Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.057/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Cartagena de Indias D. T. y C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado 13001-33-33-007-2022-00048-01 Demandante CLEMENTE RODRÍGUEZ MIRANDA Demandado NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR Tema Se confirma por cuanto la mora se produjo antes de la vigencia la Ley 1955 de 2019, le corresponde al FOMAG su pago.
Magistrado Ponente MOISÉS RODRÍGUEZ PÉREZ II.- PRONUNCIAMIENTO La Sala de Decisión No. 004 de esta Corporación, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada FOMAG1, contra la sentencia proferida el veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024)2, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
III.- ANTECEDENTES 3.1. La demanda3. 3.1.1. Pretensiones4. En ejercicio del medio de control la parte demandante, elevó las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Se declare la existencia del acto ficto presunto configurado el 26 de septiembre de 2020, producto de la reclamación administrativa presentada el 26 de junio de 2020, por la mora en el pago de las cesantías de la actora.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad del acto ficto presunto.
TERCERO: Que se condene a las demandadas al pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo. 1 Doc. 34 cdno primera instancia 2 Doc. 32 cdno primera instancia 3 Fols. 1-10 doc. 01 cdno primera instancia 4 Fols. 1-2 doc. 01 cdno primera instancia 13-001-33-33-007-2022-00048-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.057/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 CUARTO: Que se ordene reajuste, indexación y actualizaciones de la condena, así como el pago de intereses.
QUINTO: Se condene a la demandada al pago de costas. 3.1.2. Hechos5. La parte demandante desarrolló los argumentos fácticos, que se han de sintetizar así: Manifestó que el 26 de octubre de 2018 presentó solicitud para el pago de las cesantías, siendo reconocidas a través de la Resolución No. 0293 del 07 de febrero de 2019, y pagadas el 11 de marzo de 2020.
En virtud de lo anterior, el 23 de junio de 2020 presentó solicitud de pago de la sanción moratoria contemplada en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, por cuanto entre la fecha de la solicitud y el pago efectivo, transcurrieron más de los 275 días a los que se refiere la norma. Indicó que el 01 de marzo de 2021, de manera oficiosa la entidad demandada realizó un pago parcial de la sanción mora por valor de $42.597.214, sin notificársele resolución alguna. 3.2.
CONTESTACIÓN. 3.2.1. Fomag6 Alegó que estamos frente a una sanción moratoria mixta debido a que la mora se extendió hasta el año 2020, por lo que es obligación presentarla también ante la entidad territorial toda vez que en el caso concreto es quien tiene la obligación de cancelar la sanción moratoria generada a partir del 01 de enero de 2020, esta afirmación en concordancia con el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 25 de mayo de 2019.
En cuanto al pago que alega fue parcial y por vía administrativa, correspondiente desde la fecha en que se causó la mora hasta el 31 de diciembre de 2019, toda vez que no tiene responsabilidad respecto de la sanción moratoria a partir del 01 de enero del año 2020, es decir, respecto de la sanción moratoria extendida en el año 2020. Haciendo el estudio de la sanción moratoria en esta litis, tenemos que la solicitud de cesantías fue presentada el día 26 de octubre de 2018, los 70 días vencieron el día 08 de febrero de 2019, por lo que la mora se causó a partir del día 09 de febrero de 2019, la fecha en la que estuvo a disposición los dineros a favor de la docente fue el día 11 de marzo de 2020, es claro que la mora en este caso se extendió hasta el año 2020, es por ello que atendiendo el artículo 57 del Plan Nacional de Desarrollo el FOMAG es solo responsable 5Fols. 1-2 doc. 01 cdno primera instancia 6 Fols. 1-17 Doc. 08 cdno primera instancia 13-001-33-33-007-2022-00048-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.057/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 solo de la mora causada hasta el 31 de diciembre de 2019, es decir, a partir del 09 de febrero de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2019. 3.2.2.
Departamento de Bolívar7 Manifestó que no está legitimado en la causa por pasiva por cuanto la Ley 91 de 1989, estableció que le correspondía al Fomag el pago de las prestaciones sociales de los docentes. Indicó que los hechos esbozados por el demandante son simples afirmaciones, debido a que no acompañó prueba alguna, sin que además, se lograra desvirtuar la falsedad del acto demandado.
3.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA8. Por medio de providencia del 25 de enero de 2024, el Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena dirimió la controversia sometida a su conocimiento accediendo a las pretensiones de la demanda: “PRIMERO: DECLARAR la configuración del acto ficto presunto negativo derivado de la no contestación a la petición radicada el 26 de junio de 2020, radicada por el señor CLEMENTE RODRIGUEZ MIRANDA, identificado con cédula de ciudadanía N°9.166.169, ante el Departamento de Bolívar-Secretaría de Educación Departamental, por pago tardío de sus cesantías parciales.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto ficto derivado de la no contestación de la petición radicada el 26 de junio de 2020, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías parciales del señor CLEMENTE RODRIGUEZ MIRANDA, identificado con cédula de ciudadanía N°9.166.169.
TERCERO: Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, al pago de la suma de $5.475.998, a título de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, a favor del señor CLEMENTE RODRIGUEZ MIRANDA, identificado con cédula de ciudadanía N°9.166.169, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: No condenar en costas a la parte demandada.”. Como fundamento de su decisión determinó la sanción moratoria de la siguiente forma: 7 Fols. 11-16 Doc. 09 cdno primera instancia 8 doc. 40 cdno primera instancia 13-001-33-33-007-2022-00048-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.057/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 De lo anterior, concluyó que las cesantías parciales no se pagaron dentro de la oportunidad debida, siendo la fecha límite para el pago de la prestación el día 08 de febrero de 2019.
Luego la mora inició desde el 09 de febrero de 2019 hasta el 10 de marzo de 2020, para un total de 396 días. Sobre el responsable de la mora encontró que, en los términos del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, su pago corresponde al FOMAG, por tratarse de una sanción causada antes de diciembre de 2019. En tal sentido, la mora en el pago de las cesantías está en cabeza de dicha entidad.
Para la contabilización de la mora, determinó que inició el 09 de febrero de 2019 y finalizó el 10 de marzo de 2020, para un total de 396 días, a razón de $121.397, da como resultado la suma de $48.073.436, suma a la cual deberá descontarse el valor pagado por el FOMAG.
3.4. RECURSO DE APELACIÓN 3.4.1 FOMAG9 Como motivo de inconformidad señaló que, si bien coincide con el tiempo y los días de mora determinados por el A-quo, no tuvo en cuenta el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, manifestando en la contestación de la demanda sobre la responsabilidad del ente territorial al pago de la sanción moratoria a su cargo y no al FOMAG, toda vez que esta fue reconocida por vía administrativa, dineros cobrados por el docente y el saldo pendiente por reconocer de $5.475.998 como se indica en la sentencia debió ser condenado el ente territorial, ya que este expidió la resolución No. 293 del 07 de febrero de 2019 de manera tardía. Asegura que el A-quo no analizó las pruebas que obran en el proceso, pues es claro que la Secretaría de Educación del Departamento de Bolívar tenía hasta el 20 de noviembre de 2018, pero solo fue expedida el 07 de febrero de 2019, actuación imputable únicamente al ente territorial, y no al FOMAG. 9 Fols. 2-3 Doc. 34 cdno primera instancia 13-001-33-33-007-2022-00048-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.057/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 3.5.
ACTUACIÓN PROCESAL. La demanda en comento, fue repartida a este Tribunal el 30 de abril de 202410, y por auto del 15 de julio de 202411 se admitió el recurso de alzada.
3.6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes en litigio no presentaron alegatos de conclusión y el Ministerio Público no rindió el concepto de su competencia. IV.- CONTROL DE LEGALIDAD Tramitada la primera instancia y dado que, no se observa causal de nulidad, impedimento o irregularidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir la controversia suscitada entre las partes, previas las siguientes, V.- CONSIDERACIONES 5.1.
Competencia. Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en segunda instancia, por disposición del artículo 153 del CPACA. 5.2. Problema jurídico. De conformidad con los hechos expuestos, y los argumentos de la apelación, considera la Sala que, dentro del asunto, se debe determinar: ¿El obligado a pagar la sanción moratoria es el FOMAG, conforme a la Ley 962 de 2005, o el Departamento de Bolívar, conforme al parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019? 5.3.
Tesis de la Sala. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, debido que la mora se produjo antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, por lo que no resulta aplicable el artículo 57 de dicha normativa, en ese orden de ideas, el FOMAG, incumplió con los términos establecidos en la Ley 1071 de 2006 para pago de las cesantías parciales reconocidas en favor del demandante, pues, la entidad tenía hasta el día 08 de febrero de 2019 para efectuar el pago de dicho emolumento, y lo efectuó el 11 de marzo de 2020. 10 doc. 01 cdno segunda instancia 11 Doc. 03 cdno segunda instancia 13-001-33-33-007-2022-00048-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.057/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. 5.4.1. De la sanción moratoria por pago tardío de cesantías parciales o definitivas en favor de docentes. Para el estudio del caso en concreto se tendrán en cuenta los artículos 1º y 2º de la Ley 244 de 1995, adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006. Sobre la interpretación de dicha normativa se ceñirá la Sala a lo establecido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez, de fecha 18 de julio de 2018.
Rad: 73001-23-33-000- 2014-00580-01(4961-15)12. 5.4.2. Entidad competente para el pago de la sanción moratoria. - Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006. 5.5. CASO CONCRETO. 5.5.1. Análisis crítico de la prueba frente al marco normativo y jurisprudencial. Esta sala en virtud de su competencia se pronunciará, frente a los argumentos que sustentaron el recurso de alzada, consistentes en cuál es la entidad responsable del reconocimiento y pago de los días de mora correspondientes al año 2020, ya que el FOMAG argumenta no ser responsable de los mismos en virtud de lo establecido en el parágrafo transitorio del artículo 57 de la ley 1955 de 25 de mayo de 2019.
En su consideración la norma señalada traslada la obligación hacia el ente territorial a partir del 1 de enero de 2020, lo cual no lo hace responsable de los días de mora causado a partir de esa fecha. Para resolver el fundamento de la apelación, de a quien le corresponde el pago del 1 al 15 de enero de 2020, (si al ente territorial o a Fiduprevisora, pero no al FOMAG), la Sala empezará citando la norma que sirve de fundamento al recurso: Es necesario precisar que el artículo 56 de la ley 962 de 2005, estableció que las prestaciones sociales de los docentes oficiales serían reconocidas y pagadas por el FOMAG, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien lo administra, el cual, en todo caso debía ser elaborado por el Secretario de Educación de la entidad territorial certificada correspondiente a la que se encontrara vinculado el docente, sin despojar al 12 Sentencia de Unificación del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez, de fecha 18 de julio de 2018.
Rad: 73001-23-33-000- 2014-00580-01(4961-15) 13-001-33-33-007-2022-00048-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.057/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 FOMAG de la competencia para reconocer y pagar las prestaciones sociales de los docentes oficiales.
No obstante, el artículo 56 en comento fue derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 201913, que en su artículo 57 se ocupó de regular de manera específica la responsabilidad de los entes territoriales en materia del reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, en los siguientes términos: “(…)
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención.” – Se destaca –. 13 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». 13-001-33-33-007-2022-00048-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.057/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 En el caso concreto está demostrado que el demandante presentó su solicitud de cesantías parciales el día 26 de octubre de 2018 y que el 07 de febrero de 2019 la Secretaria de Educación del Departamento de Bolívar emitió la resolución No. 029314, mediante la cual reconoció el pago de la prestación, cabe destacar que el término de 15 días que tenía la Secretaria de Educación para expedir el acto vencía el día 20 de noviembre de 2018, sin que obre constancia de su notificación en el expediente.
Ahora bien, los 10 días de ejecutoria fenecían el 04 de diciembre de 2018, por lo que, los 45 días para el pago debieron efectuarse el 10 de febrero de 2019, y los dineros se pusieron a disposición 11 de marzo de 202015. Así, las cosas, se evidencia lo siguiente; Primera etapa Segunda Etapa Pago de la obligación (45 días) Fecha límite 08 de febrero de 2019 En ese sentido, se encuentra demostrada la mora desde el 09 de febrero de 2019, hasta el 10 de marzo de 2020.
Ahora bien, sobre el responsable del pago de la misma, esta Sala coincide con lo expuesto por el A-quo, en cuanto a que la mora se produjo antes de la vigencia de la Ley 1955 de 201916, por lo que no resultar aplicable el artículo 57 de dicha normativa, en ese orden de ideas, el Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, incumplió con los términos establecidos en la Ley 1071 de 2006 para pago de las cesantías parciales reconocidas en favor del demandante, pues, la entidad tenía hasta el día 08 de febrero de 2019 para efectuar el pago de dicho emolumento, y lo efectuó el 11 de marzo de 2020.
Conforme a lo anterior, no se acogen los argumentos de la alzada de la demandada y como consecuencia de ello, se confirmará la sentencia de primera instancia en su totalidad. 5.5. De la condena en costas En ese orden, se tiene que el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 determina que señala, “Salvo en los procesos 14 Fols. 19-20 Doc. 01 15 Fols. 22 16 La cual fue expedida el 25 de mayo de 2019 y entró en vigencia en la misma fecha Radicación de la solicitud 26 de octubre de 2018 Expedición del acto administrativo (15 días) 20 de noviembre de 2018 Ejecutoria del acto administrativo (10 días) 04 de diciembre de 2018 13-001-33-33-007-2022-00048-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.057/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”, y por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso señala que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación; cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
En atención a las normas antes referidas, esta Sala no condenará en costas en segunda instancia, pues el motivo de la apelación no estuvo carente de fundamentos legales, a pesar de no haberse concedido sus pretensiones. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI.- FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia.
SEGUNDO: ABTENERSE DE CONDENAR en costas en esta instancia, por los motivos expresados en este proveído.
TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de ley en los sistemas de registro y radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala No.007 de la fecha. LOS MAGISTRADOS MOISÉS RODRÍGUEZ PÉREZ EDGAR ALEXI VÁSQUEZ CONTRERAS17 JEAN PAUL VÁSQUEZ GÓMEZ En uso de permiso 17 concedido mediante resolución No. 068 de 2025.