TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Neiva, agosto diecinueve (19) de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADO PONENTE: JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO RADICACIÓN: 41001-23-33-000-2018-00251-00 DEMANDANTE: CONSTRUCTORA SANTA LUCÍA SAS DEMANDADO: MUNICIPIO DE NEIVA MEDIO CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA SENTENCIA N°: 06-08-161-25/RD-21-1-01 ACTA N°: 71 DE LA FECHA 1.
TEMA. Se profiere la sentencia que decide la primera instancia.
2. POSICIÓN DE LA PARTE ACTORA (f. 3 a 13, c. ppal.). 2.1. La Constructora Santa Lucía SAS interpone el medio de control de reparación directa en contra del municipio de Neiva, pretendiendo que se le declare administrativamente responsable por los perjuicios que le fueron causados por la cesación de efectos de la Circular 011 del 08 de noviembre de 2015 a través de la Circular 004 del 08 de abril de 2016 y, en consecuencia, se le condene a pagar: a) $4.581’899.940 por daño emergente discriminados así: i) costos de adquisición: $4.392’379.841 y, ii) $189’520.099; b) $12.335.338.123 por pérdida de oportunidad en la obtención de utilidades al no poder ejecutar el proyecto. 2.2.
El sustento fáctico refiere haber adquirido el 28 de febrero de 2014 el lote No. 4-A ubicado en el sector Los Colores de Neiva, con una extensión de 48.503,50 m², para desarrollar un proyecto urbanístico y con tal fin el 18 de junio de 2014 contrata con Constructsuelos Suministros Ltda., un estudio técnico que concluye que el cuerpo de agua de la laguna Los Colores tiene recargas de origen residual y presenta afectaciones ambientales.
Posteriormente, el 21 de noviembre de 2014 solicita a la Universidad Nacional de Colombia y a la Pontificia Universidad Javeriana la elaboración de un estudio Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa ambiental, lo cual da lugar a la contratación de la empresa Sercon para estructurar los términos de referencia exigidos por la CAM.
El 8 de noviembre de 2015 el municipio de Neiva expide la Circular 011 dirigida a los curadores urbanos, en la que define criterios sobre el componente hídrico del sistema ambiental urbano y con base en esta directriz, la constructora radica ante la Curaduría Segunda su solicitud de licencia el 26 de enero de 2016, anexando el plano topográfico T-1, aporta los oficios No. 8379 del 15 de diciembre de 2015 y No. 8546 del 19 de diciembre de 2015 donde la secretaría de planeación del municipio de Neiva valida el ancho de la ronda de protección del espejo de agua y da visto bueno al plano topográfico, acorde con la Circular 011.
El 8 de abril de 2016 el municipio de Neiva expide la Circular 004, dejando sin efectos jurídicos la Circular 011 y con ello, invalida los conceptos técnicos que servían de fundamento al trámite, lo cual impide continuar con el proceso ante la Curaduría, de la cual se entera con la notificación de la resolución No. 016-233 del 12 de julio de 2016, por la cual esta entidad ordena el archivo de las diligencias.
Posteriormente, el municipio de Neiva con oficio No. 5079 del 19 de septiembre de 2017 le informa que se encentran en curso actividades precontractuales con la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena –CAM, dirigidas a la suscripción de un convenio interadministrativo que permita definir con mayor precisión las condiciones técnicas y ambientales del sector Los Colores, lo cual pone en evidencia que, a pesar de haberse revocado la Circular 011 de 2015 con la expedición de la Circular 004 de 2016, el municipio reconoce la necesidad de avanzar en procesos de articulación institucional para resolver los vacíos generados por el cambio normativo, sin que ello restablezca los derechos ni reactive el proyecto afectado.
Finalmente, con oficio 1170 del 04 de marzo de 2017 la secretaría de planeación de Neiva reitera la vigencia de la Circular 004 y que los oficios No. 8379 y No. 8546 carecían de valor técnico frente al nuevo marco normativo. En suma, la administración emite directrices que inducen a la inversión y estructuración del proyecto, pero posteriormente las revoca sin establecer un régimen de transición, lo que imposibilita la continuidad del trámite y genera un Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa perjuicio por la pérdida de los recursos invertidos y las utilidades esperadas del proyecto no ejecutado. 2.3.
En los fundamentos de derecho señala: 2.3.1. La procedencia de la reparación directa, porque si bien el medio de control idóneo para impugnar actos administrativos es la nulidad y restablecimiento del derecho, la jurisprudencia ha reconocido supuestos en los que procede la acción de reparación directa1 y destaca el evento en el que se demanda la revocatoria de un acto administrativo favorable, cuando esta se realiza sin observar las reglas del procedimiento administrativo, lo que genera un daño antijurídico, como en este caso, donde la Circular 011 del 8 de noviembre de 2015 fue revocada sin seguir el debido procedimiento, causando la frustración de un proyecto urbanístico avanzado.
Aclara que, el daño antijurídico proviene de la expedición de un acto favorable que indujo a la parte actora a realizar inversiones sustanciales, las cuales se frustraron por la revocatoria posterior de dicho acto y no es posible solicitar la nulidad del acto revocado por ser favorable ni del acto revocatorio por estimarse legal, la única vía procesal pertinente es la reparación directa pues la conducta administrativa generó la expectativa legítima y luego frustró el proyecto sin permitir su culminación, dando lugar a responsabilidad estatal por daño antijurídico. 2.3.2.
Para el cómputo de la caducidad indica que no hay certeza sobre la fecha de publicación de la Circular 004 de 2016 que revoca la Circular 011 de 2015 pues siendo un acto general, debía garantizarse su amplia divulgación conforme al artículo 65 del CPACA2, por eso, el término de caducidad comienza desde el 5 de agosto de 2016 cuando se archiva el trámite urbanístico del proyecto y se suspende el 4 de julio de 2018 cuando se presenta la solicitud de conciliación prejudicial, de ahí que 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 03 de abril de 2013, rad: 52001- 23-31-000-1999-00599-01(26437), C.P. Mauricio Fajardo Gómez;
Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, sentencia del 01 de agosto de 2016, rad: 47001-23-31-000-2003-00691- 01(35953), C.P. Martha Nubia Velásquez Rico; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de noviembre de 2011, rad: 25000-23-36-000-2010-00191-01(62092), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 27 de noviembre de 2014, rad.: 25000-23-41-000-2013-02684-01, C.P. María Elizabeth García González.
Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa la demanda fue presentada dentro del término de los dos años, respetando los requisitos del artículo 164 del CPACA. 2.3.3. Plantea la vulneración de la confianza legítima pues la administración municipal generó una expectativa seria y fundada en la legalidad del acto expedido ya que según la jurisprudencia del Consejo de Estado3, para que se configure este tipo de responsabilidad se requiere: i) la existencia de una disposición estatal que genere expectativa, ii) el comportamiento homogéneo y constante por parte del Estado y la ejecución de actos del asociado basados en dicha confianza y, iii) una frustración de esa expectativa por una actuación imprevisible o intempestiva del Estado; elementos que se encuentran presentes en el caso analizado. 2.3.4.
Invoca también la pérdida de oportunidad dado que, si bien no se expidió la licencia de construcción, existía certeza de su obtención y ejecución pues la empresa había adquirido el predio, contaba con el visto bueno topográfico, tenía los recursos financieros y había adelantado gestiones sustanciales del proyecto y la revocatoria intempestiva de la Circular 011 extinguió de manera irreversible la posibilidad de consolidar el proyecto inmobiliario, citando en apoyo la jurisprudencia vigente4. 2.4.
En el alegato de conclusión (f. 418 a 433, c. ppal.) itera los argumentos de la demanda y destaca el testimonio de Rocío Sánchez Donoso, asesora jurídica de la Curaduría Segunda de Neiva, quien indica que la Circular 004 de 2016 afectó negativamente el trámite de licenciamiento al dejar sin efectos los parámetros dados por la Circular 011, lo cual corrobora Charles Amado Vargas, arquitecto del proyecto, quien afirma que la revocatoria dejó el proyecto sin sustento jurídico y técnico, descartando el desistimiento tácito y en su lugar la frustración directa por el cambio normativo.
Menciona el oficio C.U. 16-0669 del 10 de noviembre de 2016 donde la Curaduría informó a la Procuraduría Regional del Huila que la Circular 004 de 2016 afectó el 3 Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “B”, sentencia del 5 de abril de 2017, exp. n.° 25706, C.P. Ramiro Pazos Guerrero, citada a su vez por la misma sala de decisión y ponencia del mismo consejero. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2015, rad: 25000-23-26-000-1999-00007-01(22637), C.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero.
Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa trámite del proyecto y que incluso se interpusieron acciones de tutela por supuestas afectaciones a humedales, pero todas fueron declaradas improcedentes. Señala que el dictamen pericial hizo un análisis financiero del 2012 al 2017 calculando el margen de rentabilidad del proyecto en el 13,4% que está en línea con el comportamiento histórico de la empresa y refleja que lo pretendido no está desfasado al encontrarse por debajo de dicha rentabilidad y evidencia la pérdida de oportunidad es comprobable, pues la constructora tenía la capacidad y solvencia técnica y económica para ejecutar el proyecto, el cual era viable y rentable, asimismo, que se frustró por causa exclusiva de la administración. Reitera lo relacionado con la confianza legítima, destacando que el municipio reconoció contradicciones del POT y actuó para corregirlas con la Circular 011, pero revocó esa misma normativa sin establecer una transición ni respetar inversiones previas y aún después de la revocatoria, el municipio reconoce la necesidad de realizar estudios técnicos sobre el humedal, lo que evidencia la falta de claridad normativa.
Además, introduce un análisis gráfico del lote afectado y explica que su forma quedó “amébica” tras las restricciones impuestas, lo que impide desarrollar un proyecto de similar envergadura al “Compostela Reservado”, desconociendo una expectativa legítima, reforzando el argumento sobre la irreversibilidad del daño.
3. POSICIÓN DE LA PARTE DEMANDADA (f. 130 a 139 c. ppal.). 3.1. Se opone a las pretensiones porque el daño reclamado no es antijurídico, ya que fue consecuencia de la omisión de la actora al no solicitar la prórroga ni subsanar el trámite archivado por la Curaduría y no existe falla del servicio, pues no se probó actuación irregular de la administración, ni nexo causal entre su conducta y el presunto perjuicio. 3.2.
Frente a los hechos señala que la demandada adquiere el predio con conocimiento de su afectación ambiental, esto es, dentro de una zona con restricciones ambientales conforme al POT, el Acuerdo 026 de 2009 y la Circular 011 Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa de 2015, relievando que la restricción sobre la laguna Los Colores ya existía al momento de la adquisición, lo que excluye cualquier sorpresa sobre su condición. Seguidamente, señala que la constructora nunca obtuvo la licencia de urbanismo para el desarrollo del proyecto, pese a haber radicado la solicitud y tampoco acreditó que hubiera cumplido con los requisitos legales para su obtención, ni que hubiera solicitado ampliación del plazo para subsanar la solicitud archivada por la curaduría. En tales circunstancias, resalta que la Circular 004 de 2016 no fue la causa del daño pues no tiene nexo causal con el archivo del trámite de su licencia, reiterando que no había cumplido con los requisitos desde antes y que el archivo del trámite se debió a su propia inactividad y omisión al no subsanar los defectos que la curaduría le puso de presente.
Al margen de lo anterior, destaca la existencia de actos administrativos previos que advertían restricciones, como la Circular 011 de 2015 contentiva de restricciones ambientales, al igual que oficios emitidos por parte del departamento del Huila y la CAM, alertando sobre la protección de la zona del humedal Los Colores. En consecuencia, indica que no existen hechos de los que se desprenda un daño antijurídico imputable al Estado y, por el contrario, la negligencia en tramitar la licencia y desconocer las restricciones conocidas comprometen exclusivamente a la demandante. 3.3.
Propuso las siguientes excepciones: 3.3.1. Culpa exclusiva de la víctima: la constructora adquiere el predio siendo conocedora de las restricciones ambientales vigentes en el Acuerdo 026 de 2009 y en vigencia de la Circular 011 de 2015 inicia el trámite de obtención de licencia de construcción, pero omite el requerimiento documental efectuado por la Curaduría en vigencia de la mencionada circular, dando lugar al archivo del trámite por desistimiento tácito. 3.3.2.
No se configuran los presupuestos de la falla del servicio: no se prueba falla alguna atribuible al municipio, ya que el perjuicio alegado no proviene de una Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa omisión administrativa ni de la expedición de la Circular 004 de 2016, sino de la omisión de la constructora en subsanar su solicitud. 3.3.3.
Cobro de lo no debido: los perjuicios reclamados carecen de fundamento legal, ya que no se demuestra nexo de causalidad entre la conducta de la administración y el daño alegado, ni se configura un daño antijurídico. 3.3.4. Indebida conformación del litisconsorcio necesario por pasiva: aduce que, si el supuesto daño provino de la Circular 004 de 2016, debió vincularse también a la Curaduría Urbana Segunda de Neiva, como posible autora de la decisión que dio lugar al archivo de la solicitud por supuesta aplicación de dicha circular; esta excepción fue rechazada por auto del 29 de abril de 2019 (f. 380 a 382 Id.), sin recursos interpuestos. 3.3.5.
Suspensión del proceso por prejudicialidad: como existe otro proceso judicial en curso en el Juzgado Octavo Administrativo de Neiva, distinguido con el radicado 410013333008201700045900 donde se demanda la nulidad de la Circular 004 de 2016, su incidencia en el presente impone su suspensión hasta que tenga decisión de fondo; siendo denegada por auto del 29 de abril de 2019 (f. 380 a 382 Id.), sin recursos interpuestos. 3.3.6.
Excepción genérica o innominada: solicita que se declare cualquier otra excepción que conduzca a negar las pretensiones, conforme al artículo 187 del CPACA y al artículo 306 del CPC <sic>. 3.4. En el alegato conclusivo (f. 434 a 441 Id.) itera los argumentos fácticos y jurídicos defensivos, enfatizando que no se configura falla del servicio ni daño antijurídico atribuible al municipio, citando en apoyo la sentencia del Consejo de Estado del 9 de mayo de 2012 (rad. 23475, M.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz), según la cual no procede acción de reparación directa para obtener una indemnización que puede derivarse de la expedición de actos administrativos con el simple argumento que no se está atacando su legalidad, por ello, la acción idónea es la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa Por otra parte, menciona la sentencia del Juzgado Octavo Administrativo de Neiva del 21 de enero de 2019 en la que se desestima la responsabilidad del municipio por la Circular 004 de 2016 al negar su nulidad y que los testimonios evidencian que no hubo falla del servicio pues Rocío del Socorro Sánchez Donoso explica que el trámite de la licencia urbanística no avanzó por falta de requisitos mínimos y que la empresa nunca solicitó prórroga, lo que condujo al archivo automático, mientras que Charles Amado Vargas añade que la inversión en el predio se realiza sin licencia y que la empresa sabía de las restricciones ambientales.
En cuanto a los dictámenes, Hernán Salas Perdomo elabora su informe sin realizar inspección técnica del lote ni verificar aspectos clave como uso del suelo o existencia de servicios públicos, basando su opinión solo en documentos aportados por la actora y en el caso de Antonio María Tovar Acevedo, en su dictamen concluye que la inversión de la constructora fue una decisión autónoma asumida bajo su propio riesgo y que no hay evidencia de que el Estado haya causado un daño indemnizable, en consecuencia, se deben negar las pretensiones. 4.
Oposición a las excepciones (f. 370 a 378 Id.). La actora se opone a su prosperidad e itera el incumplimiento del acta de observaciones de la curaduría, si bien esta fue entregada con anterioridad a la expedición de la Circular 004 de 2016, durante el término previsto para atender los requerimientos allí contenidos, entró en vigencia dicha circular, modificando sustancialmente el marco normativo, haciendo imposible cumplir con la carga documental exigida e impide adelantar los trámites de compensaciones, licencias de construcción y, en general, la continuación del proceso, resaltando su obrar de buena fe y conforme al régimen jurídico vigente al momento de presentar la solicitud.
Frente a las excepciones en particular refiere: 4.1. En cuanto a la denominada culpa exclusiva de la víctima, indica que no se configura pues niega haber actuado con negligencia y contrario a lo referido por la Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa demandada, el testimonio de Rocío del Socorro Sánchez Donoso prueba que la causa del archivo del trámite fue el cambio normativo, no el incumplimiento del requerimiento documental. 4.2.
Sobre los presupuestos de la falla del servicio, itera que el daño no proviene del archivo, sino de la expedición de la Circular 011 de 2015 la cual genera expectativas y motiva inversiones, pero esta fue revocada por la Circular 004 de 2016 sin establecer transición para los proyectos en curso. Este actuar inconsistente de la administración es el verdadero origen del perjuicio. 4.3.
En cuanto al cobro de lo no debido, se remite a los argumentos de oposición aducidos frente a la excepción anterior. 4.4. Sobre la de suspensión del proceso por prejudicialidad, explica que no se trata de una verdadera excepción de mérito, sino de una petición procesal que debe ser analizada por el juez conforme al artículo 100 del CGP. 4.5.
En lo que concierne a la excepción de litisconsorcio necesario por pasiva, sostiene que el verdadero origen del daño fue la expedición del acto administrativo que le genera expectativas y la llevan a realizar una cuantiosa inversión, y luego es revocado, pero lo considera ilegal y es en ese contexto que se produce el archivo de las diligencias ordenado por la curaduría urbana como consecuencia de dicha actuación errada del ente territorial.
5. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO. No rinde concepto (f. 379 y 442 id.). 6. CONSIDERACIONES. 6.1. Competencia, validez y legitimación. El Tribunal es competente para resolver el caso según los artículos 152-5, 156-6 y 157 del CPACA y procede a ello por cuanto no se observan circunstancias que invaliden lo actuado, además, las partes están legitimadas en la causa, por cuanto Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa la parte demandante alega haber sufrido un perjuicio derivado del obrar de la demandada que generó la imposibilidad de concretar un proyecto urbanístico, debido a la modificación intempestiva del marco normativo aplicable durante el trámite de la licencia de construcción, viéndose pérdida la inversión económica iniciada y las utilidades por comercialización, a lo cual se opone la demandada, por eso tienen interés en las resultas del proceso. 6.2.
Problema jurídico. Según lo dispuesto en la audiencia inicial (f. 387 vto.), los problemas jurídicos que se plantean al Tribunal son: a) ¿Debe declararse la responsabilidad administrativa y patrimonial del demandado, por los perjuicios que le ocasionó a la actora la revocación de la Circular No. 011 de noviembre 18 de 2015 en cuanto le impidió obtener la licencia de construcción y urbanismo para la ejecución del proyecto de vivienda denominado Compostela Reservado a realizarse en el predio con matrícula inmobiliaria No. 200-125549? b) ¿Deben acogerse las excepciones de mérito que propuso la demandada y relevarla de la responsabilidad que se le reclama? La tesis del Tribunal es que se deben negar las pretensiones de la demanda, dado que no hay prueba del daño y tampoco que el proyecto urbanístico se hubiera frustrado por el actuar de la administración, sino por la falta de subsanación del requerimiento ordenado por la Curaduría Urbana Segunda de Neiva, mas no por la expedición de la Circular 004 de 2016, por lo tanto, no está acreditado el daño antijurídico y en esa medida se acogen en parte las razones de la defensa y de las excepciones.
Lo anterior, se sustenta en el análisis de: a) el medio de control y su alcance; b) las excepciones de mérito; c) el análisis de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado y, d) el caso concreto a la luz de los hechos probados. Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa 6.3.
El medio de control y su alcance. El artículo 140 del CPACA concede a toda persona el derecho para demandar la reparación del daño antijurídico causado por la acción u omisión del Estado, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de inmuebles (temporal o permanente y por cualquier causa), de manera que, cualquiera sea la manifestación fáctica del Estado, si causa un daño antijurídico está en el deber de indemnizarlo.
Otra tipología que surge de la jurisprudencia de esta jurisdicción es la de incoar la reparación de perjuicios originada en actos administrativos revocados directamente por la administración, frente al cual se dan varias posturas: Una primera postura5, alude a que, como el acto ha sido revocado, ya no existe jurídicamente, por lo que procede la acción de reparación directa.
La segunda postura, advierte que la revocatoria no elimina la presunción de legalidad del acto, por lo que debe usarse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que esté dentro del término de caducidad. La tercera tesis intermedia6 indica que, si la revocatoria ocurre dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento, debe usarse esta.
Por el contrario, si ocurre después de vencido ese término, procede la reparación directa, siempre que se interponga dentro de los 4 meses siguientes a la revocatoria. Además, hay una tesis alternativa7 donde se alude a la reparación directa sin el condicionamiento del plazo de 4 meses de la anterior, aplicando el término general de 2 años, porque un entendimiento distinto desconfigura el sistema procesal contencioso administrativo, especialmente cuando: i) la revocatoria es oficiosa y ii) el afectado ya no puede ejercer la acción de nulidad y restablecimiento. 5 Sentencia del 24 de agosto de 1998.
Radicación No. 13685.Sección Tercera 6 Sentencia del 13 de mayo de 2009. Radicación No. 15652. Sección Tercera. 7 Sentencia del 26 de septiembre de 2013. Radicación No. 24808. Sección Tercera. Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa También se ha ocupado la jurisprudencia del análisis de la antijuridicidad8, según la cual, procede la reparación directa para reclamar los perjuicios causados por un acto administrativo revocado de oficio, incluso cuando dicha revocatoria ocurre durante el trámite de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta oportunamente, la cual es retirada por el interesado ante la desaparición del acto.
En estos casos, la pretensión no se dirige a cuestionar la validez del acto revocado, sino a obtener la indemnización por los perjuicios derivados de un acto ilegal que ya no existe. La acción de reparación directa será procedente siempre que se demuestre que la antijuridicidad del daño proviene directamente del acto revocado. Como puede evidenciarse, no es pacífico el tema en torno a la procedencia de los perjuicios derivados de la revocatoria directa de un acto administrativo, por lo que deberá, cualquiera que sea la subregla aplicable, analizar si la antijuridicidad del daño alegado brota palmariamente del acto cuya legalidad no es cuestionada judicialmente, que goza de presunción de legalidad al no haber sido anulado por la justicia y que mantuvo efectos en un período concreto.
Sin perjuicio del anterior razonamiento, la jurisprudencia9 ha resaltado que, si bien en una acción de reparación directa el juez no puede analizar la legalidad del acto administrativo, porque esa valoración corresponde al medio de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, no puede ignorarse que, debe distinguirse si el perjuicio alegado deriva de una decisión administrativa (acto concreto) o de un procedimiento administrativo (conjunto de actuaciones que conducen a un acto), pues pueden confundirse dando paso a una indebida escogencia de la acción de lo contencioso administrativo.
En este caso, al fundamentarse el medio de control en la revocatoria de un acto administrativo (circular) que incidió en el trámite de una licencia urbanística, es viable la vía procesal ejercida y dado que la sociedad actora señala que no tuvo conocimiento de dicha revocación sino al ser notificada del archivo de su petición de la licencia, la Sala no cuenta con elementos de juicio para descartar tal aseveración 8 Sentencia del 23 de abril de 2015.
Acción de Tutela No. 2014-03055. Sección Cuarta. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. (2019, mayo 30). Sentencia 27001-23-31-000-2004-00699-01 (35783). M. P. Alberto Montaña Plata. Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa por ello estima que el medio ejercido es idóneo y que la demanda fue presentada en tiempo. 6.4.
Las excepciones de mérito. La entidad demandada propuso las excepciones de mérito de la culpa exclusiva de la víctima, la inexistencia de falla del servicio, el cobro de lo no debido, y la excepción genérica, empero, el Tribunal considera que no constituyen verdaderas excepciones, por cuanto no introducen hechos nuevos que alteren los fundamentos de las pretensiones o afecten la exigibilidad del derecho alegado, sino que se limitan a reforzar los argumentos de defensa planteados en la contestación de la demanda, lo cual debe ser valorado en el análisis de fondo. 6.5.
Elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado. El artículo 90 de la carta política señala que el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables por la acción u omisión de las autoridades, de lo cual ha inferido la jurisprudencia que esa responsabilidad exige que se acrediten los siguientes requisitos: a) un daño antijurídico, b) la imputabilidad del citado daño al Estado, junto con c) el nexo causal de aquél y éste; requisitos que seguidamente se analizan.
El caso en estudio no supera el análisis del daño antijurídico y ello conduce a que se nieguen las pretensiones, como se verá. 6.5.1. El daño antijurídico. El daño es antijurídico no por su causa sino en sí mismo, esto es, cuando afecta en forma individual un bien patrimonial jurídicamente protegido, en forma injusta y cuyo titular no tenga la obligación legal o jurídica de soportarlo por mandato legal o en virtud de un vínculo jurídico pues su causa desencadenante es el funcionamiento del Estado a través de sus servidores y se caracteriza por ser efectivo, económicamente evaluable y susceptible de individualización personal o grupal, sin que sea necesario determinar si en el actuar dañino hubo comportamiento Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa voluntario, doloso o culposo de los agentes que representan el órgano estatal que lo produjo. 6.5.1.1.
Archivo del trámite de la licencia urbanística. Se acredita que la Constructora Santa Lucía S.A.S. adquirió por compra a Ligia Mora de García, el predio denominado “Lote 4A” de 4 hectáreas 8.503,5 m2 ubicado en la ciudad de Neiva sin especificar su nomenclatura, mediante escritura pública No. 562 del 28 de febrero de 2014 corrida en la Notaría Tercera de Neiva, donde consta que se fijó un precio de $3.600’000.000 de los cuales se pagaron $1.600´000.000 y el saldo quedó representado en un pagaré (f. 17 a 20 Id.), siendo registrada al FMI No. 200-125549 (f. 21 a 23, Id.) el 21 de abril de 2014.
Dicha sociedad solicita en la Curaduría Urbana Segunda de Neiva, licencia de urbanización del lote 4A (Calles 24 y 26, Cra 42 y 43A) que fue radicada bajo No. 41001-2-16-005 sin que aparezca fecha de radicación y la misma fue objeto de observaciones de índole jurídico, técnico urbanístico y arquitectónico y estructural mediante el oficio CU-16-01-74 del 29 de febrero de 2016 (f. 119 y 120 Id) que se resumen así: De índole jurídico: i) aportar formulario único nacional diligenciado por el solicitante y ii) relación de direcciones de predios colindantes para citación o, en su defecto, aviso en periódico de amplia circulación. De índole técnico urbanístico y arquitectónico: i) formulario único de solicitud diligenciado por el urbanizador, ii) formato RETIE diligenciado por el diseñador del proyecto, confirmando el cumplimiento de las distancias mínimas de seguridad y servidumbre, iii) ajustar el plano urbanístico, especificando las dimensiones de elementos como parques, equipamientos, vías y áreas útiles, firmado por el arquitecto responsable, iv) definir las cesiones públicas para parques y equipamientos deben seguir lo determinado en dicho acuerdo y aplicarse según la categoría del proyecto, conforme al Acuerdo 026 de 2009.
De índole estructural: no se ha presentado el proyecto estructural. Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa Por último, se le advierte que, según el artículo 32 del Decreto 1469 de 2010, cuenta con 30 días prorrogables por 15 más, para atender el requerimiento y si no cumple oportunamente los requerimientos, la solicitud se entenderá desistida y deberá presentarla nuevamente.
Dicha licencia fue archivada por disposición de la resolución No. 016-233 del 12 de julio de 2016 de la Curaduría Urbana Segunda de Neiva (f. 110, Id.) en donde se indicó que la solicitud fue presentada el 26 de enero de 2016 y su archivo se produjo porque no se subsanaron los requerimientos técnicos señalados en el oficio CU 16- 0174 del 29 de febrero de 2016, sin evidenciar en ello injerencia alguna de la administración municipal.
El Tribunal observa que en el mentado requerimiento no existe referencia alguna a la Circular 011 de 2015, por el contrario, se remite al Acuerdo 026 de 2009 (POT de Neiva) y a su amparo se hicieron las exigencias que desde diferentes especialidades evidenciaban que la solicitud no cumplía los requisitos para continuar su trámite y ser concedida.
De igual forma, la actora no hizo ninguna manifestación en contra de las observaciones que le señalara la Curaduría Urbana, ni que hubiera solicitado prórroga y tampoco hizo el más mínimo esfuerzo para subsanar esas observaciones pues no obra ninguna prueba e tal sentido, por eso, el archivo de la licencia se produjo por falta de acatamiento de los requerimientos efectuados por la curaduría urbana y no por las circunstancias originadas en la expedición de la circular 04 de abril 8 de 2016 y más cuando la misma demanda indica que de la existencia de esa Circular tuvo conocimiento con la notificación del archivo de su trámite de obtención de licencia el 29 de julio de 2016 (f. 354 Id.). 6.5.1.2.
Falta de licencia urbanística. Inexistencia de expectativas legítimas. Según lo indicado en líneas anteriores, la demandante no cuenta con licencia urbanística en firme, pues el trámite respectivo fue archivado y no hay prueba de que tal decisión se haya recurrido en sede administrativa o judicial, ni siquiera que se hubiera manifestado la imposibilidad de cumplirlos con ocasión de la circular 004.
Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa Adicionalmente, el cambio de normativa a partir de la Circular No. 004 de 2016 donde se revoca la Circular No. 011 de 2015, no aparece demostrado que haya sido la causa de las observaciones de la curaduría ni tampoco para el archivo del expediente pues en su texto no se hace alusión a ninguna de estas circulares y además, en la misma demanda se deja claro que la última circular la considera ajustada a derecho.
En ese orden, la Sala estima que la falta de licencia de urbanismo es la base para establecer si en realidad hubo o no perjuicio, pues es el insumo que permite tener certeza de los parámetros a seguir por el constructor, para empezar con las inversiones necesarias y llevar su proyecto constructivo a feliz término. El Consejo de Estado10 ha reconocido que la administración puede ser responsable por los perjuicios sufridos por un constructor cuyo proyecto resulta frustrado, empero, tal conclusión se reserva para supuestos en los que no se cuestiona la legalidad del acto que revoca directamente la licencia de construcción por ser abiertamente contrario a la ley, o cuando dicha licencia es suspendida y la suspensión adquiere un carácter definitivo que imposibilita la continuación del proyecto.
En estos casos, se analiza no la legalidad del acto, sino la antijuridicidad del daño. No obstante, debe advertirse que el caso tratado en tal oportunidad, dista completamente de los supuestos fácticos que ahora ocupa la atención del Tribunal, en cuanto nunca la parte actora obtuvo licencia de construcción, sino que su trámite no culminó ante el archivo generado por haberse presentado sin el cumplimiento de los requisitos jurídicos, técnicos, arquitectónicos, urbanísticos y estructurales que una vez le fueron puestos en conocimiento no subsanó, sin que haya demostrado que ello obedeció a la derogatoria de la circular 011.
Adicionalmente, las inversiones económicas no se dieron con ocasión de un acto administrativo favorable, sino por la autonomía de la constructora, pues desde el 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. (2015, 4 de noviembre). Sentencia rad. 52001-23-31-000-2000-00003-01(34254). M.P. (E) Hernán Andrade Rincón. Actor: Luis Alberto Enríquez Ramos y otros.
Demandado: Municipio de Pasto. Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa 2013, incluso antes de la solicitud de licencia, adquiere el lote de terreno e inicia estudios, por lo que tales inversiones que se señalan como parte del daño, no tendrían conexión alguna con actos de la administración. 6.5.1.3.
Presunción de legalidad de la Circular No. 011 de 2015 y carencia de efectos retroactivos en la Circular 004 de 2016. Si en gracia de discusión se aceptara que la parte actora estructuró su expectativa con fundamento en la Circular No. 011 del 8 de noviembre de 2015, debe señalarse que dicho acto administrativo general conserva su presunción de legalidad mientras estuvo vigente, en los términos del artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, tal como expuso esta Corporación con ponencia de la magistrada Beatriz Teresa Galvis Bustos: “De lo anterior se concluye que la revocatoria directa en sí misma es un acto administrativo de carácter particular, cuyos efectos comienzan a regir a partir de su expedición, y no puede desconocer las actuaciones que se hayan realizado en vigencia del acto revocado, ni las situaciones jurídicas consolidadas durante su vigencia, pues de lo contrario se vulnerarían los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.
En ese sentido, le asiste razón a la parte activa en señalar que la revocatoria directa de un acto administrativo no puede tener efectos ex tunc, sin embargo, de la lectura total de la Circular No. 0004 de 2016, no se observa que la misma haya retrotraído los efectos que en su momento pudo contener la Circular No. 00011 de 2015. Además no se observa que haya alguna licencia de construcción o permiso urbanístico, al cual se le hubiera configurado el fenómeno del decaimiento del acto administrativo, en razón a la revocatoria de la Circular No. 11 de 2015, es decir que en ningún momento la Dirección de planeación del Municipio de Neiva retrotrajo las actuaciones que eventualmente se hubieran expedido en vigencia de tal circular.
Al contrario, la entidad demandada indicó y probó que la única licencia que se solicitó en el municipio en vigencia de la Circular No. 11 de 2015, fue la efectuada por la Constructora Santa Lucía S.A, con el fin de realizar un proyecto de construcción sobre una reserva hídrica del municipio, la cual se archivó por desistimiento el 12 de julio de 2016 (fl. 50), más no por la revocatoria de la Circular 11 de 2015, que trató algunos temas ambientales respecto a las fuentes hídricas”.
(Negrillas del texto) Como se puede observar, la Circular No. 004 de 2016 no tenía por fin afectar situaciones jurídicas consolidadas, como tampoco la administración tenía la posibilidad de dar efectos retroactivos propios de la declaratoria de nulidad, lo que por demás, es tema reservado al juez administrativo. Dicho de otra forma, la certeza de que la citada circular haya irradiado el trámite de licencia tan solo podía establecerse con la decisión de fondo de la curaduría urbana, lo cual no se dio, pues Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa se archivó por desistimiento tácito, al no subsanar las falencias señaladas, sin que exista conexión en hechos de la administración. 6.5.1.4.
Autonomía técnica de los curadores urbanos y ausencia de subordinación jerárquica La Sala considera que las circulares expedidas por la administración municipal pueden constituir orientaciones técnicas generales, pero no tienen la virtualidad de imponer decisiones particulares ni de suplantar la valoración independiente que debe realizar el curador urbano en cada caso.
Es decir, la curaduría en su decisión de fondo pudo haber acogido la tesis inicial del ente territorial, esto es, que el municipio de Neiva no podía interpretar ni imponer criterios técnicos sobre temas ambientales como la delimitación de zonas de protección hídrica, pues desde el principio, la curaduría podía optar por no conceder la licencia amparándose en normas superiores, al respecto, baste recordar que, de conformidad con el artículo 2.2.6.6.1.3 del Decreto 1077 de 2015: “El curador urbano es autónomo en el ejercicio de sus funciones y responsable disciplinaria, fiscal, civil y penalmente por los daños y perjuicios que causen a los usuarios, a terceros o a la administración pública en el ejercicio de su función pública”.
(negrillas de la Sala) Lo anterior, sin perjuicio de señalar que los entes territoriales actúan como superiores funcional, según el artículo 2.2.6.1.2.3.9 Id., al resolver las apelaciones contra los actos que concedan o nieguen las solicitudes de licencias, de contera, bien temprano la curadora urbana pudo negar la licencia urbanística, con independencia de lo conceptuado en la circular revocada, es decir, no existe manera de saber a ciencia cierta el resultado del trámite si hubiere cumplido los requisitos, que se insiste, termina archivado por incumplimiento de múltiples requerimientos desde lo jurídico, técnico urbanístico, arquitectónico, y estructural. 6.5.1.5.
Incumplimiento del deber de mitigar el daño alegado y falta de prueba del mismo. Para concluir, las decisiones de inversión no fueron motivadas por la Circular 011 del 8 de noviembre de 2015, se itera que esta es posterior a la adquisición del predio, es decir que, sin miramiento concreto de las normas ambientales y urbanísticas, la Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa constructora ya había adquirido un predio y sobre el mismo no obra ningún concepto de viabilidad o prefactibilidad de planos arquitectónicos.
Adicionalmente, la parte demandada señala que la adquisición del predio constituye una inversión fallida; sin embargo, no puede afirmarse la existencia de una pérdida patrimonial únicamente por la frustración del proyecto porque continúa siendo dueña del inmueble, máxime cuando este ni siquiera contaba con licencia urbanística y que la compra de un predio engrosa el patrimonio y no puede reputarse como una pérdida.
Además, la pérdida de la oportunidad de ejecutar y comercializar el proyecto implicaba que la parte actora debía acreditar que realizó ajustes al diseño inicial para adecuarlo a la porción del terreno urbanizable, excluyendo las áreas protegidas conforme al POT vigente y solo a partir de dicha reconfiguración podría hablarse de un daño efectivo; no obstante, la demandante ni siquiera se esfuerza en demostrar dicho extremo.
Por las razones expuestas, ante la falta de prueba del daño, se deben negar las pretensiones. 7. Costas. Atendiendo lo establecido en el artículo 188 del CPACA adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no hay lugar a condenar en costas por cuanto no se aprecia que se hayan causado ni carencia manifiesta de fundamentos legales en la demanda. 8.
DECISIÓN. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Huila, sala primera de decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, DECIDE:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones. Radicación: 41001-23-33-000-2018-00251-00 Demandante: Constructora Santa Lucía SAS Demandado: Municipio de Neiva Medio de control: Reparación directa SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.
TERCERO: ORDENAR que en firme la presente decisión, se archive el expediente una vez efectuadas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los magistrados, con firma electrónica en SAMAI. JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO ENRIQUE DUSSÁN CABRERA RAMIRO APONTE PINO