REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Neiva, veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticinco (2025) S A L A D E D E C I S I Ó N No. 5 MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN DEMANDANTE: INSTITUTO FINANCIERO PARA EL DESARROLLO DEL HUILA - INFIHUILA DEMANDADO: LUIS ALFREDO ORTEGA MORENO Y GERMÁN DARÍO RODRÍGUEZ PARRA EXPEDIENTE: 41001-33-33-004-2023-00297-01 SENTENCIA: TAH-005 2025 - 08- 165 MAGISTRADA PONENTE: NELCY VARGAS TOVAR Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia proferida el 21 de febrero de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Neiva; a través de la cual, se denegaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda1. Actuando por conducto de apoderado judicial, el INSTITUTO FINANCIERO PARA EL DESARROLLO DEL HUILA – INFIHUILA (en adelante) promueve el medio de control de repetición contra LUIS ALFREDO ORTEGA MORENO y GERMÁN DARÍO RODRÍGUEZ PARRA, conforme a las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se señalan: 1.1.
Pretensiones. Depreca que se declare patrimonialmente responsable a los señores LUIS ALFREDO ORTEGA MORENO y GERMÁN DARÍO RODRÍGUEZ PARRA por los 1F 5 documento 1_RADICACIONDELPROCESO_ILOVEPDF_MERGED_COMP(.pdf), Índice 1º SAMAI 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA;
Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro perjuicios causados a INFIHUILA, en virtud de las sumas de dinero que esta última tuvo que pagar al municipio de Neiva por no realizar la declaración ni el pago del impuesto de industria y comercio, avisos, tableros y complementarios durante los años 2018, 2019, 2020 y 2021, en cumplimiento de la conciliación y acuerdo de pago establecido en la Resolución No. 23070110000767 del 26 de mayo de 2023.
Como consecuencia de lo anterior, procura que se les condene al pago de $109’209.000 y $192’961.000 debidamente indexados, junto con los intereses comerciales. 1.2. Hechos. Aduce que mediante el oficio No. 2023OP0018 del 13 de marzo de 2023, el Director de Rentas del municipio de Neiva requirió al INFIHUILA para que presentara las declaraciones del impuesto de industria y comercio, avisos, tableros y complementarios de los años 2017, 2018, 2019, 2020 y 2021, dándose respuesta al mencionado requerimiento con el oficio TRD3.3.-122 del 30 de marzo de 2023, con el cual se pretendió desestimar el pago del mencionado impuesto.
El municipio de Neiva libró los emplazamientos No. 2023EPDD0011, 2023EPD0012, 2023EPD0013, 2023EPD0014 y 2023EPD0015 del 19 de abril de 2023, concediendo a INFIHUILA un mes para presentar las declaraciones tributarias de los años 2017, 2018, 2019, 2020 y 2021. El 27 de marzo de 2023, INFIHUILA requirió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público información sobre su calidad de sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, absolviéndose dicha consulta con el oficio No. 2-2023- 016744 del 10 de abril de 2023 informándose al peticionario que con el oficio No. 032366-17 de 2017 la misma se había absuelto, en el cual se indicó que los institutos financieros para el desarrollo podían ser sujetos pasivos del aludido impuesto.
Por lo anterior, con el ánimo de evitar el aumento de intereses y sanciones, presentó las declaraciones de los años gravables 2018, 2019, 2020, 2021 y 2022, sin haberlo realizado respecto del año 2017 por haber operado la prescripción de la obligación. 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA;
Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro El 24 y 25 de mayo de 2023, se realizó el Comité de Conciliación y Defensa Jurídica No. 02, aprobatorio del acuerdo celebrado con el municipio de Neiva respecto del pago del impuesto de industria y comercio adeudado de las vigencias 2018, 2019, 2020 y 2021, en virtud del cual se suscribió entre el ente territorial y el contribuyente la Resolución No. 23070110000767 del 26 de mayo de 2023, contentiva de lo pactado que consistió en el pago de $434’238.109 y un costo de financiación de $3’894.609.
Mediante la Resolución No. 074 del 26 de mayo de 2023, INFIHUILA acató el acuerdo conciliatorio antedicho y en la misma fecha canceló la suma de $430’268.000, sin incurrir en gastos de financiación. Luis Alfredo Ortega Moreno, fungió como gerente de INFIHUILA del 1º de enero de 2016 al 31 de diciembre de 2019 y según el calendario tributario la declaración y pago del impuesto de industria y comercio del año 2018 debía realizar en mayo de 2019, sin que el antes nombrado lo hubiera realizado y por ello INFIHUILA pagó como sanción e intereses moratorios $109’209.000.
Lo mismo ocurrió con Germán Darío Rodríguez Parra, quien ejerció como gerente del INFIHUILA del 1º de enero de 2020 al 26 de julio de 2022, correspondiéndole realizar la declaración y pago del impuesto de industria y comercio de los años 2019, 2020 y 2021 en el mes de mayo del año subsiguiente a cada anualidad, pero el aludido servidor no cumplió tal obligación y por ello, la entidad pagó $79’500.000 por sanción e intereses moratorios.
Señala que, se presume la culpa grave o dolo de los exfuncionarios al incumplir la obligación tributaria contenida en un acuerdo de rango municipal que debían conocer, siendo su conducta las causantes del daño antijurídico sufrido por INFIHUILA consistente en el pago de intereses y sanciones. 1.3. Fundamentos jurídicos. Invoca el artículo 142 del CPACA, referente a los presupuestos para la procedente de la acción de repetición y señala que en el presente asunto los mismos se encuentran satisfechos, a saber: i) existió un acuerdo conciliatorio con el municipio de Neiva, ii) la conducta de los demandados consistente en dejar de declarar y pagar el impuesto de industria y comercio, fue gravemente culposa o dolosa, iii) la anterior conducta, generó el pago de intereses y sanciones a favor del municipio de Neiva y en detrimento de INFIHUILA. 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA;
Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro 2. Contestación de la demanda. Con auto del 6 de febrero de 20252, se admitió la demanda disponiéndose la notificación personal de los demandados, lo cual se realizó en debida forma3, guardando silencio LUIS ALFREDO ORTEGA MORENO4 y presentando contestación el señor GERMÁN DARÍO RODRÍGUEZ PARRA5, como sigue: El mandatario judicial se opone a la prosperidad de las pretensiones, señalando frente a los hechos que en su mayoría no son “de conocimiento de quien me ha conferido poder para actuar”, aceptando como cierto el requerimiento persuasivo y los emplazamientos realizados por el municipio de Neiva a INFIHUILA para el pago del impuesto de industria y comercio, también la respuesta suministrada por el mencionado instituto al ente territorial, la consulta efectuada por el contribuyente al Ministerio de Hacienda, la sesión del Comité de Conciliación de dicho instituto (celebrada los días 24 y 25 de mayo de 2023) y el cumplimiento de lo pactado, advirtiendo que la Resolución No. 23070110000767 del 26 de mayo de 2023 no encarna el mencionado acuerdo sino una facilidad de pago de la obligación tributaria, aclarando que se desempeñó como gerente de INFIHULA del 17 de enero de 2020 al 26 de julio de 2022 y que los demás supuestos fácticos, son apreciaciones subjetivas de la parte actora.
Propone como excepción la denominada ausencia de los presupuestos sustanciales de la acción, resaltando que en el presente asunto no se pretende el pago de una condena o de una conciliación (únicos títulos que viabilizan la repetición) que INFIHUILA hubiera cancelado, sino el reembolso del pago que dicho instituto efectuó en virtud de la Resolución No. 23070110000767 del 26 de mayo de 2023, mediante la cual se concedió plazo al contribuyente para cumplir una obligación tributaria.
Agrega que, tampoco se configuran los presupuestos que viabilizan la presunción de dolo o culpa en el actuar del demandado, para la época en que aparentemente no presentó las liquidaciones del impuesto de industria y comercio, sin haberse acreditado que su actuar “contrario al de quien le precedió en su ejercicio, antes del 17 de enero de 2020, le permitiera 2 Índice 6 SAMAI 3 Índice 24 Id 4 Índice 13 Id 5 Índice 12 Id 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA;
Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro conocer de la obligación de presentar aquella declaración”, por lo que las pretensiones no están llamadas a prosperar. 3. Sentencia Apelada6. El 21 de febrero de 2025, el a quo declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda “por cuanto el asunto no es pasible de control judicial” (resolutivo 1º) y denegó las pretensiones (resolutivo 2º), sin condenar en costas (resolutiva 3º).
Para lo anterior, previamente abordó el marco normativo y jurisprudencial referente a la responsabilidad del agente estatal, por causa de su conducta dolosa o gravemente culposa que haya conllevado a que se condene al Estado a pagar una indemnización, advirtiendo que, para la prosperidad del medio de control de repetición, se requiere que la aludida indemnización tenga su génesis en un daño antijurídico imputado al Estado como consecuencia de la conducta indebida de sus servidores.
Advirtió que, las sanciones que se imponen por el incumplimiento de obligaciones tributarias, no se enmarcan en el concepto de daño antijurídico, de ahí que la acción de repetición no está concebida para recobrar el detrimento patrimonial causado por las aludidas sanciones, trayendo como apoyo de tal conclusión, un precedente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el cual se estableció que la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, no es un rubro susceptible de ser recobrado en sede de repetición. Seguidamente, efectuó un recuento de los medios probatorios obrantes en el plenario, evidenciando que el recobro de los valores asumidos por INFIHUILA, no tienen sustento en un daño antijurídico que hubiera conllevado a la declaratoria de responsabilidad del Estado, sino que se trata de una sanción e intereses por la omisión en declaración del impuesto de industria y comercio, la cual “nace del ejercicio del deber legal de asegurar que se respete el ordenamiento jurídico”.
Por lo anterior, adujo incumplirse uno de los presupuestos sustantivos para la procedencia de la repetición, como lo es la existencia de un daño antijurídico resarcido o indemnizado y ello hace que la presente controversia no sea 6 Índice 22 SAMAI 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA;
Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro susceptible de control judicial, lo que conduce a la ineptitud sustantiva de la demanda. 4. La Apelación7. Inconforme con la anterior decisión, la entidad demandante oportunamente interpuso el recurso de apelación, solicitando su revocatoria y en su lugar, se acceda a las pretensiones, para lo cual señaló que: Los demandados dejaron de realizar la declaración y pago del impuesto de industria y comercio de las vigencias 2019, 2020 y 2021, lo cual constituyó “el incumplimiento de una obligación tributaria” que conllevó a que INFIHUILA cancelara sanciones e intereses, en virtud de un acuerdo conciliatorio con el que se terminó la discusión plasmado en la Resolución No. 2370110000767 del 26 de mayo de 20238, advirtiendo que el pago mencionado, se encuentra comprendido dentro de las previsiones indemnizatorias del artículo 142 del CPACA.
Advierte que, la obligación tributaria cuya omisión se reprocha, está contemplada en un acuerdo municipal que debían conocer los demandados, sumado a las presunciones de culpa y dolo de los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001, lo cual pone de presente el actuar irregular de los exfuncionarios. En virtud de lo anterior, señaló que el pago de intereses y sanciones realizado por INFIHUILA, sí tiene sustento en la configuración de un daño antijurídico proveniente del actuar culposo de los demandados, precisando que la responsabilidad del Estado no solo se determina por sentencia judicial sino “por cualquier medio de terminación de conflictos”, como ocurre en el presente asunto y por ello, resulta procedente la repetición promovida. 5.
Trámite de Segunda Instancia. El 22 de mayo de 2025 se admitió el recurso de apelación9 presentado por la parte demandante; y el 29 de mayo siguiente, el Secretario de esta Corporación pasó el expediente al despacho para proferir decisión de segundo grado10, en armonía a lo consagrado en el artículo 247-5º del 7 Índice 25 SAMAI 8 Por medio del cual se concede plazo a un contribuyente para pago de una obligación a favor de la Alcaldía de Neiva 9 Índice 5, SAMAI. 10 Índice 10, SAMAI. 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA;
Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro C.P.A.C.A.11; sin que previo a la ejecutoria de la providencia admisoria de la apelación, las partes o el Ministerio Público allegaran pronunciamiento alguno. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad a las facultades otorgadas por el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del presente asunto.
Ahora, en virtud del artículo 328 del CGP (aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA), la Sala abordará exclusivamente los argumentos formulados por la parte actora en el recurso de alzada. 2. Caducidad del medio de control. Se tiene que la demanda fue instaurada dentro de los dos (2) años que exige el literal l), numeral 2º del artículo 164 del CPACA, en la medida que entre el 26 de mayo de 2023 (fecha que se efectuó el pago12) y el 8 de noviembre de 2023 (fecha en que se instauró la demanda13) transcurrieron 5 meses y 12 días. 3.
Problema Jurídico. Corresponde a la Sala establecer, si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que declaró la ineptitud sustantiva de la demanda y denegó las pretensiones, por cuanto el recobro a servidores estatales de sanciones e intereses pagados por el incumplimiento de obligaciones tributarias, es un asunto susceptible de control judicial a través de la acción de repetición y se encuentran satisfechos los presupuestos para la prosperidad del aludido medio de control.
Para resolver lo anterior, se abordará el estudio de los siguientes tópicos: i) la acción de repetición; y como desarrollo del caso concreto, ii) lo probado y iii) los elementos que estructuran la acción de repetición. 11 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 12 Folio 75 Documento 1_RADICACIONDELPROCESO_ILOVEPDF_MERGED_COMP(.pdf), índice 1 SAMAI 13 F 4 Id 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA;
Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro 4. La acción de repetición y los elementos que la estructuran. En la actualidad, la repetición se encuentra definida en el artículo 142 del CPACA, como una acción de carácter patrimonial y resarcitoria a la cual deben acudir las entidades estatales cuando hayan realizado el pago de una condena o conciliación u otra forma de terminación de conflictos y pretendan recuperar lo pagado a consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor o ex servidor público.
De igual manera, el legislador estableció que para los casos en que la demanda de repetición se hubiera interpuesto con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (2 de julio de 201214), en lo relativo a la acreditación del pago como requisito de procedibilidad, basta con que se acompañe el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla dichas funciones de la entidad demandante para poder dar inicio al proceso respectivo, sin que se pueda exigir alguna otra prueba adicional.
Por su parte la Ley 678 de 200114, regula los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía que se promueve con esos mismos fines; con relación al primer aspecto, enlista algunos eventos en los que el dolo y la culpa grave, se presumen (artículos 5º y 6º). Sin embargo, el Consejo de Estado ha advertido que dichas presunciones se aplican únicamente a los hechos ocurridos en vigencia de dicha norma; porque, si estos acaecieron con anterioridad a su vigencia, es menester analizar la culpabilidad bajo la égida del Código Civil15.
En cuanto al segundo aspecto (procesal), la Ley 678 de 2001 debe aplicarse, inclusive, a aquellos asuntos que se encontraban en curso al entrar en vigencia; pues según lo estableció el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas procesales son de orden público y, por ello, tienen efectos inmediatos; a excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.
El Consejo de Estado16 en reiteradas ocasiones ha analizado los elementos que estructuran la acción de repetición y los presupuestos que se deben 14 “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”. 15 H. Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 5 de julio de 2018. C.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación: 25000-23-26-000-2009-00062-02(61228). 16 Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: 27 de noviembre de 2006, expediente: 22099; 6 de diciembre de 2006, expediente: 22056; 3 de octubre de 2007, expediente: 24844; 26 de febrero de 2009, expediente: 30329; 13 de mayo de 2009, expediente: 25694; 28 de abril de 2011, expediente: 33407, entre otras. 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA;
Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro acreditar para su prosperidad: i) la existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto17; ii) el pago realizado por parte de la entidad pública; iii) la calidad de agente del Estado; y iv) la cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa18.
En ese orden, la Sala analizará si en el sub lite, están acreditados los presupuestos para acceder a las pretensiones repetición que formula INFIHUILA contra los señores Luis Alfredo Ortega Moreno y Germán Darío Rodríguez Parra. 5. El fondo del asunto. 5.1. Los hechos probados. De conformidad a los medios de convicción arrimados, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: a.- Mediante oficio persuasivo No. 2023OP0018 del 13 de marzo de 202319, el Director de Rentas del Municipio de Neiva informó a INFIHUILA que no había presentado las declaraciones de Industria y Comercio y Complementarios de Avisos y Tableros, correspondientes a los años gravables 2017, 2018, 2019, 2020 y 2021.
Consecuentemente, le impuso el deber de presentar las mencionadas declaraciones y la liquidación de la sanción por extemporaneidad de que trata el artículo 528 del Estatuto Tributario Municipal. b.- Con oficio No. T.R.D-AF-10-01 del 27 de marzo de 202320, el Jefe Financiero de INFIHUILA elevó consulta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitando se informe si los institutos de fomento y desarrollo regionales son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio. c.- Con oficio No. T.R.D.-G3.3-122 del 30 de marzo de 202321, el gerente de INFIHUILA informó al Secretario de Hacienda y Director de Rentas del 17 La ley 678 de 2001 agregó que la obligación de pago también puede surgir de una conciliación aprobada legalmente. 18 H. Consejo de Estado.
Sección Tercera. Sentencia del 12 de septiembre de 2016. C.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación: 25000-23-26-000-2012-00214-01(53656). 19 F 20 documento 1_RADICACIONDELPROCESO_ILOVEPDF_MERGED_COMP(.pdf), índice 1 SAMAI 20 F 48 Id 21 F 22 Id 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA;
Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro Municipio de Neiva que, dicho instituto no es sujeto responsable de declarar industria y comercio debido a que no ejerce tales actividades, siendo su objeto promover el desarrollo económico, social y cultural del territorio, sin ser una entidad financiera sujeta al mencionado tributo. d.- A través del oficio No. 2-2023-016744 del 10 de abril de 202322, la Directora General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y crédito Público, informó que la consulta elevada había sido absuelta con el oficio No. 032366-17 en el cual se indicó: “Como se observa, de acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado y las normas generales del impuesto de Industria y Comercio, son sujetos pasivos quienes realicen las actividades gravadas con el impuesto, independientemente de su naturaleza jurídica.
Para tal efecto, el legislador definió qué se entiende por actividades industriales, comerciales y de servicios, de tal forma que quien realice tales actividades está obligado a declarar y pagar el impuesto de Industria y Comercio y ser objeto de retención en la fuente en los municipios en donde se encuentre establecido este sistema de recaudo anticipado.
Así mismo, en virtud de la autonomía de las entidades territorial los estatutos tributarios de los municipios y departamentos pueden establecer el sistema de retención en la fuente sobre impuestos del orden territorial, por lo cual el instituto podría ser agente retenedor en relación con las operaciones gravadas que efectúe con otros sujetos pasivos y que sean sujetas a retención a título del impuesto de Industria y Comercio.” (Subrayado del Tribunal) e.- El 20 de abril de 2023, el Director de Rentas del municipio de Neiva emplazó a INFIHUILA para que presentara declaración del Impuesto de Industria y Comercio de las vigencias 2018, 2019, 2020 y 202123, incluyendo en dicha declaración la liquidación de la sanción por extemporaneidad y los intereses moratorios, lo cual fue realizado por el mencionado instituto a través de los formularios 23020110014152, 23020110014156, 23020110014157 y 2302011001415824. f.- Obra certificación del 25 de mayo de 202325, expedida por el Comité de Conciliación y Defensa Jurídica del INFIHUILA, en la cual se indica que, en “sesión realizada el 24 y 25 de mayo de 2023, se aprobó el pago y la contabilización del pago de las obligaciones tributarias por concepto de industria y comercio del Municipio de Neiva, para los periodos gravables 2018, 2019, 2020 y 2021, de la siguiente manera: debitar la cuenta del gasto el valor del tributo correspondiente a cada vigencia fiscal y debitar en el activo las cuentas por cobrar de las personas 22 F 49 Id 23 F 27 y ss, Id 24 F 55 Id 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA;
Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro naturales representantes legales del Instituto en sus respectivos periodos, aclarando que solo se les cargaría lo correspondiente a sanciones por extemporaneidad e intereses moratorios hasta el día 26 de mayo de 2023.” (Subrayado del Tribunal) g.- A través de la Resolución No. 23070110000767 del 26 de mayo de 202326, por medio de la cual se concede plazo a un contribuyente para el pago de una obligación, el Funcionario Ejecutor de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Neiva resolvió conceder y suscribir facilidad de pago a INFIHUILA, en los siguientes términos: La anterior decisión, fue notificada personalmente el mismo 26 de mayo de 2023 al señor Pedro Martín Silva, representante legal de INFIHUILA. h.- Mediante la Resolución No. 074 del 26 de mayo de 202327, el gerente del INFIHUILA resolvió acatar la decisión del Comité de Conciliación y Defensa Jurídica del 25 de mayo de 2023, ordenando el pago de cuatrocientos treinta millones doscientos sesenta y ocho mil pesos ($430.268.000) por concepto de impuesto de industria y comercio, avisos y tableros y sobretasa bomberil (valor que incluye sanciones e intereses), aclarando que solo se cargaría a los ex gerentes lo correspondiente a sanciones e intereses moratorios hasta el día 26 de mayo de 2023, así: 25 F 56 Id 26 F 57 Id 27 F 61 Id 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA;
Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro i.- El 26 de mayo de 2023, el INFIHUILA procedió a cancelar al municipio de Neiva la suma de cuatrocientos treinta millones doscientos sesenta y ocho mil pesos ($430.268.000), por concepto de Impuesto de Industria y Comercio, avisos y tableros de las vigencias 2018, 2019, 2020 y 2021, según comprobantes de pago y certificación expedida por el tesorero de dicho instituto28. j.- Según certificaciones expedidas el 1º de noviembre de 2023 por el Jefe de la Oficina Administrativa del INFIHUILA29, el señor Luis Alfredo Ortega Moreno fungió como gerente de dicho instituto del 1º de enero de 2016 al 31 de diciembre de 2019, en tanto que el señor Germán Darío Rodríguez Parra, ejerció el mencionado cargo del 17 de enero de 2020 al 26 de julio de 2022. 5.2.
Caso concreto. Dentro del presente asunto, la parte demandante pretende se declare patrimonialmente responsables a los señores LUIS ALFREDO ORTEGA MORENO y GERMÁN DARÍO RODRÍGUEZ PARRA, por los perjuicios causados a INFIHUILA, en virtud de las sumas de dinero que esta última tuvo que pagar al municipio de Neiva (sanciones e intereses) por no realizar la declaración ni el pago del impuesto de industria y comercio, avisos, tableros y complementarios durante los años 2018, 2019, 2020 y 2021.
El a quo declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda (por no ser el asunto susceptible de control judicial) y denegó las pretensiones, aduciendo que la acción de repetición no está concebida para recobrar las sanciones e intereses impuestos por el incumplimiento de obligaciones tributarias, pues dichos conceptos (sanciones e intereses) no enmarcan dentro de un daño antijurídico que hubiera sido resarcido o indemnizado y por ello el medio de control promovido resulta improcedente.
La anterior decisión, es refutada por la parte demandante al considerar, en esencia, que en virtud del acuerdo conciliatorio plasmado en la Resolución No. 2370110000767 del 26 de mayo de 2023, INFIHUILA canceló sanciones e intereses por haber dejado de declarar y pagar el impuesto de industria y comercio de las vigencias 2018, 2019, 2020 y 2021, lo cual configura un daño antijurídico proveniente del actuar culposo de los demandados, resultando procedente la acción de repetición promovida. 28 F 67 a 82 Id 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA;
Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro En virtud de lo anterior, se tiene que la fuente por la cual se pretende repetir en contra de los demandados, tiene que ver con las sanciones e intereses que INFIHUILA tuvo que pagar por no haberse declarado ni pagado el impuesto de industria y comercio de las vigencias 2018, 2019, 2020 y 2021, por lo que viene al caso traer a colación lo expresado por la Corte Constitucional sobre la potestad sancionatoria administrativa del Estado: “48.- La potestad sancionatoria administrativa responde, según la jurisprudencia constitucional, a las siguientes reglas: (i) La actividad sancionatoria de la Administración tiene su fundamento en la búsqueda de la “realización de los principios constitucionales”30 que “gobiernan la función pública, a los que alude el artículo 209 de la Carta”.31 Por consiguiente, se trata de una potestad que propende por el cumplimiento de los cometidos estatales32 y de los objetivos que ella se ha trazado en el ejercicio de sus funciones.
(ii) Uno de los objetivos de la potestad sancionatoria administrativa, en consecuencia, es el de cuestionar el incumplimiento de los deberes, prohibiciones y los mandatos del ordenamiento33. La potestad se activa, a partir del desconocimiento de las reglas preestablecidas34, lo que le permite al Estado imponer sanciones como “respuesta a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la Administración”.35 Esta potestad administrativa, por su naturaleza, descarta de antemano la imposición de sanciones privativas de la libertad.36 (iii) La existencia de la potestad sancionatoria administrativa, tienen por demás, una cierta finalidad preventiva.
De hecho, “implica una amenaza latente para quien sin atender pacífica y voluntariamente al cumplimiento de tales prescripciones, las infringe deliberadamente.”37 (iv) Esta potestad, se encuentra subordinada a que se respeten las garantías del debido proceso y, en especial, el derecho de defensa y la designación expresa de la autoridad competente para imponer la sanción. Así, la sanción que se imponga debe ser la consecuencia de un proceso transparente, imparcial en el que se haya demostrado plenamente la comisión de la falta y se haya garantizado el pleno y efectivo ejercicio del derecho de defensa, de contradicción, de impugnación, por parte del implicado, y todos los demás que rigen el debido proceso38.
También debe tener en consideración, los principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad – entre la sanción falta o infracción administrativa-39, independencia de la sanción 29 F 90 y 101 Id 30 Sentencia C-595 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 31 Sentencia C-506 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra 32 Sentencia C-595 de 2010.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 33 Sentencia C-595 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 34 Sentencia C-595 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 35 Ibídem. 36 Sentencia C-506 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra 37 Sentencia C-597 de 1996 38 Sentencia C-921 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería 39 Cfr. sentencia C-401 de 2010.
M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA; Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro penal y exclusión de responsabilidad objetiva, como principio general40. Ha explicado la Corte, sin embargo, que estas exigencias no tienen la misma intensidad y rigurosidad que en el ámbito penal41 por lo que se pueden dar atenuaciones en ciertas circunstancias, vgr. en la presunción de inocencia42 o en el principio de tipicidad43, etc.” Así las cosas, la potestad sancionatoria de la administración se traduce en la facultad correctiva y disciplinaria para reprimir el incumplimiento del ordenamiento jurídico, contribuyendo a preservar el orden institucional y al cumplimiento de los fines estatales44.
Para el caso del municipio de Neiva, el régimen sancionatorio por incumplimiento en declarar y pagar impuestos, se encuentra establecido en Acuerdo No. 028 del 13 de diciembre de 201845, en cuyos artículos 526 y 529 sobre la aludida sanción e intereses, se estableció: “ARTICULO 526. SANCION POR NO DECLARAR. Los contribuyentes, agentes retenedores o responsables obligados a declarar, que omitan la presentación de las declaraciones tributarias, serán objeto de una sanción equivalente a: (…) 2.
En el caso que la omisión de la declaración se refiera al impuesto de industria, comercio, avisos y tableros o al impuesto unificado de espectáculos públicos, será equivalente al cero punto uno por ciento (0.1°/0) de los ingresos brutos obtenidos en el Municipio de Neiva en el periodo al cual corresponda la declaración no presentada. o al cero punto uno por ciento (0.1%) de los ingresos brutos que figuren en la Ultima declaración presentada por dicho impuesto. la que fuere superior por cada mes o fracción de mes calendario de retardo desde el vencimiento del plazo para declarar hasta la fecha del acto administrativo que impone la sanción.”
ARTICULO 529. SANCION DE EXTEMPORANEIDAD POR LA PRESENTACION DE LA DECLARACION POSTERIOR AL EMPLAZAMIENTO O AUTO QUE ORDENA INSPECCION TRIBUTARIA. El contribuyente o declarante que presente la declaración extemporánea con posterioridad al emplazamiento o al auto que ordena acción tributaria, deberá liquidar y pagar una sanción por extemporaneidad por cada mes o fracción de mes calendario de retardo. equivalente al diez por ciento (10%) del total del impuesto a cargo y/o retenciones practicadas objeto de la declaración tributaria desde el vencimiento del plazo para declarar, sin exceder del doscientos por ciento (200%) del impuesto y/o retención según el caso. 40 la jurisprudencia de esta Corporación, en casos excepcionales, ha avalado la responsabilidad objetiva en materia de infracciones cambiarias Ver por ejemplo la Sentencia C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, en donde la Corte analiza las sanciones en materia ambiental, 41 Sentencia C-089 de 2011.
Luis Ernesto Vargas Silva. 42 Sentencia C-595 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 43 Ver Sentencia C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Ver también la Sentencia C-616 de 2002. 44 C-214/1994 45 https://www.alcaldianeiva.gov.co/gestion/normatividad/acuedo%20028%20de%202018.pdf 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA;
Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro Cuando en la declaración tributaria no resulte impuesto a cargo, la sanción será equivalente a un (1) salario mínimo diario vigente al momento de presentar la declaración, por cada mes o fracción de mes calendario de retardo contado desde el vencimiento del plazo para declarar. Los obligados a declarar sobretasa a la gasolina motor y retenciones, que presenten las declaraciones tributarias en forma extemporánea deberán liquidar y pagar la sanción por extemporaneidad posterior al emplazamiento o al auto de inspección tributaria contenida en el Articulo 642 del Estatuto Tributario Nacional.
La sanción de que trata el presente artículo se cobrara sin perjuicio de los intereses que origine el incumplimiento en el pago del impuesto o retención a cargo del contribuyente o declarante.” Al amparo de la anterior normativa, el municipio de Neiva mediante oficio persuasivo No. 2023OP0018 del 13 de marzo de 2023, requirió a INFIHUILA para que presentara las declaraciones del impuesto de industria y comercio de las vigencias 2018, 2019, 2020 y 2021.
Posteriormente, el 20 de abril de 2013 el ente territorial emplazó al mencionado instituto para que presentara las declaraciones aludidas y realizara la liquidación y pago de la sanción por extemporaneidad e intereses, lo cual fue acatado por el contribuyente, como en el acápite de lo probado se consignara. Para el Tribunal, la sanción de extemporaneidad y los intereses impuestos a INFIHUILA por incumplir su deber de declarar y pagar el impuesto de industria y comercio, no puede considerarse como un daño antijurídico que comprometa la responsabilidad del Estado y de sus agentes, pues la imposición de una sanción si bien constituye un perjuicio patrimonial, lo cierto es que se realiza por el incumplimiento de un deber legal y por ello, el contribuyente objeto de la medida correctiva estaba en el deber jurídico de soportarla, al respecto en un caso similar la Corte Constitucional indicó: “La responsabilidad patrimonial del Estado, como vimos, está soportada en la idea clásica de proteger el patrimonio de los asociados de los daños causados por el Estado, bajo las premisas de la existencia de un daño antijurídico, esto es, un daño no justificado y que además el ciudadano no está llamado a soportar, el cual, siendo imputable a la Administración -es decir, producto de su actividad y en conexidad con ella-, da cuenta de la responsabilidad del Estado y le asegura el derecho a una indemnización patrimonial.
(…) Como se puede ver de las consideraciones anteriores, una multa impuesta por el Estado a una empresa de servicios públicos, en ejercicio del deber legal de asegurar que se respete el ordenamiento jurídico, siendo éste un mandato incumplido por la misma empresa sancionada, difícilmente puede ser considerado como la expresión de un daño "antijurídico" que de origen a responsabilidad patrimonial del Estado.
El 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA; Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro daño antijurídico es aquel que, quien lo sufre, no está obligado jurídicamente a soportarlo, es decir que carece de un título jurídico válido que lo soporte. Ello no ocurre cuando, en gracia de discusión, se le impone a una entidad de este tipo una multa, por el incumplimiento de sus obligaciones legales y constitucionales, que claramente son de su competencia. Tal daño no cae bajo los supuestos que regula el artículo 90 superior, y por lo tanto, tampoco por este aspecto debe ser objeto de forzosa reparación en los mismos términos. Si bien la multa y su imposición pueden ser imputables al Estado, el daño derivado de la multa para la empresa de servicios públicos, no es antijurídico, lo que impide que se consolide responsabilidad patrimonial alguna por parte del Estado.
De este modo, no puede ser la misma multa percibida como un "daño antijurídico" en sí mismo considerado, que signifique responsabilidad patrimonial del Estado, porque: (a) no existe un daño a un asociado en términos reales, sino un debate entre dos empresas con posición de autoridad, por el cumplimiento o incumplimiento de la ley; y aún en gracia de discusión que pudiera predicarse en favor de la empresa de servicios públicos, (b) el daño no es antijurídico, porque la multa fue impuesta en cumplimiento de un deber legal que le daba justificación material al Estado para imponer la multa, por lo que en cualquier caso el afectado - si se entiende por él a la empresa de servicios públicos -, "estaba llamada a soportarlo" ya que no se trató de una lesión injusta a su patrimonio, sino de una sanción que estaba obligada a asumir, en aras de proteger el interés general de la sociedad y el ordenamiento jurídico y los fines propios de la prestación de servicios públicos.
(…) En ese orden de ideas, si la multa no es una expresión de un daño antijurídico en los términos descritos, y la repetición que autoriza el Legislador, sobre la base de haber realizado un pago aparentemente indemnizatorio, nunca se dio, la repetición a la que se alude en este caso concreto carece del fundamento constitucional requerido en los términos del artículo 90 superior.
Si ello es así, la hipótesis acusada por el demandante en esta oportunidad debe ser declarada inexequible, porque el Legislador utiliza indebidamente la acción de repetición bajo fundamentos ajenos a los previsto en el artículo 90 superior, para dar cuenta de una responsabilidad patrimonial del Estado que no existe y que no puede ser soportada sobre la base del artículo 90 constitucional.”46 (Subrayado del Tribunal) Conforme a lo expuesto, al no ser la sanción administrativa una manifestación de daño antijurídico previsto en el artículo 90 de la Constitución Política, resulta improcedente incoar la acción de repetición en procura de obtener el reembolso de lo pagado por dicho concepto, en tanto la referida sanción, no consiste en un reconocimiento indemnizatorio de los que alude el artículo 142 del CPACA para que resulte viable la repetición en contra del agente estatal.
Aunado a lo anterior, la sanción y los intereses impuestos a INFIHUILA por no haber declarado ni pagado el impuesto de industria y comercio, en sí mismos, 46 C-957 de 2014 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA; Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro no pueden considerarse como “una forma de terminación del conflicto”, pues como se evidenciara, fueron impuestos en el marco de un procedimiento administrativo sancionatorio, el cual no fue concebido como un mecanismo alternativo de resolución de conflictos que autorice la acción de repetición por parte del sancionado, al respecto el precedente Constitucional en cita puntualizó: “63- De lo anterior se concluye, que ni la multa propuesta por la SSPD, ni el procedimiento sancionatorio del que deriva, tuvieron el propósito indemnizatorio que se exige en virtud del artículo 90 superior para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado.
En ese sentido, tampoco fueron concebidos como formas de terminación de un conflicto en los términos del artículo 90 y en consecuencia, no constituyen un mecanismo válido de declaratoria de responsabilidad patrimonial que justifique o autorice una acción de repetición por parte de las empresas sancionadas.” (Subrayado del Tribunal) En este punto, precisa la Sala que, lo plasmado en la Resolución No. 2370110000767 del 26 de mayo de 2023, contrario a lo advertido por la entidad apelante, no consiste en un acuerdo conciliatorio ni en un mecanismo de terminación de conflictos, pues en dicho acto administrativo el municipio de Neiva previa solicitud de INFIHUILA, concedió un plazo al contribuyente que facilitara el cumplimiento del pago del impuesto de industria y comercio, sin que en el mismo se hubiera consignado que la obligación tributaria estaba en disputa ni que las partes hubieran llegado a un acuerdo conciliatorio.
En igual sentido, las sesiones del 24 y 25 de mayo de 2023 del Comité de Conciliación de INFIHUILA, no dan cuenta de acuerdo conciliatorio alguno celebrado entre dicho instituto y el municipio de Neiva para el pago del impuesto de industria y comercio adeudado, pues de dichas sesiones solo obra en el plenario la certificación del 25 de mayo de 2023 expedida por el asesor de control interno del referido instituto47, en la cual se indica que se aprobó el pago de la obligación tributaria sin hacer alusión a discusión alguna respecto de la misma, tampoco que hubiera mediado el ente territorial en la resolución de controversia alguna.
En suma, para el Tribunal la sanción y los intereses impuestos a INFIHUILA por el incumplimiento de la obligación tributaria plurimencionada, no constituye un daño antijurídico que hubiera conllevado a que dicha entidad realizara reconocimiento indemnizatorio alguno a un tercero, en virtud de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos, por lo que no se encuentra satisfecho el primer requisito de prosperidad de la acción de 47 F. 56, índice 1 SAMAI 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA;
Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro repetición, lo cual conduce a que no se acojan los argumentos de la alzada y se confirme el resolutivo segundo de la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones. Por último, aprecia la Corporación que, si bien el artículo 187 autoriza al juez para que en la sentencia decida sobre cualquier otra excepción que encuentre probada, la exceptiva de ineptitud sustantiva de la demanda se encuentra enlistada en el artículo 100-5 del CGP48 y se configura por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones, siendo del caso precisar que en el presente asunto no se configuran ninguna de los defectos antes advertidos, sino el incumplimiento del primer presupuesto para la prosperidad de la repetición como antes se apreciara (reconocimiento indemnizatorio en virtud de condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos), por lo que no había lugar a declarar probada la referida excepción y en tal virtud, se revocará el resolutivo primero de la sentencia impugnada. 6.
Condena en Costas. Es menester precisar que en armonía a lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA (modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021)49, no se condenará en costas en esta instancia; por cuanto no se aprecia que la demanda o, en este caso, el recurso de alzada carezca de fundamento legal. Al contrario, se observa que la entidad demandante ejerció su derecho bajo una interpretación normativa razonable.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Huila, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el resolutivo primero de la sentencia proferida el 21 de febrero de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Neiva, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la providencia apelada, atendiendo a la 48 Aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA 49 “Artículo 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente>: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal” 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA REPETICIÓN No. 41001-33-33-004-2023-00297-01 Demandante: INFIHUILA; Demandado: Luis Alfredo Ortega Moreno y otro expuesta en este proveído.
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
CUARTO: En firme el presente fallo, devuélvase el proceso al juzgado de conocimiento, previas anotaciones en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada virtualmente por la Sala de Decisión No. 5 en la fecha, según consta en Acta No. 028. (Firmado electrónicamente) NELCY VARGAS TOVAR Magistrada (Firmado electrónicamente) GERARDO IVÁN MUÑOZ HERMIDA Magistrado (Firmado electrónicamente) JOSÉ MILLER LUGO BARRERO Magistrado