REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Dual Escritural de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, trece (13) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 17-001-33-31-004-2010-00165-00 acumulado con 17-001-33-31-004-2010-00512-00 Acción: Protección de derechos e intereses colectivos Accionante: Gerardo Osorio Zuluaga y otros Accionado: Municipio de Manizales Sentencia No. 42 Procede la Sala Escritural de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 7 del Acuerdo PSAA1510414 de 2015, a proferir sentencia de segunda instancia dentro del trámite del recurso de apelación interpuesto por el municipio de Manizales contra la decisión emitida el 30 de junio de 2022 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante la cual se amparó el derecho colectivo al goce y utilización de los bienes de uso público. 1.
Antecedentes. 1. Pretensiones. En el expediente con número de radicado 2010-00165 la parte accionante solicita: “[…]
PRIMERO. Que se declare que el Municipio de Manizales, está vulnerando el goce y la utilización del bien de uso público, en la carrera 38, en los espacios que dan acceso a las viviendas Nos 66-20 y No 66-53 de esta ciudad.
SEGUNDO: Que se ordene al Municipio de Manizales adelantar y agotar todas las actuaciones, para que se modifiquen las construcciones que se encuentran encima de las zonas peatonales en ambos lados de la vía, de las viviendas ubicadas en la carrera 38 Números 66-20 y 66-53 Barrio Pío XII de esta ciudad, por estar ocupando el espacio público destinado para el tránsito peatonal, con esto a las personas se les garantizaría la seguridad y confiabilidad para caminar por este sitio.
TERCERO: Se fije con cargo al demandado, el incentivo consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. […]” Y en el expediente con número de radicado 2010-00512 solicita: “[…] 2 PRIMERO. Que se declare que el Municipio de Manizales, está vulnerando el goce y la utilización del bien de uso público, en la carrera 34, entre las calles 65 y 65 A barrio Fátima en la ciudad de Manizales Caldas.
SEGUNDO: Que se ordene al Municipio de Manizales que a través de la Secretaría de Planeación Municipal, previo los trámites legales y en coordinación con los propietarios de las diez viviendas distinguidas con los Números 65-97, 65-89, 65- 73, 65-59, 65-63, 65-51, 65-43, 65-37, y No. 65-31 ubicadas en la Carrera 34 entre calles 65 y 65 A barrio Fátima en la ciudad de Manizales Caldas, y quienes ocuparon totalmente el espacio público con construcciones de cerramiento destinados para el uso particular, se les ordene modificar las obras de cerramiento hechas en las áreas de sus inmuebles, dejando el espacio reglamentario del andén que está construido exclusivamente para el tránsito de peatones.
Con esto a las personas se les garantizaría la seguridad y confiabilidad para caminar por éste (sic) sitio.
TERCERO: Ordenar al Municipio de Manizales dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 82 de la Constitución nacional y normas establecidas para las construcciones de las viviendas en este Municipio, tener un control más estricto en el perímetro urbano, sobre aquellas construcciones que se hacen frente a las viviendas, donde algunos propietarios están ocupando los espacios públicos para uso particular, desconociendo el derecho al uso común.
CUARTO: Se fije con cargo al demandado y a favor del actor, el incentivo consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. […]” 2. Hechos. En el expediente con radicado 2010-00165 señaló: Mediante escrito radicado el 2 de julio de 2010, el señor Gerardo Osorio Zuluaga formuló acción popular contra el Municipio de Manizales, en ejercicio del medio de control previsto en la Ley 472 de 1998, por considerar vulnerados los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce y utilización de los bienes de uso público.
Señala el accionante que, en el sector de la carrera 38 No. 66-53 del barrio Pío XII, se encuentran construidos un muro y una estructura a manera de puente sobre el andén, los cuales impiden la adecuada circulación de los peatones por la acera, particularmente en una zona caracterizada por un alto flujo vehicular, con el consiguiente riesgo para la comunidad.
Y en el expediente con radicado 2010-00512 indicó: Por medio de escrito radicado el 11 de octubre de 2010, el señor Gerardo Osorio Zuluaga, en ejercicio del medio de control previsto en la Ley 472 de 1998, formuló acción contra el Municipio de Manizales, sosteniendo que se están vulnerando los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce y la utilización adecuada de los bienes de uso público.
Manifiesta que en la carrera 34, entre las calles 65 y 65A del barrio Fátima, se encuentran aproximadamente diez viviendas cuyos cerramientos, totales o parciales, ocupan casi la totalidad del andén, situación que impide el tránsito seguro de los peatones por este sector. 3. Contestación de la demanda. 3.1 Municipio de la Manizales. 3 En relación con los hechos expuestos en la demanda, manifiesta que se opone a la prosperidad de las pretensiones formuladas.
Como fundamentos de su defensa sostiene que las escaleras y muros ubicados sobre el andén no son de propiedad del municipio y que, por el contrario, son los propietarios de los inmuebles quienes tienen el deber de cumplir con las disposiciones legales aplicables. Agrega que el ente territorial ha adelantado diversas acciones encaminadas a mejorar las condiciones de vida de los habitantes, entre ellas la adecuación del acceso peatonal mediante escalinatas que comunican las calles 67 y 68.
Solicitó que se declare que el ente territorial no ha violado los derechos invocados por el accionante y que por el contrario ha adelantado las actividades tendientes a superar cualquier situación desfavorable para la comunidad que habita el sector objeto de la acción. Adicionalmente, se observa que mediante actuación administrativa iniciada el 26 de enero de 2010, la autoridad competente dio apertura al procedimiento tendiente a la restitución de la zona de uso público en la cual se encuentran construidas las escaleras localizadas sobre el andén de la carrera 38 con calle 66, barrio Pio XII.
En desarrollo de dicha actuación, se requirió a los propietarios para la recuperación del espacio público; sin embargo, éstos manifestaron que, de efectuarse el retiro de las estructuras, quedarían sin un área que les permitiera el acceso a sus viviendas. 3.2. Wilton de Jesús Gil Osorio y Beatriz Elena Gil Osorio Frente a las pretensiones de la demanda, se observa que el demandado sostiene que el cerramiento existente en su vivienda no genera obstrucción al tránsito de peatones, y que su instalación obedeció a las condiciones de inseguridad presentes en el sector.
Afirma, además, que el actor no acreditó la vulneración del derecho colectivo al goce y disfrute del espacio público. 3.3. Jhan Carlos Galvis Merchán. Manifestó que demolió las escalas de su predio ubicado en el barrio Pío XII. 3.4. Rosalba Obando Pachón. De conformidad con lo señalado por el Juzgado Administrativo, la mencionada vinculada contestó por fuera del término legal. 3.5.
Robert Govanny Gallego García y Maryory Gallego García Sostuvo desconocer el bien inmueble por el cual fueron vinculados y aclaran que su predio corresponde al que se encuentra ubicado en la dirección carrera 34 No 65-75 del barrio Fátima. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia proferida el 30 de junio de 2022, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, resolvió lo siguiente: 4 “[…] Primero: Declarar no probadas “agotamiento de jurisdicción” e “Inexistencia de prueba de los hechos que constituyen presunta vulneración de derechos colectivos” propuestas por el Municipio de Manizales y “prescripción y caducidad” propuestas por los vinculados Wilton de Jesús Gil Osorio y Beatriz Elena Gil Osorio.
Segundo: Declarar que los propietarios de las viviendas ubicadas en la carrera 34 No 65-97, No 65-89, No 65-87, No 65-73, No 65-75, No 65-69, No 65-63, No 65- 43, No 65-37 y No 65-31 todas del barrio Fátima y en la carrera 38 No 66-20 del barrio Pío XII y el Municipio de Manizales, han vulnerado el derecho colectivo al goce y utilización de los bienes de uso público.
Esta transgresión se deriva de la ocupación del andén contiguo a las mismas viviendas. Tercero: En consecuencia, se ordena al Municipio de Manizales, si aún no lo hubiere hecho, inicie los procedimientos administrativos tendientes a la recuperación de las zonas de andenes y de antejardín constitutivos del espacio público, cumpliendo de manera estricta con los términos establecidos en las normas aplicables para imponer las sanciones y/o adoptar las medidas correctivas a que haya lugar.
Para el cumplimiento de lo ordenado con esta providencia se concede el plazo de un (01) mes a partir de su ejecutoria. Cuarto: Negar las demás pretensiones de la demanda según lo indicado en la parte motiva de esta decisión. […]” Para adoptar su decisión, la a quo sostuvo que en el presente asunto se expone que en sectores de los barrios Pío XII y Fátima de Manizales, varios propietarios realizaron cerramientos, rampas, escaleras y otras construcciones sobre los andenes y antejardines, eliminándolos o reduciendo su espacio, lo cual obliga a los peatones a circular por la calzada vehicular, vulnerando el derecho colectivo al goce y uso del espacio público.
Señaló que en el proceso se aportaron fotografías, oficios de la Secretaría de Obras Públicas y de la Secretaría de Gobierno, además de un informe de la Personería. Dichos documentos confirman que numerosas viviendas han invadido el espacio público, algunas en un 100%, mediante cerramientos metálicos, techos, escaleras o rampas. Solo en un caso se verificó la restitución del andén. El juzgado indicó que al revisar la normativa constitucional y legal sobre el espacio público y con base en las pruebas, concluyó que existe una transgresión del derecho colectivo al espacio público.
Asimismo, estableció que el Municipio de Manizales, como autoridad urbanística, ha omitido su deber de control y ha permitido estas ocupaciones, aunque los propietarios también comparten responsabilidad. Por lo anterior, el juez ordenó al ente territorial que, en un plazo de un mes desde la ejecutoria de la sentencia, tramite los procesos administrativos necesarios para recuperar los andenes y antejardines invadidos y aplicar las sanciones o medidas correctivas correspondientes. 5.
Recurso de apelación. 5 5.1 Municipio de Manizales. La parte accionada sostiene que el municipio ya cumplió todas las medidas solicitadas en la acción popular, incluso basadas en los reportes hechos por el propio actor. Por ello, afirma que se configuró un hecho superado y que ya no existe una vulneración actual de los derechos colectivos.
Se apoya en jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencia T-299 de 2008) y del Consejo de Estado, indicando que cuando durante el proceso desaparecen las circunstancias que originaron la acción porque las obras o medidas ya fueron ejecutadas, debe declararse la carencia actual de objeto, pues ya no hay amenaza o vulneración. También se señala que, aunque en las acciones populares no procede el desistimiento, sí aplica la terminación anticipada por carencia de objeto, conforme al artículo 278 del Código General del Proceso, aplicable por remisión de la Ley 472 de 1998.
Con base en ello, solicita que se revoque el fallo que ordenó medidas al municipio de Manizales, argumentando que es incongruente declarar vulneradores a particulares, pero imponer órdenes al ente territorial cuando la situación ya fue solucionada. 6. Alegatos de conclusión en segunda instancia. 6.1. Municipio de Manizales. Reiteró los argumentos expuestos en su alzada; sosteniendo que en el proceso quedó plenamente demostrado que existe un hecho superado y, por tanto, una carencia actual de objeto.
Afirma que la sentencia impugnada es incongruente, pues, aunque reconoce que los hechos que dieron origen a la acción son responsabilidad de particulares, termina imponiendo órdenes al Municipio de Manizales, las cuales, según se indica, ya fueron cumplidas desde hace tiempo. 6.2. Las demás partes y el Agente del Ministerio Público guardaron silencio.
II. Consideraciones de la Sala 1. Competencia El Tribunal es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Manizales, contra la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998. 2.
Cuestiones previas. 2.1. Alteración de orden para proferir sentencia. La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de prelación de fallos que permite decidir las litis en un orden distinto “en atención a la naturaleza de los asuntos” que, en los 6 términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho, en cuanto la naturaleza del presente plenario se constituye en una temática recurrente en esta jurisdicción, lo que amerita que este tribunal de cierre en segunda instancia establezca un criterio de decisión que permita la resolución de asuntos de similitud fáctica y jurídica.
Adicionalmente, se observa que el presente asunto corresponde a una acción popular, mecanismo jurídico de carácter expedito y sumario, previsto para la protección eficaz de los derechos e intereses colectivos. Aunado a ello, se advierte que la demanda fue radicada en el año 2010, circunstancia que impone otorgarle prevalencia en su trámite, en aras de garantizar la efectividad de los fines constitucionales que orientan este tipo de acciones. 2.2.
Se deja precisado que el presente asunto fue inicialmente asignado al despacho del doctor Publio Martín Andrés Patiño Mejía. No obstante, el referido Magistrado manifestó impedimento para conocerlo, en la medida en que había emitido pronunciamiento previo respecto del auto admisorio dentro de este mismo proceso cuando se desempeñaba como Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales.
Dicho impedimento fue aceptado mediante auto de fecha 7 de febrero de 2024. Conforme lo anterior, esta Sala Escritural no estará compuesta por el mencionado Magistrado. 3. Problema jurídico. De conformidad con el recurso de apelación interpuesto, corresponde a esta Sala establecer si, con fundamento en el acervo probatorio obrante en el expediente, resulta procedente declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, o si, por el contrario, debe confirmarse la sentencia de primera instancia que declaró fundadas las pretensiones de la parte accionante.
Para resolver el problema jurídico planteado, se realizará el análisis de los siguientes temas: (i) generalidades de las acciones populares, (ii) derechos colectivos detectados como trasgredidos, (iii) material probatorio y (vi) análisis del caso concreto. 4. Material probatorio. Pruebas relevantes dentro del proceso. • Fotografías aportadas por el demandante1. • Oficio No. SGM VC 0749-19 del 30 de mayo de 2019, mediante el cual la Secretaría de Gobierno del Municipio de Manizales informó lo siguiente2: “[…] 1.
PIO XII- CARRERA 38 No 66-20 (…) PROPIETARIO: SUSANA SUAREZ DE ARBOLEDA CONCLUSIONES. 1 Ver documento 006 del expediente digital – SAMAI. 2 Visible en el documento 003 – SAMAI. 7 Al momento de la visita ocular al predio ubicado en la carrera 38 No 66-20, barrio PIO XII, comuna Universitaria, se visualiza una rampa en concreto que obstaculiza el 100% del paso peatonal, además se construyó en el espacio del andén unas escalas que dan acceso a un piso inferior de la misma vivienda con lo cual está invadiendo el espacio público.
Para el Equipo de Vigilancia y Control Urbanístico, existe una infracción Urbanística en dicho predio ya que el andén ha sido invadido en un 100% por una rampa y unas escalas, lo que obliga al peatón a circular por la calzada vehicular Al momento de la visita se estableció una presunta infracción urbanística a la luz de la Ley 1801 de 2016, artículo 135 literal A, Numeral 3. 2.
PIO XII- CARRERA 38 No 66-53(…) PROPIETARIO: GUSTAVO GUASTAR MONTES CONCLUSIONES. Al momento de la visita ocular al predio ubicado en la CARRERA 38 No 66-53, barrio PIO XII, Comuna Universitaria, se visualiza la restitución del orden Urbanístico, por cuanto el propietario demolió las escalas que estaban invadiendo el Espacio Público anteriormente. 3.
FÁTIMA- CARRERA 34 No 65-97(…) PROPIETARIO: NO HAY INFORMACIÓN CONCLUSIONES Al momento de la visita ocular al predio ubicado en la CARRERA 34 N° 65-97, barrio Fátima, Comuna Universitaria, se visualiza la invasión del andén en un 100%. Además, se observa un cerramiento metálico, en todo el perímetro, con una altura mayo de 2 metros, también se observa que el anterior espacio esta techado con una teja traslucida y una escala para acceder al segundo nivel.
Para el Equipo de Vigilancia y Control Urbanístico, existe una Infracción Urbanística en dicho predio ya que ele anden ha sido invadido en un 100% por un cerramiento metálico cubierto con teja traslúcida, lo que obliga al peatón a circular por la calzada vehicular. (…) 4. FÁTIMA- CARRERA 34 No 65-87 y 65-89 (…) PROPIETARIO: BEATRÍZ ELENA GIL OSORIO (…) MARIA CONSUELO OSORIO (…) CONCLUSIONES Al momento de la visita ocular al predio ubicado en la CARRERA 34 N° 65-87 y 65 89, barrio Fátima, Comuna Universitaria, se visualiza la invasión del andén en un 100%.
Además se observa un cerramiento metálico, en todo el perímetro, con una altura mayor de 2 metros, también se observa que el anterior espacio esta techado con una teja traslucida. Para el equipo de Vigilancia y Control Urbanístico, existe una infracción Urbanística en dicho predio ya que el andén ha sido invadido en un 100%, por un cerramiento metálico cubierto con teja traslucida, lo que obliga al peatón a circular por la calzada vehicular.
(…) 5. FÁTIMA – CARRERA 34 No 65-73 (…) PROPIETARIO: ROBERTO GEOVANNY GALLEGO (…) MARYORY GALLEGO GARCÍA (…) CONCLUSIONES 8 Al momento de la visita ocular al predio ubicado en la CARRERA 34 No 65-73, barrio Fátima, Comuna Universitaria, se visualiza la invasión del andén en un 100%. Además se observa un cerramiento metálico, en todo el perímetro, con una altura mayo de 2 metros, también se observa que el anterior espacio esta techado con una teja traslúcida.
(…) 6. FÁTIMA - CARRERA 34 No 65-69 (…) PROPIETARIO: YORDAN FABIAN GRAJALES OSPINA (…) CONCLUSIONES Al momento de la visita ocular al predio ubicado en la CARRERA 34 N° 65-69, barrio Fátima, Comuna Universitaria, se visualiza la invasión del andén en un 100%, lo que obliga al peatón a circular por la calzada vehicular. Además se observa un cerramiento metálico, en la mitad del perímetro, con una altura mayor de 2 metros, también se observa que todo el espacio del andén esta techado.
(…) 7. FÁTIMA - CARRERA 34 No 65-63 (…) PROPIETARIO: LUZ MARINA LOPEZ DE JIMÉNEZ CONCLUSIONES Al momento de la visita ocular al predio ubicado en la CARRERA 34 No 65-63, barrio Fátima, Comuna Universitaria, se visualiza la invasión del andén en un 100%, lo que obliga al peatón a circular por la calzada vehicular. Además se observa un cerramiento metálico, en la mitad del perímetro, con una altura mayor de 2 metros, también se observa que todo el espacio del andén esta techado.
(…) 8. FÁTIMA- CARRERA 34 No 65-51 (…) PROPIETARIO: GERARDO EDILIO VILLADA GOMEZ (…) CONCLUSIONES Al momento de la visita ocular al predio ubicado en la CARRERA 34 No 65-51, barrio Fátima, Comuna Universitaria, se visualiza la invasión del andén en un 100%, lo que obliga al peatón a circular por la calzada vehicular. Además se observa un cerramiento metálico, entre el poste de la luz y el cerramiento de la casa contigua.
(…) 9. FÁTIMA- CARRERA 34 No 65-43 (…) PROPIETARIO: SANTIAGO CARDONA RODRÍGUEZ (…) CONCLUSIONES Al momento de la visita ocular al predio ubicado en la CARRERA 34 No 65-43, BARRIO Fátima, Comuna Universitaria, se visualiza la invasión del andén en un 100%, lo que obliga al peatón a circular por la calzada vehicular. Además se observa un cerramiento metálico en el perímetro del andén, con una altura mayo de 2 metros, también se observa que fue construida una escala metálica para acceder a un segundo piso invadiendo el mismo andén. (…) 10.
FÁTIMA – CARRERA 34 No 65-37 (…) PROPIETARIO: FELIX BASTIDAS GUTIÉRREZ (…) CONCLUSIONES Al momento de la visita ocular al predio ubicado en la CARRERA 34 No 65-37, barrio Fátima, Comuna Universitaria, se visualiza la invasión del andén un 100%, lo que obliga al peatón a circular por la calzada vehicular. Además se observa un cerramiento en ladrillo y reja metálica en el perímetro del andén, con una altura aproximada de 1 metro (…). 9 11.
FÁTIMA – CARRERA 34 No 65-31 (…) PROPIETARIO: JUAN DAVID MURILLO GAVIRIA (…) LUIS FELIPE MURILLO GAVIRIA (…) CONCLUSIONES. Al momento de la visita ocular al predio ubicado en la CARRERA 34 N° 65-31, barrio Fátima, Comuna Universitaria, se visualiza la invasión del andén en un 100%, lo que obliga al peatón a circular por la calzada vehicular.
Además se observa un cerramiento en reja metálica en el perímetro del andén, con una altura aproximada de 2 metros, con una cubierta en toda el área. (…)” (sic) • Oficio del 12 de junio de 2019, suscrito por la personera municipal y el Personero Delgado No. 3, mediante el cual informaron la invasión del espacio público de los andenes que corresponden a las siguientes vivientes: carrera 34 No. 65-97, No. 65- 89, No. 65-87, No. 65-73, No. 65-75, No. 65-69, No. 65-63, No. 65-43, No. 65-37 y No. 65-31 todas del barrio Fátima; así como la vivienda que corresponde a la carrera 38 No. 66-20 del barrio Pío XII3. 5.
Marco normativo y jurisprudencial. 5.1. Naturaleza de las acciones populares. La acción popular es el mecanismo constitucional para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en la carta política o leyes específicas como la 472 de 1998.
Por disposición Constitucional, corresponde al Legislador regular las acciones populares. En ejercicio de dicho mandato, el Congreso de la República expidió la Ley 472 de 1998, la cual tiene por objeto: “Regular las acciones populares y las acciones de grupo de qué trata el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia. Estas acciones están orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, así como los de grupo o de un número plural de personal” En cuanto a la finalidad de la acción popular, el artículo 2 de la aludida normativa establece que ésta procede para evitar el daño contingente, cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, y/o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible.
Señalando que la Ley ídem en su artículo 44, enlistó los 3 Ibidem. 4 ARTICULO 4o. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; 10 derechos colectivos objeto de protección, lo que de manera general es propio indicar que actúan de manera enunciativa, en el entendido que existen otros derechos considerados como colectivos en distintas normas.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 9 ejusdem, dicha acción procede contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares que hayan violado o amenacen violar tales derechos o intereses.5. Pasando a los elementos sustanciales de la acción, en relación con la legitimación en la causa por pasiva el Consejo de Estado, ha precisado: “En cuanto a la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por la Corporación Autónoma Regional del Cesar se tiene lo siguiente: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 472 de 1998 la demanda debe dirigirse contra la autoridad o el particular cuya conducta activa u omisiva amenaza o causa agravio a los derechos colectivos, por lo tanto, en la demanda debe indicarse con claridad quiénes son esas personas o autoridades.
Ahora bien, la indicación en la demanda de los presuntos responsables de la amenaza o vulneración que se aduce, no implica per se la existencia de responsabilidad pues ello es objeto de prueba que se analiza en la sentencia; de manera que la legitimación por pasiva no depende de la demostración de responsabilidad, sino que se entiende a partir de la imputación o relación que existe entre el demandado y los hechos o conductas referidos en una demanda o entre aquél y su participación real en la causa de tales hechos y conductas”6.
En cuanto a los legitimados para ejercer la acción popular, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 consagra que la misma puede ser presentada por: i) Cualquier persona, natural o jurídica; ii) Las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones populares, cívicas o de índole similar; iii) Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su acción u omisión; iv) El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia y/o v) Por los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.
Respecto de la acción Popular, el Consejo de Estado, de manera general, ha sostenido: “La acción popular, consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas (sic) o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas.
Así las cosas, esta acción es el mecanismo jurídico que tiene la comunidad afectada, para que de forma rápida y sencilla se proceda a ordenar la protección de sus derechos n) Los derechos de los consumidores y usuarios. Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.
PARAGRAFO. Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley. 5 Artículo 9º.- Procedencia de las Acciones Populares. Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas (sic) o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. 6 C.E. Sección Primera, C.P. MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN, providencia 11 de octubre de 2006, Rad. 20001-23-31-000-2003-01273- 01(Ap). 11 colectivos.”7 Finalmente, según ha señalado la jurisprudencia administrativa de forma reiterada, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo8. 5.2.
Derechos colectivos detectados como vulnerados. Ateniendo el problema jurídico planteado, la Sala encuentra que serán objeto de análisis los derechos colectivos del uso y goce del espacio público y la utilización y defensa del espacio público. 5.2.1. Espacio Público – concepto y elementos constitutivos. Para analizar este derecho colectivo, se estudiará su concepto desde el punto de vista legal, luego se determinarán los elementos que los constituyen, para luego desde el análisis constitucional, legal y jurisprudencial, se desarrolle la responsabilidad, administración y protección del espacio público de cabeza del ente territorial municipal.
En línea de lo expuesto, el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 adicionado por el artículo 138 de la Ley 388 de 1997, define el especio público como “(…) el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.
(Adicionado un parágrafo Artículo 17 Ley 388 de 1997 Sobre incorporación de áreas públicas). (…)”. 7 C.E. Sección Primera, C.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ, providencia del 6 de marzo de 2014, Rad. 63001-23-31-000-2011- 00309-01(Ap). 8 C.E. Sección Primera, Sentencia del 19 de marzo de 2015. C.P. GUILLERMO VARGAS AYALA, Radicación: 05001-23-31-000-2012- 00727-01(AP) actor: Alejandro Botero Villegas contra el Ministerio de Defensa Nacional - Ejercito Nacional de Colombia. 12 Por su parte, el Decreto 1504 de 4 de agosto de 1998 “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, preceptúa, de igual forma, el deber del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular, señalándose además que en el cumplimiento de la función púbica del urbanismo, los Municipios y Distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo (Artículo 1).
Asimismo, el artículo 5, consagra que el espacio público está constituido por el conjunto de los siguientes elementos: “(…) Elementos constitutivos artificiales o construidos: a. Áreas integrantes de los perfiles viales peatonal y vehicular, constituidas por: Los componentes de los perfiles viales tales como: áreas de control ambiental, zonas de mobiliario urbano y señalización, cárcamos y ductos, túneles peatonales, puentes peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, andenes, malecones, paseos marítimos, camellones, sardinales, cunetas, ciclopistas, ciclovías, estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para motocicletas, estacionamientos bajo espacio público, zonas azules, bahías de estacionamiento, bermas, separadores, reductores de velocidad, calzadas, carriles;
(…)” (Negrilla fuera de texto). Advirtiéndose, como elemento constitutivo artificial del espacio público los andenes, los cuales de conformidad con el artículo 2 del Decreto 1344 de 1970, que fue modificado por el artículo 1 – 1ª del Decreto 1809 de 1990, hacen parte del espacio público, en tanto que los definen como la “parte de la vía destinada exclusivamente al tránsito de peatones”.
En este orden de ideas, se tiene que el uso de los andenes y de la vía pública no debe ser utilizado para otro fin, distinto al definido en la normativa. El Estado a través de los Municipios es responsable de la administración y protección del espacio público. El artículo 2º de la Constitución Política establece que con el propósito de lograr los fines esenciales del Estado “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
A su turno, prevé el artículo 82 superior que “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”. Por su lado, el artículo 311 ídem, dispone: “(…) Al municipio como entidad fundamental de la división politico-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus 13 habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
(…)”. De otra parte, la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, en su artículo 3º consagra: “(…) Corresponde al Municipio: (…) 2. Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demanda el progreso municipal. (…)”. Aunado a lo anterior, el Código Nacional de Tránsito Terrestre vigente (Ley 769 de 2002), define en su artículo segundo las aceras o los andenes como la “Franja longitudinal de la vía urbana, destinada exclusivamente a la circulación de peatones, ubicada a los costados de ésta.
(…)”. Así las cosas, como lo ha establecido la ley, conforman el espacio público los andenes, por lo que el derecho colectivo que prima facie se vulnera debido a cerramientos de antejardines y otras construcciones realizadas por los propietarios de las viviendas, lo cual viola el goce al espacio público, pues no de otra forma lo ha comprendido el Consejo de Estado al precisar que las aceras hacen parte inescindible del espacio público, que los mismos están destinados exclusivamente para el tránsito de peatones y que la falta de ellos, constituye una clara vulneración del referido derecho colectivo en conexidad con el de la seguridad y prevención de desastres, ya que su ausencia o falta de mantenimiento, implica que la comunidad exponga la vida al tener que transitar por las vías vehiculares.
Al respecto: “(…) En efecto, debe recordarse que las vías públicas están destinadas tanto para el tránsito de vehículos como de peatones, y que para éstos últimos precisamente están diseñados espacios como las aceras o andenes, los cuales están destinados exclusivamente para el uso de aquellos. Por ende, la inexistencia de andenes en la vía pública señalada en la demanda constituye una clara violación del mencionado derecho colectivo, pues se priva a los personas de gozar de un espacio que les permita desplazarse de un lado a otro, impidiéndoles una movilidad en condiciones de comodidad y seguridad…”9 Resulta claro entonces, que la falta de andenes conlleva consigo la trasgresión del derecho colectivo del goce al espacio público, pero además, también se colocan en riesgo otros como la utilización y defensa de los bienes de uso público; la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles; a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, siendo diáfano el Consejo de Estado al respecto, al señalar: “(…) Del acervo probatorio se desprende que ciertamente en la carrera 23 entre calles 9A y 10 de la ciudad de Popayán no existen andenes ni bermas que garanticen la libre y segura circulación de los peatones, lo que ha propiciado que éstos lo hagan 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, MP Rafael E. Ostau de Lafont Planeta, sentencia del 01 de Marzo de 2007, Radicado 2003-00895-01 14 por la calzada destinada al tráfico automotor o a través de improvisados caminos de tierra al pie de la calzada, poniendo en riesgo su vida e integridad personal debido al alto y continuo flujo de vehículos particulares y de transporte público existente, por tratarse de una vía que une a varios barrios de la Comuna 7, sector de alta densidad poblacional, todo ello aunado a la ausencia de la señalización pertinente.
Así las cosas, es evidente que se encuentran vulnerados los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles; a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, siendo procedente su protección, tal como lo dispuso el Tribunal de primera instancia. Cabe recordar que las vías públicas y andenes, elementos constitutivos del espacio público, están destinadas tanto para el tránsito de vehículos como de peatones respectivamente, y que para éstos últimos se han diseñado aceras o andenes destinados exclusivamente para su tránsito libre, tranquilo y sobre todo seguro.
Por tanto, la ausencia de andenes en la vía pública, sin una justificación razonable para ello, como ocurre en el caso bajo examen, constituye una clara violación a los derechos colectivos antes referidos, en especial al uso y goce del espacio público (…)”10 En suma, del esquema normativo y jurisprudencial visto en precedencia, corresponde al Municipio dentro de sus competencias proteger el uso y goce del espacio público en su jurisdicción, comoquiera que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 82 y 315-1 de la Constitución Política y 5° de la Ley 9 de 1989, los alcaldes son la primera autoridad de policía en su respectivo municipio y por lo tanto tienen el deber legal de hacer cumplir las normas constitucionales y legales, aunado a que deben disponer de lo necesario para ordenar el desarrollo de su territorio a fin de resguardar y preservar su uso común, en pro de garantizar la libre y segura circulación tanto peatonal como vehicular en su jurisdicción. 6.
Caso concreto. De conformidad con lo expuesto a lo largo de esta providencia y con fundamento en el acervo probatorio obrante en el expediente, debe advertirse, en primer término, que en el caso sub examine no se encuentra acreditado el cumplimiento del fallo constitucional, circunstancia que impide acceder a la declaratoria de carencia actual de objeto por hecho superado, tal como lo solicita la entidad territorial accionada.
En efecto, si bien reposan en el expediente algunos informes relativos a las acciones y visitas efectuadas por el Municipio, ello no se traduce en el cumplimiento material de la orden impartida, por cuanto la decisión judicial dispuso que el Municipio de Manizales debía iniciar los procedimientos administrativos orientados a la recuperación de las zonas de andenes y antejardines constitutivas del espacio público, observando de manera estricta los términos previstos en las normas aplicables para la imposición de sanciones y/o la adopción de las medidas correctivas a que hubiere lugar.
El cumplimiento de dichas órdenes no se encuentra acreditado, por cuanto ni con el recurso ni con los alegatos presentados en segunda instancia se aportó medio probatorio alguno que demostrara el inicio de actuaciones administrativas dirigidas contra los propietarios de los inmuebles ubicados en la carrera 34 Nos. 65‑97, 65‑89, 65‑87, 65‑73, 65‑75, 65‑69, 10 Consejo de Estado, sentencia del 28 de febrero de 2008, Magistrado Ponente Marco Antonio Velilla Moreno. 15 65‑63, 65‑43, 65‑37 y 65‑31 del barrio Fátima, así como de la carrera 38 No. 66‑20 del barrio Pío XII, con el fin de recuperar los andenes y antejardines ocupados.
Tampoco obra en el expediente informe posterior al fallo que permita constatar la efectiva demolición de las estructuras, escaleras u otras instalaciones existentes sobre dichos espacios peatonales. En tales condiciones, no es posible concluir que la Administración haya quedado relevada del deber de iniciar las actuaciones administrativas orientadas a la protección y recuperación del espacio público.
En consecuencia, resulta acreditado en esta instancia el riesgo inminente que enfrentan los peatones al transitar por las referidas direcciones, pues los cerramientos existentes en las zonas de andén y antejardín los obligan a desplazarse por la vía vehicular. Tal situación compromete la responsabilidad de la entidad territorial accionada, habida cuenta de que dentro de su esfera competencial se encuentra la protección del uso y goce del espacio público.
Lo anterior se fundamenta en lo dispuesto por los artículos 82 y 315-1 de la Constitución Política, así como en el artículo 5° de la Ley 9 de 1989, normas que atribuyen a los alcaldes la calidad de primera autoridad de policía en el respectivo municipio, imponiéndoles el deber jurídico de garantizar la observancia de las disposiciones constitucionales y legales.
De igual manera, les corresponde adoptar las medidas necesarias para ordenar el desarrollo territorial y preservar el uso común del espacio público, con el fin de asegurar la libre y segura circulación peatonal y vehicular dentro de su jurisdicción. No obstante, esta Sala considera necesario modificar el numeral tercero de la sentencia de primera instancia, con el propósito de ampliar el plazo inicialmente fijado, toda vez que el término concedido resulta insuficiente para que la entidad territorial pueda dar cumplimiento integral a lo ordenado.
En tal virtud, se extenderá de un (1) mes a seis (6) meses el término para que el municipio de Manizales, a través de su Alcalde, inicie y adelante el correspondiente proceso policivo, adoptando, decidiendo y ejecutando las actuaciones administrativas a que haya lugar en contra de los propietarios de los inmuebles ubicados en la carrera 34 Nos. 65‑97, 65‑89, 65‑87, 65‑73, 65‑75, 65‑69, 65‑63, 65‑43, 65‑37 y 65‑31 del barrio Fátima, así como en la carrera 38 No. 66‑20 del barrio Pío XII.
Dichas actuaciones deberán estar orientadas a la recuperación de las áreas de andén y antejardín que integran el espacio público, con el propósito de restablecer los derechos colectivos que han resultado vulnerados. 7. Comité de verificación. Adicionalmente, se modificará el ordinal quinto de la sentencia proferida por el Juzgado Administrativo, en el sentido de disponer que, para efectos del seguimiento y verificación del cumplimiento de esta providencia, se conformará un Comité de Verificación integrado por la Juez Séptima Administrativa del Circuito de Manizales; el Alcalde del municipio de Manizales o su delegado; el Personero Municipal o su delegado; y el accionante. 8.
Costas en segunda instancia. 16 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación unificó su jurisprudencia en relación con la procedencia y reconocimiento de condena en costas en acciones populares mediante sentencia del 6 de agosto de 201911, en la que precisó: “(…) 165. Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia (…)”.
Así las cosas, y por cuanto en este asunto no obra prueba sobre la causación de expensas, gastos o agencias en derecho, durante el curso del proceso, ni mala fe o temeridad en ejercicio del medio de control, no habrá condena en costas. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
Falla Primero: Modificar los numerales tercero y quinto de la sentencia proferida el 30 de junio de 2022 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, y en su lugar se dispone:
TERCERO: ORDENAR al ALCALDE del Municipio de Manizales, que en un término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta sentencia, adelante, decida y ejecute las actuaciones administrativas policivas encaminadas a la restitución del espacio público en los inmuebles ubicados en la carrera 34 Nos. 65‑97, 65‑89, 65‑87, 65‑73, 65‑75, 65‑69, 65‑63, 65‑43, 65‑37 y 65‑31 del barrio Fátima, así como en la carrera 38 No. 66‑20 del barrio Pío XII, conforme a lo expuesto en la presente providencia.
QUINTO: CONFORMAR el Comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por la Juez Séptima Administrativa del Circuito de Manizales; el Alcalde del municipio de Manizales o su delegado; el Personero Municipal o su delegado; y el accionante. Por Secretaría comuníqueseles la designación. Segundo: Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 30 de junio de 2022 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, conforme a lo expuesto.
Tercero: Sin costas en esta instancia. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala veintisiete especial de decisión, 06 de agosto de 2019, Consejera Ponente Rocío Araújo Oñate. 17 Cuarto: Por intermedio de la Secretaría de esta Corporación, ordénese realizar la compensación del presente proceso, de conformidad con el formato establecido por el Consejo Superior de la Judicatura, en atención a que fue aceptado el impedimento manifestado por el doctor Publio Martín Andrés Patiño Mejía, Magistrado del Despacho 006 de este Tribunal, para conocer del asunto de la referencia. Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones que sean del caso en el aplicativo “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Discutida y aprobada en Sala de Decisión Ordinaria celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Augusto Ramón Chávez Marín Magistrado Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.