que no se pudo verificar con suficiente detalle los procesos erosivos y el estado de la vegetación; por lo tanto, recomienda tener la claridad sobre la titularidad de los predios, establecer cobertura tipo arbustivo para que no interfiera con las redes aéreas, previa construcción de obras bioingenieriles; igualmente, se debe definir lo correspondiente al mantenimiento de la vegetación, ya que se requiere manejo silvicultural periódico y al menos durante los primeros cinco años y el desmonte de la transversal que se encuentra en desuso.
Asimismo, en la ladera inferior de la vía veredal se requiere validar la estabilidad del terreno y de la vegetación en los sectores donde se observan los asentamientos, para ello se requiere del acompañamiento de un baquiano y dependiendo de la valoración derivada se estimará el tipo de vegetación para su recuperación o enriquecimiento; así mismo, valorar el trayecto hasta el descole de la transversal.
Finalmente, solicita apoyo a la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial, para la valoración del manejo de las aguas residuales de las viviendas ubicadas en el sector. 25 • Informe de visita realizada por el Ministerio Público del 24 de noviembre de 2022,57 en el que se indicó: «[…]
2. RESULTADOS DE LA VISITA Según lo encontrado en la visita se puede determinar que: a- La topografía del sector es proclive a este tipo de asentamientos o deslizamientos por múltiples factores antiguos y recientes. b- El anterior deslizamiento denunciado en la acción popular presenta revegetación, sin embargo, la tipología de esta no asegura adecuado amarre del terreno. c- Actualmente se presenta agrietamiento de una profundidad variable hasta unos 50 cm., en el mismo punto del asentamiento en la vía comunal/privada, al costado de la vivienda. d- Por las condiciones del clima seco al momento de la visita no se pudieron determinar las condiciones en que las corrientes de agua, provenientes de la vía principal o no, o de las viviendas, pueden influir en el asentamiento. e- En este momento NO hay aporte de aguas directas de escorrentía provenientes de la vía nacional principal que conduce del municipio de Santa Rosa a Dosquebradas al punto objeto de asentamiento o deslizamiento. f- Sobre las dos obras que conducen aguas de escorrentía o aguas lluvias desde la vía principal (una ubicada a unos 50 metros del puto (sic) del deslizamiento y otra a más de cien metros en el borde del puente que cruza la antigua vía férrea), se observó que estas, al parecer, terminan o depositan las aguas a media ladera (conclusión por determinar o precisar técnicamente con inspección a la ladera), es decir, posiblemente no son conducidas hasta el final de esta.
Deberá determinarse si esto es técnicamente correcto y si influye o no en la situación fáctica denunciada. g- Una obra civil de conducción de aguas de escorrentía que provenían de la vía principal, ubicada a unos treinta metros de la casa bajo la cual se presentó el asentamiento – deslizamiento, actualmente está inactiva y solo recoge aguas lluvias que caen sobre ella.
Según los profesionales que acompañaron la visita, no es necesario demoler dicha obra porque traería mayores consecuencias desfavorables para la ladera. h- La comunidad deposita en forma esporádica material de escombros sobre el sector donde se presentó el asentamiento con el fin de rellenar las brechas o vacíos que se presentan. Esta acción no es recomendable porque aumenta el peso en la parte superior del talud, según los profesionales que acompañaron la visita. i- La casa ubicada en el sitio actualmente tiene un tubo de aguas residuales, al parecer de escorrentía, que cae directamente sobre la zona donde se presenta el asentamiento.
Además, por el mismo punto del asentamiento pasa una tubería de aguas residuales que proviene de la misma vivienda, de la cual no se pudo establecer si es llevada hasta la parte baja o algún afluente, o si por el contrario termina en la parte media de la ladera. Según los profesionales, lo recomendable es que estas aguas se lleven hasta la parte final baja de la ladera y depositarlas técnicamente.
Dejarlas con depósito a media ladera puede incrementar el riesgo de deslizamiento o fractura. j- Se requieren obras de canalización de aguas lluvias que bajan por la vía de acceso a los precios – al parecer es vía privada que conduce a varios predios del sector – k- No se pudo determinar la forma en que son depositadas las aguas residuales de la vivienda ubicada en la parte superior de la ladera, al costado de la vía en la curva, visible en uno de los videos […]». • Anexos al informe de visita realizada por la Carder, en virtud de la inspección convocada por el Ministerio Público,58 en el cual se describió: 57 Archivo en PDF con consecutivo 62 del expediente digital. 58 Archivo en PDF con consecutivo 63 del expediente digital. 26 El flujo de aguas de escorrentía no controlados de forma adecuada, y que discurre sobre laderas prolongadas y de muy alta pendiente, sumada a la concentración de aguas sobre media ladera, procedentes desde la vía nacional y conducidas hasta allí por rápidas, inciden de forma negativa en la generación de erosión laminar y erosión concentrada (surcos y cárcavas), desconfinamiento de suelos y movimientos de masa, dado el alto poder energético de las condiciones de flujo derivadas, a lo que se suman las notables variaciones en los mosaicos de vegetación herbácea, arbustiva y arbórea, además de zona de cultivos de café aledaños a la zona de viviendas y a su vía de acceso. 27 • Visita técnica de la Coordinación Departamental de Gestión del Riesgo de Risaralda del 11 de abril de 2024,59 en el que indica que en el sector hay 5 viviendas, así: 59 Archivo en PDF con consecutivo 75 del expediente digital. 28 Para el acceso vehicular al punto indica que es a través de la vía nacional Santa Rosa de Cabal – Dosquebradas y posteriormente por vía privada a la finca La Argelia, que coincide con la antigua vía férrea.
Describe como problemática: «[…] En un sector de la Vereda Boquerón del Municipio de Dosquebradas, localizada a la margen izquierda de la vía nacional Santa Rosa de Cabal – Dosquebradas en sentido hacia zona urbana del municipio de Dosquebradas, se presenta un movimiento en masa de gran magnitud que ha venido afectando diferentes estructuras; entre ellas se encuentran un grupo de viviendas, a las cuales se ingresa por una vía privada desde la vía Nacional Santa Rosa – Dosquebradas.
Esta vía privada también ha sido afectada constantemente por este proceso geológico, mostrando agrietamientos paralelos al escarpe principal que superan el metro de profundidad. El área de estudio se encuentra establecida en una zona compleja desde un punto de vista geotectónico, puesto que tiene la influencia de dos fallas regionales tales como La Silvia-Pijao y la Cauca – Almaguer, que hacen más frágiles las rocas metamórficas de la zona y más susceptibles a procesos de inestabilidad, como es el caso de análisis.
En este sector se evidencian factores contribuyentes, en su mayoría atribuidos a acciones antrópicas desarrolladas, tales como el uso del suelo, el manejo de las aguas de escorrentía y aguas lluvias derivadas desde vía, en menor proporción de las cubiertas de las viviendas del área de influencia del proceso de inestabilidad. Las viviendas se encuentran localizadas sobre la finca La Argelia y de acuerdo con la información suministrada por el señor Nesteiner Gaviria, quien es habitante de unas de las 5 casas, sus propietarios presentan promesa de compraventa como documento que demuestra el derecho de tenencia de éstas.
Hacia la parte frontal de las viviendas pasa la vía que permite el acceso a las mismas, la cual posteriormente conecta con la antigua infraestructura vial de la línea férrea. Este movimiento en masa se ha reactivado en diferentes ocasiones y amenaza directamente una de las 5 viviendas de la zona y de continuar así, podría afectar la vía nacional que es administrada por Autopistas del Café SAS […]» En la evaluación de las viviendas se diagnosticó: «[…] Vivienda 1. 29 Es la vivienda más cercana al movimiento en masa, en una estructura de un nivel, construido en sistema confinado, al momento de realizar la visita no fue posible inspeccionar el interior de la vivienda debido a que no se encontraba el propietario, cuenta con tejas de zinc soportadas por cubierta en madera, en los muros de la fachada externa se evidenciaron grietas que podrían indicar alguna condición de inestabilidad en la estructura, pero se requiere de una inspección más a fondo de cada una de las secciones de la vivienda para poder intuir si estos problemas son netamente constructivos o si podrían estar relacionados con el movimiento en masa que se encuentra localizado y activo a un costado de la misma.
Fue posible observar una tubería cuya función puede ser probablemente la canalización de aguas negras provenientes de la vivienda, la cual dirige las aguas hacia el sector de los agrietamientos evidenciados sobre la vía terciaria; es posible que, a partir de una fuga en este sistema, se generen aportes hacia el terreno, contribuyendo a la saturación del mismo.
Se evidenció en el momento de la inspección riesgo directo para esta estructura debido a la proximidad con el escarpe principal del movimiento en masa. Vivienda 2. Se observa una vivienda que cuenta con un cerramiento construido en muro en ladrillo revocado. Se evidencia al interior una vivienda de un nivel que cuenta con teja en zinc, en el momento del recorrido no se pudo ingresar ya que no había residentes del predio; sin embargo, desde la parte externa se observan buenas condiciones generales y no se evidencian agrietamientos o fisuras en sus muros.
Sus propietarios según información dada por el acompañante de la visita (Nesteiner Gaviria), habitan en Canadá y ocasionalmente visitan el inmueble, no se evidenció en el momento de la inspección riesgo directo para esta estructura. Vivienda 3. 30 La vivienda se encuentra construida con materiales combinados, el primer nivel presenta muros en ladrillo farol sin adecuado confinamiento, tiene entre piso en estructura liviana con láminas de fibrocemento soportadas por cerchas metálicas, el segundo nivel cuenta con muros en fibrocemento y cubierta en tejas termo acústicas soportada con perfumería Metálica, la vivienda no cumple con los parámetros establecidos por la norma NSR-10, presenta inadecuado proceso constructivo, combinación de materiales y la sección derecha se encuentra ubicada a borde de un talud.
El cual podría presentar inestabilidad al momento de un movimiento sísmico o saturación del terreno. No se evidenció en el momento de la inspección riesgo directo para esta estructura. Vivienda 4. La vivienda no se pudo inspeccionar debidamente, ya que no fue posible ingresar al predio, desde la parte externa de la vivienda se pudo identificar que los muros de la fachada se encuentran en buen estado, no presenta asentamiento ni grietas que puedan comprometer la estabilidad de la estructura, la cubierta presenta tejas de zinc y tejas de fibro-cemento, no se pudo corroborar el estado de la estructura que soporta la cubierta.
No se evidenció en el momento de la inspección riesgo directo para esta estructura. Vivienda 5. 31 Se observa una vivienda de un nivel, el día que se realizó la visita no se encontraron residentes en el inmueble por lo tanto no se pudo acceder a la misma, predio que cuenta con un cerramiento perimetral en malla eslabonada el cual tiene buenas condiciones generales, en su interior se observa una vivienda unifamiliar de un nivel, con un sistema constructivo confinado, ya que se observaron columnas muros en ladrillo a la vista, vigas de amarre, cubierta en fibrocemento, no se observan agrietamientos y/o daños visibles en el momento del recorrido, se observa al ingreso un tramo de placa huella al interior del predio el cual no presenta fisuras ni deterioro generado por la calidad del suelo.
No se evidenció en el momento de la inspección riesgo directo para esta estructura […]». Respecto a las condiciones geológicas y geomorfológicas se detalló: «[…] Desde un punto de vista geológico el área presenta un fuerte control estructural, en donde las fallas Silvia-Pijao y Cauca-Almaguer inciden fuertemente en las condiciones de inestabilidad del terreno, generando laderas con pendientes altas a muy altas, que, en el caso particular del sitio visitado, se encuentran compuestas por rocas metamórficas tipo esquistos.
Estas rocas se muestran fuertemente afectadas por las condiciones estructurales de la zona, así como también por la meteorización física y química que toma gran relevancia en regiones templadas, se observó un nivel de cenizas volcánicas reposando sobre las rocas meteorizadas, ya que esta zona está dentro del área de influencia de diferentes volcanes como son el Volcán Nevado del Ruiz, el Volcán Nevado Santa Isabel y el Paramillo de Santa Rosa.
Estas condiciones inherentes en el terreno, directamente condicionan el medio ante la probable ocurrencia de procesos de inestabilidad. Así mismo, el fuerte control estructural hace que las rocas presentes pierdan sus propiedades mecánicas y se vuelvan más vulnerables a agentes externos. Es por ello que bajo estas condiciones, los drenajes presentes en la zona aumentan considerablemente su tasa de erosión, y los planos de orientación enmarcan la debilidad propia de la roca, con estructuras primarias de esquistosidad con buzamiento favorable a la pendiente, que actúan como rutas de fácil acceso para la modelación de paisajes sobre impuestos.
En consecuencia, se evidenció que el área evaluada presenta un proceso geomorfológico definido como captura de drenaje, en donde la parte superior de este último se acerca cada vez más a la divisoria de aguas natural, lo cual, va reduciendo progresivamente la zona más plana de la cima de la montaña hasta encontrarse con el drenaje ubicado en la otra cara de montaña. Este proceso tiene la condición de desestabilizar las áreas de alta pendiente que están aledañas al mismo.
En este sector, se evidenciaron intervenciones antrópicas directamente en la ladera, las cuales están orientadas con el cultivo de café principalmente y de manera irregular cultivo de plátano (Ver Foto 6). Cuando ocurre un agrietamiento o el inicio de procesos de inestabilidad, las raíces de la vegetación nativa presente en la ladera pueden deformarse para actuar como refuerzo, desarrollando resistencia a la tracción, evitando de tal forma no sólo su rompimiento, sino además retardando la falla del suelo.
El café y el plátano al tener un sistema radicular poco profundo no brindan la adherencia suficiente al terreno y al ser cultivos extensivos en la zona, favorecen a una mayor infiltración en el mismo y hacia los estratos superficiales del suelo, saturándolos hídricamente y permitiendo que actúe la erosión interna que es uno de los procesos causantes de la apertura de grietas por tensión y posteriores deslizamientos.
Además, la presencia de este tipo de vegetación de raíces cortas y hojas poco densas, genera que la tasa de filtración y la escorrentía superficial aumente, contribuyendo con el incremento de los procesos erosivos no solo internos, sino también superficiales. 32 La vía de acceso a las viviendas desde la vía nacional Santa Rosa de Cabal- Dosquebradas, presenta afectación producto de la actividad del movimiento en masa, tipo deslizamiento compuesto (parte rotacional, y parte traslacional), cuya presencia pudo ser observada mediante imágenes satelitales consultadas en Google Earth Pro desde antes del año 2015 (ver imagen 2); entre ese y el 2019 es probable que se haya reactivado el proceso (ver Imagen 3), pudiéndose evidenciar la superficie desprovista de vegetación. Los agrietamientos evidenciados en la vía de acceso hacia las viviendas, hace parte de un proceso remontante que está presentado el movimiento en masa, cuyo escarpe principal se observó recuperado de vegetación durante la inspección técnica (ver Imagen 4), en comparación con la imagen del año 2019.
El Límite sur de la corona del movimiento en masa es supremamente fácil de identificar, dado el paso que existe entre el café y la vegetación en recuperación al interior del cuerpo del deslizamiento (Ver foto 6). El límite “Este” tiene como alcance hasta la vía que conduce a las viviendas y se evidencian agrietamientos paralelos al escarpe principal, con profundidades de hasta 2 metros, una longitud de 10 metros aproximadamente y un ancho en superficie de hasta 30 centímetros; se identificaron dos agrietamientos principales, uno de los cuales llega justo hasta el límite del jardín de la vivienda número 1, la cual es la más expuesta al proceso de inestabilidad.
Se pudo observar el día de la visita que respecto al 30 de marzo de 2022 no existe una gran diferencia en cuanto al desplazamiento de los agrietamientos antes mencionados (ver Foto 7 y 8). Sin embargo, es de considerar que desde el mes de noviembre del año 2023 se decretó el fenómeno del niño y esto ha ido acompañado de la reducción de las precipitaciones en el Departamento de Risaralda, no solo a partir de esta fecha, si no de manera previa mientras se materializaba de manera completa el fenómeno, por lo cual es probable que durante una temporada de lluvias con precipitaciones por encima de lo normal, el proceso, pueda reactivarse y en ese caso aumentar considerablemente el avance de los agrietamientos.
Es por ello que es pertinente que la vivienda número 1 sea evacuada preventivamente, para lo cual deberá estudiarse la posibilidad por parte de la Alcaldía Municipal de Dosquebradas, atender de manera oportuna a sus habitantes, en relación al principio de precaución de la Ley 1523 de 2012. 33 Además de las condiciones inherentes del terreno, el uso del suelo descrito y la ausencia de un sistema integral para la captación y evacuación de las aguas pluviales debe considerarse que la vía Nacional Santa Rosa de Cabal – Dosquebradas, desempeña un papel fundamental en la problemática.
Lo anterior debido a que, desde la parte alta en el sector del Mirador, se recogen las aguas lluvias de esta vía y dado a que su peralte está en dirección a la vía acceso a las viviendas, gran parte de las aguas de escorrentía son direccionadas hacia la vía de acceso, es decir que llegaban finalmente hasta el sector del movimiento en masa.
Sin embargo, a partir de las reuniones lideradas por la CDGRD en el año 2022, se logró que autopistas del café construyera un bordillo que impidiera que todas las aguas llegaran hasta el sector inestable. A pesar de ello, esta medida se entiende como temporal, ya que debe proponerse una medida de fondo que garantice que efectivamente y en la mayor cantidad posible, las aguas se desvíen hacia la transversal que se encuentra localizada más abajo sobre la vía principal, en dirección al municipio de Dosquebradas.
Un poco más arriba de la transversal antes mencionada, se evidencia otra transversal ubicada en el talud inferior de la vía principal, que a su vez es el talud superior de la vía que permite el acceso a las viviendas; esta obra fue sometida a mantenimiento y limpieza a partir de las mismas gestiones efectuadas desde la CDGRD en el año 2022.
Sin embargo, a partir del vuelo con el dron en la visita del 11 de abril de 2024, fue posible observar que las aguas no son conducidas a través de una obra hidráulica hasta la quebrada (nivel base), sino que se dejan a media ladera (ver Foto 10 y 6); esto supone un factor contribuyente preponderante tanto para la ocurrencia y actividad del movimiento en masa.
A unos 15 metros de la transversal antes descrita, se evidencia una estructura en concreto que funcionaba como bajante para una antigua transversal, la cual en el 2022 se evidenció que estaba suspendida (Ver Foto 9). Sin embargo, dada la longitud de la estructura, alcanza a recoger aguas desde la parte alta de la ladera y concentrarlas en un solo punto, que posteriormente conduce hasta el sitio crítico en donde se evidenciaron los agrietamientos, ya que la misma no es conectada hasta la fuente hídrica más cercana, sino que se dejaba sobre la vía. Es por ello, que durante las reuniones del año 2022 lideradas por la CDGRD, también se solicitó estudiar la posibilidad de que esta estructura fuera removida en su totalidad; a pesar de eso, desde Autopista del Café se argumentó que esta estructura actualmente está sirviendo como contención en esta área.
A un costado de esa bajante se identificó un movimiento en masa superficial sobre la ladera superior de la vía que permite el acceso a las viviendas y sobre ella se observaron cultivos de café; en ese caso es probable que la estructura en cuestión haya actuado como barrera o limitante del proceso. 34 Durante la visita se efectuó una caracterización de las viviendas bajo el formato de la CDGRD, el cual se constituye como un anexo al presente informe.
Sin embargo, la información allí contenida no proporciona información suficiente de los propietarios de las viviendas, ya que, en 4 de las 5 viviendas evaluadas, no se encontraban estas personas durante la visita en campo. Fue posible apreciar por los profesionales que realizaron la visita que en la actualidad la vivienda número 1 es la que presenta una mayor exposición ante una posible reactivación del proceso amenazante y, por lo tanto, es la que presenta una mayor condición de riesgo; las demás, presentan una condición de riesgo más baja, teniendo en cuenta su exposición, la cual cambiaría a medida que el proceso inestable continue avanzando en dirección a las mismas, y dependerá de la no intervención de la problemática de manera oportuna. […]».
Finalmente recomendó: «[…] 1. Con base a la caracterización de las viviendas del sector expuestas al proceso evaluado y que se pudieran ver afectadas en un futuro próximo, se deberá evacuar de manera preventiva a los habitantes de la vivienda uno (1), y analizar la posibilidad de iniciar con un proceso de reubicación para los propietarios de la misma, siempre que cumplan los requisitos exigidos por la ley, dado que la condición de riesgo es alto y de avanzar el movimiento en masa, se podría afectar tanto la estructura de la vivienda de manera parcial o total, como la integridad física de quien la esté habitando en ese momento. 2.
Se recomienda que entre las entidades competentes se estudie la posibilidad de adelantar en el área afectada y la de influencia del proceso de inestabilidad, de zonificación del riesgo por movimiento en masa de detalle, en la escala más ajustada posible, con estudios geotécnicos que permitan entender más a fondo y de manera integral las propiedades geomecánicas del terreno, que defina la vulnerabilidad de las estructuras y elementos expuestos (viviendas), con énfasis en la vía Nacional.
En este estudio se deberán plantear las obras necesarias para que el proceso pueda estabilizarse de la mejor manera posible, teniendo en cuenta para ello, que se trata de una zona rural y que las obras basadas en la naturaleza permiten efectuar intervenciones poco agresivas y de manera definitiva. 3. Se recomienda al Municipio de Dosquebradas que se efectúen mesas de trabajo de manera constante con la comunidad, para dar a conocer los escenarios de riesgo de desastres que existen en el sector y de esta manera generar conciencia ante los eventos que se pudieran presentar en temporadas de lluvias.
Así mismo, liderar mesas de trabajo con las entidades competentes en la problemática que permita proyectar un plan de acción para la intervención definitiva del área afectada. 4. Se recomienda a Autopistas del Café SAS realizar la conexión del descole de la transversal hasta la fuente hídrica más cercana, por medio de canales en concreto con reductores de velocidad que entreguen las aguas al drenaje, de la manera más controlada y menos agresiva posible. 5.
Se recomienda a Autopistas del Café SAS estudiar la posibilidad de plantear acciones correctivas sobre la ladera afectada, ya que, de no participar en estas actividades, la vía podría verse afectada fuertemente en el momento en que el movimiento en masa avance hasta la misma […]». 35 • Certificado de Invías 2024S-VRIS-023988 del 24 de abril de 2024,60 en el cual el cual indica que la vía que conduce Pereira – Santa Rosa, sobre el kilómetro 8, no hace parte del inventario vial a su cargo; igualmente, refiere que la vía es de orden nacional y se encuentra a cargo de la ANI a través del concesionario Autopistas del Café SA. • Oficio APM2-102-24 del 25 de abril de 2024,61 proferido por la ANI, por el cual certifica que conforme al Contrato 113 de 1997, dentro del alcance físico no se contempla vías de segundo o tercer orden; por lo tanto, la vía que conduce a la vereda Boquerón no se encuentra a su cargo.
Afirma que conforme a los archivos del proyecto no hay amonestaciones o requerimientos en relación con el cumplimiento del alcance del contrato; igualmente, se encuentra dentro de las comunicaciones oficiales requerimientos al concesionario en relación con la operación o el mantenimiento de la vía nacional concesionada en el tramo de Boquerón: a. CINP-437-2083-4410 radicado ANI No. 2021-409-135668-2 (R-005441) del 22 de noviembre de 2021 se solicitó remoción de escombros en berma de la Ruta 2902 en el PR8+700, costado derecho, sector La Postrera – Boquerón, sentido Pereira. b. Mediante comunicación D-4703-21 del 28 de diciembre de 2021 se relaciona la remoción de escombros en berma de la Ruta 2902 en el PR8+700. • Declaración de la ingeniera civil Olga Liliana Ospina,62 profesional especializada en vías de la Secretaria de Infraestructura del departamento de Risaralda, quien manifestó que la vía ubicada en el km 8 en el sentido Santa Rosa de Cabal - Dosquebradas, sector Yanuba, vereda Boquerón, no hacer parte del inventario vial asignado al departamento de Risaralda, pues es una vía nacional.
Igualmente, aclaró que las servidumbres viales no corresponden el mantenimiento al departamento, pues son privadas y le compete al dueño del predio. • Declaración del geólogo especialista en geotecnia Álvaro Emignio Mora Gálvis,63 contratista de la Secretaría de Infraestructura del departamento de Risaralda, quien refiere que cuando se hace una vía, la estabilidad depende de los cortes que se hagan en los taludes y del manejo de las aguas que se hagan, si hay alguna deficiencia, quedan déficits técnicos y ante lluvias se presentan desprendimientos de tierras. • Declaración del geólogo especialista en geotecnia Jesús David Álvarez Echeverry,64 de la Dirección de Gestión del Riesgo del municipio de Dosquebradas, quien indicó que realizó visitas técnicas al sector por problemas de erosión en la zona de gran magnitud y reitera los conceptos técnicos rendidos, los cuales hacen parte del presente asunto. 60 Archivo en PDF con consecutivo 76 del expediente digital. 61 Archivo en PDF con consecutivo 81 del expediente digital. 62 Archivo en PDF con consecutivo 77 del expediente digital.
Enlace de la audiencia https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/public/detail/13259802. Minuto 0:15:21. 63 Archivo en PDF con consecutivo 77 del expediente digital. Enlace de la audiencia https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/public/detail/13259802. Minuto 0:43:56. 64 Archivo en PDF con consecutivo 77 del expediente digital.
Enlace de la audiencia https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/public/detail/13259802. Minuto 0:58:51. 36 Considera que se debe hacer un estudio sobre el afloramiento de agua de la parte superior en la base del talud, para que se determine cuáles son las obras que se deben hacer para evitar que el agua genere socavación; igualmente, respecto de las aguas superficiales, se debe determinar porque el desagüe de la vía principal solo llega a media ladera y si se requiere que se extienda a la parte baja de la misma, si la quebrada también requiere de algún tipo de intervención para optimizar todas las aguas que bajan por el sector. • Declaración del geólogo Jaime Guzmán Giraldo,65 profesional especializado de la Subdirección de Gestión Ambiental Territorial de la Carder, afirmó que el problema del sector se asocia a las deficiencias del manejo de aguas lluvias del sector, las intervenciones que ha tenido el sector y el lleno de la alta pendiente, lo que ha generado los varios deslizamientos; igualmente, recomienda que se realice unos análisis de especialistas en hidráulica, para que determinen las obras civiles y bio ingenieriles que se deban hacer para el manejo de las aguas lluvias que requieren las laderas. • Declaración del ingeniero civil especializado en vías y trasporte y recurso hídrico Carlos Eduardo Zuluaga Muñoz,66 profesional especializado de la Dirección Territorial Risaralda del Invías, explica que en el kilómetro 8 hay una ladera muy pendiente y allí existía una vía del ferrocarril, donde se encuentran las casas era la banca del ferrocarril, porque llevan al túnel del mismo, el cual ha tenido movimientos de erosión desde hace mucho tiempo, porque ya no se ve la totalidad de la banca ni de los túneles del antiguo ferrocarril, por lo que la ladera es de cuidado porque es de alto riesgo.
Según las visitas no hay drenajes de la carretera a la ladera y eso hace que se saturen más; igualmente, hay intervenciones antrópicas sobre la ladera, que vierten sus aguas indebidamente. Sugiere que todas las aguas se saquen de la zona del deslizamiento, como ya se hizo y que los propietarios de las zonas canalicen bien las aguas residuales y de sus techos. • Informe técnico del 6 de noviembre de 2024 realizado por la Dirección de Gestión del Riesgo de del municipio de Pereira (Diger Pereira),67 dentro del cual indicó: «[…] 2.
GEOLOGÍA
2.1. GEOLOGÍA REGIONAL En esta geología regional se describen las unidades de interés de la zona de estudio y zonas aledañas, en la Figura 2 se observa la distribución espacial de estas unidades según la cartografía oficial del Servicio Geológico Colombiano (2015). A continuación, se describen dichas unidades geológicas: Esquistos anfibolíticos (K1-Mbg6):} Los esquistos anfibolíticos rocas que han sido sometidas a condiciones de alta presión y temperatura, lo que genera una estructura esquistosa visible a simple vista.
Están compuestos principalmente por anfíbol (como hornblenda) y 65 Archivo en PDF con consecutivo 77 del expediente digital. Enlace de la audiencia https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/public/detail/13259802. Minuto 2:18:42. 66 Archivo en PDF con consecutivo 77 del expediente digital. Enlace de la audiencia https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/public/detail/13259802.
Minuto 3:39:38. 67 Archivo en PDF con consecutivo 93 del expediente digital. 37 plagioclasa, y suelen ser de color oscuro. Se encuentran en ambientes tectónicamente activos y se asocian a zonas de subducción antiguas. Stock Gabrodiorítico de Santa Rosa (Kgp): Corresponde a intrusivos ígneos de composición diorítica a granodiorítica, comúnmente conocidos como "stock" debido a su extensión y forma, presentes en la zona de Santa Rosa, al sur este de la zona de estudio.
Su formación está asociada a eventos magmáticos en la región, posiblemente relacionados con arcos magmáticos antiguos (Servicio Geológico Colombiano, 2015. Plancha 224 - Pereira. Cartografía geológica a escala 1:100,000.). Depósitos de caída piroclástica asociadas a la Formación Armenia (Q-vc): Son depósitos no deformados de materiales de caídas de cenizas volcánicas semi- consolidadas y flujos de lodos vulcano-genéticos (McCourt et al., 1985).
Producto del ciclo magmático mio-plioceno de la Provincia Volcanotectónica Norte San Diego – Cerro Machín. Depósitos aluviales y de llanura aluvial (Q-al): Los depósitos aluviales en esta plancha se encuentran principalmente en los valles de los ríos y representan sedimentos no consolidados, formados por gravas, arenas, limos y arcillas.
Estos depósitos son típicos de ambientes de sedimentación recientes y están relacionados con procesos fluviales activos, donde el transporte y la deposición son controlados por la dinámica de los ríos. […]
2.2. GEOLOGÍA LOCAL Geológicamente la zona de estudio está conformada por depósitos de ceniza volcánica, que suprayace suelos de la formación K1-Mbg6, compuesta por esquistos anfibólicos, cuarzo-sericíticos, cloríticos, talcosos y cuarcitas, ubicados en un área confinada por dos lineamientos de falla con expresión en superficie. Tal como se muestra en la Figura 3 los esquistos sericíticos aflorantes en el área presentan un buzamiento o inclinación favorable al deslizamiento, y su condición de meteorización incrementa la vulnerabilidad de los mismos a la acción del agua y a la condición de pendiente. 38 Esta configuración geológica es clave para entender la susceptibilidad del terreno a los procesos de inestabilidad, ya que los materiales presentes, junto con la influencia estructural de las fallas, favorecen la ocurrencia de deslizamientos y otros fenómenos de remoción en masa 3.
GEOMORFOLOGÍA
3.1. GEOMORFOLOGÍA REGIONAL La zona de estudio, se caracteriza porque su geomorfología corresponde principalmente a un ambiente de tipo denudacional (véase Figura 4) en el cual las expresiones morfológicas están definidas por la acción combinada de procesos moderados a intensos de meteorización, erosión y transporte de origen gravitacional y pluvial que remodelan y dejan remanentes de las unidades preexistentes y que de igual manera crean nuevas unidades por la acumulación de sedimentos (Servicio Geológico Colombiano, 2015).
A continuación, se describen las unidades geomorfológicas que se encuentran en el sitio de estudio, según el (Servicio Geológico Colombiano, 2015). Ladera denudada Esta geoforma se presenta en una altura considerable (> 500 m) sobre su nivel de base local, su morfología es irregular, con afloramientos rocosos, escarpes y pequeños valles, que son el resultado de la erosión diferencial (Strahler & Strahler, 2005).
Específicamente, se refiere a una pendiente o vertiente en la cual el proceso de denudacional ha removido vegetación, suelo y material superficial, dejando expuesto generalmente el basamento. Este tipo de erosión es común en áreas montañosas y en pendientes pronunciadas donde la gravedad y la escorrentía aceleran la pérdida de suelo (Ahnert, 1998).
Esta erosión puede ser causada por factores naturales como la lluvia, el viento y la gravedad, así como por actividades humanas como la deforestación y la agricultura. […]
3.2. GEOMORFOLOGÍA LOCAL Geomorfológicamente la vereda Yanuba pertenece a un sector con rasgos de deslizamientos profundos, meteorización profunda y actividad reciente, todo este sistema de suelos susceptibles a la falla. 39 La Figura 5 muestra un achurado en color rojo, donde se nota la totalidad del área en condición de falla y arriba hacia el costado derecho (oriente) de la misma, en achurado amarillo lo correspondiente a la Vereda Yanuba; es importante destacar que la zona NO tiene confinamiento en su base, ni estructuras de drenaje sufrientemente prolongadas para remover o controlar el agua canalizada por la banca de Autopistas del Café.
4. CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS DE LA VÍA La zona de análisis está enmarcada entre dos vías: la vía Autopistas del Café, en una cota superior, y la vía de ingreso a la vereda Yanuba, en una cota inferior. La vía Autopistas del Café cuenta con una carpeta de rodadura en pavimento asfáltico en buenas condiciones, y actúa como elemento de control del drenaje de aguas lluvias en el sector.
En contraste, la vía de acceso a Yanuba que presenta una carpeta de rodadura en afirmado y tierra, sin estructuras de drenaje adecuadas. Esta última vía exhibe deformaciones significativas, algunas superiores a 1.0 metro, con grietas de cortante que carecen de manejo y estabilización. Además, la vía de acceso a Yanuba no cuenta con confinamientos estructurales, como muros de contención, para controlar fallas o deformaciones.
La condición de falla en esta zona abarca al menos tres deslizamientos traslacionales que se originan en la vía Autopistas del Café y depositan los detritos en la banca de la vía de penetración de la vereda Yanuba. Esta dinámica compromete seriamente la estabilidad de la vía inferior. Cabe destacar que la comunidad local intenta controlar los desprendimientos mediante intervenciones manuales, como perfilado y confinamientos con llantas, 40 una medida de muy baja calidad técnica.
Estas intervenciones no solo son insuficientes para estabilizar la vía, sino que podrían, en el futuro, aumentar la vulnerabilidad a un deslizamiento de mayor magnitud.
5. CONDICIONES DE DRENAJE EN LA ZONA Y EFECTIVIDAD DE LAS OBRAS DE CONTROL DE AGUAS LLUVIAS: En la zona de influencia entre Autopistas del Café y la vereda Yanuba, existen cuatro (4) descoles diseñados para el drenaje de aguas lluvias. Sin embargo, presentan condiciones que afectan su funcionamiento y contribuyen a la inestabilidad del talud: I.Primer Descole: Ubicado en las coordenadas 4°51'30.92"N, 75°38'20.77"W, es un canal escalonado que desemboca en la zona de Yanuba.
Este descole está asociado con un deslizamiento traslacional antiguo que ya se ha revegetalizado, indicando que el fenómeno ha sido inactivo por un tiempo prolongado. II.Segundo Descole: Inicia en las coordenadas 4°51'31.32"N, 75°38'21.63"W y desemboca en la vía de la vereda Yanuba. Este punto marca el comienzo de la zona de mayor actividad por deslizamientos traslacionales, y podría considerarse la frontera sur de los eventos analizados.
Este descole descarga aguas directamente en la vía inferior, incrementando la susceptibilidad a deslizamientos en esa área. III.Tercer Descole: Ubicado en las coordenadas 4°51'32.94"N, 75°38’25.66"W; este descole fue cancelado por Autopistas del Café debido a su afectación en la estabilidad de la zona. En este sitio se origina el deslizamiento traslacional de mayor magnitud y actividad sobre la vía Autopistas del Café. La infraestructura presenta fisuras y deformaciones recientes (como se observa en las imágenes) y está colapsada en su segmento inferior.
Al estar bloqueado en la parte superior, las aguas lluvias de la cuneta de la autopista ahora continúan hacia el cuarto descole. IV.Cuarto Descole: Ubicado en las coordenadas 4°51'34.54"N, 75°38'25.9"W, es un canal de rápidas con tapa (CRT) que atraviesa la banca de la vía Yanuba por debajo de la calzada, descargando las aguas en la parte baja de la zona.
Este último descole recibe el flujo de aguas de la autopista, incrementado por el bloqueo del tercer descole, lo que podría aumentar el riesgo de saturación en la zona baja. El manejo de aguas en la vía Autopistas del Café es inadecuado en su entrega final, especialmente por la suspensión del descole 3, lo cual desvía el flujo hacia el descole 4 y aumenta el riesgo de saturación en las zonas bajas.
Se recomienda una solución integral que permita una descarga controlada y segura de las aguas captadas, minimizando su impacto en el talud y en la vía de acceso a Yanuba. 41
6. SI LA ZONA ESTÁ EXPUESTA A UN RIESGO EN SU INTEGRIDAD FÍSICA POR LA PROBABILIDAD DE DESPRENDIMIENTOS DE TIERRA EN EL TALUD CONTIGUO La zona de Yanuba está efectivamente expuesta a un riesgo elevado de desprendimientos, especialmente en la temporada de lluvias, cuando las infiltraciones saturan el terreno. Los deslizamientos traslacionales activos y el escarpe que bordea la vía son factores que incrementan la amenaza.
En las observaciones de campo, se identificaron múltiples puntos críticos donde los deslizamientos podrían comprometer la vía de acceso y las viviendas cercanas. A pesar de que no se requiere una evacuación inmediata, se recomienda la instalación de sistemas de monitoreo de deformaciones y desplazamientos para tomar decisiones oportunas en caso de que las condiciones se agraven. 42 7.
CONCLUSIONES La vereda Yanuba está expuesta a un riesgo elevado de desprendimientos de tierra, especialmente durante la temporada de lluvias. Los deslizamientos activos, la pendiente y el escarpe activo incrementan la amenaza. Aunque no se requiere una evacuación inmediata, se recomienda instalar sistemas de monitoreo de deformaciones y desplazamientos, como inclinómetros, para decisiones oportunas en caso de emergencia. 8.
RECOMENDACIONES I. Establecer una estructura adecuada para el manejo de aguas y evitar la saturación del talud, los descoles existentes deben descargar el agua captada en la parte baja del talud, unos 50 m, aguas abajo por el descole existente. II. Reparar y adecuar el manejo de aguas en Autopistas del Café, Solución integral en el tercer descole para descarga controlad; sellando las fisuras en la cuneta ahora fisurada, empelando geomembrana de 20Mills, o manto asfáltico bajo el concreto, así asegurar que por las deformaciones (persistentes) no se siga infiltrando agua.
III. Instalar sistemas de monitoreo de deformaciones en sitios críticos para identificar desplazamientos y deformaciones en tiempo real, anticipando medidas de evacuación si las condiciones se agravan […]». (Subrayado del Tribunal) 6.8.1. Contradicción del informe técnico Autopistas del Café68 presentó contradicción al informe técnico presentado por el municipio de Pereira, en el que solicita que no sea valorado por cuanto: «[…] 1.
La zona objeto del litigio, específicamente la Vereda Yanuba, no se encuentra dentro de la jurisdicción del Municipio de Pereira, sino del Municipio de Dosquebradas. 2. No se observa que los peritos hayan acreditado formación ni experiencia en materia de hidráulica, drenaje, diseño de sistemas de drenaje o evaluación de impactos hidrológicos.
Estas disciplinas son fundamentales para analizar el comportamiento de los descoles y su posible influencia en la estabilidad del talud. 68 Archivos en PDF con consecutivo 99, 100 y 101 del expediente digital. 43 3. No se observa que los peritos hayan acreditado experiencia ni formación profesional en infraestructura vial, pavimentos, diseño de vías, capacidad estructural de pavimentos o mecánica de materiales. 4.
No se observan cálculos de caudales, modelaciones geotécnicas, simulaciones hidrológicas que respalden las conclusiones del dictamen. El dictamen se contrae a hacer afirmaciones generales y especulativas. 5. En el dictamen se mencionan “deslizamientos traslacionales” que sin embargo no se ubican geográficamente ni se describen en detalle ni se acredita su existencia mediante soportes adicionales. 6.
El perito afirma que el tercer descole (que está cerrado) contribuye a la inestabilidad. Tendrá que aclarar de qué manera un descole que hace años no conduce aguas podría contribuir a la saturación del suelo. 7. El dictamen menciona 4 descoles de los que únicamente se aportan unas coordenadas por lo que no es sencillo determinar si se corresponden – o no- con aquellos mencionados en la demanda.
Lo cierto es que los descoles en la zona objeto de esta demanda se encuentran en perfecto estado y cumplen óptimamente su función de recolección de agua de escorrentía. A continuación, el despacho podrá observar en la fotografía tomada por el Coordinador Técnico de Autopistas del Café en febrero de 2025, el descole ubicado en el PR 8+780: 8.
De manera indistinta el dictamen se refiere a “la vía” sin indicar, en cada caso, si se refiere a la vía terciaria o a la vía nacional concesionada, ello hace virtualmente imposible su valoración. 9. El dictamen advierte las supuestas fisuras de una cuneta, sin identificar cuál es la cuneta ni en qué lugar están las supuestas fisuras.
Afirmamos categóricamente que la cuneta de la vía nacional concesionada no tiene fisuras. Como podrá observar el despacho en las fotografías referenciadas a continuación, tomadas por el Coordinador Técnico de Autopistas del Café en febrero de 2025, las cunetas se encuentran en buen estado. 44 45 […]». Para tal efecto se presentó: • Dictamen pericial de contradicción el 28 de mayo de 2025,69 en los siguientes términos: «[…] 2 UBICACIÓN DE ALCANTARILLAS A continuación, se presenta un cuadro comparativo con las coordenadas geográficas de cada una de las alcantarillas identificadas en el sitio, según los registros realizados por la presente consultoría, Quasar Ingenieros Consultores, y por el ingeniero especialista en Geotecnia, Diego Alberto Ríos Arango, quien elabora el informe técnico para la Alcaldía de Pereira.
Se observa que las coordenadas correspondientes a las dos primeras alcantarillas presentan discrepancias entre ambos levantamientos. Cabe destacar que esta consultoría utilizó equipos de GPS de alta precisión para la toma de datos geoespaciales (ver imágenes que lo corroboran), lo cual garantiza una mayor exactitud en la ubicación de los elementos reportados. 69 Archivos en PDF con consecutivo 99, 100 y 101 del expediente digital. 46 […] 3 FENÓMENOS DE INESTABILIDAD En recorridos de campo y en las fotografías panorámicas tomadas hace algunos días en la zona de influencia del presente informe no se evidencian fenómenos de inestabilidad activos que puedan estar afectando el corredor vial concesionado, la vía verdal o las viviendas ubicadas cerca al corredor.
Es por eso por lo que en las fotografías presentadas en el informe como la que se muestra en la figura 4, la morfología, muestra unas características de estabilidad estable ya que no se observan fenómenos de movimientos en masa o reptamientos, únicamente se observan en algunos sitios puntuales de la ladera, cicatrices de fenómenos de estabilidad relictos que a hoy, no presentan amenaza para la infraestructura antes mencionada.
A continuación, se presentan unas imágenes que corroboran esta condición. En lo que tiene que ver con las formaciones geológicas predominantes en la zona, la Formación Arquia, predomina en el sector, la cual corresponde a rocas metamórficas, las características de estos materiales en la región cafetera corresponde a rocas fracturadas por el tectonismo, sin embargo esta condición no es exclusiva del sitio cercano a las alcantarillas, dicha geología es latente a lo largo y ancho del eje cafetero (Pereira, Dosquebradas, Santa rosa Chinchiná, Palestina, etc.) y no es un único factor indicativo contundente de la inestabilidad en los taludes, ya que para que se presenten fenómenos de inestabilidad en las laderas conformadas por estos materiales, deben coincidir factores naturales y antrópicos que detonen los fenómenos. Es evidente que en muchos sectores de la microcuenca delimitada por el par vial se presentan cicatrices de fenómenos de inestabilidad que ocurrieron tiempo atrás pero 47 que su condición actual es inactiva, lo que sugiere que dichos fenómenos fueron tratados de manera adecuada con obras de estabilidad o se estabilizaron de manera natural y hoy no muestran una condición de amenaza latente.
Se puede notar también en la imagen la fuerte pendiente presente en la zona de estudio con gran cantidad de cultivos que puede favorecer la ocurrencia de fenómenos de inestabilidad En la zona de estudio se identifican diferentes obras de estabilidad que en su momento fueros ejecutadas en pro de la mejora de la estabilidad de la zona y que al parecer no tuvieron un buen cuidado por parte de la comunidad.
Por otro lado, con respecto a la afirmación hecha en el informe del departamento de Risaralda en el que se hace mención a deslizamientos activos que se originan en la vía Nacional, en la visita de campo realizada por profesionales geotécnicos y geológicos de Quasar ingenieros consultores, no se pudo verificar esta afirmación. Únicamente se observaron algunas cicatrices de deslizamientos relictos que a hoy no muestran ningún signo de reactivación, de igual forma se observa la evidencia de un fenómeno erosivo superficial adyacente a la vía, que en su momento fue protegido con plástico y que a su vez ya cuenta con revegetalización espontanea, 48 indicando que actualmente no se encuentra activo, ni pone en riesgo la infraestructura de la zona (Vía Nacional, vía rural, viviendas). 4 SISTEMA DE DRENAJE EXISTENTE Las alcantarillas de la vía concesionada cercanas a la zona de interés presentan estructuras hidráulicas robustas como lo son tuberías de diámetro 24” y canales de descole en concreto reforzado con capacidades hidráulicas suficientes para el manejo seguro de las aguas de escorrentía y sus entregas finales están alejadas de los sitios de interés del presente informe como lo es la vía verdal y las viviendas cercanas al par vial.
De igual manera se puede constatar en el sitio que en el acceso de la autopista a la vía veredal existe una estructura tipo sardinel en concreto que impide que las aguas de escorrentía de la autopista entren sobre este corredor vial veredal, es por eso que hoy el estado de las estructuras de drenaje garantiza que no exista posibilidad de que las aguas de escorrentía de la vía concesionada se incorporen a la vía secundaria, de igual manera tampoco las aguas del corredor vial de la autopista corren cerca de las viviendas cercanas a esta.
Se presentan a continuación el estado actual de cada una de las alcantarillas existentes: En las imágenes anteriores se observa una estructura tipo sardinel construida en concreto, cuya función principal es actuar como barrera física para desviar y contener las aguas de escorrentía provenientes de la autopista, evitando así su ingreso al corredor vial veredal adyacente.
Esta solución hidráulica contribuye a la protección y conservación de la vía secundaria, minimizando procesos erosivos. […] 4.3 ALCANTARILLA #3 La alcantarilla se fue suspendida ya que se redireccionaron las aguas de esta hacia la alcantarilla #4, con el fin de evitar fenómenos de inestabilidad. El área se encuentra protegido con plástico dado un fenómeno de erosión superficial. 49 Las imágenes anteriores muestran más a detalle el descole de dicha alcantarilla y su estado inactivo.
El canal cuenta con pantallas tipo deflectoras, el cual cumple su función de disipación de energía dado a las estructuras que desvían el flujo y disipan la energía del flujo reduciendo así la erosión en el sector. 4.4 ALCANTARILLA #4 La alcantarilla presenta buen estado tanto en su encole como en su descole. Está conformada por una tubería de concreto de 24” de diámetro.
El encole se localiza en el costado izquierdo del carril de bajada y cuenta con un canal tipo rápido con tapas. Debido a la clausura de la alcantarilla #3 todas las aguas que entregaban a dicha alcantarilla llegan de manera controlada a este punto. Por su parte, el descole visible desde la vía veredal, se encuentra conectado a un canal con pantallas deflectoras para la disipación de energía. Como se menciona anteriormente los canales con pantallas deflectoras constituyen una solución eficaz en la conducción de agua con velocidad controlada en terrenos empinados, previniendo así la erosión y controlando el flujo. 4.5 CAPACIDAD HIDRÁULICA DE LA ALCANTARILLA #4 Con el fin de realizar la verificación de la capacidad hidráulica de las alcantarillas, se expone a continuación los chequeos respectivos bajo las áreas aferentes determinadas en campo y dimensiones.
Se aclara que dicha verificación hidráulica se hará para el área mayor correspondiente a la alcantarilla #4 que cuenta con el área aferente tanto de la alcantarilla #3 (que se encuentra actualmente cerrada) como de la misma alcantarilla #4. […] Se concluye entonces que el caudal adicional que llega a la alcantarilla #4 producto del taponamiento de la alcantarilla #3 es de aproximadamente 0,083 m³/s, mientras que la capacidad hidráulica estimada de la tubería de 24" es del orden de 0.45 m³/s. Por lo tanto, se concluye que la alcantarilla #4 tiene la capacidad hidráulica suficiente para transportar el caudal adicional generado por el área aferente de la alcantarilla #3 y #4, sin comprometer el funcionamiento del sistema de drenaje para un periodo 50 de retorno de 10 años, por lo tanto, teniendo en cuenta que las demás alcantarillas cuentan con la misma dimensión, se logra concluir que todas las alcantarillas cuentan con la capacidad hidráulica suficiente. 5 ANÁLISIS DE ESTADO DE CUNETAS El estado actual de las cunetas laterales de la vía nacional es bueno, no se evidencian fisuras ni grietas que comprometan el buen funcionamiento hidráulico de las mismas. 6 ESTADO DE LA VÍA VEREDAL El estado actual de la vía veredal es muy precario ya que no cuenta con una capa de rodadura adecuada y en muchos casos esta capa de rodadura está compuesta por escombros de construcción, de igual manera esta vía veredal no cuenta con obras de manejo de aguas de escorrentía, por lo que las agua lluvias que caen directamente sobre esta vía corren sin ningún control y causan permanente afectación a esta. 51 En la imagen anterior se muestra que existe una incipiente cuneta en tierra que conduce la poca agua captada a una caneca de plástico que no cumple las mínimas condiciones hidráulicas requeridas para este tipo de obras.
Así mismo a partir de esta caneca se deriva una tubería de PVC de un diámetro muy limitado que al igual que para la estructura anterior no cumple los requerimientos mínimos. (Ver detalles en el siguiente capítulo de estructuras mínimas propuestas por el manual de INVIAS), por otro lado, no se evidencia una entrega segura de esta tubería sobre la ladera y por el contrario está entregando las aguas captadas sin ningún control directamente a la ladera.
En general el estado actual de la vía y las obras incipientes con las que cuenta hacen que ésta presente una alta vulnerabilidad a ser afectada permanentemente por las aguas lluvias que caen libremente sobre ella. 7 ESTADO DE LAS VIVIENDAS CERCANAS A LA ZONA DE INTERÉS Las viviendas observadas son de carácter rural y como tal su construcción pocas veces se rige por las norma sismo resistente vigente, lo que se puede evidenciar en los materiales y los sistemas constructivos con los que fueron hechas, de igual manera algunas de estas viviendas en su periferia cuentan con estructuras de contención muy artesanales que no corresponden a estructuras competentes haciendo entonces que las viviendas y estas estructuras sean muy vulnerables a eventos sísmicos o a posibles deformaciones del terreno circundante, de igual manera se puede evidenciar que las aguas lluvias de los techos de las viviendas en muchos casos no cuentan con estructuras de recolección y por tal motivo las aguas 52 caen libre mente sobre la ladera cercana pudiendo entonces saturar el terreno y por consiguiente desencadenar fenómenos erosivos o movimientos en masa que afectarían muy seguramente estas estructuras en estado de alta vulnerabilidad. […] En las imágenes anteriores es evidente la deficiencia de obras en la vía veredal y aunque las siguientes recomendaciones no son encaminadas a labores para la concesión si se dejan estas recomendaciones de manera técnica y general dada la evaluación realizada.
Durante la evaluación del sector se detectó que tanto la vía terciaria como las viviendas no cuentan con la infraestructura mínima necesaria que permita pensar que presentan una condición de vulnerabilidad baja sino por el contrario su condición actual evidencia la alta vulnerabilidad a sufrir daños ya sea por factores climáticos como lluvias o factores sísmicos como temblores.
Por lo anterior se recomienda entonces que se construyan las obras hidráulicas mínimas a la vía terciaria tales como cunetas, alcantarillas, tuberías y descoles que permitan garantizar su funcionalidad y estabilidad en el tiempo, y a las viviendas que se les realice un reforzamiento estructural acorde a la normatividad vigente para disminuir su estado de vulnerabilidad actual.
Se presenta a continuación los esquemas típicos de las obras de alcantarillas y tubería, obras que como mínimo se deben considerar durante el diseño de la corona de la calzada de una carretera de la red terciaria a cargo del Instituto Nacional de Vías de tal manera que con adecuado manejo de la escorrentía superficial y el flujo subsuperficial se asegure la vida útil y el estado de conservación de la misma. […] 8 USO DEL SUELO Como se describió y mostró anteriormente en unas imágenes del capítulo 3 del presente informe, se puede constatar fácilmente que el uso del suelo a lo largo y ancho de la microcuenca promueve la ocurrencia de fenómenos de inestabilidad ya que se perdió en gran parte la vegetación multiestrato nativa y fue sustituida por cultivos de café, pan coger y pasto, haciendo que se presente un desequilibrio hidrológico en la zona ya que los caudales de las aguas lluvias que eran regulados naturalmente por la vegetación nativa, ya son caudales instantáneos elevados debido a que la vegetación ya no cumple la función de retención de las lluvias y por consiguiente el poder erosivo de esta es cada vez mayor pudiendo afectar como ya se ha evidenciado en la cuenca con deslizamientos y fenómenos erosivos. […] 9 CONCLUSIONES Como se pudo verificar en la información tomada en campo y la información suministrada en los estudios del ingeniero Diego Ríos para la alcaldía de Pereira, se presenta una diferencia en la ubicación de las alcantarillas objeto de estudio específicamente las alcantarillas #1 y #2 tal como se evidencia dentro del documento, especificando que dichas coordenadas fueron determinadas a partir de GPS de precisión en campo.
Luego del recorrido completo en campo, se logró verificar que toda la zona de estudio no cuenta con fenómenos de inestabilidad activos que puedan generar condiciones de riesgo ya sea para las viviendas existentes o para la vía veredal, se presentan escarpes de antiguos fenómenos los cuales ya se encuentran estabilizados mediante obras de contención o ya se encuentran inactivos.
Respecto a las alcantarillas existentes de la vía concesionada, a partir de la revisión completa en campo, se concluye que las alcantarillas se encuentran en buen estado y funcionan de manera correcta, entregando las aguas de manera controlada fuera de la zona de influencia de las viviendas mediante obras hidráulicas a la parte baja de la microcuenca, por lo que no generan condiciones de amenaza para las laderas aledañas al área de estudio, a la vía veredal o a las viviendas cercanas.
Actualmente la alcantarilla #3, la cual es la más cercana a las viviendas aledañas, se encuentra fuera de servicio, por lo que las aguas que entregaban a esta alcantarilla se encuentran llegando correctamente a la alcantarilla #4, con el fin de comprobar su correcto funcionamiento se presentó el chequeo hidráulico de todas las tuberías.
En la información recibida como insumo presentado como informe ejecutado por la alcaldía, no se evidenciaron cálculos o estudios técnicos que permitan definir como definitiva la conclusión de la inestabilidad del terreno, el tipo de fenómeno presentado, tampoco se recibieron cálculos que permitan determinar la capacidad hidráulica de las obras existentes o la ineficiencia de la misma, por lo que la presente 53 consultoría sustenta la capacidad hidráulica de las obras existentes con los chequeos presentados en el capítulo 4.5.
La vía veredal existente objeto de estudio cuenta con una capa de rodadura pobre la cual no permite el correcto manejo de aguas de escorrentía, adicionalmente, esta no cuenta con obras de manejo de aguas como cunetas o alcantarillas transversales que cumplan las especificaciones técnicas mínimas de este tipo de corredores, lo cual favorece la ocurrencia de fenómenos erosivos sobre la vía y sobre los taludes aledaños a dicha vía veredal y por ende a las viviendas aledañas.
Se recomienda que la entidad encargada de dicho corredor conforme las obras hidráulicas requeridas para la vía según las especificaciones de vías terciarias del INVIAS y MINTRANSPORTE. A partir de las visitas de campo y como se aprecia en el registro fotográfico, las viviendas dentro del área de interés fueron construidas mediante un método constructivo poco técnico, por lo que no cumplen con la normativa sismorresistente vigente, asimismo no se aprecia un correcto manejo de aguas de escorrentía de las viviendas, estas condiciones hacen que dichas estructuras sean vulnerables a daños y fisuras bajo sus condiciones actuales y no solo por factores externos. Asimismo, se evidenció la presencia de obras de contención que no cuentan con especificaciones técnicas como lo son muros en neumáticos los cuales no cumplen con chequeos que logren garantizar la estabilidad de estas.
Si bien dentro de la microcuenca no se presentan fenómenos de inestabilidad activos, el inadecuado uso actual del suelo, que corresponde principalmente a cultivos puede ser un desencadenante a mediano y largo plazo de fenómenos de inestabilidad, aclarando que esta condición se encuentra fuera del alcance de la concesión vial […]». • Declaración de la geóloga especialista en geotecnia Camila Aguilar Casallas y del ingeniero civil con especialización en ciencias de la tierra y medio ambiente y maestría en geotecnia Diego Alberto Ríos Arango, quienes rindieron el informe técnico el 6 de noviembre de 2024 como funcionarios de la Diger Pereira, 70 quienes manifestaron que el lugar objeto de estudio fue en el municipio de Dosquebradas, que no tienen estudio de pregrado en ingeniería hidráulica e hidrología, pero aclaran que hizo parte de las materias que estudiaron en pregrado y postgrado.
Asimismo, refiere que con el peritaje no se anexaron las hojas de vida, ni las certificaciones específicas en modelación hidrológica e hidráulicos ni constancia de publicaciones sobre estos temas que tiene el perito Diego y la perito Camila manifestó no tenerlos. Del mismo modo afirma Camila Aguilar que no había rendido este tipo de informes con anterioridad y Diego Alberto Ríos confirma que en los últimos 4 años ha presentado al menos 4 informes técnicos.
Aunado a lo anterior, manifiestan que no se realizaron cálculos de la capacidad hidráulica de las obras de drenaje de la vía nacional concesionada, ni ninguna medición, solo se realizó una visita visual y se apoyaron de Google Eart. Explican que el informe se realizó a través de una visita de inspección, como lo solicitó el despacho, luego de hecho el mismo, refieren que no se hizo un estudio hidráulico porque el riesgo fue evidente conforme al estado del suelo que se observó. Explica que la zona objeto de estudio tiene alrededor de 145 millones de años y se agrieta por la acción de las líneas de falla, pasa cortando la roca de abajo y hace que todo se empieza a mover, cada lado de diferente forma, porque ya no están cohesionada, ello afecta porque hay ascenso o descenso y la roca se muele, se tritura, sumado a que el agua subsuperficial (es la que 70 Archivo en PDF con consecutivo 133 del expediente digital.
Enlace de la audiencia https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/public/detail/21719798, minuto 0:13:02 y https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/public/detail/21719754, minuto 0:00:00. 54 cae de la lluvia y se filtra - régimen hidrológico – es la que viaja por las quebradas, por los ríos y demás) y subterránea (que está por debajo y asciende - régimen hidrogeológico - viaja en bombas de saturación en capas, como la roca triturada).
Esa esa condición de fallamiento es la que hace que esa montaña se convierta en una ladera denudativa, como su nombre lo indica, al ascender por las líneas de falla; es decir, va a ver deslizamientos, toda vez que hay agua por debajo y por encima, los cuales van a durar muchísimos años. Explica que en el punto donde el agua subterránea aflora y se une al agua superficial es donde el régimen hidrogeológico y el régimen hidrológico hablan en el mismo idioma.
Ahora bien, en el sector de Yanuba se observa una ladera denudativa, susceptible a deslizamientos, por lo que es donde está el riesgo, o sea una vulnerabilidad por ese material no competente, material molido triturado por las líneas de falla que lo incrementan o lo exacerban y sumado al hecho de que la conducción de agua no se entrega al punto donde aflora las aguas, ella se dispersa en todo el terreno, lo que genera un daño en la ladera.
En este punto aclara el perito que no es necesario determinar la capacidad hidráulica de los canales, pues la problemática es dónde se entrega dichas aguas, pues está demostrado que los canales están adecuados y cumplen con las normas técnicas, lo que concluye el dictamen es que la problemática es donde termina el canal, el cual vierte las aguas hasta la vía veredal.
Refiere que las deformaciones significativas hace alusión a que el material es roca molida muy antigua, como está tan alta, cuando hay dinámica se deforma por la acción del agua que sale subterránea y que llega superficial, lo que hace que hayan fisuras o fracturas, las cuales tienen longitudes superiores a 1 metro, lo que significa que allí se va a captar más agua superficial de escorrentía, que no está manejada y que lo que hace es meterse dentro, como el agua es un disolvente, se rompe la estructura del suelo, la desorganiza y empieza a existir profundización, porque empieza a disolver la masa de suelo y genera deslizamientos de tipo traslacional.
Agrega que la capa vegetal ayuda a la ladera cuando llueve, pero cuando no está, la lluvia lava la zona por su condición de disolvente. Resaltan que se debe tener en cuenta la labor de mantenimiento de las canales, pues se encontró fisuras que aceleran el proceso erosivo y que si bien se observó un manejo inadecuado de las aguas por parte de las viviendas, ello es pequeño a comparación del caudal que se desprende de la vía nacional, que sumado a la zona desnuda, la zona de falla, la zona agrietada se circunscribe a las entregas cortas de los canales de autopistas, no a las entregas de las aguas lluvias en las aguas residuales de las viviendas, en la medida que la problemática se observa debajo de la vía y las casas y no de las casas hacia abajo, aunado a que el cultivo de café se ve más artesanal y no técnico, por lo que tiene maleza que ayuda al amarre del terreno. Explica que los deslizamientos activos son aquellos que evidencian morfológicamente dinámica, o sea, que ha habido movimientos que se están deslizando y que están ejerciendo fuerzas encima de ellos; es decir, cuando 55 se observa que el terreno no tiene cobertura, no tiene condiciones de estabilidad evidentes, están sin rehabilitación, no tiene drenajes, el material está totalmente triturado y presenta evidencias de deslizamientos y de movimiento reciente, se deduce que existen condiciones detonantes, ya que hacen que la condición del activo se degenere.
Advierte que en el dictamen no se dijo que las canales fueran inadecuadas, lo que se afirma que las canales no presentan unas condiciones favorables para la estabilidad del terreno, pues no conducen el agua hasta una zona que no genere más daños, al ser tan cortas, por lo que se ubican en zonas que todavía son vulnerables. Afirman que en la visita vieron 4 descoles, uno de ellos deshabilitado y en otro se observó en un lado un plástico negro; advierte que realizaron una visita al lugar para rendir el informe y que no realizaron mediciones topográficas o geotécnicas que les que le permitiera constatar la ubicación específica de los deslizamientos, pues lo realizado fue una inspección visual y con base en la experiencia del conocimiento que tenemos sobre el riesgo y sobre los detonantes de deslizamientos se rindió el informe, aclara que no tomaron medidas puntuales que le permitiera decir las magnitudes, los volúmenes movilizados, la distancia de viaje de masas, ya que no se trataba de un estudio de consultoría, sino una visita técnica.
Explica que las medidas no fueron tomadas en campo, sino que se utilizó la herramienta de Google Eart, quién da medidas aproximadas, que no quedó en el dictamen las fotografías de las fisuras, ni de las aguas no canalizadas, ni el aparato de GPS utilizado, no se midieron las pendientes hidráulicas. Respecto a los deslizamientos traslacionales explica que ello se observa de la superficie de despegue o corona de falla que está perimetral a la vía principal y de las cicatrices paralelas a la misma, sí que se haya concluido en el dictamen que la causa es la vía, sino el manejo de las aguas, que genera un alto potencial de riesgo.
Indica que la vía es una cicatriz en la montaña; por lo tanto, toda el agua que llegue por encima de la vía, o sea, topográficamente arriba de la vía, va a la vía, parte de esa agua se distribuye en las 2 cunetas que la vía tiene. En este caso particular, si bien hay muchos contribuyentes que está la edad, el material, la pendiente, la falta de cobertura arbórea, la falta de cobertura vegetal, la estructura de la vía y demás, el único detonante que se encontró para este fenómeno puntual fue el agua que se conduce por la vía. Dice que las huellas que se ven en la parte superior son porque la gente de la vereda se ocupa inmediatamente de remover y de conducir las aguas manualmente con llantas, o sea, una vez se genera el deslizamiento traslacional, la franja que cae es quitada, acumulada y drenada, dicho actuar ha evitado que aguas abajo, en esa periferia, se genere ese fenómeno. Resalta que es necesario hacer un trabajo de consultoría para determinar las obras para mitigar el riesgo, dado que se encuentra en juego vidas humanas.
Conforme a las preguntas realizadas por el Ministerio Público se precisa que el canal identificado como #4, que proviene de la vía principal, pasa por debajo de la vía veredal y su punto de entrega es a media ladera, el cual no 56 es adecuado porque no es la quebrada, debiendo estar abajo en la fuente de agua constituida por la naturaleza, donde deben terminar todos los drenajes, para el manejo adecuado de las aguas.
En lo relativo al canal identificado como #3 resalta que está inactivo, por lo que solo se sirve por aguas lluvias que están siendo recogidas, pero no conducidas y el deslizamiento que está tapado con un plástico negro es independiente; igualmente, se consideró que el canal debió ser demolido si se consideraba que ya no era necesaria su función en ese punto, porque se convierte en un tanque que se va a fisurar, generar grietas e infiltraciones en un futuro, que no va a permitir que se mejore las condiciones de la zona.
En cuanto a los escombros llenados por la comunidad en la vía veredal, cerca de la primera casa no tiene como factor detonante las aguas de la vía, la grieta es d tipo geológico por la falla que pasa en la zona, las aguas es un factor contribuyente pero no detonante. Resalta que no recomienda el manejo con plástico, porque oculta el problema, no se evidencia la corona del deslizamiento y no permite evaluar cómo evoluciona el sector que tuvo el deslizamiento, por lo que considera que requiere un manejo de estabilización o contención y luego un manejo silvicultural para la recuperación. Explica que en la zona donde está el ingreso de la vía nacional a la vía veredal se hizo la cuneta en contra pendiente, por lo que las aguas se devuelven hacia el canal 4, en una pequeña proporción y no se vierten en la vía veredal.
Precisa que una condición de actividad es una condición reciente de movimiento, o sea, una condición reciente de dinámica de falla (al menos en los últimos 5 años) y que esa dinámica de falla presente las siguientes condiciones: que sea visible, que haya habido un deslizamiento o que el deslizamiento no está controlado, que el escarpe aún muestre evidencias de falla, que la parte alta este fisurada y le permita a uno indicar que va a haber una posible nuevo deslizamiento y que no haya obras que controlen el primer evento o el posible segundo evento; en este caso particular, esas cuatro condiciones que me permiten a mí calificar de que está activo están, pues no hay obras, no hay drenajes, no hay condiciones de agua, sí hay grietas, si hay una pendiente desnuda reciente.
Entonces, ante ese panorama es que se concluye la condición de actividad relacionada en el informe, cuya importancia es el impacto en la vulnerabilidad, el cual es alto por la ubicación de las viviendas cercanas. • Declaración del ingeniero civil, magister en gestión del riesgo, especialista en Geotecnia, en vías y transportes y en recursos hidráulicos Jorge Alonso Aristizábal Arias, quién rindió el informe técnico el 28 de mayo de 2025 de la oficina de consultoría Quasar Ingenieros Consultores SAS,71 manifestó que la diferencia de las ubicaciones de las alcantarillas 1 y 2 es aproximadamente de 15 a 20 metros.
Refiere que los fenómenos de inestabilidad activos se presentan cuando se observa que la vegetación ha desaparecido, condición que no fue observada en el momento en que se realizó la visita, ya que no había pérdida de vegetación, árboles caídos o desprendimiento de material. 71 Archivo en PDF con consecutivo 136 del expediente digital.
Enlace de la audiencia https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/public/detail/21967834, minuto 0:06:51. 57 Aclara que las cunetas de la vía principal están en buen estado y no genera los desprendimientos, pues si bien se ven unas fisuras, ellas son por el desgaste natural, no por desprendimiento, lo cual no genera condiciones de vulnerabilidad.
Aclara que no hizo estudios hidráulicos para determinar esta conclusión, sino que o concluye por su experticia, lo que no quiere decir que nunca se hagan mantenimiento, eso lo debe hacer la entidad que determine que se haga sellamiento de estas. Menciona que se encuentra de acuerdo con informes presentados con anterioridad en el sentido que las laderas que hacen parte de la Cordillera Central, con geología compleja, las rocas están totalmente fracturadas por el tren de fallas Romeral y específicamente la falla Pija que pasa en las inmediaciones, lo que hace un ambiente propicio para que a mediano y largo plazo se presenten fenómenos de inestabilidad, entonces la geología estructural influenciados por fallas, la fuerte pendiente de las laderas, las cenizas volcánicas sobre las rocas fracturadas, lo anterior sumado a la gran cantidad de cultivos de café, que ha erradicado el bosque nativo, quedando la ladera sin un amortiguamiento de las lluvias.
Explica que dentro del estudio se concluyó que no es necesario el funcionamiento de la alcantarilla #3, pues la alcantarilla #4 tiene la capacidad hidráulica suficiente para entregar las aguas de manera adecuada a la ladera. Advierte que existe una problemática de inestabilidad y que la solución es hacer un estudio completo geológico, geotécnico, hidráulico que permita determinar las principales causas de la inestabilidad y cuál es la manera de solucionarlas y con eso evaluar el riesgo; por lo tanto, advierte que no hizo un estudio de riesgo, sino únicamente del comportamiento de las alcantarillas.
Indica que desde el punto de vista técnico hay deslizamientos activos, inactivos, durmientes y recuperados, que en el sitio donde se encuentra un plástico negro se presentó un fenómeno erosivo desprendimiento de material por la fuerte pendiente de las laderas, pero al momento de la visita no se observa un deslizamiento activo y considera que dicho plástico no es la mejor solución a ese problema.
Enfatiza que en la figura 18 se puso errada la ubicación de la alcantarilla #4, dado que se encuentra más debajo de la entrada de la vía veredal; sin embargo, esa imprecisión no modifica lo dictaminado, pues la alcantarilla tiene la capacidad hidráulica suficiente en ese sector, ya que el caudal es muy bajo y si se ajusta al área que se señaló, no alcanza a superar la capacidad máxima de la alcantarilla.
Asimismo, indica que no revisó los puntos finales de entrega de las alcantarillas, por cuanto la vegetación no lo dejó transitar, pero de las fotografías aéreas no se logra evidenciar fenómenos erosivos activos, aclara que en el informe no quedó dictaminado ello. Finalmente, explica que las aguas no se vierten en la vía veredal, pues se tiene un bordillo que permite que sigan bajando por los canales hasta la alcantarilla. 58 Se pasa a analizar los puntos objeto de contradicción expuestos por la demandada Autopistas del Café S.A, con base en el recuento probatorio descrito: • En el auto del 12 de marzo de 2024 se decretaron las pruebas dentro del presenten asunto, donde se moduló la solicitud de inspección judicial a dictamen pericial y visita técnica; consecuentemente, se ordenó oficiar al municipio de Pereira para que designara un profesional experto en materia ambiental y gestión del riesgo, hiciera una visita técnica al sector y emitiera un informe técnico, decisión contra la cual no se interpuso recurso alguno. Ahora, si bien la zona objeto de la presente acción popular no es de la jurisdicción del municipio de Pereira, lo cierto es que se requirió la prueba a otro ente distinto a los demandados, a efectos de obtener un informe más imparcial, por lo que es jurídicamente viable su valoración, aunado a que se otorgaron las oportunidades procesales para contradecir y objetarlo, por lo que no se avizora la violación al derecho al debido proceso en su modalidad de contradicción y defensa. • De acuerdo con la modulación de la prueba, se observa que el dictamen pericial que se ordenó fue con base en el artículo 222 del Cpaca y 234 del CGP, ya que se solicitó la entidad pública la designación de un funcionario experto en materia ambiental y gestión del riesgo para que rindiera el dictamen; por lo tanto, el informe fue rendido por la Dirección de Gestión del Riesgo de del municipio de Pereira (Diger Pereira), a través de los contratistas adscritos Camila Aguilar Casallas y Diego Alberto Ríos Arango, quienes en la audiencia de pruebas manifestaron que son profesionales en geología especialista en geotecnia e ingeniería civil con especialización en ciencias de la tierra y medio ambiente y con maestría en geotecnia, respectivamente, lo que demuestra la idoneidad.
Ahora bien, aunque en el dictamen no se allegaron los documentos que acreditaran la formación profesional, ni tampoco se aportaron luego de realizada la audiencia de pruebas, pese a que los peritos se habían comprometieron en allegarlos, considera la Sala que ello no da lugar a desvirtuar el dictamen y no valorarlo en el presente asunto, pues dada la naturaleza de la prueba decretada, este requisito es estudiado por la entidad oficial especializada a la que se ordenó que designara al funcionario idóneo.
Por lo tanto, lo que garantiza la idoneidad no es la hoja de vida individual de los peritos, sino la competencia técnica institucional de la entidad oficial, la cual, según la Ley 1523 de 2012, la Dirección de Gestión del Riesgo de Pereira es la entidad municipal encargada de coordinar, dirigir y ejecutar las políticas de gestión del riesgo de desastres, cuya función principal es prevenir emergencias, reducir riesgos y manejar situaciones de desastre, fortaleciendo la cultura de seguridad y la resiliencia en las comunidades, por lo que se considera que se encuentra acreditada la idoneidad en materia ambiental y gestión del riesgo, de acuerdo al objeto de la prueba requerida.
En este punto, se aclara que dentro del auto que decretó la prueba no se solicitó que el funcionario que rindiera el informe sea experto en hidráulica, drenaje, diseño de sistemas de drenaje, evaluación de impactos hidrológicos, hidrología, hidrogeología, construcción o evaluación de sistemas de drenaje de vías nacionales; por consiguiente, no era exigible tales especialidades para el informe técnico solicitado. 59 • Dentro del auto que decreta la prueba se solicitó que se rindiera informe donde se defina: 1) Las características técnicas de la vía y las condiciones geológicas y geomorfológicas de la zona donde residen los habitantes del sector Yanuba; 2) si la zona donde residen los habitantes del sector Yanuba cuentan con adecuadas obras de control de aguas lluvias y 3) si la zona donde residen los habitantes del sector Yanuba están expuestas a un riesgo en su integridad física por la probabilidad de algún tipo de desprendimiento de tierra sobre el talud contiguo a dicha zona.
En el informe se concluye que el sector está expuesto a un riesgo elevado de desprendimientos de tierra, especialmente durante la temporada de lluvias. Por otro lado, quedó claro que el informe técnico de contradicción se enfocó únicamente en la capacidad hidráulica de las alcantarillas y según las declaraciones de todos los peritos, tanto del municipio de Pereira como Quasar Ingenieros Consultores SAS, son determinantes en indicar que tienen la capacidad hidráulica suficiente, que cumple con todos los requerimientos técnicos y que los canales presentan unas fisuras, pero ello no es el detonante de la problemática presentada en el sector.
Por consiguiente, el informe técnico presentado por el municipio de Pereira fue directo en determinar que el factor detonante de la inestabilidad de la ladera es la disposición final de las aguas de la vía principal que bajan por las alcantarillas, en específico la alcantarilla #4 que llegan a media ladera y no donde fluyen las aguas naturales del sector, situación que no fue descartada en el dictamen de contradicción, pues el perito fue explícito en señalar que su estudio solo estuvo enmarcado en las alcantarillas sobre la vía principal y no donde finaliza la disposición de las aguas que se vierten por las mismas.
En consecuencia, no se evidencia que la falta de cálculos de caudales, modelaciones geotécnicas, simulaciones hidrológicas, de estudios especializados tendientes a verificar la estabilidad de los taludes ni la capacidad hidráulica de las obras de drenaje de la vía nacional concesionada, dejen sin respaldo las conclusiones del dictamen emitido por la entidad oficial, a tal punto que no sea viable su valoración dentro del presente asunto.
En este punto, se considera pertinente resaltar que los expertos fueron enfáticos en recomendar que se requiere de un estudio multidisciplinario completo que determine específicamente todas las causas que generan inestabilidad del terreno, para entrar a corregirlas y recuperar la zona, dado que encontró que si se encuentra en riesgo y que requiere de intervención por parte de las autoridades competentes, sin que ello signifique que la falta de los mencionados cálculos o estudios específicos dejen sin valor probatorio lo determinado en el informe sobre la problemática del sector, sino que ello atañe más es sobre las soluciones técnicas y específicas que se requieren, por lo que se descarta que el informe contenga afirmaciones generales y especulativas, teniendo como único fundamento una inspección visual, pues se logró demostrar que contiene conceptos del sector, conforme a las condiciones encontradas y de acuerdo a la experiencia de cada uno de los peritos, las cuales por demás, fueron complementadas en el dictamen de contradicción presentado. 60 • De acuerdo a las declaraciones rendidas por parte de los expertos de la Diger Pereira y al informe técnico de contradicción con la respectiva declaración, se logra evidenciar cual es la ubicación geográfica de los deslizamientos traslacionales.
No obstante, se evidencia que el punto de diferencia entre los informes es en el estado actual de los mismos, pues para el municipio de Pereira se encuentran activos y en el informe de contradicción están inactivos, situación que no da lugar a que se deje sin valor probatorio el informe técnico, pues el perito de Quasar Ingenieros Consultores SAS fue claro en señalar que su informe iba dirigido únicamente en la capacidad hidráulica de las alcantarillas ubicadas en la vía nacional y si ello confluía con la inestabilidad de los terrenos colindantes a la misma, por lo que no estudió la condición de inestabilidad de toda la ladera objeto de la presente acción popular, ni de las demás condiciones vulnerantes del sector, que, por su experiencia, considera que si se encuentra en riesgo.
Por lo tanto, más que la discrepancia de si los deslizamientos se encuentran o no activos, para esta acción constitucional que tiene también naturaleza preventiva, no puede dejar de valorar un informe técnico cuando su informe de contradicción complementa y concluye que sí existe un riesgo en la zona, ello aunado a las demás pruebas legalmente decretadas e incorporadas al proceso, por lo que más que establecer si se encuentra o no activo, es si existe o no una amenaza o posible amenaza a los derechos colectivos que requieran ser amparados por la Corporación. • En la audiencia de contradicción se logró establecer que el tercer descole se encuentra cerrado y que en la actualidad no tiene incidencia en los procesos de deslizamientos ocurridos; sin embargo se considera pertinente que este se destruya y se recupere la zona, para solucionar la problemática de inestabilidad de la ladera; por lo tanto, se considera que esta duda fue debidamente aclarada, la cual se encuentra respaldada en los demás medios probatorios y se observa que concuerda con el dictamen de contradicción presentado, en el sentido que en la actualidad no presenta ningún riesgo.
En lo relativo a los 4 descoles enunciados en el informe técnico, se aclara que en cuanto a las alcantarillas 1 y 2 no se entrará a estudiar ni analizar las mismas, toda vez que ellas no hacen parte de la zona objeto del presente proceso, pues según la demanda y todas las pruebas recaudadas, el punto pretendido es donde se identificaron las alcantarillas 3 y 4.
Ahora bien, dichas coordenadas sí concuerdan, es más, se encontró que confluyen las enunciadas en el informe técnico aportado por el municipio de Pereira, pues en la declaración del dictamen de contradicción quedó en duda la ubicación de la alcantarilla #4 referida en el dictamen, pues se enfatizó que el dictamen presentaba un error, toda vez que se encontraba más debajo de la entrada a la vereda Yanuba y en la que se estudia en el informe técnico y se prueba a lo largo del proceso, el descole se encuentra antes de la entrada vehicular.
Asimismo, se reitera según ambos dictámenes los descoles en la zona objeto de la demanda se encuentran en perfecto estado y cumplen óptimamente su función de recolección de agua de escorrentía, la problemática es el manejo inadecuado de aguas en la vía nacional en su entrega final, lo cual no fue 61 objeto de estudio en el dictamen pericial de contradicción y dicha conclusión concuerda con el informe presentado por el Ministerio Público y con las demás pruebas recaudadas, quedando identificadas una de las problemáticas que se desencadena en el sistema de drenaje de la vía nacional concesionada. • De acuerdo a la lectura integral del informe técnico y a la declaración de contradicción, se encuentra claro en que parte se refiere a la vía nacional y a la vía veredal, con las problemáticas que desencadenan cada una de ellas, por lo que con lo revisado en el proceso digital se puede realizar una valoración ecuánime de cara a los derechos colectivos cuya protección se invoca. • En lo relativo a las fisuras de las cunetas, ellas fueron validadas en la declaración del perito que rindió el dictamen de contradicción, quien manifestó que se presentan por el desgaste natural de la vía, que ello no genera problemas de inestabilidad de los terrenos colindantes y que recomienda el mantenimiento rutinario con sellamiento de estas, conclusión que se armoniza al informe técnico y las demás pruebas obrantes en el expediente. • Respecto a las imágenes de Google Maps o Google Earth distorsionadas mostradas por los expertos en la audiencia, se observa que ello fue para dar una explicación más amplia de acuerdo a las preguntas que se le iban realizando, pero para la valoración probatoria se tendrán en cuentas las imágenes que legal y oportunamente fueron aportadas al proceso, por lo que su utilización no le quita valor probatorio a la prueba, sino que requiere de mayor estudio por parte de la Corporación para una valoración conjunta con todo el haber probatorio.
En este punto se resalta que si bien se recomienda alargar 50 metros el descole #4, lo cierto es que ello no se hizo con medida exacta, pues se dice “unos 50 m” y, se reitera, los peritos fueron explícitos en señalar que ellos contestaron unas preguntas realizadas por el Tribunal, pero para dar una solución específica con cantidades de obras se requiere de un estudio más especializado, por lo que dicho argumento no hace viable la no valoración del informe técnico. • Se resalta que frente al estado de la vía veredal, la infraestructura de las viviendas, el sistema de vertimiento de dichas viviendas y los cultivos que hay en la zona, se observa que el dictamen de contradicción no controvierte el informe técnico del municipio de Pereira, sino que lo reafirma, pues ambos concluyen en que no se encuentra en buen estado y no tiene sistemas hidráulicos adecuados, lo cual contribuye a la problemática del sector. • En lo relativo a los argumentos presentados en contra de los informes y pruebas presentadas por el departamento de Risaralda, se advierte que este no es el momento oportuno para debatirlos, pues la contradicción solo es frente al informe técnico presentado por el municipio de Pereira, sin que este constituya una nueva oportunidad procesal para probar asuntos que ya fueron debatidos e incluso fueron debidamente decretados e incorporados al proceso. 62 Con base en los anteriores argumentos, se considera que es jurídicamente viable la valoración del informe técnico presentado por el municipio de Pereira, en conjunto con las demás pruebas obrantes en el expediente, incluso con el dictamen de contradicción que lo complementa en muchos aspectos, pues su decreto, práctica, incorporación y contradicción acató el derecho al debido proceso en su modalidad de contradicción y defensa de todas las partes integrantes del proceso. 6.9.
Vulneración o afectación de los derechos colectivos Conforme al material probatorio relacionado, le corresponde a la Sala analizar si existe vulneración de los derechos colectivos al medio ambiente sano, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y seguridad y salubridad pública de la vereda Boquerón, ubicado en el sector de Yanuba, en el kilómetro 8 de la vía que de Santa Rosa de Cabal conduce a Dosquebradas.
Se encuentra demostrado que en el sector se han presentados varios deslizamientos, los cuales han afectado la vía veredal y la comunidad que vive en el sector y se han desencadenado debido a varios factores detonantes y contribuyentes como: • Manejo inadecuado de aguas tanto de las que provienen de la vía nacional que se descarga a media ladera como las de la vía veredal que no contienen ninguna obra técnica que conduzca las aguas fluviales • Las viviendas aledañas que no tienen un adecuado manejo de las aguas lluvia y residuales, aunado a que las construcciones no cumplen con los requisitos legales, las cuales le añaden peso al terreno • Los esquistos y cenizas volcánicas presentes en la ladera • Los cortes y llenos antiguos de la vía férrea • Las altas pendientes de la ladera • La presencia de las fallas regionales (Silvia, Pijao y Cauca–Almaguer) en el sector • Los cultivos de café que quitaron el bosque nativo y facilitan la saturación del suelo por las aguas lluvias que caen directamente al terreno • Las intervenciones artesanales realizadas en la ladera y en la vía verdal.
Problemática que a pesar del tiempo sigue vigente y aunque son conocidas por las entidades competentes, no se ha dado una solución integral y eficaz por falta de coordinación entre ellas, lo cual demuestra la vulneración actual y continuada a los derechos colectivos incoados, pues es un deber del Estado prevenir los accidentes naturales y calamidades, garantizar la salud pública mediante control y manejo de situaciones sanitarias que generen focos de contaminación o afecten la tranquilidad de la comunidad, precaver desastres naturales o antrópicos, manejar y conservar los recursos, equilibrio de ecosistemas, desarrollo sostenible y calidad de vida, prevenir y controlar el deterioro ambiental, imponer sanciones y exigir reparación de daños, con participación concurrente de particulares, actuar que no se encuentra demostrado en el presente proceso o se encuentra realizado parcialmente.
En este punto se recuerda que la acción popular tiene un objetivo preventivo para proteger los derechos e intereses colectivos cuando se ven amenazados o están siendo vulnerados, eventos en los cuales, tanto la amenaza como la vulneración debe ser real, directa y concreta de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por la parte actora 63 popular, quien tiene la carga de la prueba, así lo ha expresado el Consejo de Estado:72 «[…] La procedencia de la acción popular se sujeta a que, de los hechos de la demanda se pueda deducir siquiera sumariamente una amenaza a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas, la obligación de que la acción se dirija contra persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, requisito este último que requiere que la acción u omisión sea probada por la parte actora, o que del acervo probatorio obrante en el expediente el juez pueda deducir la vulneración del o de los derechos colectivos pues de lo contrario no puede ni podrá dar orden alguna tendiente proteger y normalizar una situación con la expedición de la sentencia producto de la acción popular […]».
Por otra parte, la Corte Constitucional, en sentencia T- 466 de 2003, manifestó que: «[…] Otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran.
Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño […]». En los términos del artículo 8º del Decreto 2811 de 1974,73 son varios los factores que deterioran el ambiente, entre otros, la contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos naturales renovables; según la disposición normativa, se debe entender por contaminación la alteración del ambiente con sustancias o formas de energía puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente o de los recursos de la nación o de los particulares.
Además, se destaca que se entiende por contaminante cualquier elemento, combinación de elementos, o forma de energía que actual o potencialmente puede producir alteración ambiental de las precedentemente escritas. Así las cosas, se deduce que permitir que se construyan viviendas de manera irregular, se dispongan de las aguas residuales y de escorrentía sin ningún tipo de control, las vías veredales no tengan buena disposición de las aguas lluvias y se realicen deforestaciones o disposición del suelo de protección especial, bajo las condiciones ya anotadas, constituye un riesgo para la vida de las personas, así como al medio ambiente, toda vez que, si bien se encuentra debidamente identificada la problemática y las acciones que se deben realizar, no se ha dado una solución efectiva y definitiva que cese la vulneración a los derechos incoados.
Por lo tanto, concurren un riesgo cierto y técnicamente previsible para personas, bienes y servicios esenciales, ante la ausencia de medidas integrales y oportunas pese a alertas técnicas repetidas y una degradación de la ladera con erosión. Conclusión: En ese escenario, se puede anotar que se vulneraron los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al ambiente sano, de la comunidad de la vereda Boquerón, sector Yanuba, por la falta de obras de estabilización de talud a los terrenos afectados por los procesos de socavación y deslizamientos, lo cual 72 Fallo 00222 de 2019, Consejo de Estado. 73 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. 64 requiere de intervención urgente, integral y coordinada por parte de las entidades accionadas, con el fin de evitar que se presenten nuevos deslizamientos y que causen daños a las personas que habitan en el sector. 6.10.
Responsabilidad de las entidades 6.10.1. Municipio de Dosquebradas. El artículo 65 de la Ley 99 de 1993,74 impone a los municipios en relación con el medio ambiente, funciones de control y vigilancia así: «[…] 1. Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables […] 2.
Dictar, con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio. 3. Adoptar los planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables, que hayan sido discutidos y aprobados a nivel regional, conforme a las normas de planificación ambiental de que trata la presente Ley. […] 5.
Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarios para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables. 6. Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano. 7.
Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo. 8.
Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo. 9. Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimiento del municipio, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire. 10.
Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las Corporaciones Autónomas Regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro-cuencas hidrográficas […]».
(Negrillas y Subrayas fuera de texto) En materia de vías, la Ley 105 de 1993 redistribuye las competencias y recursos entre la Nación y entidades territoriales y reglamenta la planeación en el sector transporte, en el artículo 17 establece la titularidad sobre las vías urbanas, suburbanas y terciarias como parte integral de la infraestructura distrital municipal de transporte. 74 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. 65 En un mismo sentido, el artículo 3° de la Ley 136 de 1994 establece como funciones del municipio, entre otras, las de 1) administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley; y 2) solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y, en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley.
Por otra parte, el artículo 8° de la Ley 388 de 199775 determinó que la función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.
Señala dicha normativa que son acciones urbanísticas, entre otras las de: 1) localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos; y 2) dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.
En el mismo sentido, el artículo 1 del Decreto 1504 de 1998 señala la obligación del Estado de velar por la protección del espacio público y por su destinación de uso común y en relación con los municipios refiere que deben dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo.
De manera específica, el artículo 76 de la Ley 715 de 2001,76 señala: «[…] Artículo 76. Competencias del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: 76.1.
Servicios Públicos Realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos además de las competencias establecidas en otras normas vigentes la construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos. […] 76.5. En materia ambiental 76.5.1. Tomar las medidas necesarias para el control, la preservación y la defensa del medio ambiente en el municipio, en coordinación con las corporaciones autónomas regionales. 76.5.2.
Promover, participar y ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano. 76.5.3. Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales, que se realicen en el territorio del municipio. 76.5.4. Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire. 75 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones 76 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 66 76.5.5.
Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua. 76.5.6. Realizar las actividades necesarias para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrográficas. 76.5.7.
Prestar el servicio de asistencia técnica y realizar transferencia de tecnología en lo relacionado con la defensa del medio ambiente y la protección de los recursos naturales. […] 76.9. En prevención y atención de desastres Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2.
Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos […]». De la misma manera, el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, que modifica el artículo 3 de la Ley 136 de 1994, establece en los numerales 3, 9 y 23 lo siguiente: «[…] FUNCIONES DE LOS MUNICIPIOS. Corresponde al municipio: […] 3. Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.
Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal. […] 9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural.
Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos […] […] 23. En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construcción y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal. Continuarán a cargo de la Nación, las vías urbanas que formen parte de las carreteras nacionales, y del Departamento las que sean departamentales […]».
Además, que en materia ambiental debe tomar las medidas necesarias para el control, la preservación y la defensa del medio ambiente en el municipio, en coordinación con las corporaciones autónomas regionales, ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire.
Asimismo, no cabe duda respecto de la obligación del Estado de velar por la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público, dentro del cual se encuentra incluida la infraestructura de transporte. A su vez, tal obligación se encuentra descentralizada (territorialmente), para el caso de los municipios, en las vías urbanas, suburbanas y aquellas de su propiedad, respecto de las cuales las entidades territoriales tienen la obligación de preservar su cabal funcionamiento y uso común. El ente territorial es insistente en argumentar que el sector no es de su competencia; sin embargo, revisadas las pruebas, en específico todos los conceptos técnicos rendidos por el mismo municipio de Dosquebradas, el departamento de Risaralda y la Carder, se logra determinar lo contrario, incluso, se resalta, la Diger de Dosquebradas atendió el requerimiento del accionante y luego de realizar la visita técnica emitió el concepto técnico DA-DIGER-200-0321, en el cual se indica que el 67 sector hace parte de la jurisdicción de dicho municipio, sumado a que revisada la página web del ente territorial77 y la plataforma tecnológica y visor geográfico del Área Metropolitana Centro Occidente, denominada Ideamco,78 se evidencia que el sector de Boquerón pertenece al municipio de Dosquebradas.
Por lo tanto, del material probatorio recaudado se acredita que la vereda Boquerón, sector Yanuba del municipio de Dosquebradas está siendo contaminado por el indebido uso del suelo de protección especial, lo que genera una situación de inestabilidad del terreno, por procesos de saturación de suelos, procesos erosivos y fenómenos de remoción en masa, aunado a la falta de construcción del sistema de evacuación de las aguas lluvias y de escorrentía de la vía veredal, las construcciones de las viviendas sin licencia y sin las condiciones técnicas aptas para el tipo de terreno del sector y a las actividades agropecuarias sin permisos en la zona de protección especial forestal.
De acuerdo con el anterior panorama invocado, se tiene que le corresponde al municipio, constitucional y legalmente, prevenir los desastres y hacer control y vigilancia ambiental, para evitar que la comunidad realice de manera ilegal afectaciones al medio ambiente. La Sala debe precisar al caso en concreto, el desarrollo que ha dado la jurisprudencia del Consejo de Estado79 frente a las acciones de los entes territoriales sobre asentamientos urbanos en zonas de riesgo o sitios que por la acción de la naturaleza generan riesgo a los habitantes, se ha señalado que: «[…] La Ley 388 complementó el anterior mandato, y dentro de sus objetivos señaló: “[…] establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.[…]” y “[…] Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres […]”.
Es el municipio la entidad territorial que ostenta la responsabilidad principal y directa en cuanto a la prevención y atención de desastres; en este orden de ideas, le corresponde realizar las obras necesarias, así como procesos de concertación y/o socialización con la comunidad y actuaciones administrativas, en ejercicio de las funciones de control urbanístico, para que se adopten las medidas correspondientes en relación con los asentamientos que se encuentran en zonas de alto riesgo y se impida la construcción de nuevas construcciones que invadan la zona de protección forestal del río Santo Domingo, poniendo en peligro los derechos e intereses colectivos de la comunidad que allí habita. […]».
De acuerdo a lo expuesto, se estima que la actuación de la administración es más que cuestionable frente a la controversia que ocupa la Sala, pues a pesar que tenía el conocimiento de la obligación legal y constitucional para manejar la situación fáctica descrita, debido a los múltiples conceptos de la Diger, del departamento de Risaralda y de la Carder, donde se explica la problemática y las soluciones, no se encargó éste de implementar medidas para mitigar dicha situación, pese a los llamados y quejas presentados por los habitantes del sector; es más, no demostró 77 https://www.dosquebradas.gov.co/web/index.php/repositorio?task=download.send&id=7964&catid=872&m=0.
Fecha de consulta 02/03/2026. 78 https://ideamco.gov.co/geovisor/ideep.php?mun=dosquebradas. Fecha de consulta 02/03/2026. 79 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de mayo de 2019, Consejero Ponente Hernando Sánchez Sánchez, expediente 17001 23 33 000 2017 00452 01(AP). 68 su actuar durante el trámite de esta acción popular, pese a que conoce las obras que debe realizar en la vereda Boquerón, sector Yanuba.
Sumado a lo anterior, pese a que se indica que la problemática nace del actuar de la misma comunidad, queda acreditada la omisión del ente territorial, pues se olvidó de sus deberes de vigilancia y control, buscando los mecanismos administrativos y policivos pertinentes que evitaran que estas personas construyeran de manera irregular en dichos terrenos o al menos controlar las construcciones existentes, las cuales no cumplen las normativas respecto los canales de aguas lluvias y de escorrentía; igualmente, la entidad no realizó el debido control sobre el uso indebido del suelo, cuando se erradicó la zona forestal natural para realizar actividades de siembra de café y otras especies; de igual manera, no cumplió con el deber de brindar apoyo administrativo, operativo, presupuestal y técnico a la comunidad a través de capacitaciones, subsidios o soluciones alternas para evitar los daños al ecosistema (suelo y subsuelo).
Al igual que conoce el estado de la vía que conduce de la carretera principal a las viviendas del sector, la cual no cuenta con los requerimientos mínimos que garanticen la estabilidad del terreno, pese a que corresponde a unas vías suburbanas, por lo que incumple con la obligación de preservar su cabal funcionamiento y uso común, sin afectar el medio ambiente y l bienestar de la comunidad.
En virtud de lo anterior, se configura una responsabilidad por omisión del ente territorial al no ejercer el control sobre el uso del suelo, ni prevenir la ocupación indebida de zonas de protección especial, ni ejecutar las obras necesarias para garantizar la estabilidad del talud y la seguridad de los habitantes. Esta omisión se agrava por la falta de coordinación interinstitucional y por la ausencia de acciones concretas frente a un riesgo conocido y técnicamente prevenible. 6.10.2.
Departamento de Risaralda Si bien se logró demostrar que la vía principal y la interna en la cual sucedió el deslizamiento no pertenece al inventario del departamento, lo cierto es que la problemática objeto del presente asunto es mucho más amplia, pues no subyace únicamente respecto al estado de las vías, sino a múltiples factores que han desencadenado el riesgo para el medio ambiente y la comunidad.
Ahora, el artículo 298 de la Constitución Política consagra: «[…] Los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución. Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes […]».
Igualmente, el artículo 74 de la Ley 715 de 2001 establece: «[…]
ARTÍCULO 74. Competencias de los Departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios. 69 Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: 74.1.
Planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios. 74.2. Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental. 74.3. Administrar los recursos cedidos por la Nación, atendiendo su destinación legal cuando la tengan. 74.4.
Promover la armonización de las actividades de los Municipios entre sí, con el Departamento y con la Nación. 74.5. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar. 74.6.
Realizar el seguimiento y la evaluación de la acción de los municipios y de la prestación de los servicios a cargo de estos e informar los resultados de la evaluación y seguimiento a la Nación, autoridades locales y a la comunidad. 74.7. Promover y fomentar la participación de las entidades privadas, comunitarias y sin ánimo de lucro en la prestación de los servicios que deben prestarse en el departamento. 74.8.
Adelantar la construcción y la conservación de todos los componentes de la infraestructura de transporte que les corresponda. 74.9 Desarrollar y ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables. 74.10. Coordinar y dirigir con la colaboración de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento. 74.11.
Organizar sistemas de coordinación de las entidades prestadoras de servicios públicos y promover, cuando razones técnicas y económicas lo aconsejen, la organización de asociaciones de municipios para la prestación de servicios públicos, o la celebración de convenios para el mismo efecto. 74.12. Coordinar acciones entre los municipios orientadas a desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre en el territorio departamental. 74.13.
Coordinar acciones entre los municipios orientadas a desarrollar programas y actividades que permitan fomentar las artes en todas sus expresiones y demás manifestaciones simbólicas expresivas. 74.14. En materia de orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano. 74.14.1. Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública en su jurisdicción. 74.14.2.
Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción atendiendo las políticas que establezca el Presidente de la República. 74.15. Participar en la promoción del empleo y la protección de los desempleados […]». Asimismo, la ley le endilga obligaciones a los departamentos al ser integrante del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, al respecto la Ley 1523 de 2012 establece: «[…] Artículo 3°.
Principios generales. Los principios generales que orientan la gestión del riesgo son: 70 […] 12. Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 13.
Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.
La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. 14. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.
La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada. […] Artículo 8°.
Integrantes del Sistema Nacional. Son integrantes del sistema nacional: 1. Las entidades públicas. Por su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión. 2. Entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro.
Por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales y ambientales. 3. La Comunidad. Por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales, ambientales, culturales y participativas. Artículo 9°. Instancias de Dirección del Sistema Nacional. Son instancias de dirección del sistema nacional: 1.
El Presidente de la República. 2. El Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre. 3. El Gobernador en su respectiva jurisdicción. 4. El Alcalde distrital o municipal en su respectiva jurisdicción […] Artículo 12. Los Gobernadores y Alcaldes. Son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. Artículo 13.
Los Gobernadores en el Sistema Nacional. Los gobernadores son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial.
Parágrafo 1°. Los Gobernadores como jefes de la administración seccional respectiva tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de 71 gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad.
Parágrafo 2°. Los gobernadores y la administración departamental son la instancia de coordinación de los municipios que existen en su territorio. En consecuencia, están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios de su departamento. Artículo 14. Los Alcaldes en el Sistema Nacional.
Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.
Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. […] Planes de Gestión del Riesgo.
Los tres niveles de gobierno formularán e implementarán planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo del desastre, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación […]».
Por lo expuesto, se desprende que «[…] el ordenamiento jurídico propende porque las actuaciones de las autoridades departamentales y municipales referentes a la planificación y ejecución de obras de prevención y atención de desastres se desplieguen de manera articulada, en el marco de las competencias administrativas que la ley le asigna a cada uno de estos entes territoriales, puesto que, por una parte, es a los municipios a los que en primera instancia y de manera directa les corresponde adelantar todos los planes y programas, así como la ejecución de las obras y, por la otra, a los departamentos les corresponde responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres y coordinar y complementar la gestión que desarrollan los municipios que hacen parte de su territorio […]».80 Al encontrarse demostrada la vulneración de los derechos colectivos debido a la falta de coordinación, concurrencia y de subsidiariedad entre las entidades integrantes del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, pues pese a que conocen la problemática y saben que debe realizarse obras para prevenir los deslizamientos y en especial para lograr darle estabilidad a la ladera, no se ha tomado ninguna acción que permita mitigar el riesgo.
Se considera que el departamento se encuentra igualmente en la obligación de cumplir con los principios que permean esta función, ya que ello permite la unión de esfuerzos y colaboración para dar eficacia a la gestión del riesgo en cumplimiento de esa colaboración armónica que debe existir entre las entidades públicas en desarrollo de los fines Estatales que su único objetivo es lograr el bienestar de los asociados, por lo que le corresponde brindar asistencia técnica, administrativa y financiera al municipio.
Es de aclarar, que no se está concluyendo que el departamento de Risaralda sea la entidad competente y responsable directa para ejecutar las obras de mitigación del riesgo pues, se reitera, es la entidad territorial municipal la que ostenta la 80 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez, sentencia del 15 de noviembre de 2018, radicación 66001233300020130007002, actor Lisímaco Ramírez Benjumea, demandados departamento de Risaralda, Carder y municipio de Balboa. 72 responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres y, consecuencialmente, la construcción de las obras de mitigación, pero al departamento le corresponde asesorar, planificar, conocer, realizar seguimiento, orientar y brindar asistencia técnica, administrativa y financiera al municipio en dichas actividades. 81 6.10.3.
Carder. Ahora bien, frente a las responsabilidades de las Corporaciones Autónomas Regionales, es este caso la Carder, en la Ley 99 de 1993, se establece su objeto: «[…] Artículo. 30. Objeto. Todas las corporaciones autónomas regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente […]».
Y el artículo 31 de esta misma Ley, se establece como funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes: «[…] Artículo 31. Funciones. Las corporaciones autónomas regionales ejercerán las siguientes funciones: […] 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; 3) Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables; 4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; […] 8) Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no formal, conforme a las directrices de la política nacional; […] 12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, solidos (sic) y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos; […] 17) Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados; […] 81 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez, sentencia del 15 de noviembre de 2018, radicación 66001233300020130007002, actor Lisímaco Ramírez Benjumea, demandados departamento de Risaralda, Carder y municipio de Balboa. 73 19) Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes; 20) Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; […] 23) Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación 32) Numeral adicionado por artículo 1 del Decreto 3565 de 2011.
El nuevo texto es el siguiente:> Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan, incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos. […]
PARÁGRAFO 4. Las Corporaciones Autónomas Regionales realizarán sus tareas en estrecha coordinación con las entidades territoriales y con los organismos a las que éstas hayan asignado responsabilidades de su competencia […]». (Subraya y resalta la Sala) Aunado a lo anterior, la citada Ley 99 de 1993, dispuso que las Corporaciones Autónomas Regionales ostentan funciones policivas para la imposición y ejecución de las medidas, multas y sanciones que sean aplicables en asuntos ambientales, esto es cuando ocurriere violación de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo de recursos naturales renovables.
Así mismo, en su artículo 85, estableció los tipos de sanciones a imponer, artículo que fue subrogado por la Ley 1333 de 2009.82 Al respecto, el Consejo de Estado83 indicó: «[…] 115. En cuanto al alcance de las responsabilidades de las Corporaciones Autónomas Regionales, en los términos del artículo 31 de la Ley 99, numerales 2.°, 4.°, 6.°, 8.°, 9.°, 10°, 12.°, 17.°, 18.°, 20.° y 26.°, se tiene que aquellas autoridades están facultadas para: ejercer funciones de vigilancia y control; imponer y ejecutar las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental; asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental, y ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente. 116.
En este orden de ideas, si bien, el municipio es la autoridad encargada de la prestación adecuada del servicio público, no debe desconocerse que, en el marco de los principios de coordinación, concertación, concurrencia e interdependencia de funciones, deben concurrir el Departamento y las entidades que en el marco de sus competencias puedan colaborar para garantizar su prestación. […] Marco normativo sobre el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 82 «Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones». 83 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez, sentencia del 11 de julio de 2024, medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, radicación: 660012333000202100146-01, actor Procuraduría 28 Judicial II Ambiental Agraria de Pereira, demandados municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER. 74 136.
Vistos: i) los artículos 1.°, 2.°, 4.°, 14, y 31 de la Ley 1523, sobre la gestión del riesgo de desastres, la responsabilidad de las autoridades y de los habitantes en dicha gestión, las definiciones, el rol de los alcaldes y las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional; y ii) el artículo 4.° del Decreto 4147 de 3 de noviembre de 201168, sobre las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 137.
La Gestión del Riesgo de Desastres –según lo dispuesto en el artículo 1.º de la Ley 1523– es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, planes, programas, regulaciones, medidas y acciones, entre otros, para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, para mejorar la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.
Adicionalmente, la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar “la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo”. 138. El artículo 2.º de la Ley 1523 establece que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio nacional. 139.
El artículo 4.º de la misma norma define riesgo de desastres como “[…] los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad […]”. 140.
El artículo 5.° de la ley en cita establece que el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres es “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país”. 141.
El artículo 8.° prevé como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a: i) las entidades públicas –por su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión–, ii) las entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro –por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales y ambientales– y iii) la comunidad – por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales, ambientales, culturales y participativas–. 142.
El artículo 12 establece que los gobernadores y alcaldes son conductores del Sistema Nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 143. El artículo 14 de la Ley 1523 regula lo relacionado con el rol de los alcaldes en el Sistema Nacional, en los siguientes términos: “[…] Artículo 14.
Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.
Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública […]”. 144.
En relación con la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales 75 en el Sistema Nacional, el artículo 31 de la Ley 1523 prevé lo siguiente: “[…] Artículo 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.
Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Parágrafo 1°. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.
Parágrafo 2. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3°. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. Parágrafo 4°.
Cuando se trate de Grandes Centros Urbanos al tenor de lo establecido en la Ley 99 de 1993, en lo relativo a los comités territoriales, harán parte de estos las autoridades ambientales locales […]». (Resaltado de la Sala) Por consiguiente, se considera que la responsabilidad de la Carder en la vulneración de los derechos colectivos invocados se configura por la omisión en el ejercicio de sus funciones como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, pues si bien emitió conceptos técnicos sobre el estado de la ladera, de los canales de escorrentía tanto de la vía principal concesionada, como de la vía veredal y de las viviendas, no desplegó acciones efectivas de control, seguimiento, ni sanción frente a las afectaciones ambientales identificadas, ni frente a las intervenciones antrópicas que contribuyeron al deterioro del talud y a la generación de riesgo para la comunidad.
Estas condiciones, sumadas a la falta de obras de estabilización y revegetalización con especies apropiadas, configuran un escenario de riesgo medio de reactivación de movimientos en masa. Pese a la gravedad de los hallazgos, la Carder no inició procedimientos administrativos sancionatorios ambientales contra los responsables de las intervenciones ilegales en la ladera.
Tampoco se evidenció la imposición de medidas correctivas ni la exigencia de obras de mitigación, lo que denota una omisión en el cumplimiento de sus funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental, conforme a lo dispuesto en los artículos 30 y 31 de la Ley 99 de 1993. La omisión en la implementación de medidas de restauración ambiental, el no ejercicio de sus competencias sancionatorias y la ausencia de coordinación efectiva con el municipio de Dosquebradas y demás entidades del Sistema Nacional 76 Ambiental, configuran una falla institucional que ha contribuido a la persistencia del riesgo y al deterioro del entorno natural de la vereda Boquerón, sector Yanuba.
Asimismo, dentro del amplio espectro de funciones asignadas en materia de protección del ambiente, las corporaciones autónomas regionales tienen la obligación de administración del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, aun en los casos de grave deterioro ambiental, en coordinación con las demás autoridades nacionales o regionales y especialmente con las entidades territoriales como el municipio aquí demandado; en virtud de dicha función, tiene competencia para la defensa, protección y recuperación de los mismos, así como la de reservar, alinderar y administrar las reservas forestales.
Al respecto, el Consejo de Estado ha considerado: «[…] Tampoco son aceptables las manifestaciones realizadas por Corpocaldas para excusar su responsabilidad en cuanto a que «[…] se encontraba acreditado que la degradación de la zona y la pérdida del equilibrio ecológico en el sector obedecía a un proceso anterior a la existencia de dicha entidad […]».
Lo anterior porque las competencias que le fueron asignadas constitucional y legalmente, cuya inobservancia genera responsabilidad, no tienen límite temporal alguno. Por el contrario, las corporaciones autónomas regionales están encargadas de la administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables aun en los casos de grave deterioro ambiental.
Precisamente una de sus funciones, de conformidad con el numeral 20 de la Ley 99, radica en ejecutar, administrar, operar y mantener, en coordinación con las entidades territoriales, proyectos y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables […]».
(Resaltado del Tribunal) Por lo anterior, no resulta de recibo el argumento de la Carder, en el sentido que no tiene competencia para ejecutar las obras demandadas por la parte accionante, en cuanto queda claro, como lo establece la jurisprudencia del Consejo de Estado, que entre sus funciones se encuentra la de ejecutar, en coordinación con las entidades territoriales, proyectos y obras de infraestructura destinadas a la protección del medio ambiente.
De no ser así, las Corporaciones Autónomas Regionales tendrían prohibido ejecutar cualquier tipo de obra, lo cual evidentemente no es cierto y en sus presupuestos se puede incluir, de hecho se incluyen, partidas presupuestales para la ejecución de proyectos de obra, por lo que el acompañamiento a los entes territoriales de acuerdo con las funciones estipuladas en las leyes 1523 de 2012, 715 de 2001 y 9 de 1989, así como en la jurisprudencia constitucional, permiten ese trabajo mancomunado entre los municipios y las corporaciones autónomas para ejecutar, administrar, operar y mantener, proyectos y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Es así que a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda le corresponden claras funciones constitucionales y legales como máxima autoridad ambiental en la jurisdicción de Risaralda para proteger el medio ambiente, así como propender por el desarrollo sostenible y el manejo adecuado de los recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados, la ejecución de obras incluso de infraestructura para la reconstrucción de la zona y garantía del medio ambiente.
En consecuencia, esta Sala concluye que la Carder incurrió en responsabilidad por omisión, al no ejercer de manera diligente y eficaz sus funciones legales y 77 constitucionales en materia ambiental, lo que ha derivado en la vulneración de los derechos colectivos de los habitantes del sector. 6.10.4. Invías, ANI y concesión vial Autopistas del Café En este aspecto, se considera pertinente abordar la responsabilidad de las entidades respecto de la obligación de mantenimiento de la vía principal que infiere en la estabilidad de la ladera en la vereda Boquerón, sector Yanuba, pues este es solo uno de los puntos causantes de la problemática, que correspondería a las entidades mencionadas en este acápite, sin que ello deje por fuera las demás entidades, con base en las consideraciones vertidas anteriormente.
Respecto a la responsabilidad de mantenimiento de las vías, la Ley 105 de 1993 señaló: «[…]
ARTÍCULO
12. DEFINICIÓN DE INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE A CARGO DE LA NACIÓN. Se entiende por infraestructura del transporte a cargo de la Nación, aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del país, y de éste con los demás países. Esta infraestructura está constituida por: 1.
La red nacional de carreteras, con sus zonas, facilidades, y su señalización, que se define de acuerdo con los siguientes criterios: a. Las carreteras cuyos volúmenes de tránsito sean superiores a aquellas que sirven hasta un 80% del total de la red vial de carreteras. b. Las carreteras con dirección predominante sur-norte, denominadas troncales, que inician su recorrido en las fronteras internacionales y terminan en los puertos del Atlántico o en fronteras internacionales. c. Las carreteras que unen las troncales anteriores entre si, denominadas transversales, cuyo volumen de tránsito esté justificado, según el contenido del literal a, que comuniquen con los países limítrofes o con los puertos de comercio internacional. d. Las carreteras que unen las capitales de departamento con la red conformada con los anteriores criterios, de acuerdo con su factibilidad técnica y económica, esta conexión puede ser de carácter intermodal. e. Las vías para cuya construcción se ha comprometido el Gobierno Nacional con gobiernos extranjeros mediante convenios o pactos internacionales.
Con el propósito de que se promueva la transferencia de las vías que están hoy a cargo de la Nación hacia los departamentos, el Ministerio de Transporte adoptará los mecanismos necesarios para que la administración, conservación y rehabilitación de esas vías, se pueda adelantar por contrato. Las carreteras nacionales podrán convertirse en departamentales a petición del departamento respectivo, si este demuestra la capacidad para su rehabilitación y conservación. 2.
Los ríos, canales de aguas navegables, su señalización y aquellos puertos públicos fluviales de interés nacional. 3. Los puertos públicos marítimos de propiedad de la Nación y sus canales de acceso. 4. Las líneas férreas de propiedad de la Nación que incluye su zona, señalización e infraestructura para el control del tránsito. 5.
La red de ayudas, comunicaciones y meteorología del transporte aéreo, básicos para prestar los servicios de aeronavegación y la infraestructura aeroportuaria. 78 6. Los faros, boyas y otros elementos de señalización para el transporte marítimo. 7. Los puentes construidos sobre los accesos viales en zonas de frontera. 8. Los viaductos, túneles, puentes y accesos en general a las capitales de departamentos, distritos y municipios […]».
Luego, mediante la Ley 1228 de 2008 se determinó: «[…] Artículo 1°. Para efectos de la aplicación de la presente ley, las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional se denominan arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden. Estas categorías podrán corresponder a carreteras a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos especiales y los municipios.
El Ministerio de Transporte será la autoridad que mediante criterios técnicos, determine a qué categoría pertenecen. Parágrafo 1°. Para efectos de la aplicación artículo 1° del Decreto 2770 de 1953 las vías que allí se identifican como de primera, segunda y tercera categoría son las que en esta ley se denominan de primero, segundo y tercer orden […]» Igualmente, por medio del Decreto 1292 del 14 de octubre 2021, se modificó la estructura del Instituto Nacional de Vías – Invias, señalando su objeto y funciones así: «[…] ARTÍCULO 1°.
OBJETO DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS. El Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, tendrá como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial, marítima y sus infraestructuras conexas o relacionadas, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte.
ARTÍCULO 2 °. FUNCIONES DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS. Para el cumplimiento de sus objetivos el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, desarrollará las siguientes funciones generales: 2.1 Ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura de transporte de su competencia, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Transporte. 2.2 Elaborar conjuntamente con el Ministerio de Transporte los planes, programas y proyectos tendientes a la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación operación y mantenimiento, atención de emergencias y demás obras que requiera la infraestructura de su competencia […]».
(Resaltado de la Sala) Por medio del Contrato de Concesión 0113 de 1997, el Invías concesionó a la Sociedad Autopistas del Café SA los sectores Río Barbas – Pereira y Pereira Tarapacá de la carretera Armenia – Pereira – Manizales, cuyo objeto es realizar los estudios y diseños definitivos, las obras de rehabilitación y de construcción, la operación y el mantenimiento y la prestación de los servicios del proyecto vial Armenia-Pereira-Manizales y todas aquellas actividades necesarias para el adecuado funcionamiento de la obra y la prestación del servicio público, lo cual se formalizó con acta de entrega del 3 de diciembre de 1998.
Posteriormente, se expidió el Decreto 1800 de 2003, por el cual se creó el Instituto Nacional de Concesiones - INCO, con el objeto de planear, estructurar, contratar, ejecutar y administrar los negocios de infraestructura de transporte que se desarrollen con participación del capital privado y en especial las concesiones, en los modos carretero, fluvial, marítimo, férreo y portuario (artículo 2) y en el ordinal 17 del artículo 3 se dispuso que deberá coordinar con el Invías la entrega mediante acto administrativo de la infraestructura de transporte, en desarrollo de contratos de 79 Concesión; por lo tanto, el Contrato de Concesión 0113 de 1997 fue cedido y subrogado mediante la Resolución 3896 de 2003.
Luego, se cambió la naturaleza y denominación del INCO mediante Decreto 4165 de 2011, pues pasó de ser un establecimiento público a ser una Agencia Nacional estatal de naturaleza especial, denominada Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), entidad que continúa con la ejecución y administración del Contrato de Concesión 0113 de 1997.
Ahora bien, se reitera que en el proceso quedó acreditado que una de las causantes de la saturación del suelo de la ladera es la disposición final de las aguas lluvias provenientes de la vía principal, denominada dentro del acervo probatorio como alcantarilla 4 y si bien con el dictamen de contradicción Autopistas del Café logró verificar la capacidad hidráulica de las alcantarillas y las falencias de la vía veredal y viviendas, no desvirtuó las conclusiones previas y concurrentes de los conceptos técnicos emitidos por el municipio de Dosquebradas, la Carder (informe rendido en virtud de la visita realizada en conjunto con el Ministerio Público) y el municipio de Pereira, sobre el punto crítico de la entrega final de las aguas, pues no basta con la capacidad hidráulica de la alcantarilla que se encuentra sobre la vía principal, si el descole no llega a la disposición final en un afluente hídrico natural; además, en el dictamen de contradicción quedó claro que el perito no revisó físicamente los puntos finales de descole, ni realizó estudio de riesgo integral, admitiendo limitaciones metodológicas.
Por tanto, prevalece la necesidad de medidas integrales y coordinadas, como se ha reiterado a lo largo de esta providencia. Asimismo, se acreditó que las cunetas de la vía principal tienen unas fisuras por el desgaste natural, las cuales en la actualidad no generan condiciones de vulnerabilidad; sin embargo, hasta el mismo perito que presentó Autopistas del Café consideró que se le deben hacer mantenimiento con sellamiento, para evitar que dichas fisuras lleguen al punto de permear al suelo de la ladera, lo cual atiende la naturaleza preventiva de esta acción constitucional.
Del mismo modo, se probó en el proceso que si bien la alcantarilla 3 se encuentra deshabilitada y no fue la causante del desprendimiento aledaño, dicha infraestructura con el paso del tiempo puede generar deterioro del terreno, por lo que en aras de recuperar la ladera y prevenir los procesos de socavación, no bastaba que Autopistas del Café sellara la misma, sino que requiere de labores de recuperación del suelo sobre la cual se encuentra construida.
Por lo tanto, le asiste responsabilidad a la sociedad Autopistas del Café SA conforme lo señala el literal b) de la cláusula 3.4. del Contrato de Concesión 0113 de 1997, pues tiene la obligación de realizar la conservación de las calzadas, el mantenimiento, rehabilitación y conservación de los puentes, estructuras, pontones y obras de drenaje, entre otros y administrar el proyecto de acuerdo con el contrato y, además, continuar con la ejecución del plan de monitoreo y seguimiento ambiental, para tales efectos se entiende por rehabilitación de estructuras la recuperación de las mismas hasta su nivel de servicio.
De la misma manera, de acuerdo a la cláusula vigésima quinta, esta sociedad asume entera responsabilidad el mantenimiento, construcción, conservación, reparación, rehabilitación y reconstrucción de los tramos de carretera incluidos en la concesión, la reparación y cuidado de todas las obras y en caso que se produzca daño, pérdida o desperfecto de algún elemento constituido del proyecto vial, el concesionario deberá repararlo y reponerlo, de manera que se mantengan las obras 80 y los servicios en buenas condiciones y en buen estado, en especial deslizamientos y derrumbes, tanto su remoción como su reparación. Igualmente, dentro de las funciones de la ANI contempladas en el artículo 4 del Decreto 4165 de 2011 se encuentra ejercer las potestades y realizar las acciones y actividades necesarias para garantizar la oportuna e idónea ejecución de los contratos a su cargo y para proteger el interés público, función que fue desatendida, pues pese al estado actual de las cunetas, del descole 3 y 4 y la afectación a la ladera continua del sector, según el Oficio APM2-102-24 del 25 de abril de 2024, proferido por la ANI, dicha entidad no ha realizado amonestaciones o requerimientos en relación con el cumplimiento del alcance del contrato; por lo tanto, se encuentra acreditada también la responsabilidad de este ente.
Finalmente, en el proceso no es objeto de discusión y se encuentra demostrado mediante el certificado de Invías 2024S-VRIS-023988 del 24 de abril de 2024, que la vía principal que conduce de Santa Rosa de Cabal a Dosquebradas sobre el kilómetro 8, en la vereda Boquerón, sector Yanuba, hace parte del inventario vial a cargo de la ANI a través del concesionario Autopistas del Café SA; por lo tanto, se configura la falta de legitimación material en la casusa por pasiva del Invías, pues la vía objeto del presente asunto no hace parte de su inventario vial y al estar concesionada no está dentro de su alcance la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura de la Red Vial Nacional.
No obstante, las órdenes que se darán debe ser acatadas mientras dure el contrato de concesión;84 por lo tanto, se instará que en caso en que termine dicho contrato, sin renovación o ampliación del mismo y de existir obras pendientes por realizar o culminar por parte de la sociedad Autopistas del Café SA y de la ANI, dichas obran deberán ser incluidas en el nuevo contrato de concesión y en caso de que la vía sea devuelta al inventario del Invías, deberá dicha entidad asumir la responsabilidad de las mismas a favor de los derechos colectivos amparados. 6.10.5.
Corresponsabilidad en las acciones populares En este punto, considera la Sala pertinente referirse frente a la responsabilidad de los accionantes y de la comunidad evidenciada dentro del presente asunto; en efecto, se recuerda que conforme el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, acciones constitucionales que se caracterizan por: «[…] a) Tiene en cuenta los principios consagrados en normas constitucionales, convencionales, o legales, que expresan valores superiores, o bien, como norma programática o directriz, que orienta la función pública y la administrativa. b) Constata la efectiva vulneración o agravio, o el daño contingente, o la amenaza de uno o varios derechos e intereses colectivos invocados o que, de oficio, encuentre vulnerados o en riesgo. c) Identifica la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, causante de la violación o amenaza. d) Definidos los supuestos fácticos y jurídicos, en la sentencia se ordenan las medidas pertinentes, oportunas y procedentes conforme a lo indicado en el artículo 34 de la Ley 472.82 […]».85 84 Según el Otrosí al Contrato de Concesión 0113-97 del 15 de junio de 2005 la etapa de operación finalizará el 1 de febrero de 2027, la cual se encuentra vigente según lo resuelto por el Tribunal de Arbitramento en el laudo arbitral del 5 de marzo de 2018 (https://bibliotecadigital.ccb.org.co/items/dff12089-2996-4eed-90b4- 99a881252239.
Fecha de consulta 03/03/2026). Sin que se haya demostrado la existencia de una prórroga a la fecha. 85 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente William Hernández Gómez, sentencia del 13 de febrero de 2018, radicación 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU), actor: Antonio 81 Razón por la cual, respecto al principio de congruencia al juzgador le compete estudiar los supuestos fácticos y la causa petendi expuestos por la parte accionante, lo cual en el presente asunto constituye la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al ambiente sano, por el riego de deslizamiento en la ladera que se encuentra en la vereda Boquerón, sector Yanuba, donde se encuentran unas viviendas.
Ahora bien, dada la existencia de la vulneración y amenaza, el juzgador tiene la competencia para identificar la acción u omisión de las autoridades o de los particulares causantes de la violación o amenaza, para luego poder ordenar las medidas pertinentes, oportunas y procedentes, al respecto el Consejo de Estado86 ha explicado: «[…] Facultades del juez constitucional En la acción popular La Ley 472 de 1998 dotó al juez de la acción popular de amplias facultades para lograr la protección de los derechos e intereses colectivos vulnerados o amenazados. […] Por otro lado, en la sentencia que ampara los derechos e intereses colectivos, el juez está facultado para adoptar todas las medidas que sean conducentes y pertinentes para lograr la protección de los bienes en riesgo, de forma definitiva.
Con tal propósito, podrá emitir órdenes de hacer o no hacer, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere posible, o condenar al pago de indemnización con la única finalidad de restablecer la afectación y, en general, disponer lo pertinente para procurar la restitución de los derechos e intereses.
Como se aprecia, el ordenamiento legal le confirió poder discrecional al juez popular para determinar las medidas procedentes y conducentes a fin de conjurar la conducta lesiva al derecho o interés colectivo; empero, en esa actividad deberá siempre velar por el respeto del debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes (art. 5).
Si bien la acción popular tiene connotación especial por el rango constitucional al que fue elevada, debe responder a los confines del derecho procesal y sustancial, al igual que todos los mecanismos de defensa judicial. En providencia de 22 de junio de 2006, la Sección Tercera de esta Corporación se refirió a los límites de los jueces constitucionales, para indicar que su campo de acción está restringido por los elementos fácticos consignados en la demanda, por cuanto es la imputación que hace el demandante la que otorga la competencia del juez y delimita el litigio.
Así discurrió la Sala en dicha ocasión: [E]s el actor popular quien le otorga el marco original de competencia y es dentro de esa imputación que se entenderá que el operador jurídico puede emprender el análisis de todos aquellos hechos, conductas, pruebas y derecho que estén relacionados con el planteamiento de la demanda, sin que sea viable al juez, con argumentos excesivos, sobrepasar los elementos fácticos que el demandante le puso en conocimiento y que si bien hacen relación a algún aspecto de la litis, la desbordan y le son ajenos a los hechos de la demanda; ello aunado a un desmedido procesalismo en la sustanciación del proceso.
Llama la atención al Consejo de Estado que en sólo autos de incorporación de pruebas se cuentan más de 15 autos del Magistrado sustanciador. José Rengifo, demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Dirección General Marítima Portuaria de Colombia (DIMAR) y otros. 86 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Once Especial de Decisión, consejera ponente María Adriana Marín, sentencia del 5 de mayo de 2020, radicación 25000-23-15-000-2006-00190- 01(AP)REV-SU, actor Hernando Ordoñez Villalobos, Oscar Bladimir Gómez Garnica, Ángel Alberto Cifuentes, Fabio Bonilla Bonilla y Olga Quintero Fonseca, demandado: Davivienda SA y otros. 82 El tema de incongruencia de un fallo es aspecto que también toca a las acciones populares, porque si bien el juez popular tiene la posibilidad de dirigir varios extremos, entre ellos, determinar a los responsables de la violación de derechos e intereses colectivos cuando se desconozcan (art. 14) y que en la sentencia pueda ordenar una conducta de hacer o de no hacer y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible (art. 34), la actuación procesal no se erige en vía libre para alterar la causa petendi casi en su totalidad.
Lo cierto es que los poderes de dirección del proceso son judiciales dentro de la competencia legal que el legislador le asignó al juez, sin que ello constituya una permisión para apartarse de las cuestiones de hecho y de la causa petendi; esa es la razón por la cual una sentencia resulta inconsonante porque ‘la congruencia quiere decir que la actividad del juez se halla limitada en las cuestiones de hecho, de manera que al variar éstas se varía la causa petendi y también se incurre en incongruencia, sin perjuicio de la interpretación sobre la naturaleza del acto o contrato, que le corresponde ’ Morales Molina.
Hernando. Curso de Derecho Procesal Civil. Parte General. 9ª ed. Editorial ABC. Bogotá. 1985. Págs. 481 a 482. Las acciones del juez deben, entonces, estar siempre dirigidas a cautelar los derechos e intereses colectivos de la comunidad. De ahí que sea inviable emitir juicios de responsabilidad, sancionar la conducta personal, reconocer el perjuicio subjetivo o extenderse a materias que no fueron objeto de debate, según se explicó en el acápite precedente, so pena de incurrir en extralimitación de la competencia funcional.
En sentencia de unificación de 5 de junio de 2018, esta Corporación agregó que el juzgador tiene el deber de analizar los hechos invocados en la demanda y, a partir de allí, determinar y proteger los derechos e intereses colectivos en riesgo, siempre velando por la garantía del derecho de defensa. Con esa finalidad, se dictó la siguiente regla: [L]a Sala considera que esta es la oportunidad pertinente para precisar dicha postura en el sentido de establecer que el juez de la acción popular puede pronunciarse sobre derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados, siempre y cuando tengan una estrecha relación con los derechos respecto de los cuales sí haya existido una solicitud expresa de protección y cuando la parte demandada se haya pronunciado sobre ellos a lo largo del proceso, es decir, que haya podido ejercer su derecho de defensa.
(…) Entonces, pese a que como se mencionó el juez puede amparar derechos e intereses colectivos diferentes a los indicados por el actor en el trámite de agotamiento del requisito de procedibilidad y en la demanda, siempre y cuando los mismos se relacionen con la causa petendi, para proceder en tal forma además se requiere que se haya garantizado el debido proceso del o los demandados en el sentido de que se les haya permitido pronunciarse sobre el mismo en alguna de las oportunidades procesales.
Sobre el punto, debe precisarse que la posibilidad de amparar o proteger derechos colectivos diferentes a los indicados en la demanda, no exime en manera alguna al actor popular de la carga de indicar en la demanda los hechos y los derechos o intereses colectivos cuya protección invoca, así como tampoco del deber de agotar el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que en caso contrario el juez se encuentra facultado para inadmitir la demanda y en caso de que ésta no sea subsanada, de rechazarla”.
Así las cosas, al analizar la causa petendi el fallador tiene la potestad de determinar los derechos e intereses colectivos en riesgo, y proferir las decisiones necesarias para garantizar su protección […]». Por lo expuesto, se tiene probado que el accionante es residente del sector y que la vivienda es la primera ubicada cerca de la vía donde se han producidos los fenómenos de socavación; sumado al hecho que se demostró que dichas 83 viviendas no se encuentran construidas en cumplimiento de las normas legales de sismo resistencia y que no tiene un adecuado sistema de vertimiento de las aguas residuales, lo que ha contribuido a la inestabilidad del talud y, por ende, a la vulneración de los derechos colectivos invocados.
En consecuencia, esta Sala considera que el accionante no solo ha sido una de las personas afectadas con los deslizamientos ocurridos en el sector, sino también que ha concurrido a la generación y persistencia del riesgo, al realizar conductas que contravienen las disposiciones urbanísticas y ambientales vigentes. Esta corresponsabilidad no exime a las entidades públicas de sus deberes constitucionales y legales, pero sí impone a los particulares la obligación de cesar las prácticas que contribuyen a la vulneración de los derechos colectivos.
En este punto, se recuerda que en las acciones populares se puede aplicar el principio de corresponsabilidad,87 el cual permite al juez constitucional hacer concurrir en el actuar a las autoridades públicas y a los particulares, indistintamente si acuden al proceso como parte activa o pasiva, para que de manera armónica adopten las medidas pertinentes que cesen la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, en virtud de los deberes de precaución, prevención del riesgo, solidaridad y autoprotección. Por lo tanto, el accionante deberá abstenerse de realizar las acciones que se dispongan respecto al manejo de las aguas de escorrentía, participar activamente en los programas de educación comunitaria que serán implementados por las accionadas, orientados a promover prácticas sostenibles en el uso del suelo y la protección del medio ambiente y permitir el acceso de las autoridades competentes para la realización de inspecciones, levantamientos topográficos y demás actuaciones administrativas necesarias para la recuperación del ecosistema afectado.
Conclusión: Por lo expuesto y conforme al concepto del Ministerio Público, se encuentra demostrado en el presente asunto que el municipio de Dosquebradas, el departamento de Risaralda, la Carder, la ANI y Autopistas del Café SA incurrieron en responsabilidad por omisión, al no ejercer de manera diligente y eficaz sus funciones constitucionales y legales en materia de prevención de desastres, control ambiental y mantenimiento de infraestructura.
La falta de coordinación interinstitucional, la ausencia de medidas estructurales de mitigación y la inacción frente a un riesgo conocido y técnicamente prevenible, configuran una vulneración a los derechos colectivos de la comunidad. Asimismo, se ha acreditado que las intervenciones ilegales en el talud y las construcciones sin licencia han contribuido a la desestabilización del terreno y a la persistencia del riesgo.
Por tanto, se configura una corresponsabilidad de los particulares en la vulneración de los derechos colectivos, lo que impone deberes concretos de cesación de las conductas lesivas y de colaboración activa en la implementación de las medidas ordenadas. 7. Órdenes a impartir Con base en lo expuesto, esta Sala estima que en aras de resolver el problema en concreto se debe ordenar: 87 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez, radicado 66001233300020130007002, actor Lisímaco Ramírez Benjumea, demandado: departamento de Risaralda y otros. 84 7.1.
Al municipio de Dosquebradas, departamento de Risaralda, Carder y Autopistas del Café SA 7.1.1. Realizar, en conjunto y de manera coordinada, un estudio técnico integral de amenaza, vulnerabilidad y riesgo (AVR), de tipo geológico, geotécnico, hidrológico e hidráulico, que determine con precisión las intervenciones estructurales y no estructurales necesarias para la estabilización geotécnica del talud, considerando las condiciones litológicas, geomorfológicas, hidroclimatológicas y antrópicas actuales. 7.2.
Al municipio de Dosquebradas 7.2.1. Realizar verificación urbanística predial en los inmuebles ubicados en el sector, iniciar los procedimientos administrativos sancionatorios y policivos correspondientes por ocupaciones irregulares, construcciones sin licencia y afectaciones al espacio público y realizar las actuaciones pertinentes con el fin de lograr que las viviendas realicen un adecuado manejo de aguas de cubiertas y residuales, que se conduzcan hasta punto de disposición técnica en la parte baja de la ladera. 7.2.2.
En caso de establecerse que existen ocupaciones sobre predios de propiedad municipal, deberá iniciar el proceso de recuperación de bien fiscal o de uso público, conforme al procedimiento policivo previsto en la Ley 1801 de 2016. 7.2.3. Ejecutar las obras de recuperación de la vía veredal, incluyendo la construcción de sistemas de drenaje superficial y subterráneo, conforme al estudio integral que se realice. 7.2.4.
Retirar el plástico que se encuentra al lado del descole #3 y realizar las obras de recuperación del talud requeridas. 7.2.5. Implementar un programa de monitoreo geotécnico y ambiental permanente, con énfasis en temporadas de alta precipitación, que permitan la evaluación periódica del comportamiento de la ladera. 7.2.6. Desarrollar, en articulación con el departamento de Risaralda y la Carder, jornadas de educación ambiental comunitaria, orientadas a la prevención de intervenciones antrópicas en zonas de riesgo, el uso sostenible del suelo y la conservación de la cobertura vegetal. 7.2.7.
Una vez ejecutadas las medidas ordenadas, deberá presentar un informe técnico de evaluación de riesgo residual, que determine la habitabilidad segura o no de las viviendas del sector, considerando las condiciones climáticas, geológicas y estructurales del terreno. 7.3. Al departamento de Risaralda 7.3.1. Brindar acompañamiento, asesoría y asistencia técnica, administrativa y financiera requeridos por el municipio de Dosquebradas en cumplimiento de las órdenes dadas en la presente providencia. 85 7.4.
A la sociedad Autopistas del Café SA 7.4.1. Realizar un estudio hidrológico e hidráulico del canal de escorrentía denominado #4, en especial en el punto de disposición final ubicado en la parte media de la ladera, con acompañamiento técnico del municipio de Dosquebradas, el departamento de Risaralda y la Carder, para que determine la necesidad de extensión longitudinal del canal, que garantice la evacuación eficiente de aguas pluviales y evitar procesos de sobresaturación del terreno. 7.4.2.
Ejecutar las obras de repotenciación del sistema colector de aguas de escorrentía, conforme a los resultados del estudio hidrológico. 7.4.3. Ejecutar las obras de recuperación de la ladera respecto al sistema colector de aguas de escorrentía #3, el cual en la actualidad se encuentra inactivo. 7.4.4. Implementar un programa de mantenimiento periódico de los canales de escorrentía y realizar monitoreo técnico permanente de la ladera y del sistema de drenaje. 7.5.
Al accionante y la comunidad del sector 7.5.1. Abstenerse de realizar nuevas construcciones, ampliaciones o excavaciones en la ladera, sin contar con licencia urbanística y concepto técnico favorable de estabilidad geotécnica. 7.5.2. Suspender de manera inmediata las actividades agrícolas en la ladera, especialmente el cultivo de café, que no contribuyen a la cohesión del suelo y aumentan la carga sobre el terreno. 7.5.3.
Permitir el acceso de las autoridades competentes para la realización de inspecciones, levantamientos topográficos, estudios técnicos y demás actuaciones administrativas necesarias para la recuperación del ecosistema. 7.5.4. Participar activamente en los programas de educación ambiental comunitaria, y adoptar prácticas sostenibles en el uso del suelo, orientadas a la conservación del medio ambiente y la prevención de riesgos. 7.6.
A la Carder 7.6.1. Iniciar procedimientos sancionatorios ambientales contra los responsables de intervenciones ilegales en la ladera, conforme a lo dispuesto en la Ley 1333 de 2009, por afectación a ecosistemas, erosión del suelo y alteración de cobertura vegetal. 7.6.2. Hacer acompañamiento y servir como apoyo al municipio de Dosquebradas, a la sociedad Autopistas del Café SA y a la comunidad, así como ejecutar las obras, en conjunto con las demás entidades accionadas y la comunidad, de recuperación de la ladera, incluyendo la construcción de sistemas de drenaje superficial y subterráneo, orientadas a la reducción de la saturación y realizar la reforestación, con la finalidad de efectuar un trabajo coordinado y armónico para el cumplimiento de las obras de mitigación y estabilización y para salvaguardar, conservar y recuperar el medio ambiente afectado. 86 7.7.
A la ANI 7.7.1. Realizar las acciones y actividades necesarias para garantizar la oportuna e idónea ejecución de las órdenes dadas en la presente providencia a la sociedad Autopistas del Café SA, en virtud del Contrato de Concesión y en aras de proteger el interés público y los derechos colectivos amparados. 7.8. Al Invías 7.8.1.
En caso en que termine el Contrato de Concesión con la sociedad Autopistas del Café, sin que se haya renovado o ampliado la duración del mismo y de existir obras pendientes por realizar o culminar por parte de la sociedad Autopistas del Café SA y de la ANI, dichas obran deberán ser incluidas en el nuevo contrato de concesión y en caso de que la vía sea devuelta al inventario del Invías, deberá dicha entidad asumir la responsabilidad de las mismas. 8.
Costas El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 referente a las costas indicó: «[…] El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar […]».
Conforme las previsiones contenidas en el artículo 365 del CGP, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, la condena en costas debe imponerse siempre y cuando se encuentre acreditada su causación, normativa que señala: «[…]
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. […] 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron 87 y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción […]». (Negrilla fuera de texto). Al respecto, la disposición procesal indica que las costas se integran por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el proceso y por las agencias en derecho. En relación con las costas, éstas se tasarán y liquidarán con criterios objetivos y verificables en el expediente.
De conformidad con la norma anterior, la parte vencida deberá sufragar las costas de la parte contraria y en casos de dos partes obligadas al pago de costas, se deberá establecer la proporción que debe asumir cada una de ellas, lo anterior, siempre y cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. El Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 6 de agosto de 2019,88 precisando el alcance del artículo 38 trascrito, con el fin de armonizarlo con las normas que reglan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, fijando las siguientes reglas: «[…] 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas […]». La sentencia de unificación define las costas en los siguientes términos: 88 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, consejera ponente Rocío Araujo Oñate, radicación 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU, demandante Yesid Figueroa García, demandado municipio de Tunja, referencia mecanismo de revisión eventual – acción popular, temas acción popular - costas procesales - agencias en derecho. 88 «[…] 72.
Las costas procesales son aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas y las ii) agencias en derecho. 73. Las primeras responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos. 74.
Las segundas -agencias de derecho-, obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa. 75. De ahí que, por ejemplo, no hay lugar al reconocimiento de las agencias en derecho en los eventos en que resulta vencedor quien no concurre al proceso por apoderado o litigando en causa propia, como sería el caso de la representación por un curador ad litem, sin perjuicio de la condena en costas a cargo del perdedor, que debe incluir las expensas, dentro de la cuales, como se advirtió, están los honorarios que correspondan a los auxiliares de la justicia. 76.
Las costas, tanto en su componente de expensas como de agencias en derecho, son fijadas por el juez de conocimiento bajo los criterios establecidos en la ley, por tanto, no obedecen al arbitrio o discrecionalidad de los sujetos procesales ni tampoco al capricho del fallador. 77. Por el contrario, como el reconocimiento de las costas es un derecho subjetivo, dado el claro carácter indemnizatorio y retributivo que tienen, en ningún caso puede ser fuente de enriquecimiento sin causa, razón por la cual, su condena, es el resultado de aplicar, por parte del juez, los parámetros previamente fijados por el legislador, a efectos de establecer si hay lugar o no a su reconocimiento, con el fin de compensar el esfuerzo realizado y la afectación patrimonial que le implicó la causa a quien resultó victorioso. 78.
Por esta misma razón, la condena en costas, opera de manera objetiva contra la parte vencida en juicio, pero no en forma automática, en tanto el juzgador debe valorar que esté configurada cualquiera de las hipótesis previstas por el legislador. Consecuentemente, aun cuando las partes no hubieran solicitado su reconocimiento, corresponde al juez pronunciarse sobre las mismas […]».
Conforme a lo expuesto, considera la Sala que no es procedente la condena en costas dentro del presente asunto, ya que se acreditó la corresponsabilidad del accionante en la vulneración de los derechos colectivos, al haber realizado intervenciones antrópicas que contribuyeron a la inestabilidad de la ladera—como construcciones sin licencia e indebida disposición de aguas residuales y pluviales— esta Sala considera que no se configura una actuación procesal que amerite la condena en costas a cargo de las entidades accionadas, pues las pretensiones prosperaron parcialmente y la participación activa del accionante en la generación del riesgo impide reconocerles el beneficio económico derivado de las costas procesales, en especial las agencias en derecho, por cuanto no puede premiarse una conducta que también contribuyó a la afectación del entorno. En consecuencia, se negará la condena en costas a favor del accionante, sin perjuicio de las órdenes estructurales impartidas para la protección de los derechos colectivos vulnerados.
Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1. Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la casusa por pasiva propuesta por el Invías. 89 2. Declarar no probadas las demás excepciones propuestas. 3. Amparar los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y al goce de un medio ambiente sano. Como consecuencia de lo anterior, se disponen las órdenes concretas en los siguientes numerales: 4.
Ordenar a la Carder, para que, en el término de 1 mes, contado a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, inicie los procedimientos sancionatorios ambientales contra los responsables de intervenciones ilegales en la ladera, conforme a lo dispuesto en la Ley 1333 de 2009, por afectación a ecosistemas, erosión del suelo y alteración de cobertura vegetal. 5.
Ordenar al municipio de Dosquebradas, para que, en el término de 1 mes, contado a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, realice la verificación urbanística predial en los inmuebles ubicados en el sector. 6. Una vez determinada la titularidad de los predios, el municipio de Dosquebradas, contará con el término de 1 mes, a partir de la emisión del respectivo levantamiento, para realizar las siguientes actividades: 6.1.
En caso de establecerse que existen ocupaciones sobre predios de propiedad del municipio de Dosquebradas, este deberá iniciar el proceso de recuperación de bien fiscal o de uso público, conforme al procedimiento policivo previsto en la Ley 1801 de 2016. 6.2. En caso de establecerse ocupación sobre predios de propiedad de particulares, deberá iniciar los procedimientos administrativos sancionatorios y policivos correspondientes por ocupaciones irregulares, construcciones sin licencia y afectaciones al espacio público y realizar las actuaciones pertinentes con el fin de lograr que las viviendas realicen un adecuado manejo de aguas de cubiertas y residuales, que se conduzcan hasta punto de disposición técnica en la parte baja de la ladera. 6.3.
El municipio de Dosquebradas o los propietarios particulares, según el caso y la Carder, deberán ejecutar las obras de recuperación de la ladera, incluyendo la construcción de sistemas de drenaje superficial y subterráneo, orientadas a la reducción de la saturación y realizar la reforestación, con la finalidad de efectuar un trabajo coordinado y armónico para el cumplimiento de las obras de mitigación y estabilización y para salvaguardar, conservar y recuperar el medio ambiente afectado. 7.
Ordenar al municipio de Dosquebradas, al departamento de Risaralda, a la Carder y a la sociedad Autopistas del Café SA, para que en el término de 2 meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, realicen, en conjunto y de manera coordinada, un estudio técnico integral de amenaza, vulnerabilidad y riesgo (AVR), de tipo geológico, geotécnico, hidrológico e hidráulico, que determine con precisión las intervenciones estructurales y no estructurales necesarias para la estabilización geotécnica del talud, considerando las condiciones litológicas, geomorfológicas, hidroclimatológicas y antrópicas actuales. 90 En el mismo término, la sociedad Autopistas del Café SA deberá realizar un estudio hidrológico e hidráulico del canal de escorrentía denominado #4, en especial en el punto de disposición final ubicado en la parte media de la ladera, con acompañamiento técnico del municipio de Dosquebradas, el departamento de Risaralda y la Carder, para que determine la necesidad de extensión longitudinal del canal, que garantice la evacuación eficiente de aguas pluviales y evitar procesos de sobresaturación del terreno. 8.
Ordenar al municipio de Dosquebradas, al departamento de Risaralda, a la Carder y a la sociedad Autopistas del Café SA, para que en el término de 6 meses, contados a partir de la emisión del anterior estudio, ejecute las obras recomendadas en dicho estudio técnico integral, conforme a las competencias de cada entidad, relacionadas en esta providencia. En el mismo término, se ordena: 8.1.
A la sociedad Autopistas del Café SA, con acompañamiento y apoyo de la Carder, ejecutar las obras de repotenciación del sistema colector de aguas de escorrentía, conforme a los resultados del estudio hidrológico y ejecutar las obras de recuperación de la ladera respecto al sistema colector de aguas de escorrentía #3, el cual en la actualidad se encuentra inactivo. 8.2.
Al municipio de Dosquebradas, al departamento de Risaralda y a la Carder ejecutar las obras de recuperación de la vía veredal, incluyendo la construcción de sistemas de drenaje superficial y subterráneo, conforme al estudio integral que se realice. Asimismo, retirar el plástico que se encuentra al lado del descole #3 y realizar las obras de recuperación del talud requeridas. 9.
Una vez culminadas todas las órdenes anteriormente dadas, el municipio de Dosquebradas, contará con el término de 1 mes, para presentar un informe técnico de evaluación de riesgo residual, que determine la habitabilidad segura o no de las viviendas colindantes al talud, considerando las condiciones climáticas, geológicas y estructurales del terreno. 10.
Se ordena al municipio de Dosquebradas y a la sociedad Autopistas del Café SA que implementen de manera permanente un programa de monitoreo geotécnico y ambiental, con énfasis en temporadas de alta precipitación, que permitan la evaluación periódica del comportamiento de la ladera y del sistema de drenaje. 11. Se ordena a la sociedad Autopistas del Café SA que implemente de manera permanente un programa de mantenimiento periódico del canal o canales de escorrentía. 12.
Se ordena a la ANI realizar las acciones y actividades necesarias para garantizar la oportuna e idónea ejecución de las órdenes dadas a la sociedad Autopistas del Café SA, en virtud del Contrato de Concesión y en aras de proteger el interés público y los derechos colectivos amparados. En caso en que termine el Contrato de Concesión con la sociedad Autopistas del Café, sin que se haya renovado o ampliado la duración del mismo y de existir obras pendientes por realizar o culminar por parte de la sociedad Autopistas del Café SA 91 y de la ANI, dichas obran deberán ser incluidas en el nuevo contrato de concesión y en caso de que la vía sea devuelta al inventario del Invías, deberá dicha entidad (Invías) asumir la responsabilidad de las mismas. 13.
Se ordena al municipio de Dosquebradas, en articulación con el departamento de Risaralda y la Carder, para que de manera coordinada, de manera permanente, desarrollen jornadas de educación ambiental comunitaria, orientadas a la prevención de intervenciones antrópicas en zonas de riesgo, el uso sostenible del suelo y la conservación de la cobertura vegetal. 14.
Se ordena al departamento de Risaralda brindar acompañamiento, asesoría y asistencia técnica, administrativa y financiera requeridos por el municipio de Dosquebradas en cumplimiento de las órdenes dadas en la presente providencia. 15. Se ordena a los accionantes y se insta a la comunidad del sector, lo siguiente: 15.1. Abstenerse de realizar nuevas construcciones, ampliaciones o excavaciones en la ladera, sin contar con licencia urbanística y concepto técnico favorable de estabilidad geotécnica. 15.2.
Suspender de manera inmediata las actividades agrícolas en la ladera, especialmente el cultivo de café, que no contribuyen a la cohesión del suelo y aumentan la carga sobre el terreno. 15.3. Permitir el acceso de las autoridades competentes para la realización de inspecciones, levantamientos topográficos, estudios técnicos y demás actuaciones administrativas necesarias para la recuperación del ecosistema. 15.4.
Participar activamente en los programas de educación ambiental comunitaria, y adoptar prácticas sostenibles en el uso del suelo, orientadas a la conservación del medio ambiente y la prevención de riesgos. 16. Se ordena a la Carder para que realice el acompañamiento y apoyo al municipio de Dosquebradas, al departamento de Risaralda, a la sociedad Autopistas del Café SA y a la comunidad, prestando la debida asesoría técnica, con la finalidad de que ejecuten un trabajo coordinado y armónico para la ejecución de las obras de mitigación y estabilización de la ladera de la vereda Boquerón, sector Yanuba para salvaguardar, conservar y recuperar el medio ambiente afectado. 17.
Se designan a la parte demandante (José Edwin Cárdenas Ramírez), al alcalde del municipio de Dosquebradas, al gobernador del departamento de Risaralda, un delegado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – Carder, al representante legal de la sociedad Autopistas del Café, al presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, al señor agente del Ministerio Público asignado al despacho 04 de esta Corporación y al magistrado ponente, quien lo presidirá, para que conformen el comité de verificación del cumplimiento de la presente sentencia, para lo cual por Secretaría se les enviará la respectiva comunicación, quienes rendirán en el término de 8 meses, un informe único detallado e ilustrado sobre las soluciones adoptadas en pro del cumplimiento efectivo de esta providencia. 18.
El incumplimiento de lo ordenado en el presente fallo será sancionado como desacato de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. 92 19. Sin condena en costas. Notifíquese y cúmplase, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Este documento fue firmado electrónicamente y puede consultarse la sentencia con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co