TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Sala Cuarta Neiva, cinco de agosto de dos mil veinticinco. DEMANDANTE: JOHN JAIRO AYALA AVENDAÑO DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO RADICACIÓN: 41 001 33 33 005-2013-00128-02 PROVIDENCIA: SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA MAG. PONENTE: RAMIRO APONTE PINO ACTA: 061 I. EL ASUNTO.
Resuelve la sala el recurso de apelación instaurado por la parte actora contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva el 31 de enero de 2020; la cual, denegó las pretensiones de la demanda. II.
ANTECEDENTES. 1. La demanda. El señor John Jairo Ayala Avendaño promueve el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio del Trabajo, en procura de que se declare la nulidad de las resoluciones 00005444 del 15 de noviembre de 20111, 00000249 del 22 de febrero de 2012 y 00001646 del 17 de agosto de 2012; a través de las cuales, se revocó la resolución 5170 de 20112, se dispuso su retiro de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila y se resolvió un recurso de reposición, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, depreca su reintegro en calidad de miembro de la referida junta y el pago indexado de los emolumentos dejados de percibir (desde la desvinculación hasta la finalización del periodo de 3 años) Así mismo, solicita el reconocimiento de $5.000.000 por concepto de perjuicios materiales (honorarios de abogado) y de cualquier otro perjuicio que resulte probado, y que se condene en costas. 1 Este acto administrativo fue excluido de la controversia por caducidad. 2 Mediante la cual le concedieron una comisión por tres años para ejercer un cargo de periodo.
John Jairo Ayala Avendaño vs. Nación-Mintrabajo Radicación: 41 001 33 33 005-2013-00128-01 2 2. Fundamentación fáctica. Sustenta las pretensiones en los siguientes argumentos de orden fáctico: a. Estaba vinculado en calidad de servidor público de carrera en el Ministerio de la Protección Social. b. El 24 de octubre de 2011 le solicitó a la entidad la aprobación de una comisión para desempeñar, durante tres años, un cargo de periodo en la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila; luego de superar un concurso de méritos. c. La entidad accedió a dicha solicitud, por conducto de la resolución 5170 de 2011. d. A través de la resolución 4726 del 11 de octubre de 2011, el Ministerio de la Protección Social lo designó en calidad de secretario principal de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila; tomando posesión el 3 de noviembre de 2011 (sus honorarios mensuales ascendían a $3.500.000). e. A través de la resolución 5444 del 15 de noviembre de 2011, el Ministerio de Salud y de la Protección Social revocó la resolución 5170 de 2011. f. Por medio de la resolución 249 del 22 de febrero de 2012, el Ministerio del Trabajo lo desvinculó de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila; porque tenía otra vinculación laboral. g. El 20 de abril de 2012, el accionante renunció al cargo inspector de trabajo, saneando cualquier presunta irregularidad. h. Ese mismo día interpuso el recurso de reposición contra el anterior acto administrativo, el cual, fue resuelto desfavorablemente a través de la resolución 1646 del 17 de agosto de 2012. 3.
Fundamentación legal. Como sustento de las pretensiones, invoca la siguiente normatividad: Constitución Política: artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 26, 29, 53, 54, 58, 83, 85, 93, 94, 122, 123, 125, 127, 128 y 209. Convenio 111 de la Oit. Declaración de la Oit relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento.
Ley 489 de 1998: artículo 3. Cca: artículos 3, 34, 35, 69 a 74. Decreto 2463 de 2001: artículos 11, 12 y 46. John Jairo Ayala Avendaño vs. Nación-Mintrabajo Radicación: 41 001 33 33 005-2013-00128-01 3 Manual de procedimiento para el funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez (noviembre de 2011, capítulo V, pág. 38). Seguidamente, plantea las siguientes causales de nulidad: a. Infracción de normas en que debió fundarse el acto administrativo.
La demandada desconoció los artículos 1, 2, 4 y 29 de la Carta Política, porque su actuación no acató principios constitucionales y los fines perseguidos por el Estado colombiano. También desconoció el derecho al trabajo y el mínimo vital (artículos 25 y 53 Superior), porque actualmente se encuentra padeciendo los rigores del desempleo en la ciudad de Neiva.
A su vez, se vulneró el principio de buena fe y el bloque de constitucionalidad (artículos 83, 93 y 94); desconociendo, incluso, normatividad internacional. b. Falta de competencia funcional o material y expedición irregular y desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. El Ministerio de Trabajo carecía de competencia para revocar oficiosamente la resolución 5170 de 2011, porque no se cumplían los presupuestos contemplados en el inciso 1º del artículo 73 del Cca.
No se adelantó un procedimiento administrativo previo y no se aplicó el manual de procedimientos del funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez. c. Falsa motivación. Los fundamentos que se tuvieron en cuenta para adoptar las decisiones controvertidas, no se acompasan con la realidad fáctica y jurídica. d. Desviación de poder.
La demandada no persiguió la materialización de las normas constitucionales. 4. La oposición. Luego de referirse a cada uno de los hechos, la apoderada de la entidad se opone a la prosperidad de las pretensiones, precisando los siguientes hechos: John Jairo Ayala Avendaño vs. Nación-Mintrabajo Radicación: 41 001 33 33 005-2013-00128-01 4 a. El actor se desempeñaba como inspector del trabajo del Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo).
En carrera administrativa. b. Libremente participó en el proceso de selección adelantado en el 2011 para proveer los cargos de las Juntas de Calificación de Invalidez; a sabiendas de que no podía ejercer actividades de vigilancia y control y, a su vez, pertenecer a la junta. c. Luego de ocupar un lugar meritorio, se designó como miembro principal de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila. d. A pesar de que esas juntas son de naturaleza privada (artículos 11 y 12 del Decreto 2463 de 2001) y que las comisiones solo se otorgan a los empleados de carrera para desempeñar cargos de periodo en la misma entidad u otra entidad pública; el señor Ayala Avendaño solicitó la comisión para desempeñar el cargo en la referida junta.
Petición, a la cual, accedió equivocadamente la entidad. e. El demandante tomó posesión del cargo como miembro principal de la Junta, manifestando expresamente que no se encontraba incurso en ninguna causal de inhabilidad o incompatibilidad. Al percatarse del error, el Ministerio de la Protección Social revocó la comisión y requirió al señor Ayala Avendaño para que asumiera y cumpliera las funciones de inspector del trabajo.
Sin embargo, no se reintegró y continuó laborando como secretario de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila. A partir de la revocatoria, el demandante no podía continuar fungiendo como miembro de la Junta; porque la “incompatibilidad” se generó desde el momento en que tomó posesión del nuevo cargo. Por esa razón, con base en los artículos 52 de la Ley 962 de 2005 y 12 y 43 del Decreto 2463 de 2001, el Ministerio del Trabajo declaró el “impedimento” y lo desvinculó de la junta (resolución 249 del 22 de febrero de 2012).
El Ministerio no estaba obligado a aplicar los procedimientos consagrados en el “manual de procedimientos de las juntas de calificación de invalidez”, como quiera que se trata de una guía interna, y no tiene fuerza de ley en temas relacionados con la selección y designación de sus miembros (aspectos regulados en el Decreto 2463 de 2001).
La actuación administrativa que dio lugar a la desvinculación del demandante es autónoma e independiente, y en dicho procedimiento se respetó el debido proceso; toda vez la resolución 249 del 22 de febrero de John Jairo Ayala Avendaño vs. Nación-Mintrabajo Radicación: 41 001 33 33 005-2013-00128-01 5 2012 fue notificada en debida forma; amén de que se le dio trámite al recurso de reposición interpuesto.
No es cierto que en este caso se haya acudido a la revocatoria de los actos administrativos. En tal virtud, no se requería el consentimiento previo del titular ni surtir el procedimiento contemplado en el artículo 74 del Cca. 5. La audiencia inicial. La audiencia inicial se llevó a cabo el 16 de octubre de 2015. En la misma el a quo fijó el litigio y decretó las pruebas solicitadas por las partes. 6.
Audiencia de pruebas y alegatos de conclusión. En la audiencia realizada el 29 de marzo de 2016 se practicaron las pruebas y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, quienes manifestaron lo siguiente: a. Parte actora. Reiteró los argumentos esbozados en la demanda. b. Parte demandada. Insiste en los argumentos planteados en al descorrer el traslado de la demanda. c. Ministerio Público.
No rindió concepto. 7. El fallo impugnado. El 31 de enero de 2020, el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva asumió el conocimiento de la controversia (con base en el acuerdo CSJHUA17-448 del 16 de marzo de 2017), negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. Como sustento, analizó la naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez, la figura de la comisión y el régimen de incompatibilidades e inhabilidades en el ejercicio de la función pública; precisando que después de que se revocó el acto que le concedió la comisión, el demandante debió asumir el empleo en el cual ostentaba derechos de carrera (inspector de trabajo, código 2003, grado 12).
Al permanecer en el cargo de secretario de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila, incurrió en la incompatibilidad establecida en el John Jairo Ayala Avendaño vs. Nación-Mintrabajo Radicación: 41 001 33 33 005-2013-00128-01 6 artículo 46 del Decreto 2463 de 2001, porque luego después de la revocatoria, era servidor miembro de la planta de personal del Ministerio de Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo); entidad que vigila y controla las actuaciones desarrolladas por aquellas.
Aclara que la junta a la cual pertenecía el demandante, no es de las señaladas en el literal c) del artículo 12, ibidem; razón por lo tanto, se aplicaba en su integridad la referida incompatibilidad. En las resoluciones 00005471 del 31 de octubre de 2011 y 00005444 del 15 de noviembre de 2011 y en el oficio 4200000-6019 del 18 de enero de 2012; con claridad se le indica al demandante que al término de la comisión debía asumir las funciones de inspector del trabajo.
Las decisiones de la entidad accionada se encuentran respaldadas en el inciso 2º del artículo 26 de la Ley 909 de 2004, porque no obstante que el demandante no cumplió el término concedido en la comisión, la misma terminó antes de su vencimiento. Incluso, le permitía declarar la vacancia del cargo de inspector del trabajo para proveerlo de manera definitiva.
La renuncia presentada por el demandante al cargo de inspector del trabajo no subsana la irregularidad presentada; amén de que por su formación profesional (abogado), debía conocer el régimen de incompatibilidades. Así mismo, no hay lugar a la aplicación preferente del “manual de procedimientos para el funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez”, porque las normas en que se fundamentaron los actos demandados tienen una jerarquía mayor.
Es más, el referido manual, en armonía con el Decreto 2463 de 2001, señala que “…La inspección, vigilancia y control de las juntas de calificación de invalidez la realizan los inspectores de trabajo de las diferentes direcciones territoriales de trabajo del Ministerio de la Protección Social, aplicando las instrucciones impartidas por la Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control del Trabajo del mismo organismo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 del Decreto 2463 de 2001, el artículo 29 del Decreto 205 de 2003 y el numeral 6 del artículo 3 de la Resolución 0951 de 2003 o las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan”.
Así mismo, refiere que “…en el evento de que el Ministerio de la Protección Social constate que alguno de los miembros designados se encuentra en causal de incompatibilidad, procederá a adelantar la correspondiente investigación y a realizar el cambio de miembro si a ello hubiere lugar. Simultáneamente procederá a informar del hecho a la Procuraduría General de la Nación”.
En ejercicio de dichas facultades, fue que la demandada legítimamente dispuso la desvinculación del demandante como miembro de la junta. John Jairo Ayala Avendaño vs. Nación-Mintrabajo Radicación: 41 001 33 33 005-2013-00128-01 7 8. La impugnación. Inconforme, el demandante interpuso el recurso de apelación, planteando los siguientes cargos: a. El a quo no tuvo en cuenta que al expedir la resolución 5444 de 2011, se vulneraron flagrantemente sus derechos fundamentales, porque sin su consentimiento expreso y escrito se revocó la resolución 5170 de 2011; la cual, le concedió una comisión para que se desempeñara como miembro de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila.
Consentimiento que resultaba ineludible, porque es un acto expreso y no se demostró que se hubiera proferido por medios ilegales. b. Tampoco valoró que el demandante no se posesionó en la nueva planta del Ministerio del Trabajo, pese a los requerimientos de la entidad. En tal virtud, no ejecutó funciones públicas y no ejerció dos cargos simultáneamente.
En todo caso, dicha situación “…finalmente fenece con la renuncia del día 20 de abril de 2012 al cargo de inspector del trabajo, saneando cualquier hipoteca (sic)”. c. Por ese motivo, se deben analizar de fondo las causales de nulidad planteadas en la demanda. 9. Alegaciones de conclusión en segunda instancia. a. Parte actora. Reiteró los argumentos esbozados en el recurso de apelación. b.- Parte demandada.
Guardó silencio. c.- Concepto del Ministerio Público. No rindió concepto. III. CONSIDERACIONES. 1. La competencia. De acuerdo con las preceptivas consagradas en el artículo 153 del Cpaca, esta corporación es competente para resolver la impugnación instaurada contra el fallo de primera instancia; amén de que no se advierten falencias sustanciales o adjetivas que invaliden la actuación. John Jairo Ayala Avendaño vs. Nación-Mintrabajo Radicación: 41 001 33 33 005-2013-00128-01 8 En razón a que el fallo solo fue impugnado por la parte demandante; al tenor de lo dispuesto por el artículo 328 del Código General del Proceso3, sólo se abordará el análisis de los argumentos esbozados en el escrito contentivo del recurso. 2.
El problema jurídico. El sub lite se contrae a establecer si se debe revocar el fallo de primera instancia; en particular: i) precisar si se debe analizar la legalidad de la resolución 00005444 del 15 de noviembre de 2011; ii) si las resoluciones 00000249 del 22 de febrero de 2012 y 00001646 del 17 de agosto de 2012 se encuentran viciadas de nulidad por las causales invocadas en la demanda y, iii) si se configuró la incompatibilidad que se esgrime para desvincular al actor de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila. 3.
Lo probado. En sub-lite se encuentra acreditado lo siguiente: a. Por conducto de la resolución 2666 del 18 de noviembre de 1999, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social nombró al demandante en periodo de prueba en el cargo inspector de trabajo, código 318, grado 08; del cual, tomó posesión el 25 del mismo mes y año. b. Por conducto de la resolución 00010 del 6 de febrero de 2003, ese empleo fue incorporado a la planta global del Ministerio de la Protección Social, y el actor se posesionó el 25 de febrero siguiente. c. Mediante resolución 5170 del 31 de octubre de 2011, el entonces Ministerio de la Protección Social le concedió una comisión durante un lapso de 3 años; con el fin de que se desempeñara como miembro principal de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila (designado por esa misma cartera ministerial a través de la resolución 4726 del 12 de octubre de 2011; luego de superar un proceso de selección). 3Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. John Jairo Ayala Avendaño vs. Nación-Mintrabajo Radicación: 41 001 33 33 005-2013-00128-01 9 d. El 3 de noviembre de 2011, el demandante tomó posesión del cargo en la junta. e. Por conducto de la resolución 5444 del 15 de noviembre de 2011, el Ministerio de Salud y Protección Social revocó el anterior acto administrativo: “ARTICULO PRIMERO. Revocar la Resolución No. 5170 del 31 de octubre de 2011, "Por medio de la cual se otorga una comisión a un servidor público de carrera administrativa para desempeñar un cargo de periodo", a JHON JAIRO AYALA AVENDANO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 74.323.482 de Paipa - Boyacá, de acuerdo con los fundamentos expuestos en la parte considerativa de la presente Resolución.
ARTÍCULO SEGUNDO. El servidor público JOHN JAIRO AYALA AVENDANO, identificado con la cédula de ciudadanía número 74.323.482 de Paipa - Boyacá, continua como titular del empleo de Inspector de Trabajo Código 2003 - Grado 12, de la Dirección Territorial del Huila, gozando de sus derechos de carrera administrativa, conforme lo prevé la Ley 909 de 2004”.
El mismo se comunicó al demandante el 26 de enero de 2012. f. Mediante resolución 5380 del 15 de noviembre de 2011, el cargo de carrera que ostentaba el actor fue incorporado a la planta de personal del Ministerio del trabajo. g. La incorporación a la nómina del nuevo ministerio se informó al demandante el 25 de noviembre de 2011. h. El 28 de noviembre de 2011, el accionante le manifestó al director territorial del Ministerio del Trabajo que no era viable posesionarse como inspector de trabajo en ese nuevo ministerio; porque por medio de la resolución 5170 del 31 de octubre de 2011, el Ministerio de la Protección Social le había concedido un comisión para desempeñar un cargo de periodo durante 3 años. i. El 2 de diciembre de 2011, el demandante le informó al director general de riesgos profesionales del Ministerio del Trabajo que se encontraba disfrutando de la comisión otorgada mediante resolución 5170 del 31 de octubre de 2011. j. El 13 de febrero de 2012, el accionante le informó lo siguiente a la directora general de riesgos profesionales del Ministerio del Trabajo: “…Teniendo en cuenta que mediante resolución No. 5170 de 2011, del 31 de octubre de 2011, me fue otorgada una comisión para desempeñar un cargo de periodo en la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila y que mediante resolución No. 5444 de 2011, comunicada hasta el 26 de enero del 2012, se revocó la resolución No. 5170 de 2011.
John Jairo Ayala Avendaño vs. Nación-Mintrabajo Radicación: 41 001 33 33 005-2013-00128-01 10 Le informo que desde el momento en que me fue consignado el mes de salario de noviembre de 2011, solicité por correo electrónico a la subdirección de Talento Humano que no me consignara salarios porque me encontraba en comisión, y hoy reitero por escrito a la Dra. María Claudia Zerda me informe el número de la cuenta y el monto que debo reintegrar al Ministerio del Trabajo, por los pagos recibidos de los meses de noviembre, diciembre de 2011 y enero de 2012, ya que aún me siguen consignando salarios, como si estuviera trabajando en el Ministerio.
Es de aclarar que desde la notificación de la resolución de otorgamiento de la comisión, y hasta la fecha no he desempeñado ninguna función como empleado del Ministerio del Trabajo. Por lo expuesto anteriormente, y a fin de legalizar esta situación, he tomado la decisión de renunciar al cargo de inspector de trabajo que venía desempeñando en el Ministerio de la Protección social, para lo cual me encuentro haciendo las gestiones pertinentes y de esta forma, poder continuar desempeñando sin ningún tipo de impedimento, las actividades asignadas en la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila…”. k. En esa misma calenda, enteró de esa situación a la subdirectora de talento humano del Ministerio del Trabajo: “…Teniendo en cuenta que mediante resolución No. 5170 de 2011, del 31 de octubre de 2011, me fue otorgada una comisión para desempeñar un cargo de periodo en la Junta Regional de Calificación de invalidez del Huila y que mediante resolución No. 5444 de 2011, comunicada el 26 de enero del 2012, se revocó la resolución No. 5170 de 2011, y adicionalmente, durante el periodo comprendido entre la resolución inicial y la comunicación de la resolución de revocatoria, es decir durante los meses de noviembre y diciembre de 2011 y enero de 2012, me fueron consignados los salarios y la prima de servicios, a pesar de haber notificado por correo electrónico a las personas pertinentes que me encontraba en comisión. En tal sentido y con el objeto de legalizar esta situación, de la manera más atenta me permito solicitarle me informe el número de la cuenta y el monto que debo reintegrar al Ministerio del Trabajo, por estos pagos recibidos…”. l. A través de la resolución 249 del 22 de febrero de 2012, el Ministerio del Trabajo retiró al demandante como miembro principal de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila. m. Contra la anterior decisión interpuso el recurso de reposición; el cual, fue resuelto desfavorablemente por conducto de la resolución 1646 del 17 de agosto de 2012 (notificada el 24 de septiembre de 2012). n. El 20 de abril de 2012, el actor renunció al cargo inspector de trabajo (código 2003, grado 12); la cual, fue aceptada a partir de esa fecha por conducto de la resolución 580 del 20 de abril de 2012. ñ.
En el proceso contencioso se recepcionó el testimonio del señor Germán Giraldo Franco; quien, en esencia, manifestó lo siguiente: Tiene 53 años, reside en Neiva, es abogado litigante, conoce al demandante desde que llegó a la ciudad de Neiva como funcionario del Ministerio del Trabajo. John Jairo Ayala Avendaño vs. Nación-Mintrabajo Radicación: 41 001 33 33 005-2013-00128-01 11 Frente a los hechos de la demanda, realizó el siguiente relato: “Hace aproximadamente 13 años fue nombrado [el demandante] como inspector de trabajo y seguridad en la dirección de Ministerio de Protección Social Regional Huila.
Desde esa época se desempeñó como inspector de trabajo y hacia el año 2010 participó en un concurso de méritos para aspirar a ser el secretario general de la oficina de la Junta Regional de invalidez del Huila, donde ocupó el primer lugar y fue nombrado en noviembre del 2011. En dicho cargo… en diciembre del 2012 por resolución administrativa sin ningún tipo de motivación fue excluido como secretario general de dicha entidad.
Para él llegar a la Junta regional de calificación de invalidez, el Ministerio de la Protección Social le concedió una licencia… donde duró aproximadamente 1 año, él fue excluido. Desde dicho momento no ha vuelto a tener ningún tipo de trabajo en el orden público, pero su desempeño fue por 13 años consecutivos y ocupando en algunos eventos por 3 o 4 meses la dirección regional del Ministerio de Protección Social del Huila”.
Le constan esos hechos porque el actor es compañero de trabajo (litigantes) y porque en el ejercicio de su profesión participaba en la realización de audiencias de conciliación en el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo). 4. Las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez. En la época de los hechos, las Juntas Regionales y Nacionales de Calificación de Invalidez, ostentaban las siguientes características principales: i) son organismos de creación legal; ii) están adscritas al Ministerio del Trabajo; iii) sin personería jurídica y, iv) de carácter privado.
De otro lado, sus miembros no son servidores públicos, sino particulares que ejercen funciones públicas: “… el hecho de que los miembros de las juntas de calificación de invalidez sean particulares no desvirtúa el hecho de las juntas en sí mismas consideradas sean órganos de la Seguridad Social, pues son múltiples los casos en que los particulares, sin perder su condición de tales, actúan al servicio de la administración en un procedimiento que se encuentra plenamente avalado por la Constitución Política.
En efecto, en relación con este último aspecto, es indispensable señalar que la jurisprudencia constitucional ha admitido la presencia de particulares en el ejercicio de funciones públicas, presencia que se realiza de múltiples maneras según lo autorizan los artículos 123 y 210 de la Carta Política. (…) Así pues, a manera de conclusión, esta Corte considera que las juntas de calificación de invalidez son verdaderos órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social John Jairo Ayala Avendaño vs. Nación-Mintrabajo Radicación: 41 001 33 33 005-2013-00128-01 12 que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares”4.
De acuerdo con el Decreto 2463 de 20015, "Por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez", los miembros de las juntas eran designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio del Trabajo) para periodos de 3 años, previa superación de un concurso de méritos (artículos 17 y 18). 5.
Régimen de incompatibilidades de los miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez. En reciente pronunciamiento, el H. Consejo de Estado6 precisó que “…las incompatibilidades son prohibiciones normativas para que un sujeto sea titular de dos o más situaciones jurídicas de forma simultánea, con el ánimo de proteger y moralizar el ejercicio de una de las dos posiciones de forma prevalente.
En el caso de la función pública, la Corte estima que al titular «[ ] se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos [ ]». Lo anterior para proteger el interés superior (público o general) ante una eventual concurrencia de intereses poco conciliables, aquellos con la capacidad de poner en vilo la imparcialidad y la independencia de quienes ejercen autoridad en nombre del Estado”.
En cuanto al régimen disciplinario y las incompatibilidades de los miembros de las juntas de calificación, el parágrafo 2º del artículo 12 y los artículos 45 y 46 del Decreto 2463 de 2001, preceptuaban lo siguiente: “ARTICULO 12.-Conformación de las juntas de calificación de invalidez. (…)
PARAGRAFO 2 º-Los miembros de las juntas de calificación de invalidez no podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas en las entidades administradoras del sistema de seguridad social integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control, salvo cuando se trate de los miembros de las juntas de calificación de invalidez citadas en el literal C del presente artículo.
Para tal efecto se deberá allegar a la dirección general de salud ocupacional y riesgos profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en el término máximo de un (1) mes, contado a partir de la fecha de comunicación de la designación, certificación en la que conste la no vinculación, la cual se entiende presentada bajo la gravedad de juramento.
Vencido el término de que trata el inciso anterior sin que se allegue la certificación, se 4 Corte Constitucional, sentencia C-1002 de 12 de octubre de 2004. M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. 5 Vigente en la época de los hechos. 6 Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A. CP Jorge Iván Duque Gutiérrez. Sentencia del 22 de mayo de 2025.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00263-00 (3240-2023). Demandantes: José Luis Avella Chaparro, Demandados: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura. John Jairo Ayala Avendaño vs. Nación-Mintrabajo Radicación: 41 001 33 33 005-2013-00128-01 13 procederá a realizar el cambio del miembro de la junta.
ARTICULO 45. -Aplicación del Código Disciplinario Único. Los miembros de las juntas de calificación de invalidez ejercen funciones públicas y les es aplicable la Ley 200 de 1995 o Código Disciplinario Único. En el acto de posesión se les informará y se harán las advertencias sobre las posibles sanciones en caso de incumplimiento de sus funciones.
ARTICULO 46. -Incompatibilidades. Los miembros de las juntas de calificación de invalidez no podrán tener (sic) alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas en las entidades administradoras del sistema de seguridad social integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control, salvo cuando se trate de los miembros de las juntas de calificación de invalidez citadas en el literal C del artículo 12 del presente decreto”.
Así mismo, el numeral 5º del Manual de Procedimientos de las Juntas de Calificación de Invalidez7 (que reglamenta lo relativo a la inspección, vigilancia y control), preceptúa que “En el evento de que el Ministerio de la Protección Social constate que alguno de los miembros designados se encuentra en causal de incompatibilidad, procederá a adelantar la correspondiente investigación y a realizar el cambio de miembro si a ello hubiere lugar.
Simultáneamente procederá a informar del hecho a la Procuraduría General de la Nación”. 6. El caso concreto. Tomando como marco de reflexión los cargos formulados y bajo el alero del anterior precedente jurisprudencial, es pertinente puntualizar lo siguiente: a. Se encuentra probado que el que el señor Ayala Avendaño ostentaba derechos de carrera como inspector de trabajo (nombrado mediante resolución 2666 del 18 de noviembre de 1999), y por conducto de la resolución 5170 del 31 de octubre de 2011, el entonces Ministerio de la Protección Social le concedió una comisión para desempeñar durante 3 años un cargo principal en la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila (designado mediante la resolución 4726 del 12 de octubre de 2011); tomando posesión de este último el 3 de noviembre de 2011.
También lo está, que a través de la resolución 5444 del 15 de noviembre de 2011, el Ministerio de Salud y Protección Social revocó dicha comisión, argumentando que el demandante continuaría vinculado como inspector de trabajo. Dicho acto fue notificado el 26 de enero de 2012. Así mismo, ese cargo de carrera fue incorporado a la planta de personal del Ministerio del Trabajo (resolución 5380 del 15 de noviembre de 2011); situación que se informó al demandante el 25 de noviembre de 2011; quien manifestó que no tomaría posesión, teniendo en cuenta la comisión otorgada. 7https://minsalud.gov.co/Documentos%20y%20Publicaciones/MANUAL%20PROCEDIMIENTOS%20JUN TA%20CALIFICACI%C3%93N%20DE%20INVALIDEZ.pdf John Jairo Ayala Avendaño vs. Nación-Mintrabajo Radicación: 41 001 33 33 005-2013-00128-01 14 Conocedor de la resolución 5444 del 15 de noviembre de 2011, el 13 de febrero de 2012 le informó al Ministerio del Trabajo que en noviembre y diciembre de 2011 y en enero de 2012 le cancelaron el salario como inspector de trabajo, y solicitó instrucciones para su devolución. Además, manifestó la intención de renunciar a dicho empleo, con el fin de continuar desempeñando el cargo en la junta “…sin ningún tipo de impedimento”.
De igual manera, se encuentra acreditado que el 22 de febrero de 2012 el Ministerio del Trabajo desvinculó al demandante de la junta a través de la resolución 249 (confirmada por conducto de la resolución 1646 del 17 de agosto de 2012). Finalmente, se advierte que el 20 de abril de 2012 el actor renunció al cargo de inspector de trabajo, la cual, fue aceptada ese mismo día (resolución 580). b. Descendiendo al asunto sub examine, es del caso precisar, que no procede analizar la legalidad de la resolución 5444 del 15 de noviembre de 20118; porque la demanda contra dicho acto administrativo fue rechazada por caducidad el 13 de agosto de 2013 (decisión confirmada por esta corporación el 23 de octubre de 2013).
Merced a la inactividad del demandante para controvertir oportunamente dicho acto en sede judicial (derecho de acción); por seguridad jurídica no es viable reabrir el debate jurídico. c. En esa medida, el análisis recae únicamente sobre las resoluciones 249 del 22 de febrero de 2012 y 1646 del 17 de agosto de 2012; por conducto de las cuales, fue desvinculado como miembro de la referida junta y se resolvió un recurso de reposición respectivamente. d. En opinión de la sala, dichos actos administrativos se ajustan a la normatividad superior; porque en la medida en que se encontraba incurso en una causal de incompatibilidad, procedía la desvinculación. En efecto, una vez se enteró de que la comisión concedida fue revocada; le correspondía reincorporase al cargo de carrera o renunciar al mismo (en el evento de que pretendiera continuar siendo miembro de la junta); lo cual no ocurrió. Como continuó vinculado a la junta y al Ministerio del Trabajo (en razón a su escalafón en la carrera administrativa); es palmaria la incompatibilidad, dado que el parágrafo 2º del artículo 12 y el artículo 46 del Decreto 2463 de 2001, preceptúan que los “…miembros de las juntas de calificación de invalidez no podrán tener vinculación alguna”. 8 Por la presunta revocatoria sin contar con el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho.
John Jairo Ayala Avendaño vs. Nación-Mintrabajo Radicación: 41 001 33 33 005-2013-00128-01 15 e. El hecho de que el demandante no ejerciera el cargo de carrera y no se reincorporara después de su inclusión a la nómina del Ministerio del Trabajo, no enervó la configuración de la incompatibilidad; porque independientemente del desempeño material y simultáneo en otro empleo y los efectos concretos que de ello se deriven; la norma pretende proteger la función pública de situaciones que pongan en riesgo la imparcialidad e independencia de quien detenta determinada autoridad. f. Lo mismo ocurre con la renuncia presentada al cargo de inspector de trabajo; toda vez que solo fue presentada el 20 de abril de 2012, es decir, con posterioridad a su desvinculación como miembro de la junta. g. Finalmente, es del caso precisar, que aunque el actor accediera a la junta después de superar un concurso de méritos; dicha circunstancia no le otorgaba la calidad de empleado público.
Porque como ya se indicara, los miembros de esos organismos son particulares que ejercen funciones públicas, y entre otras incompatibilidades, no pueden tener ninguna vinculación laboral de naturaleza pública. De otro lado, el manual de procedimiento de las juntas (al que se hiciera referencia, goza de presunción de legalidad); facultaba al Ministerio del Trabajo a desvincular al miembro que estuviera inmerso en una incompatibilidad (a través de acto motivado).
Y en la medida en que durante la actuación administrativa le comunicaron al accionante que no podía fungir simultáneamente en las dos dignidades (y éste tuvo la oportunidad de controvertir la decisión y pronunciarse al respecto); no se infiere que se hubiera soslayado la normatividad superior. h. Merced a lo anterior, se confirmará la providencia impugnada. 7.
Costas. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 del Cpaca (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), no se condenará en costas de segunda instancia, porque las mismas no se causaron y no se advierte ninguna conducta dilatoria o temeraria del actor. 8. Decisión. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Cuarta de Oralidad, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, John Jairo Ayala Avendaño vs. Nación-Mintrabajo Radicación: 41 001 33 33 005-2013-00128-01 16 F A L L A:
PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva el 31 de enero de 2020.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme la presente decisión, remítase el expediente al Juzgado de origen. Notifíquese. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO APONTE PINO JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente ENRIQUE DUSSÁN CABRERA Magistrado