TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) FALLO SEGUNDA INSTANCIA Asunto: Acción de Tutela Radicación: 23001333300920250018501 Accionantes: Sol María Espinosa Vega y otros Accionada: Agencia Nacional de Tierras I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir sobre la impugnación presentada por la parte accionante, contra la sentencia de primera instancia, proferida el 16 de junio de 2025 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual declaró improcedente la presente acción constitucional.
II.
ANTECEDENTES a) Hechos1. Del libelo de tutela, se extraen los siguientes hechos relevantes Los accionantes son propietarios de predios colindantes con la Ciénaga de Martinica, adquiridos con justo título, tradición y posesión de larga data. Alegan que estos predios cuentan con antecedentes registrales y catastrales consolidados, incluso anteriores a la Resolución 097 de 1981, mediante la cual el INCORA delimitó dicho cuerpo de agua.
El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia de acción popular de 2020, ordenó a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) adelantar el procedimiento de clarificación de la propiedad en el área de la Ciénaga, diferenciando terrenos baldíos, privados y en controversia. En lugar de iniciar dicho procedimiento, la ANT expidió la Resolución 20223200162856 del 23 de junio de 2022, a través de la cual modificó parcialmente el deslinde de la ciénaga, incorporando al dominio público áreas que corresponden a los predios de los accionantes, sin haberlos vinculado formalmente ni notificado del procedimiento administrativo.
Contra esa decisión, uno de los actores presentó solicitud de revocatoria directa, la cual fue negada mediante Resolución 202332007540446 del 14 de noviembre de 2023. Posteriormente, la misma entidad expidió la Resolución 202432006725776 del 27 de diciembre de 2024, mediante la cual dejó sin efectos la anterior y adicionó de oficio la resolución original de 2022.
Los accionantes sostienen que dichas actuaciones han tenido como consecuencia la afectación directa de su derecho de dominio, la incertidumbre sobre los límites de sus predios y la pérdida de seguridad jurídica respecto del bien inmueble, todo sin que medie orden judicial, declaración de utilidad pública o indemnización. Con base en lo anterior, alegan la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, propiedad privada y acceso a la administración de justicia, al haber sido excluidos del trámite administrativo que resultó en la incorporación de sus predios al dominio público.
Asimismo, que la ANT desconoció el principio de legalidad al expedir actos administrativos con fundamento en el Decreto Ley 902 de 2017, norma que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, lo que viciaría de nulidad todo el procedimiento realizado. 1 PDF 001 C01. Expediente digital. Todas las referencias a PDF corresponden a ese expediente Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23-001-33-33-009-2025-00185-01 2 La entidad incurrió en una vía de hecho al modificar la delimitación de la ciénaga sin agotar el procedimiento de clarificación de la propiedad, ordenado expresamente por sentencia judicial, y sin respetar el principio de confianza legítima de los actuales propietarios.
Manifestaron que, en tanto no se resuelva la legalidad de los actos en sede de nulidad ante la jurisdicción contencioso-administrativa, es deber del juez de tutela garantizar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, mediante la suspensión de cualquier actuación material derivada de los actos acusados. b) Petición. En el escrito de tutela, el actor solicita las siguientes peticiones: • Que se tutelen los derechos fundamentales al debido proceso y a la propiedad. • Ordenar suspender los efectos del procedimiento administrativo o actuación administrativa que ha venido desarrollando la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS- ANT para “deslindar los terrenos de propiedad de la Nación, que conforman la Ciénaga denominada MARTINICA, ubicada en jurisdicción del Municipio de MONTERIA, Departamento de CORDOBA”, mientras la Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Córdoba emite sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por los mismos demandantes contra la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT – radicado con el número 23001233300020220020700. • Subsidiariamente, dejar sin efectos la actuación administrativa que ha venido desarrollando la ANT, y ordenarle a la autoridad accionada que rehaga la actuación permitiéndole a los accionantes que ejerzan debidamente su derecho de defensa y contradicción como núcleo esencial del debido proceso, notificándoles en debida forma las actuaciones que se surtan, teniendo en cuenta que la resolución nro. 097 de 1981 perdió fuerza ejecutoria. c) Informe de la entidad accionada2 Mediante apoderada, la Agencia Nacional de Tierras se opuso a la prosperidad del amparo solicitado por los accionantes, debido a que la acción de tutela resulta ser improcedente ante la existencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con lo cual, no se cumple con el requisito general de procedibilidad.
Adicionalmente, no todos los accionantes tienen interés legítimo para interponer la acción, toda vez que al consultar la Ventanilla Única de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro, advirtió que José Fernando Espinosa Vega no figura como titular del predio relacionado en el FMI No. 140-160136; la única titular inscrita es Marcela Espinosa Vega;
Clara Velásquez Restrepo no figura actualmente como titular del FMI No. 140-90503; la titular inscrita es Isal Inversiones S.A.S., identificada con NIT 9016303615; David Andrés Espinosa Lengua no figura como titular del FMI No. 140-50770; el titular inscrito es Roberto Antonio Espinosa Vega; y Juan Fernando Eusse Restrepo solo figura como titular inscrito de los FMIs Nos. 140-174320 y 140-174322.
Por su parte, los FMIs Nos. 140-174326, 140- 174325 y 140-174323 pertenecen a Agroganadera de la Costa Hefus S.A.S., identificada con NIT 900193598-4, representada legalmente por el mismo señor Eusse, sin que haya acreditado su calidad de representante legal en la acción interpuesta. Sin perjuicio de ello, señaló que no ha incurrido en acción u omisión que vulnere derechos fundamentales, pues ha actuado en el marco de su competencia legal como administradora de tierras de la Nación, conforme a lo dispuesto en la Ley 160 de 1994 y normas complementarias.
Al respecto, indicó que los actos administrativos han sido debidamente notificados o comunicados a los titulares registrados en el momento procesal pertinente, conforme a lo previsto en el CPACA y decretos reglamentarios. A juicio de la ANT, los accionantes no tienen derecho alguno sobre los terrenos objeto del deslinde, al tratarse de bienes imprescriptibles, inalienables e inembargables.
En todo caso, la Resolución No. 097 de 1981 conserva su fuerza ejecutoria por tratarse de un acto declarativo sobre bienes de uso público, a los que no aplica el fenómeno del decaimiento, según jurisprudencia del Consejo de Estado. 2 PDF 008 C01. Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23-001-33-33-009-2025-00185-01 3 d) Fallo impugnado3 El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Montería, mediante fallo del 16 de junio de 2025, declaró improcedente la acción de tutela.
El Despacho, tras verificar que los accionantes cuentan con un medio ordinario de defensa —esto es, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, en el cual incluso se ha solicitado medida cautelar—, concluyó que la acción de tutela no resulta procedente como mecanismo principal ni transitorio.
Así, porque no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable con los requisitos jurisprudenciales exigidos (gravedad, inminencia, urgencia e impostergabilidad); el acto administrativo cuestionado (Resolución No. 202432006725776 de 2024) podía ser objeto de control a través del medio ordinario, lo que reafirma la idoneidad y eficacia del mecanismo judicial existente y no se demostró una irregularidad en la notificación que constituyera una afectación al derecho al debido proceso. e) Impugnación4 La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia, solicitando su revocatoria, y que, en su lugar, se tutelen los derechos fundamentales constitucionales invocados.
Sostienen que el análisis del fallo impugnado resulta desacertado, en tanto no se valoró que, si bien se encuentra en curso un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, este no ha ofrecido una protección judicial efectiva, ya que, pese a que se solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos cuestionados, el Tribunal no ha resuelto dicha petición, superando el término de diez días previsto en el artículo 233 del CPACA.
Omisión que es atribuida a la carga laboral del despacho, lo cual ha generado una situación de indefensión que justifica la intervención del juez constitucional. De otro lado, reiteran que sí se configura un perjuicio irremediable, en la medida en que la ANT ya ordenó la inscripción de los actos administrativos en los folios de matrícula inmobiliaria, lo que pone en riesgo sus derechos de propiedad.
Advierte que dicha circunstancia no solo les impide disponer jurídicamente de los inmuebles, sino que también genera afectaciones patrimoniales inminentes, especialmente tratándose de predios sobre los que existen hipotecas. A ello se suma que la resolución que amplió los efectos del deslinde fue expedida con posterioridad a la presentación de la demanda contenciosa, lo que impidió su inclusión en el libelo de demanda.
Esta actuación sobreviniente por parte de la ANT —según afirman— confirma la urgencia de adoptar medidas inmediatas, al menos mientras el juez natural resuelve la solicitud de suspensión. Finalmente, reiteran los aspectos de fondo que aducen contra el acto administrativo objeto de la tutela. a) De la competencia Este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte accionante, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por ser el superior funcional, al haber sido proferida la providencia impugnada por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Montería. b) Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar, si en el sub lite, la acción de tutela interpuesta por los accionantes cumple el presupuesto de subsidiariedad.
Previo a resolver el asunto planteado, con el objeto de extraer premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a estudiar los siguientes aspectos: i) generalidades de la acción de tutela; ii) de los derechos fundamentales invocados como vulnerados. 3 PDF 009 C01. 4 PDF 11 C01. Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23-001-33-33-009-2025-00185-01 4 i) Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela se encuentra consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, y regulada en el especial Decreto 2591 de 1991, en el que se estatuyen los elementos básicos para su ejercicio.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional5, la entiende y explica como un mecanismo de protección, de carácter residual y subsidiario, por tanto, puede acudirse a ella, ante la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, cuando no exista otro medio judicial idóneo y eficaz para su protección, o cuando existiéndolo, se requiera acudir al amparo constitucional, en aras de evitar un perjuicio irremediable. ii) De los derechos fundamentales invocados como vulnerados.
Sobre el derecho fundamental al debido proceso, el artículo 29 Constitucional prevé que el debido proceso se aplica tanto actuaciones judiciales como administrativas. En ese sentido, su eficacia no solamente conlleva el cumplimiento de ritualidades que dispone el ordenamiento jurídico, sino la garantía para la protección de otros derechos constitucionales.
La Corte Constitucional en sentencia T-262 de 2019, indicó que este derecho es: «el que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación o sanción( )».
De la misma manera, la jurisprudencia constitucional ha establecido los elementos del derecho fundamental al debido proceso, dentro de los cuales se encuentran: (…) (iii) El derecho a la defensa, que consiste en la facultad de pedir y allegar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra, formular peticiones y alegaciones e impugnar las decisiones que se adopten.
El ejercicio de este derecho tiene como presupuesto indispensable la publicidad del proceso, mediante las citaciones para obtener comparecencia, los traslados de actos procesales de las partes o de los auxiliares de la justicia y las notificaciones, comunicaciones y publicaciones de las decisiones adoptadas. (iv) El derecho a obtener decisiones ceñidas exclusivamente al ordenamiento jurídico, en razón de los principios de legalidad de la función pública y de independencia funcional del juez, con prevalencia del derecho sustancial (Arts. 6º, 121, 123, 228 y 230 C. Pol.) (v) El derecho a que las decisiones se adopten en un término razonable, sin dilaciones injustificadas.
Así las cosas, el debido proceso no solo se refiere a los actos finales de la administración, sino también a las actuaciones intermedias, toda vez que lo que se busca es que el ciudadano conozca el procedimiento de los actos intermedios y que los mismos no dependan de la discrecionalidad de la administración, de tal suerte que tenga claridad sobre los trámites y los requisitos dentro del procedimiento que enfrentará. En la misma línea, la Corte Constitucional resalta que la finalidad del debido proceso administrativo es buscar garantizar el interés general, y que la función administrativa sea ágil y rápida, para así lograr mayor eficacia y garantía a la realización de los derechos de los administrados.
En conclusión, el derecho fundamental al debido proceso administrativo conlleva a garantizar que las actuaciones desarrolladas dentro de un proceso judicial o administrativo se surtan de forma clara y eficaz. Como consecuencia, los ciudadanos esperan que dichos procesos se lleven a cabo de forma célere, transparente y ajustándose a los principios que inspiran el funcionamiento de la Administración. c) Consideraciones del caso Visto lo precedente, para afrontar la solución del asunto, procede la Sala a verificar los prepuestos generales de procedencia de toda tutela, así: 5 Corte Constitucional, Sentencia T-451 de 2019, M. P. José Fernando Reyes Cuartas, Bogotá D. C., tres (03) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23-001-33-33-009-2025-00185-01 5 • Legitimación en la causa por activa y por pasiva La presente acción de tutela fue presentada, mediante apoderado, por los señores Sol María Espinosa Vega, Marcela Espinosa Vega, José Fernando Espinosa Vega, Lilian Teresa Espinosa Vega, Enrique José Vega Pineda, Andrés Sofán Sánchez, Cruz Mary Fuentes Vega y Juan Fernando Eusse Restrepo y David Andrés Espinosa Lengua, aduciendo ser terceros afectados con la Resolución nro. 202432006725776 del 27 de diciembre de 2024, expedida por la Agencia Nacional de Tierras, dentro del trámite de deslinde de la Ciénaga Martinica.
En el escrito de tutela afirman que son titulares de derechos reales de dominio respecto de predios que resultaron afectados con el procedimiento agrario en comento, concretamente por lo consignado en la Resolución 20223200162856 del 23 de junio de 2022, la cual fue demandada en nulidad y restablecimiento del derecho por los mismos ahora accionantes, pese a lo cual, la autoridad de tierras expidió la Resolución nro. 202432006725776 del 27 de diciembre de 2024, modificando la anterior.
Si bien es cierto que con la tutela no se aportaron los certificados de libertad y tradición de los predios sobre los que aducen tener interés, no lo es menos que sí los identificaron plenamente en el libelo, y estos a su vez, coinciden con predios relacionados en el acto administrativo que se cuestiona constitucionalmente. Adicionalmente, la ausencia de dichos documentos fue justificada en el escrito de tutela argumentando la imposibilidad de obtenerlos a través de la ORIP Montería, porque los FMI se encuentran bloqueados, justo por cuenta del procedimiento administrativo agrario que sobre ellos recae.
Sumado a ello, los accionantes son los mismos que fungen como demandantes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que cursa en el Despacho 005 de este Tribunal, cuyo radicado es 23001233300020220020700, todo lo cual denota el interés legítimo para la presentación de la acción de tutela y por tanto se encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa.
Asimismo, está acreditada la legitimación en la causa por pasiva sobre la Agencia Nacional de Tierras, que es la entidad accionada, y fue quien expidió el acto administrativo que es objeto de la presente causa. • Inmediatez La Corte Constitucional ha señalado reiteradamente que la acción de tutela se debe interponer en un tiempo oportuno y justo, a partir del momento en que ocurre la situación que presuntamente vulnera o amenaza el derecho fundamental.
Ello porque la acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales6. En el presente caso, la acción de tutela satisface el requisito de inmediatez, habida cuenta de que la Resolución 202432006725776, se expidió el 27 de diciembre de 2024, y la tutela se presentó el 3 de junio de 2025, esto es, dentro de un plazo que se considera razonable. • Subsidiariedad Con respecto al requisito de la subsidiariedad, en múltiples pronunciamientos, la Corte Constitucional ha advertido que cuando se trata de la lesión a un derecho subjetivo con ocasión de la expedición de un acto administrativo, el afectado puede acudir ante la administración de justicia con el objeto de solicitar la nulidad de tal actuación y, del mismo modo, que sea restablecido su derecho de conformidad con el artículo 138 del CPACA.
En este contexto, la jurisprudencia constitucional ha definido, por regla general, la improcedencia de la tutela para controvertir actos administrativos en atención a7: (i) la existencia de mecanismos judiciales ordinarios establecidos para controvertir las actuaciones de la administración en el ordenamiento jurídico; (ii) la presunción de legalidad que las reviste; y, (iii) la posibilidad de que, a través de las medidas cautelares, se adopten remedios idóneos y eficaces de protección de los derechos en ejercicio de los mecanismos ordinarios. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-250 de 2022, M. P. José Fernando Reyes Cuartas, Bogotá, D. C., cinco (5) de julio de dos mil veintidós (2022). 7 Sentencias T-703 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
T-060 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo; T-972 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-324 de 2015, M.P. Maria Victoria Calle Correa; T-253 de 2020, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23-001-33-33-009-2025-00185-01 6 Es decir, las discusiones atinentes a la legalidad de los actos administrativos movidos por un interés particular son propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al cual se debe acudir dentro de la oportunidad prevista por el legislador, cual es, la de cuatro (4) meses, contados desde el día siguiente de la notificación del acto administrativo objeto de demanda, en los términos del artículo 138, en concordancia con el artículo 164.2.d. del CPACA.
En el presente caso, los accionantes alegan que con la Resolución nro. 202432006725776 del 27 de diciembre de 2024, expedida por la Agencia Nacional de Tierras en el marco del procedimiento de deslinde de la Ciénaga Martinica, se vulneró su derecho al debido proceso y a la propiedad, por cuanto dicha resolución habría sido emitida sin agotar previamente la etapa de clarificación y sin permitirles ejercer sus derechos de defensa y contradicción. Sin embargo, tal como se constata del expediente, los accionantes ya acudieron a la jurisdicción contencioso-administrativa mediante la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, correspondiendo su conocimiento a esta misma Sala de Decisión bajo el radicado 23001233300020220020700, en cuyo seno se debate precisamente la actuación de deslinde objeto de reproche en la presente acción constitucional.
En dicho proceso han solicitado varias medidas cautelares, incluida recientemente la suspensión provisional de la resolución aquí cuestionada, solicitud que recientemente fue atendida por el Despacho sustanciador8, mediante auto del 29 de julio de 2025. Esta circunstancia evidencia que los actores no solo cuentan con un medio judicial idóneo y específico para discutir la legalidad del acto administrativo, sino que han hecho uso efectivo de ese mecanismo.
En este contexto, la acción de tutela no se erige como un recurso necesario ni complementario, pues la controversia planteada ya está siendo conocida por el juez natural competente. Aun cuando en el escrito de impugnación se aduce que la falta de pronunciamiento sobre la medida cautelar genera un estado de indefensión, lo cierto es que tal situación no desvirtúa por sí misma la eficacia del medio ordinario.
Así, el retardo en la decisión de una medida dentro de un proceso judicial en curso no convierte a la tutela en un mecanismo alternativo para anticipar pronunciamientos. Por lo demás, no se evidencia que el acto administrativo controvertido haya producido efectos materiales irreversibles que impidan el desarrollo del proceso ordinario o que hagan nugatoria una eventual decisión favorable.
Antes bien, cualquier afectación derivada de la actuación administrativa puede ser discutida y eventualmente corregida mediante las medidas propias del contencioso administrativo. En suma, se concluye que no se satisface el requisito de subsidiariedad, por cuanto existe un medio judicial ordinario idóneo y en curso, activado por los propios accionantes, mediante el cual es posible controvertir integralmente la legalidad del acto administrativo objeto de la causa constitucional.
No se advierte tampoco un perjuicio irremediable que habilite la tutela como mecanismo transitorio. En consecuencia, el amparo resulta improcedente y por ende se confirmará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley: FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de primera instancia proferido el 16 de junio de 2025, por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR a las partes y al Juez de Primera Instancia lo aquí resuelto por este Tribunal. 8 Índice 28 del aplicativo de gestión judicial Samai. Asunto: Impugnación de fallo de tutela Rad: 23-001-33-33-009-2025-00185-01 7 TERCERO: Ejecutoriada esta sentencia, ENVIAR a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que el anterior proyecto de sentencia fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los honorables magistrados, EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA PEDRO FACUNDO OLIVELLA SOLANO (e)