TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Sala Cuarta de Decisión Neiva, veinticinco de agosto de dos mil veinticinco. ACCIÓN: TUTELA ACCIONANTE: JAIRO NAVEROS ACCIONADO: COLPENSIONES PROVIDENCIA: SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA RADICACIÓN: 41 001 33 33 002 2025 00170 01 PONENTE: RAMIRO APONTE PINO ACTA: 065. I. EL ASUNTO. En ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 32, inciso 2º del Decreto 2591 de 1991, sin que se adviertan falencias sustanciales o adjetivas que invaliden la actuación; resuelve la sala la impugnación instaurada por la parte actora contra el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva el 15 de julio de 2025.
II.
ANTECEDENTES. 1. La petición de amparo. Actuando en su propio nombre, el señor Jairo Naveros promueve la acción constitucional de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones; en procura de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana, debido proceso y seguridad social, que considera vulnerados porque no le han dado continuidad a la “solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral”. 2.
La pretensión. Concretamente, solicita amparar los referidos derechos, y “ordenar” a la accionada que “dentro de las …48 horas siguientes … realice todas las gestiones necesarias para darle continuidad a mi solicitud de calificación por pérdida de la capacidad laboral”. 3. Fundamentación fáctico - legal. a. Tiene 59 años, padece “varias patologías” y está afiliado a la “Afp Colpensiones”.
Jairo Naveros Vs Colpensiones. 41 001 33 33 002 2025 00170 01. 2 b. El 27 de enero de 2025 inició el “trámite de calificación por pérdida de la capacidad laboral” en ese fondo de pensiones; quien el 25 de marzo siguiente le solicitó que aportara los siguientes documentos: c. Previendo que “no alcanzaba a aportar la documentación solicitada”, el 26 abril hogaño solicitó “una prórroga” (radicado “2025_8275549”); la cual, fue “aceptada”, obteniendo que le ampliaran el plazo hasta el 29 mayo siguiente (“oficio BZ2025_8275549 29”).
En dicha calenda entregó la “documentación solicitada” (radiado “2025_10926972”). d. El 18 junio 2025 le comunicaron el rechazo del trámite, porque “no aportó la historia clínica suficiente y/o actualizada y/o las pruebas clínicas o paraclínicas solicitados en los tiempos establecidos al momento de la solicitud…” (radicado “2025_12258980”): e. Aduce que “Desde la solicitud … aportó … todo el historial clínico … y posteriormente aportó los exámenes y valoraciones adicionales solicitadas”.
Sin embargo, Colpensiones “decidió cerrar el trámite de calificación”, esgrimiendo argumentos “ajenos a la realidad”, incoherentes y sin respaldo normativo. f. Aclara que i) “la campimetría solicitada por la Afp Colpensiones” la aportó el 29 mayo 2025, y en esa fecha se encontraba vigente (6 meses), porque fue practicada el 19 diciembre 2024.
Incluso el resultado fue valorado e interpretado el 23 enero 2025 por el respectivo especialista, quien le ordenó control 12 meses después, y ii) respecto a la “goniometría de tobillo solicitada”, Jairo Naveros Vs Colpensiones. 41 001 33 33 002 2025 00170 01. 3 el 14 mayo 2025 aportó “valoración por ortopedia”; con diagnosticó de fractura de peroné. 4.
El traslado de la petición de amparo. El a quo admitió la acción de tutela, y le corrió traslado a Colpensiones para que ejerciera el derecho de defensa e informara el trámite que le imprimió a la solicitud que el actor formuló el 27 de febrero de 2025 “…debiendo allegar al plenario copia de la petición con sus anexos, los requerimientos efectuados, en caso de existir y, la respuesta dada a dicha petición, junto con la constancia de notificación al interesado y demás documentos pertinentes a la misma.
En caso negativo, manifieste las razones”. Al descorrer el traslado, Colpensiones solicitó declarar la improcedencia del amparo, porque no se satisfacen los requisitos de “procedibilidad” consagrados en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, y porque no está demostrado que se hayan vulnerado los derechos fundamentales cuya protección se reclama.
Acepta que este solicitó la calificación de la pérdida de la capacidad laboral, pero el 18 julio 2025 lo requirieron para que aportara algunos documentos adicionales y hasta la fecha no han sido aportados (“… campimetría actualizada bilateral no mayor de 6 meses dado a que la anterior no cuenta con los criterios necesarios … (solicitada en marzo de 2025).
(…) valoración por ortopedia aportada, no cuenta con goniometría de tobillo (necesaria para la calificación de secuelas de fractura de tibia y peroné derecho) la cual también se solicitó previamente”). Por lo tanto, no se puede continuar con el trámite, pues se trata de una petición incompleta, y en razón a que no fue subsanada, decidió cerrarlo “por entenderse desistido” (artículo 17 del Cpaca, modificado por la Ley 1755 de 2015); sin perjuicio de que se radique una nueva solicitud.
Adicionalmente, considera que la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, porque la “jurisdicción ordinaria laboral” es competente para dirimir los conflictos derivados de la calificación de invalidez entre las entidades obligadas a emitirla y sus afiliados (T-427 de 2018). Además, el accionante no acreditó encontrarse expuesto a sufrir un perjuicio irremediable que justificara la “protección tutelar transitoria”. 5.
El fallo impugnado. El 15 de julio de 2025, el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva declaró improcedente la petición de amparo “por desconocimiento del principio de subsidiariedad”. Como sustento, estima que el actor tiene a su alcance el recurso de reposición para controvertir la decisión que decidió cerrar el trámite de la Jairo Naveros Vs Colpensiones. 41 001 33 33 002 2025 00170 01. 4 calificación de invalidez por no aportar los documentos adicionales que solicitó (sentencias T-149/2023 y SU-067/2022).
Además, no se puede amparar transitoriamente los derechos al no acreditar la presencia de un perjuicio irremediable. Adicionalmente, considera que aunque se tuviera satisfecha la procedencia; no se probó la vulneración de los derechos fundamentales del actor; porque Colpensiones “resolvió aunque de manera negativa, lo solicitado y señaló los motivos por los que … no era posible acceder a lo solicitado…”.
Entre ellos, que no allegó el examen “goniometría de tobillo y su valoración” (solicitado el 25 de marzo 2025), “no siendo posible equiparar” dicho examen “con las radiografías y valoración por ortopedia”; que sí aportó. Lo anterior se extrae de los siguientes apartes del fallo impugnado: “…en el presente asunto el actor pretende que por esta excepcional vía se ordene a la accionada que continúe con el trámite de calificación de PCL que inició el 27 de febrero de 2025 y que adicionó el 29 de mayo del año que corre, estimando que no había lugar a tener como desistida o rechazar el trámite de su petición, pues había aportado la documentación requerida por Colpensiones, resaltando que la campimetría practicada estaba vigente y se había efectuado la valoración por ortopedia que permitía tener como aportada la goniometría exigida.
Sin embargo, es pertinente resaltar que jurisprudencialmente se ha establecido la improcedencia de la acción de tutela para controvertir la validez o la legalidad de las actuaciones administrativas o de los actos administrativos, en razón a la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo constitucional…Al respecto, en la setencia T- 149/23 la Corte Constitucional indicó: “La corrección de las actuaciones administrativas y los recursos de reposición y apelación, que se emplean en el curso de las actuaciones administrativas, les brindan a aquellas la oportunidad de ajustar sus actuaciones a las normas pertinentes.
Son mecanismos de autotutela, en los cuales la propia administración sujeta, bien sea de manera rogada o espontánea, sus determinaciones a los dictados del ordenamiento. Cuando ello no ocurra, los administrados podrán recurrir a los medios de control previstos en la Ley 1437 de 2011, que ponen en marcha el funcionamiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Este engranaje de instituciones, administrativas y judiciales, depura los actos de la Administración de desaciertos e infracciones al ordenamiento Por lo tanto, el afectado con una decisión administrativa que trasgreda sus derechos cuenta con mecanismos de autotutela que le permiten acudir ante la misma entidad para que esta revise y corrija aquellos errores que advierta en su decisión, en aras de garantizar el efectivo cumplimiento de los fines del Estado”.
Desde esta óptica, no cabe duda que para lo pretendido por el actor la presente tutela deviene improcedente por cuanto desconoce el requisito de subsidiariedad (…) Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptara que la tutela fuera procedente, (…) no se observa dentro de dicha valoración o dentro de la historia clínica allegada, que el paciente se haya practicado la “goniometría de tobillo” requerida por Colpensiones, pues si bien le fue practicada una radiografía de tobillo, la misma no puede equipararse a una goniometría, la cual consiste en una técnica de medición encargada de medir ángulos de Jairo Naveros Vs Colpensiones. 41 001 33 33 002 2025 00170 01. 5 movilidad articular que permite y facilita el diagnóstico de patologías musculoesqueléticas1.
Desde esta perspectiva, es claro que los derechos invocados por el actor no se observan trasgredidos, en la medida en que su solicitud del 27 de febrero de 2025 fue resuelta por la entidad accionada a través del oficio del 18 de junio de 2025, ajustándose dicha respuesta a los parámetros jurisprudenciales para entender protegido el derecho de petición, pues al encontrase incompleta la petición por no haber allegado el actor todos los exámenes requeridos, se declaró el desistimiento o rechazo de la misma, lo que está consagrado en la normativa aplicable.
En efecto, se puede apreciar que la entidad resolvió aunque de manera negativa, lo solicitado por el accionante y señaló los motivos por los que estimó que en ese momento no era posible acceder a lo solicitado por aquél, con lo que se aprecia que se ha garantizado de esta forma su derecho fundamental de petición y, de contera, el debido proceso, teniendo el Despacho la total seguridad de que efectivamente el accionante fue notificado de tal respuesta y conoce el contenido de la misma, pues como se señaló anteriormente, fue aportada con la tutela…”. 6.
La impugnación. Inconforme, el accionante impugnó el fallo, solicitando que se revoque y, en su lugar, se amparen los derechos deprecados. En concreto, argumenta i) que el a quo enfocó el estudio del asunto a verificar la vulneración del derecho de petición, a pesar de que solicitó el amparo de su “…dignidad humana, seguridad social, debido proceso y … que me califiquen mi pérdida de capacidad laboral … para posteriormente tramitar una posible pensión de invalidez”. ii) “Colpensiones pudo calificar la pérdida de la capacidad laboral con lo aportado, es decir, con las historias clínicas aportadas”.
Incluso, “pudo … autorizar y agendar las citas de valoración médica para complementar el historial clínico” como “lo hacen otros fondos de pensiones”, y iii) “no hay norma que diga que si no aporta un examen no se califica la PCL y se cierra el caso”. Además, iv) el “el acto administrativo” que le informó las razones por las cuales cerraba el trámite de calificación de invalidez no fue notificado en debida forma ni fue debidamente motivado, al no indicar “el recurso que procede contra el mismo”, y v) su situación de debilidad manifiesta está acreditada con su “condición grave de salud” y su “condición económica precaria” (vive en situación de pobreza, pertenece al Sisbén-categoría B2 y subsiste de “la caridad de los vecinos y el esfuerzo de su esposa”).
III. CONSIDERACIONES. 1. El problema jurídico. 1 Al respecto, el a quo citó: https://repositorio.fumc.edu.co/bitstream/handle/fumc/108/GarciaGina_MonteroAndres_VelezKevin_2019. pdf?sequence=1&isAllowed=y. Jairo Naveros Vs Colpensiones. 41 001 33 33 002 2025 00170 01. 6 Se contrate a establecer si se debe revocar el fallo impugnado y precisar si se vulneraron los derechos cuyo amparo depreca la accionante.
En particular si se justifica que Colpensiones haya finalizado el trámite de la evaluación de la pérdida de su capacidad laboral porque no allegó el examen de “goniometría de tobillo y su valoración”. 2. Lo probado. a. El accionante tiene 59 años, padece múltiples patologías2, se encuentra afiliado a la Afp Colpensiones y pertenece a la categoría B2 del Sisben (pobreza moderada). b. El 27 febrero 2025 le solicitó a Colpensiones la “calificación de pérdida de capacidad laboral”, informando como dirección de correspondencia la calle 9 # 4-19, oficina 301 del centro comercial Las Américas de Neiva-Huila, y el correo electrónico asesoriasenpensionesjetr@gmail.com (radicado 2025_3514762)3. b. El 25 marzo del mismo año, Colpensiones le solicitó que aportara “exámenes adicionales” para “completar su historia clínica”, y le informó que debía radicarlos “dentro de los 30 días siguientes, y en caso de no reunirlos dentro de ese tiempo, podía solicitar una prórroga por el mismo plazo inicial, y en caso de no aportarlos el trámite sería cerrado por desistimiento tácito conforme el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015” (radicado 2025_6279136)4: El oficio fue dirigido a la calle 9 # 4-19, oficina 301 centro comercial Las Américas de Neiva-Huila, y al correo electrónico asesoriasenpensionesjetr@gmail.com. 2 Entre otros diagnósticos: “Diabetes mellitus, ceguera de ojo izquierdo, neuropatía óptica, Celulitis en rodilla derecha”. 3 Samai, primera instancia, índice 004 (escrito de tutela, págs. 47-49). 4 Samai, primera instancia, índice 004 (escrito de tutela, págs. 45-46).
Jairo Naveros Vs Colpensiones. 41 001 33 33 002 2025 00170 01. 7 c. El 23 abril siguiente, el accionante solicitó un plazo adicional para aportar los exámenes adicionales; el cual, fue concedido el 28 del mismo mes y año, aclarando que se otorgaba solo una vez y hasta el 29 mayo. En caso de no aportar la documentación en ese lapso, podría generar que se “declarara el desistimiento tácito de la solicitud o de ser procedente, el médico laboral emitiría el dictamen de calificación solo con base en lo que ya reposa en la historia de medicina laboral” (radicado BZ2025_8275549)5. d. El 29 mayo de 2025 el interesado radicó en Colpensiones los siguientes documentos (radicado 2025_10926972)6: e. El 18 junio del año en curso, Colpensiones le informó que no era posible continuar con la calificación de la pérdida de capacidad laboral porque no aportó “la historia clínica suficiente y/o actualizada y/o las pruebas clínicas o paraclínicas solicitados en los tiempos establecidos al momento de la solicitud”, y no fue posible aplicar el principio de integralidad (artículo 2 del anexo técnico del decreto 1507 de 2014); sin perjuicio de que cuando cuente con los exámenes adicionales, pueda iniciar un nuevo trámite (radicado 2025_12258980)7: 3.
Análisis de fondo. 3.1. El debido proceso en el trámite de la calificación de la pérdida capacidad laboral- pcl. El artículo 29 de la Constitución Política consagra que “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Al Respecto, la H. Corte Constitucional precisó que en los trámites de calificación de la pcl se debe garantizar el debido proceso; por lo tanto, sus 5 Samai, primera instancia, índice 004 (escrito de tutela, págs. 41-43). 6 Samai, primera instancia, índice 004 (escrito de tutela, pág. 40). 7 Samai, primera instancia, índices: 004 (escrito de tutela, págs. 38-39) y 009 (contestación Colpensiones, págs. 9-10).
Jairo Naveros Vs Colpensiones. 41 001 33 33 002 2025 00170 01. 8 actuaciones se encuentran amparadas por las siguientes garantías: “(i) a conocer el inicio de la actuación; (ii) a ser oído durante todo el trámite; (iii) a ser notificado en debida forma; (iv) a que se adelante por autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio;
(v) a que no se presenten dilaciones injustificadas, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) a ejercer los derechos de defensa y contradicción, (viii) a presentar pruebas y a controvertir aquellas que aporte la parte contraria, (ix) a que se resuelva en forma motivada la situación planteada, (x) a impugnar la decisión que se adopte y (xi) a promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso”. 3.2.
Relación del derecho fundamental a la seguridad social y la práctica de la valoración de la pcl. a. El artículo 142 Decreto 019 de 20128, prescribe que la calificación y el origen de la pérdida de capacidad laboral lo debe establecer en primera oportunidad la “…Administradora Colombina de Pensiones –COLPENSIONES-…”, de conformidad con el “manual único para la calificación de invalidez”, y “… en caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales”. Por su parte, el Decreto 1507 de 2014 contiene el manual único de calificación de la pérdida de la capacidad laboral y ocupacional, cuyo Anexo Técnico, numeral 2º, consagra el principio de integralidad; de acuerdo con el cual, “…la calificación de la invalidez debe ser integral, y por tanto comprender los factores de origen común y laboral que la generaron”.
El numeral 5º establece los “criterios de deficiencia” que se deben tener en cuenta en el momento de la calificación de la invalidez: “i. historial clínico”; el cual, “describe los antecedentes, la evolución y el estado actual de la patología que se está calificando; incluye los antecedentes pertinentes y los resultados de los diagnósticos referentes a la Mejoría Médica Máxima (MMM), a la Carga de Adherencia al Tratamiento (CAT) y los diferentes tratamientos de la(s) deficiencia(s).
Puede ser factor principal o modulador, lo cual se define en cada tabla de calificación”; el “ii. examen físico”, los “iii. estudios clínicos o resultados de prueba(s) objetiva(s)”, y los “iv. antecedentes funcionales o evaluación … según la sentencia C-425-2005”. b. Al abordar el análisis de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, en la sentencia T-336-2020 la H. Corte Constitucional considera que es un “servicio esencial en materia de seguridad social” y un requisito para acceder a prestaciones económicas; entre ellas, la indemnización por incapacidad permanente.
Por esa razón, el incumplimiento de ese deber legal se traduce en la “…vulneración del derecho a la seguridad social”. 8 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”. Jairo Naveros Vs Colpensiones. 41 001 33 33 002 2025 00170 01. 9 Esa misma Colegiatura recuerda que el procedimiento para realizar la valoración de la pcl se encuentra regulado en el artículo 142 del Decreto 19 de 2012 (modificatorio del artículo 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993)9, y deben llevarlo a cabo las entidades competentes (administradoras de fondos de pensiones, o las aseguradoras, en casos de accidentes de tránsito); quienes “… deben asumir el costo de los honorarios de las juntas de calificación de invalidez, en caso de que sea impugnada la decisión adoptada por estas en una primera oportunidad, siempre que esté demostrada la incapacidad económica del asegurado”10.
En opinión de esa Alta Corporación, dicho procedimiento está orientado por los principios de integralidad, celeridad (traducida en la obligación de “impulso oficioso de los procesos”), debido proceso y buena fe. Resaltando, que las juntas de invalidez (quienes resuelven las controversias derivadas del dictamen proferido en primera oportunidad), deben realizar una “evaluación exhaustiva de todos los elementos que determinan el grado de invalidez”.
De suerte que se encuentran facultadas para ordenar la práctica de exámenes complementarios, en caso de no tener certeza sobre alguna patología (sentencias T-094-2022, T-563-2023 y T-170-2024). 3.3. El caso concreto. a. Descendiendo al asunto sub examine, se encuentra acreditado que el accionante solicitó la calificación de la pérdida de su capacidad laboral, y en razón a que la información era insuficiente, fue requerido para que complementara la historia clínica.
Luego de que le concedieran un lapso adicional, allegó varias piezas documentales; sin embargo, Colpensiones echó de menos dos exámenes (campimetría actualizada bilateral no mayor a 6 meses y goniometría de tobillo derecho), y con base en lo dispuesto en el artículo 2º del anexo técnico del Decreto 1507 de 2014, archivó la actuación; aclarando que una vez cuente con aquellos, puede iniciar el respectivo trámite. b. Teniendo en cuenta que la calificación de la pcl se gobierna por el principio de integralidad, no es de recibo aceptar, que se tenga que llevar a cabo la calificación, sin contar con todos los medios de diagnóstico.
Máxime, si se tiene en cuenta, que para que pudiera aportarlos, le concedieron al actor el plazo por él solicitado. Es más, una vez cuente con ellos, puede iniciar un nuevo trámite. c. Como ya se indicara, la decisión de no continuar con el trámite se remitió el 18 junio de 2025 a la dirección electrónica informada por el actor; por lo 9 Sentencia T-094-2022. 10 Sentencia T-336-2020 (reiterada por la sentencia T-336-2023).
Jairo Naveros Vs Colpensiones. 41 001 33 33 002 2025 00170 01. 10 tanto, no se puede inferir que no se notificó en debida forma, aunado al hecho de que la razón para no continuar con la calificación está debidamente sustentada (no aportar la información médica solicitada), y el hecho de que no se indique que contra esa decisión proceda algún recurso; en los términos consagrados en el artículo 161.2 del Cpaca, se debe interpretar, que para efectos legales no es pasible de ninguno. d. Merced de todo lo anterior, es menester colegir que no se demostró que se hubieran soslayado los derechos fundamentales cuya protección depreca el actor.
En consecuencia, se confirmará el fallo impugnado; pero por las razones expuestas. 4. Decisión. Por lo anteriormente expuesto, el Tribunal Administrativo del Huila, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: Confirmar el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva el 15 de julio de 2025.
SEGUNDO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el proceso a la h. corte constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: Enviar copia de este fallo al juzgado de origen. Notifíquese. (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) RAMIRO APONTE PINO JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO Magistrado Magistrado (firmado electrónicamente) ENRIQUE DUSSÁN CABRERA Magistrado