REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SENTENCIA -SEGUNDA INSTANCIA- Santiago de Cali, trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 Medio de Control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante MÓNICA GABRIELA ROSERO MUÑOZ oscareabogado@gmail.com; leidyjor16@gmail.com Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. procesosjudiciales@procuraduria.gov.co Tema: BONIFICACION JUDICIAL/DECRETO 383 DE 2013 Decisión CONFIRMA SENTENCIA QUE ACCEDE PARCIALMENTE A LAS SÚPLICAS DE LA DEMANDA Mag.
Ponente: FERNANDO AUGUSTO GARCIA MUÑOZ Procede la Sala Segunda Jurisdiccional de Decisión a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia No. 261 del 23 de agosto de 2024 por la cual el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial la señora Mónica Gabriela Rosero Muñoz mayor de edad, domiciliada y residente en esta ciudad, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 20111, demanda2 a la Procuraduría General de la Nación, en orden a obtener las siguientes o similares, DECLARACIONES: Que se declare la nulidad del acto ficto o presunto negativo que surgió tras la falta de respuesta a la petición presentada el 20 de mayo de 2019 por la parte actora ante la 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA. 2 Índice 009 del expediente digital de primera instancia. Plataforma SAMAI. 2 Expediente Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 Procuraduría General de la Nación mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial para liquidar prestaciones sociales. Que, a título de restablecimiento del derecho ordene a la Procuraduría General de la Nación el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales devengadas por la señora Mónica Gabriela Rosero Muñoz desde el 1 de enero de 2013. - Que se ordene el pago de las sumas de dinero previamente indexadas - Que se dé cumplimiento a la sentencia con arreglo a lo dispuesto en los artículos 187 y 192 del CPACA.
Los HECHOS expuestos por la parte actora como fundamento de sus pretensiones, se sintetizan en la siguiente forma: La señora Mónica Gabriela Rosero Muñoz, quien labora en la Procuraduría General de la Nación, elevó reclamación administrativa3 ante la Procuraduría General de la Nación solicitando el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para liquidar prestaciones sociales, sin que se haya pronunciado al respecto, configurándose el acto ficto presunto.
RAZONES DE LA DEFENSA Contestó la Procuraduría General de la Nación4, que el Gobierno Nacional es quien tiene constitucionalmente la competencia para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. Que, por tanto, es esta entidad quien puede reconocer montos diferentes a los establecidos expresamente en los actos administrativos que se expidan para el efecto.
Rebatió que, la bonificación judicial no tiene la connotación de factor salarial toda vez que el Decreto 383 de 2013, consagra expresamente que sólo tendrá ese carácter para cotizar al Sistema de Seguridad Social en Salud y al Sistema General en Pensiones. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali5, inaplicó por inconstitucional la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en 3 Índice 009 del expediente digital de primera instancia. Página 3-9 Plataforma SAMAI. 4 Índice 011 del expediente digital de primera instancia Plataforma SAMAI. 5 Índice 0028 del expediente digital de primera instancia. Plataforma SAMAI 3 Expediente Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 Salud” contenida en el inciso primero del artículo 383 de 2013.
Declaró la nulidad de los actos acusados y accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Para el efecto sostuvo la juez de primera instancia que, resulta violatoria de las normas constitucionales, tratados y convenios internacionales en materia del trabajo que prevalecen en el orden interno, que definen el alcance del concepto de remuneración y, del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 que ordenó nivelar la remuneración de los servidores de la Procuraduría General de la Nación, la estipulación contenida en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, por parte del Gobierno Nacional, al tener en cuenta la bonificación mencionada "únicamente" para determinados fines no prestacionales como factor salarial, constituyéndose en una disposición que carece de legalidad al no ir de la mano la Constitución Política.
RECURSO DE APELACIÓN La Procuraduría General de la Nación, inconforme con la decisión anterior decidió recurrirla en apelación esgrimiendo que6, los actos demandados gozan de plena validez en virtud de la presunción de legalidad que los ampara, como quiera que la bonificación judicial se ha reconocido a los servidores judiciales conforme lo indica el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, sin que la administración esté facultada para imprimirle una interpretación diferente o inaplicarla.
Recabó que, la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin que sea viable tenerla en cuenta para la liquidación de las demás prestaciones sociales. Insistió en que, la ley 4ª de 1992 confirió al Gobierno Nacional la facultad exclusiva de regular el régimen salarial de los servidores públicos.
Que la entidad estatal demandada no puede desconocer el contenido del Decreto 383 de 2013, puesto que ello implicaría una vulneración al principio de legalidad el cual impone al servidor público, el sometimiento al ordenamiento jurídico. CONSIDERACIONES 1. Competencia Este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia del presente proceso, en virtud del recurso de apelación incoado contra la reseñada sentencia, según el artículo 153 del CPACA. 6 Índice 033 del expediente digital de primera instancia Plataforma SAMAI. 4 Expediente Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 2.
Manifestación de impedimento. El Magistrado Jhon Erick Chaves Bravo, considera que7 tiene interés en las resultas del proceso por cuanto la demanda persigue el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para liquidar prestaciones sociales; emolumento que dijo, también percibe su hermano Diego Gerald Chaves Bravo, en su condición de Juez de la República y, por ello, estima, que estaría incurso en la causal de impedimento prevista en el artículo 141-1 del CGP.
Norma que es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso (…)” (Negrillas fuera del texto original).
Para la Sala es evidente que el Magistrado Jhon Erick tiene interés directo en las resultas del proceso, pues la decisión que aquí se tome, compromete su imparcialidad, toda vez que el objeto de discusión es el carácter salarial del porcentaje devengado por concepto de bonificación judicial que no ha sido reconocido a los servidores públicos tanto de la Rama Judicial como de la fiscalía general de la Nación, a título de factor salarial para liquidar sus prestaciones sociales.
Luego, es claro que se configura la causal aducida, dado que se encuentra afectada la autonomía e imparcialidad del Magistrado Chaves Bravo. Por ende, será separado del conocimiento del asunto. Como quiera que, la aceptación del impedimento del Magistrado de la referencia no afecta el quorum decisorio por cuanto Magistrado Ronald Otto Cedeño Blume quien también hace parte de la Sala Segunda de Decisión, en Sala Plena del 6 de julio de 2022, manifestó que su serenidad no se ve comprometida para conocer de las demandas que persiguen el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para liquidar prestaciones sociales; no hay lugar a reconformar la Sala con otros Magistrados que integran las otras Salas del Tribunal. 3.
Alteración del turno para fallo. Sobre el orden para proferir fallo, la Ley 446 de 1998, establece en su artículo 18 que es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en igual orden en que hayan 7 Índice 012 del expediente digital de segunda instancia. Plataforma SAMAI 5 Expediente Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal.
A su vez consagra que, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse ora por la naturaleza de los asuntos ya a solicitud del agente del Ministerio Público o a su importancia jurídica y trascendencia social. Al respecto, la Corte Constitucional8 ha señalado que, los criterios fijados por la anterior disposición referente a “la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social”, ofrecen al juez un marco de discrecionalidad importante para definir cuándo un asunto puesto a su consideración puede ser resuelto sin atención al turno de respuesta que le ha sido fijado.
Explica la Alta Corte que, el principio del respeto de turno de fallo no es absoluto, pues las circunstancias especiales del caso pueden autorizar un trato prioritario, confiriendo la ley al funcionario judicial la valoración de las circunstancias que permitirían modificar ese orden de decisión. En este caso en particular y concreto se alterará el turno para fallar, dándosele un trato prioritario, de acuerdo con la naturaleza del asunto, en tanto se trata de un tema que en anteriores oportunidades ya ha sido analizado y discutido por esta Sala Jurisdicción de Decisión, con una postura definida lo cual es una causa justificable para la alteración del turno. 4.
Problema jurídico Se plantea así: ¿La bonificación judicial creada mediante el artículo 1º del Decreto 383 de 2013 y extendida en favor de los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación a través del Decreto 1016 de 2013 constituye factor salarial para liquidar prestaciones sociales, al margen de que la propia disposición restrinja su aplicación solamente para los aportes en salud y pensión? 4.1.
Tesis de la Sala La bonificación judicial creada mediante el artículo 1º del Decreto 383 de 2013 y extendida en favor de los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación a través del Decreto 1016 de 2013 sí constituye factor salarial para liquidar prestaciones sociales, al 8 En sentencia T-945A/08 6 Expediente Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 margen de que la propia disposición restrinja su aplicación solamente para los aportes en salud y pensión 4.2.
Metodología de la decisión Para resolver el interrogante así descrito, la Sala Jurisdiccional de Decisión, hará lo siguiente: i. Analizará los requisitos para aplicar la excepción de inconstitucionalidad ii. Auscultará acerca de la creación de la bonificación judicial iii. Revisará la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha dictado sobre la materia iv Con base en los medios de prueba, definirá si la bonificación judicial que percibe la actora es un factor salarial que debe computarse al momento de liquidar prestaciones sociales v Finalmente, se dispondrá sobre la condena en costas. 5.
Marco normativo El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 6 de diciembre de 2019, expediente radicado bajo el No. 76001-33-33-003-2016-00254-01, con ponencia de la Magistrada Luz Elena Sierra Valencia, ya tuvo la oportunidad de resolver el problema jurídico aquí descrito. Por lo que, en respeto a ese precedente horizontal, esta Sala de Decisión, reproducirá las reglas jurisprudenciales más relevantes fijadas en su momento por esta Corporación Judicial. 5.1.
Requisitos para aplicar la excepción de inconstitucionalidad La citada excepción está prevista en el artículo 4 de la Constitución Política de 1991, así: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”.
Sobre la supremacía de la Constitución, la jurisprudencia de la Corte Constitucional desde sus inicios estableció que debe prevalecer sobre cualquier norma de inferior rango, puesto que: “…La función de la Constitución como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que aquellas que no tienen la misma categoría…”9. 9 Corte Constitucional, sentencia C-069 de 1995. 7 Expediente Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 En ese sentido, la jurisprudencia de la Alta Corporación, ha dicho que en atención al postulado superior consignado en el artículo 4 ibidem, nuestro sistema de control constitucional es de carácter mixto, es decir que, por una parte la Corte Constitucional ejerce un control concentrado o abstracto de constitucionalidad respecto de las leyes que se someten a su estudio, en este caso produciendo efectos erga omnes en su decisión, y por otra, se encuentra el control difuso que puede ejercer cualquier autoridad administrativa o judicial en determinado caso concreto, cuando advierta que una ley u otra norma jurídica de inferior rango es contraria a la Constitución, siendo excepcional su aplicación. De igual forma, enfatizó la Corte Constitucional en sentencia C- 122 de 201110, que conforme a las competencias atribuidas en el numeral 2 del artículo 237 ejusdem, al Consejo de Estado le corresponde ejercer el control concentrado de los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no esté atribuida a la Corte Constitucional.
En ese orden, el control por vía de excepción, cuya aplicación puede ser de oficio o a solicitud de parte, tiene como característica, que sus efectos son inter partes, por tanto, la norma legal o reglamentaria exceptuada por inconstitucional continua vigente en el ordenamiento jurídico y se predica su validez. En el campo de la acción de tutela, la Corte Constitucional también ha desarrollado la figura de la excepción de inconstitucionalidad, reflexionando que en virtud del artículo 4º de la Constitución, dicha figura constituye una “herramienta jurídica-política de protección al principio de supremacía constitucional” que garantiza en cada caso concreto, “su jerarquía y materialidad dentro del sistema de fuentes del derecho” y la cual puede ser aplicada de manera oficiosa o a solicitud de parte, cuando se configure alguno de los siguientes requisitos: “… (i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad.
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento ius fundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales…”11. 10 Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez. 11 Ver sentencia T-681 de 2016. 8 Expediente Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 Dicho criterio ha sido reiterado por el Máximo Tribunal Constitucional en sentencias T- 861 de 201612, T- 43713 del 30 de octubre de 2018 y T – 42414 del 18 de octubre del mismo año. De conformidad con lo anterior, como quiera que en el presente caso, la norma cuya inaplicación pretende la actora, no ha sido objeto de control abstracto de constitucionalidad por parte del Consejo de Estado, ni tampoco reproduce en su contenido otra norma que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de las autoridades jurisdiccionales competentes, la Sala estima que resulta procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, para efectos de determinar si se configura el tercer presupuesto establecido por la Corte Constitucional, a saber, “la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento ius fundamental (…)”, dado que la demandante argumenta en su demanda que la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenido en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, es contrario al artículo 53 de la Constitución y al contenido de la Ley 4ª de 1992. 5.2.
Creación de la bonificación judicial - Decreto 383 de 2013- En desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 383 de 2013, mediante el cual creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos números 5715 y 11016 de 1993, 10617 de 1994, 4318 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto número 87419 de 2012, a la cual únicamente se le atribuyó el carácter salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y Seguridad social en salud.
La expedición de dicho Decreto también tuvo lugar en razón al paro judicial adelantado en el año 2012 por parte de los jueces, fiscales y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, cuya finalidad fue lograr la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, situación que condujo al gobierno nacional y a los representantes de los funcionarios y empleados de dichas entidades a suscribir el Acta de acuerdo del 6 de noviembre de 2012, en la que se estableció: 12 Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. 13 Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo. 14 Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo. 15 Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones. 16 Por el cual se modifica el Decreto 57 de 1993 y se dictan otras disposiciones. 17 Por el cual se dictan normas sobre régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones. 18 Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones. 19 Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones. 9 Expediente Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 “(…) 1.- Reconocer el Derecho a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y fiscalía general de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad. 2.- Para los efectos a que se refiere el numeral anterior, el Gobierno Nacional dispondrá de la suma de UN BILLÓN DOSCIENTOS VEINTE MIL MILLONES ($1.220.000.000.000) DE PESOS M/cte., cifra que se distribuirá en los presupuestos anuales, iniciando en la vigencia fiscal de 2013, y culminando en la vigencia Fiscal de 2018 (…) El proceso de ajustes en los sistemas de remuneración de los funcionarios y empleados de la fiscalía general de la Nación iniciará igualmente en la vigencia fiscal del 2013 y se realizará de forma equivalente al proceso que se realice para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, con el monto que para ello se requiera (…)”.
(Negrillas fuera del texto original). En ese orden de ideas, el Decreto 383 de 2013, consagró la bonificación judicial de la siguiente manera: “Artículo 1°. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto número 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio (…) Artículo 2°. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto número 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.
Artículo 3°. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos… Artículo 5°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013…”.
(Destaca la Sala). La citada norma fue modificada por los Decretos Nos. 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021 y 471 de 2022, por medio de los cuales se ajustó el porcentaje de la bonificación para cada año, pero al igual que el Decreto 383 de 2013, mantuvo la restricción de considerar la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. 5.3.
Aplicación del Decreto 383 de 2013 a los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación 10 Expediente Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 El Decreto 383 de 2013, estableció que los destinatarios de la bonificación judicial eran los jueces municipales y del circuito, sin exigir requisitos distintos al desempeño de dichos cargos públicos.
Pero la situación particular de los jueces se hace extensiva a los procuradores Judiciales por expresa disposición del artículo 280 de la Constitución Política, que consagra: “Artículo 280. Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo.” Para el caso de la bonificación judicial que la perciben los jueces a voces del Decreto 383 de 2013 se hizo extensiva a los agentes del ministerio público a través del Decreto No. 1016 de 2013 así: “ARTÍCULO 9.
A partir del 1° de enero de 2013, la remuneración mensual de los Procuradores Judiciales I será de cinco millones ochocientos veinte mil novecientos cuarenta y ocho pesos ($5.820.948) m/cte. El treinta por ciento (30%) de esta remuneración se considera prima especial sin carácter salarial, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, aplicable a los Jueces de la República.
Igualmente, los Procuradores Judiciales I que desempeñen el cargo y que actúen de manera permanente como Agentes del Ministerio Público ante las autoridades judiciales, tendrán derecho a percibir la bonificación judicial para aquellas, en los términos y condiciones establecidos en el Decreto 383 de 2013.” El artículo 10 del Decreto 186 de 2014 en su revalidó esa línea de pensamiento en los siguientes términos: “DECRETO 186 DE 2014 - Artículo 10.
A partir del 1° de enero de 2014, la remuneración mensual de los Procuradores Judiciales I será de cinco millones novecientos noventa y dos mil ochenta y cuatro pesos ($5.992.084) moneda corriente. El treinta por ciento (30%) de esta remuneración se considera prima especial sin carácter salarial, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, aplicable a los Jueces de la República.
Igualmente, los Procuradores Judiciales I que desempeñen el cargo y que actúen de manera permanente como Agentes del Ministerio Público ante las autoridades judiciales, tendrán derecho a percibir la bonificación judicial para aquellas, en los términos y condiciones establecidos en el Decreto 383 de 2013.” Así pues, es claro que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013, aplica tanto para los servidores públicos de la rama judicial, como para los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación. 5.4.
Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la bonificación judicial La Alta Corporación en sentencia del 6 de abril de 202220, se pronunció sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013, para los servidores judiciales de la fiscalía general de la Nación, la cual, tiene idéntica naturaleza con la bonificación creada mediante Decreto 383 de 2013, para los empleados y jueces de 20 Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020).
Conjuez Ponente: Carmen Anaya castellanos. 11 Expediente Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 la Rama Judicial la cual se hace extensiva para la Procuraduría General de la Nación. De manera que, resulta aplicable al caso sub -examine. En dicha providencia se precisó que la aludida bonificación, tiene naturaleza salarial en tanto es un pago que se percibe de forma habitual y periódica por parte de los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación; que fue creada para materializar la nivelación salarial consagrada por el legislador en la Ley 4ª de 1992, por lo cual, atribuirle una naturaleza diferente, implicaría desconocer los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional para reglamentar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Fiscalía, y desconocer el principio de equidad, así como los principios constitucionales establecidos en el artículo 53 de la Carta Política, relacionados la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores allí consagrados.
De la providencia en mención se extrae lo siguiente: “…Retomando como se expresó, el origen de la Ley 4ª de 1992 tenemos que la Constitución de 1991 en su artículo 150, numeral 19°, literal e) ordenó la expedición de una Ley de las denominadas "marco" o "cuadro" para fijar las reglas generales del régimen salarial y pensional del sector público.
Se expidió así la Ley 4a de 1992, uno de cuyos temas centrales fue lograr una nivelación adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial en sus artículos 14 y 15 habida cuenta de la falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial… Por ello, y con el fin de extender el beneficio salarial a todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, se incluyó un parágrafo en el artículo 14 de la referida Ley 4ª, del siguiente tenor literal: “PARÁGRAFO.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad” Se reitera, además, que como lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue “nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial” le estaba vedado al Gobierno Nacional incumplir el mandato legal y exceder el marco y criterios allí fijados… … Adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la Ley marco lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dicho empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”… Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el 12 Expediente Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales21. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política…”.
(Negrillas añadidas). 6. Caso concreto De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, a la que se hizo referencia atrás, es claro que es función exclusiva del legislador, según lo establece el numeral 19, literal e) del artículo 150 de la Constitución22, determinar los factores salariales que deben contabilizarse para la liquidación de prestaciones sociales de los servidores públicos, o en su defecto establecer su restricción. Igualmente, el Gobierno Nacional para ejercer las facultades otorgadas en el parágrafo del artículo 1423 de la Ley 4 de 1992, debía observar los criterios fundamentados en el principio de equidad, como quiera que dicha norma consagró los lineamientos generales a los cuales debe sujetarse al momento de expedir los respectivos Decretos que la desarrollan. 21 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sub –Sección B – Sentencia de 22 de marzo de 2018.
M. P. Luis Gilberto Ortegón Ortegón – Expediente 110013335025201400345-01 Dte. Pedro Fernando Gómez Núñez, entre muchas otras. 22 “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: … 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: … e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública…”. 23 “ARTÍCULO 14.
La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley.
La anterior prima con las mismas limitaciones, también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación”.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad". 13 Expediente Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 En este caso, acorde con la jurisprudencia en cita la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, expedido por el Gobierno, es violatoria de los principios de protección al salario establecidos en el artículo 5324 superior, y lo dispuesto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, habida cuenta que no resulta congruente con el principio de equidad, así como tampoco con el concepto de salario, el cual comprende no sólo la remuneración básica mensual, sino todo emolumento que devengue el servidor público de manera directa y periódica como retribución por sus servicios, con carácter oneroso y habitual, conforme lo ha definido la jurisprudencia del Consejo de Estado25.
Por lo anterior, en este asunto, se configura el tercer presupuesto establecido por la Corte Constitucional para la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad26, en la medida que dicho aparte normativo, desconoce abiertamente los principios constitucionales aludidos. En efecto, a partir del contenido del aludido decreto y de aquellos que lo modificaron, se establece que el Gobierno Nacional, en desarrollo de las normas contenidas en la Ley 4ª de 1992, si bien dispuso la creación de una bonificación judicial para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar con el fin de nivelar sus salarios la cual como quedó visto se hizo extensiva a los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación, también le atribuyó un carácter restrictivo, dado que la consagró como factor salarial exclusivamente para efectos de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo que no corresponde a la concepción de “salario” y a la finalidad de la ley marco, respecto de los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Judicial. 24 “ARTICULO 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, proceso con radicado 11001-03- 25-000-2011-00067-00 y número interno 0192-2011.
En este caso, se declaró la nulidad de la expresión “no constituirá factor salarial para ningún efecto legal” del artículo 5 del Decreto 4050 de 2008, que regula el incentivo por desempeño grupal. 26 En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. 14 Expediente Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 Ciertamente, la restricción impuesta por el Gobierno a la bonificación judicial, desnaturaliza la nivelación salarial ordenada por la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación, porque desconoce los criterios que la orientan, los cuales se fundamentan en el principio constitucional de equidad, conforme se estableció del parágrafo del artículo 14 de la citada ley, que ordena al Gobierno Nacional establecer el sistema de remuneración salarial y prestacional de dichos servidores conforme al mencionado principio.
De igual forma, desconoce el principio de remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, contenido en el artículo 53 de la Constitución, que a su vez guarda intrínseca relación con el concepto de salario, el cual comprende no solo la remuneración fija u ordinaria devengada por el trabajador por la prestación de sus servicios, de forma personal, directa y subordinada, sino además por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especie, ingrese a su patrimonio de manera habitual y periódica.
Ergo estima la Sala que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013, tiene naturaleza intrínsecamente salarial en la medida que no es una prestación ocasional, sino que se percibe de manera habitual y periódica por parte de la demandante, según se demostró de los documentos aportados al expediente y constituye una retribución directa por sus servicios, además de ser eminentemente onerosa, características éstas que conforme a la ley laboral y la jurisprudencia de las Altas Cortes, permiten atribuirle pleno carácter salarial.
Por tanto, resulta contradictorio con los principios y normas atrás mencionados, que se restrinja la bonificación judicial como factor salarial únicamente para efectuar descuentos con destino al Sistema de Seguridad Social, como quiera que por una parte, se crea un beneficio con el fin de nivelar salarialmente a los servidores judiciales, a la luz de lo ordenado por la Ley 4ª de 1992, y, por otra, se desconoce su naturaleza salarial para desmejorar sus condiciones prestacionales, puesto que se descuenta de la misma un porcentaje para cotizar al Sistema de Seguridad Social en salud y pensiones, pero no se tiene en cuenta para liquidar sus prestaciones sociales, tales como vacaciones, primas, cesantía entre otras.
Así, en atención a la jurisprudencia expuesta anteriormente y habida consideración que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 383 de 2013, y demás decretos que lo modificaron, constituye factor salarial para todos los efectos legales, en aplicación del artículo 4º de la Constitución, es procedente inaplicar para el caso concreto la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”, contenida en el artículo primero del citado Decreto. 15 Expediente Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 Ciertamente en el sub-júdice, del recaudo probatorio se acredita que la demandante mediante reclamación administrativa27, solicitó a la Procuraduría General de la Nación la reliquidación de sus prestaciones sociales incluyendo la bonificación judicial consagrada en el Decreto 383 de 2013, sobre la base de considerar que constituye factor salarial para todos los efectos legales, como quiera que se devenga de manera habitual y periódica, solicitud que fue negada por la Administración mediante el acto ficto o presunto que surge del silencio administrativo negativo,.
No está en discusión que la Procuraduría pagó la bonificación judicial de que trata el Decreto 383 de 2013, de manera retributiva y habitual (mensual), descontando de este rubro el porcentaje correspondiente a los aportes al Sistema General de Seguridad Social en pensiones y salud, según se reconoció en los actos demandados y en la contestación de la demanda, sin que las demás prestaciones sociales fueran liquidadas teniendo en cuenta dicha bonificación. De allí que, la Procuraduría debe reconocer la bonificación judicial como factor salarial para todos los efectos legales e incluirse en la reliquidación de las prestaciones sociales de la señora Mónica Gabriela Rosero Muñoz desde la fecha en que se hizo exigible y en las que a futuro se causen.
Por consiguiente, se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 7. Costas procesales La Sala venía aplicando el criterio objetivo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal28. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Sala Segunda Jurisdiccional de Decisión rectificará su línea decisión en el sentido de que, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de 27 Índice 009 del expediente digital de primera instancia. Páginas 03-09.
Plataforma SAMAI. 28 Así lo ha interpretado entre otras sentencias la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 8 de febrero de 2024, expediente radicado No. 52001233300020180046100 (4256-2021). C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 16 Expediente Radicación No. 76001-33-33-005-2020-00093-02 fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2°, del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Aplicando el criterio anunciado se advierte que en los fundamentos del recurso de apelación no se presenta una carencia de fundamentación que dé lugar a la condena en costas en segunda instancia. Contrario a ello, en sus escritos, de contestación a la demanda y de opugnación la parte demandada manifestó argumentos razonables en procura de desestimar las súplicas del libelo.
Por tanto, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En razón y mérito de lo expuesto, esta Sala Jurisdiccional de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO. DECLARASE fundado el impedimento manifestado por el Magistrado Jhon Erick Chaves Bravo, en este proceso. Por lo tanto, será separado del conocimiento del asunto.
SEGUNDO. CONFIRMASE la sentencia No. 261 del 23 de agosto de 2024 por medio de la cual el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
TERCERO. SIN CONDENA en costas procesales en segunda instancia. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor en los sistemas digitales dispuestos para el efecto. Providencia discutida y aprobada en sesión de hoy. Acta No. 022. Los Magistrados, Firmado Electronicamente por SAMAI Firmado Electronicamente por SAMAI FERNANDO AUGUSTO GARCIA MUÑOZ RONALD OTTO CEDEÑO BLUME