1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, cinco (5) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gustavo Benavidez Cortés Demandado: Municipio de Dosquebradas Apelación de Sentencia Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Gustavo Benavidez Cortés, por medio de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el municipio de Dosquebradas, en procura de las siguientes: I. PRETENSIONES Se solicita lo siguiente1: 1 Pág. 7 y ss archivo 002 SAMAI -Otras instancias.
Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 1.1. Que se declare la nulidad del acto administrativo proferido el 27 de febrero de 2023 por el municipio de Dosquebradas, mediante el cual negó la existencia de una relación laboral con el demandante. 1.2. Que se declare la existencia de una relación de carácter laboral entre la parte actora y el municipio de Dosquebradas en el periodo comprendido entre el 11 de enero de 2019 y el 30 de marzo de 2020. 1.3.
Como consecuencia de lo anterior se reconozca y pague el valor del reajuste salarial (entre los honorarios del contrato de prestación de servicios vs. lo percibido por un funcionario de planta), quien, conforme a las funciones desarrolladas, se corresponden con los del cargo «apoyo para actividades de portería» del municipio de Dosquebradas, que se equipara al cargo de empleado público, como se puede observar en el manual de funciones de la entidad territorial. 1.4.
Asimismo, se reconozcan, liquiden y paguen las respectivas prestaciones sociales legales y convencionales (cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicios, vacaciones, bonificación especial por recreación, auxilio de transporte, primas de navidad, primas legales y extralegales, subsidio de alimentación y en general todas las prestaciones acordes con la ley), liquidadas sobre el salario base que ganaba un funcionario de planta que ejecutara las mismas funciones, debidamente indexados y por los periodos en los cuales se reconozca la relación laboral encubierta. 1.5.
Condenar al demandado a que reconozca, liquide y pague el valor de los porcentajes de cotización a pensión y riesgos laborales que fueron asumidos en su totalidad por el demandante y que debió cancelar a los fondos correspondientes, liquidados sobre el salario base que ganaba un funcionario de planta que ejecutara las mismas funciones. 1.6.
Condenar al demandado a que reconozca y pague el valor de las pólizas de cumplimiento canceladas por el demandante para la prestación del servicio. 1.7. Condenar a la entidad territorial a que reconozca y pague el valor de las estampillas e impuesto de Industria y Comercio canceladas por mi mandante para la prestación del servicio. Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 1.8.
Condenar al demandado a pagar las demás sumas que resulten probadas. 1.9. Condenar al demandado a pagar el valor correspondiente a los ajustes de valor, conforme al IPC, según lo establecido en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 1.10. Ordenar al demandado que dé cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 1.11.
Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. II.
HECHOS Como fundamentos fácticos de las precedentes súplicas, se encuentran los que a continuación se señalan2: Entre el demandante y el municipio de Dosquebradas se suscribieron los siguientes contratos de prestación de servicios: Número / Fecha de Contrato Objeto de contrato Período de contratación Lugar de trabajo Valor mensual del contrato 038 del 11 de enero de 2019 Contratación de la presentación de servicios para desarrollar actividades asistenciales en las instituciones educativas oficiales del municipio de Dosquebradas Risaralda. 11 de enero del 2019 al 25 de febrero de 2019 Colegio Santa Sofia – sede Villa Fanny UN MILLÓN CIENTO DIEZ MIL PESOS ($1.110.000) Prorroga de 15 días por valor de ($ 555.000) 354 del 1 de marzo del 2019 Contratación de la presentación de servicios para desarrollar actividades asistenci0061les en las instituciones educativas oficiales del municipio de 1 marzo del 2019 al 5 de mayo del 2019 Colegio Santa Sofia – sede Villa Fanny UN MILLÓN CIENTO DIEZ MIL PESOS ($1.110.000) Prorroga por 20 días por el valor de ($740.000) 2 Págs. 2 y ss archivo 007 SAMAI -Otras instancias.
Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 Dosquebradas Risaralda. 775 del 21 de mayo de 2019 Contratación de la presentación de servicios para desarrollar actividades asistencia leséenlas instituciones educativas oficiales del municipio de Dosquebradas Risaralda. 21 de mayo del 2019 al 20 de junio de 2019.
Colegio Santa Sofia – sede Villa Fanny UN MILLÓN CIENTO DIEZ MIL PESOS ($1.110.000) Adicionalmente, el señor Gustavo Benavidez Cortés prestó su servicio al municipio de Dosquebradas a través de empresas temporales en los siguientes periodos: PERIODO EMPRESA TEMPORAL LUGAR DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO Del 21 de junio de 2019 al 31 de diciembre de 2019 AMCOVIT LTDA Escuela Antonio José de Sucre Del 1 de enero de 2020 al 31 de marzo de 2020.
AMCOVIT LTDA Escuela Antonio José de Sucre El señor Benavidez Cortés prestó sus servicios como «apoyo a la gestión de la secretaria de educación en sus diferentes plantas físicas donde funcionan las instituciones educativas del municipio de Dosquebradas – Risaralda, descritas también en el hecho primero y segundo como portero» en el Colegio Santa Sofia – sede Villa Fanny hasta el 20 de junio de 2019, cumpliendo el horario impuesto por el personal directivo, supervisor y/o rector de las instituciones educativas.
Por sus servicios percibía remuneración. Afirma que el municipio de Dosquebradas no reconoció durante la vigencia de la relación laboral pago alguno por conceptos como primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías o demás emolumentos que componen prestaciones sociales. Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 Del mismo modo, tampoco le reconoció pago alguno por concepto de pago de emolumentos como salud, pensión o riesgos laborales, por lo que debió asumir el costo de estos conceptos.
Adicionalmente, debió sufragar gastos por concepto de Impuesto de Industria y Comercio y estampillas, conforme se observa en Certificación emitida por la Tesorería del municipio de Dosquebradas. Las funciones desempeñadas por el demandante se equiparan a las del cargo de empleado público, como se observa en el manual de funciones. El demandante radicó reclamación administrativa el 8 de febrero de 2023, la cual fue negada mediante respuesta del día 27 de igual mes y año. III.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se indican como vulneradas las siguientes normas: • Constitución Política: preámbulo, artículos 12, 13, 15, 25, 53, 122, 123, 124 y 125. • Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica): artículos 6, 7 y 9. • Código Sustantivo del Trabajo: artículos 22 y 23.
Como concepto de violación señala que en el presente asunto la vulneración al derecho al trabajo se ve materializada en la configuración de una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios, intermediación y tercerización laboral. Afirma que respecto al caso en particular, se tiene que están probados los elementos de un contrato laboral, como lo son: - La prestación personal del servicio, dado que el servicio fue efectivamente prestado por el demandante y pagado exclusivamente a éste, ya fuera que se hubiese vinculado a través de contrato de prestación de servicios o por medio de empresa temporal durante los períodos indicados en los hechos de la presente demanda.
Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 - Remuneración, la cual en aplicación al principio constitucional establecido en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, lo importante no es la formalidad de las partes, pues, aunque en el contrato se estableció el presente concepto como «honorarios», de lo que realmente es una remuneración por los servicios prestados. - Subordinación, por las condiciones en las que se desarrolló la prestación del servicio, dado que el señor Gustavo Benavidez debía seguir las órdenes del rector, coordinador y profesiones, además de encontrarse sometido a un horario.
IV. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El municipio de Dosquebradas presentó oportunamente escrito de contestación (Doc. 008), mediante el cual se opone a las pretensiones de la demanda y solicita que se nieguen las mismas y se le exonere de toda responsabilidad. Señala que no se aporta soporte documental alguno que sustente la vinculación de la entidad territorial con la empresa privada que contrató al demandante.
Advirtió que no hubo continuidad por cuanto al finalizar el plazo del contrato, se terminó la prestación del servicio. Afirma que el demandante no cumplía las mismas funciones de un funcionario de la entidad, sino que ejecutaba alcances fijados en el contrato y labores de coordinación. Manifiesta que el contrato de prestación de servicios no genera carga prestacional alguna, tampoco pago por concepto de ARL, ello en razón a la naturaleza del contrato.
Se opone a la devolución de lo pagado por concepto de estampillas por cuanto con la aceptación del contrato se aceptan también las cargas que este impone. Argumenta que no existió subordinación o dependencia alguna, mucho menos una remuneración constituida en salario, por cuanto el señor Gustavo Benavidez Cortés sí prestó un servicio que fue contratado por el municipio, ya que dicha prestación de servicios se realizó bajo labores de coordinación. Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 Expone que los contratos fueron suscritos como apoyo a la gestión en distintas épocas y momentos en actividades requeridas por los establecimientos educativos de la ciudad, por lo que no podrían encasillarse los mismos en un cargo en específico, ya que las funciones descritas en cada uno de los contratos suscritos son amplias, eran para realizar «Servicios de apoyo a la gestión», reiterándose que dentro de ellos no se especificó que el cargo o la actividad a desempeñarse fuera la de Auxiliar Administrativo o cualquier otro cargo similar bajo contrato laboral o que pueda presumirse lo mismo, como aduce el demandante en su escrito de demanda a través de su apoderado, puesto que era apoyo operativo lo que se requería, esto quiere significar que el demandante realizaba diferentes labores dentro de un establecimiento educativo, conforme a las necesidades del servicio.
Considera que no puede hablarse de subordinación o dependencia por el solo hecho de que el contratista deba cumplir y desempeñar el objeto propio para el cual fue contratado dentro de un lapso determinado, siendo lógico que la entidad contratante, vigile dicho cumplimiento, así como que se le impartan directrices para ello, todo con la única finalidad de lograrse un mejoramiento en el servicio brindado por el ente territorial.
Cita la sentencia 99-2003 del 19 de febrero de 2004 de la sección segunda del Consejo de Estado, con ponencia del magistrado Alejandro Ordoñez Maldonado para explicar que el concepto de «apoyo a la gestión» entraña un claro apoyo a la actividad de las entidades estatales que debe entenderse de conformidad con la sistemática expuesta a propósito del contrato de prestación de servicios y que de manera restrictiva tiene relación con la administración o el funcionamiento de la entidad estatal correspondiente, por lo que el contrato suscrito es legal, no requiere ser de carácter profesional o de que se tengan conocimiento especializados en la materia y que sirve para cuando la Administración necesita apoyo en la gestión de sus labores administrativas propias, sin que con ello se desdibuje su relación legal y mucho menos se pueda convertir en un contrato de trabajo.
Destaca que el aquí demandante no era objeto de la imposición de reglamentos de trabajo, y mucho menos le era impuesta la sanción disciplinaria o el poder disciplinario de parte de la entidad, como para que se diga que se encontraba subordinado, elementos estos que considera necesarios para que se configure el contrato laboral Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 Formula como excepciones las que denominó: «prescripción del derecho», «legalidad del acto administrativo demandado», «cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación» y «prescripción extintiva del derecho a reclamar».
V. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Segundo Administrativo de Pereira accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda bajo los siguientes argumentos (Doc. 034): Identificó que las relaciones contractuales tuvieron por objeto «contratación de la prestación de servicios para desarrollar actividades asistenciales en las instituciones educativas oficiales del municipio de Dosquebradas»; siendo la Institución Educativa Santa Sofía – sede Villa Fanny la asignada para realizar sus labores.
Señala que la empresa temporal Amcovit Ltada certificó la relación laboral del 20-07-2019 al 19-03-2020, durante el cual se desempeñó como vigilante, conforme al contrato de obra o labor determinada para el desempeño de las tareas ordinarias de vigilancia y seguridad privada, pero no se cuenta con la información del lugar donde se prestó los servicios.
Advierte que no se trató de un servicio temporal para cubrir una necesidad transitoria, sino que por el contrario fue extendiéndose en el tiempo de acuerdo a lo requerido por el municipio. Tuvo por acreditada la prestación personal del servicio tal como lo resaltan los informes de actividades y las reevaluaciones de proveedores suscritas por interventor/superviso, además de lo manifestado por los testigos.
En cuanto al elemento de subordinación destacó que los testigos fueron enfáticos en detallar las funciones que desempeñó el accionante y el cumplimiento de un horario impuesto por el rector y el coordinador. También encontró probada la remuneración en los contratos de prestación de servicios, puntualmente en la cláusula denominada «valor del contrato y forma de pago» y las actas de pago final.
Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 Del análisis conjunto de las pruebas colige que el demandante desempeñó labores como vigilante, portero o conserje para la Secretaría de Educación y que la relación contractual era en realidad una relación de trabajo encubierta, comoquiera que reunía los elementos estructurantes contemplados en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
Estimó que ello se extiende para la relación sostenida con la empresa temporal en el período del 20-07-2019 al 19-03-2020, porque se cumplen con las condiciones de que habla la jurisprudencia para entender que la administración municipal defraudó la finalidad con la que se legitimó la tercerización laboral, cuando utilizó a la empresa Amcovit Ltda para desarrollar actividades propias de la entidad, es decir, solo sirvió para actuar como intermediaria.
No evidenció solución de continuidad entre contratos, al tiempo que como el último contrato finalizó el 19 de marzo de 2020 y la reclamación fue radicada el 8 de febrero de 2023, se interrumpió el término extintivo. Adicionalmente, como la demanda se radicó el 09 de junio de 2023, no operó el fenómeno prescriptivo por cuanto no transcurrieron los tres años que tenía el actor para accionar.
Conforme a esos razonamientos, estimó que era procedente el reconocimiento de todas las prestaciones sociales a las que por ley tenía derecho el demandante con cargo a la entidad demandada, con la salvedad que las prestaciones sociales no proceden respecto del período durante el cual desarrolló sus labores a través de la empresa temporal, porque la naturaleza de su vínculo obligaba a esta como empleadora a pagar tales emolumentos.
Ordenó el ajuste de los aportes pensionales con base en el valor de los honorarios de cada contrato. Negó lo atinente a la devolución de aportes en salud y riesgos laborales conforme a la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021. No accedió al pago del valor de las pólizas que garantizaron los cumplimientos de los contratos, porque ellas precavieron los riesgos para los cuales se adquirieron y es solo a partir de la ejecutoria de esta sentencia que se acredita la existencia de la Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 relación laboral, sin que pueda tener efectos retroactivos en punto de eliminar la causa que originó su adquisición. Reconoció el pago compensatorio en dinero de las dotaciones respecto del período de los contratos de prestación de servicios suscritos con el ente territorial.
No accedió a reconocer el valor del reajuste salarial mensual percibido por aquel en el cargo denominado “apoyo para actividades de portería”, según la pretensión tercera, porque no hay elemento probatorio diferente al mencionado manual de funciones y de competencias laborales de los empleos que conforman la planta de personal de la alcaldía municipal de Dosquebradas aprobados mediante Decreto 555 del 30-12- 2013 que demuestre exacta correspondencia entre las funciones esenciales del cargo y las demostradas en el proceso.
Con fundamento en lo anterior, resolvió: «FALLA 1. Declarar infundadas las tachas de sospecha de los testigos. 2. Declarar infundada la excepción de prescripción del derecho. 3. Declarar la nulidad del Acto Administrativo del 27-02-2023 y, en su lugar, reconocer las relaciones laborales entre las partes entre el 11-01-2019 hasta el 19-03-2020. 4.
En consecuencia y, a título de restablecimiento del derecho, condenar al municipio de Dosquebradas a liquidar y pagar a Gustavo Benavides Cortés: 4.1. El auxilio alimentación y bonificación por servicios prestados, a las que por ley tenía derecho durante la ejecución de la relación laboral con Amcovit Ltda del 20-07-2019 al 19-03-2020, las cuales habrán de liquidarse teniendo en cuenta el salario certificado por ella. 4.2.
Las prestaciones sociales, el auxilio alimentación y transporte, prima de servicios y bonificación por servicios prestados, a las que por ley tenía derecho durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos con la administración municipal: 038 de 2019, 354 de 2019 y 775 de 2019, las cuales habrán de liquidarse teniendo en cuenta los honorarios pactados en los contratos. 4.3.
Las sumas compensatorias de las dotaciones (vestuario y calzado de labor) que durante la vigencia de la relación laboral le correspondería al trabajador, esto es dentro de la vigencia de los contratos 038 de 2019, 354 de 2019 y 775 de 2019, al tenor de la Ley 70 de 1988 y el Decreto 1978 de 1989. 5. Condenar a entidad demandada a tomar todo el tiempo que el demandante trabajó en virtud de los contratos de prestación de servicios, salvo el período de aquel desarrollado por intermedio de la empresa temporal, teniendo en cuenta el ingreso base de cotización –IBC– mes a mes, para verificar si existe Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 diferencia entre los aportes realizados por la demandante al Sistema General del Pensiones y los que debieron efectuarse en razón a la remuneración pactada, pues de ser así deberá realizar las cotizaciones al respectivo fondo de pensiones, por la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que le correspondía al empleador público, por los contratos: 038 de 2019, 354 de 2019 y 775 de 2019.
Para efectos de lo anterior, el demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al sistema durante sus vínculos y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora. 6. Condenar a la demandada a efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor del demandante según el índice de precios al consumidor, de conformidad con el inciso final del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 7.
Negar las demás súplicas de la demanda. 8. Sin condena en costas.». VI. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada allegó escrito de apelación visible en el archivo 034 del cuaderno electrónico de primera instancia en el que se solicita se revoque la decisión de primera instancia y en su lugar se nieguen las súplicas de la demanda, conforme a los argumentos que se pasan a sintetizar.
Reprocha que se tuvo por probada la relación contractual entre el municipio de Dosquebradas y AMCOVIT como empresa de servicios de seguridad privada y vigilancia, pero, a su juicio, no obra en el expediente prueba documental correspondiente que pueda determinar dicha relación, por lo que se debe desligar la vinculación laboral del actor con AMCOVIT del marco fáctico de este litigio.
Explica que la necesidad del servicio ameritó la contratación, por no contar la estructura de la Administración Municipal en la planta de personal ni de un contratista que desplegara de manera unánime la prestación de los servicios prestados por la demandante en los centros de educación oficiales. Se duele que se dio por probada la existencia de una persona de planta que hace las mismas actividades que el demandante, pero dicho aspecto no estaba acreditado porque no existe la prueba documental correspondiente e idónea para que se demuestre dicha afirmación, solo se determinó por el a quo con los testimonios de las dos personas que declararon en el proceso, lo cual no es acertado por cuando dicho aspecto debe probarse necesariamente con prueba documental al tratarse de cargos de la administración reglados.
Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 Arguye que en cuanto al cumplimiento del horario y a la valoración que se tuvo respecto de la determinación asumida por el a quo no se tuvo en cuenta lo expuesto en los alegatos de conclusión por esta parte, que se hizo mención a la firma de una supuesta planilla en la entrada y salida de la demandante, que no obra, ni existe en el plenario, no obstante, se valoró como parte del cumplimiento de horario.
Señala el recurrente que en los testimonios se evidenciaron claras incongruencias en sus dichos cuando hablan de sanciones sin conocer de sanciones impuestas al demandante, de permiso que presuntamente debían ser por escrito y se confirma que el demandante no pidió permisos de sus propios dichos y a pesar de ello se valoraron integralmente.
Asevera que en la ejecución de los contratos es lógico que la entidad contratante regule el cumplimiento del contrato mediante un interventor, sin que por ello resulte subordinado el contratista. Destaca que el demandante nunca estuvo sometido a régimen especial alguno, no fue objeto de sanciones, régimen disciplinario y funciones del personal de carrera.
Resalta que la temporalidad del servicio se verifica al apreciar la duración de los contratos suscritos en el año 2019, los cuales presentan tiempos cortos (tres contratos de 1 mes 15 días, 2 meses 5 días y 1 mes) que atendían a aspectos relacionados con suplir temporalmente necesidades de la entidad. Respecto de los testimonios, advierte que con ellos se pretendía demostrar la existencia de un contrato realidad, pero no existió claridad respecto de los extremos temporales en los cuales el demandante compartió de manera simultánea con ellos, se pretendió por la parte demandante demostrar con pruebas inconducentes (testimonios) circunstancias fácticas como el cumplimiento de horario, cuando según los dichos de las testigos existía una minuta en la que presuntamente se registraba la hora ingreso y salida del demandante.
Considera que la prueba testimonial es inconducente para demostrar que en otras instituciones existían personas que realizaban las mismas funciones del demandante y se encontraban nombradas. VII. PRONUNCIAMIENTO DE LOS NO APELANTES FRENTE AL RECURSO DE Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 APELACIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO De acuerdo con la facultad dispuesta en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, dentro del término para pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado, el sujeto procesal no apelante guardó silencio.
El Ministerio Público no rindió concepto. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 243 inciso primero del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
2. CUESTIÓN PREVIA La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos. Al respecto se ha pronunciado el Consejo de Estado, en los siguientes términos: «En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima el señor Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado.
Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada.»3 En virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, a su vez modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 20244, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
De igual modo, se toma en cuenta el Acuerdo No. 002 del 11 de enero de 2023 «Por el cual se establecen los criterios de alteración del orden para proferir sentencia», emitido por este Tribunal.
3. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el fallo recurrido circunscribiendo el estudio a lo que es materia de la apelación formulada por la parte demandada, a efectos de establecer si entre el señor Gustavo Benavidez Cortés y el municipio de Dosquebradas existió una relación laboral, que lo hace acreedor al pago de prestaciones sociales y emolumentos que constituyen factor salarial conforme la normatividad aplicable para el caso sub lite; a lo cual se opone la entidad accionada al considerar que i) no obra prueba del vínculo contractual entre el municipio de Dosquebradas y AMCOVIT como empresa de servicios de seguridad privada y vigilancia por lo que se debe desligar la vinculación laboral del actor con AMCOVIT del marco fáctico de este litigio; ii) la forma de contratación del actor se justifica en la necesidad del servicio; iii) no hay prueba idónea que acredite la equivalencia entre 3 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 12 de marzo de 2014, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera dentro del expediente radicado con el No. 76001-23-31-000-2004-00269-01(34872), promovido por el señor Diego Ospina Rivas y otro. 4 «ARTÍCULO 26.
Modifíquese el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así: «ARTÍCULO 63A. DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS. Los despachos judiciales tramitarán y fallarán los procesos sometidos a su conocimiento con sujeción al orden cronológico de turnos. Sin sujeción al orden cronológico de turnos, las salas de la Corte Suprema de Justicia, las salas, secciones o subsecciones del Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, los Tribunales Superiores de Distritos Judiciales deberán tramitar y fallar preferentemente los procesos en los siguientes casos: 1.
Cuando existan razones de seguridad nacional. 2. Para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional. 3. Graves violaciones de los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad. 4. Cuando revista especial trascendencia económica o social. 5. Cuando se trate de asuntos relacionados con hechos de corrupción de servidores públicos. 6.
Cuando la decisión concierne a niños, niñas y adolescentes. Los mismos despachos previstos en el inciso segundo del presente artículo podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de las decisiones de fondo. Para tal efecto, fijará periódicamente los temas de agrupación de los procesos y señalará, mediante aviso, las fechas en las que se asumirá el respectivo estudio.
Así mismo, deberá dar prelación a aquellos procesos en que debe dar aplicación al precedente vinculante. Estas actuaciones también podrán ser solicitadas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o por la Procuraduría General de la Nación.» Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 las actividades ejecutadas por el demandante y un servidor público de planta, ya que al tratarse de cargos de la administración reglados, la probanza debe ser documental; iv) el cumplimiento de los horarios no se probó porque no se aportó la copia de la minuta; v) hay incongruencias en los testimonios cuando hablan de sanciones sin conocer de sanciones impuestas al demandante, así como de permiso que presuntamente debían ser por escrito y se confirma que el demandante no pidió permisos de sus propios dichos; vi) la contratación cumple con el criterio de temporalidad porque los contratos en el año 2019 fueron por periodos cortos.
4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO 4.1. Regulación de la relación laboral pretendida La Constitución Política en sus artículos 122 a 125 permite inferir tres clases de vinculación con entidades del Estado, que tienen sus propios elementos tipificadores, a saber: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) Miembros de Corporaciones Públicas.
No obstante, las entidades estatales han hecho uso de una cuarta modalidad de vinculación de personal para el cumplimiento de sus fines: d) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal), figura que ha sido de amplio desarrollo jurisprudencial y que es objeto de debate en el presente proceso, con miras a establecer si entraña una verdadera relación de carácter laboral.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 19975, estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y aquel de prestación de servicios, así: «b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.
Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de 5 Corte Constitucional. Sentencia del 19 de marzo de 1997.
M.P. Hernando Herrera Vergara. Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios». Precisando además que: «Sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión.» (Subrayado no original) Señaló también, las consecuencias de desdibujar una relación laboral del ropaje de contrato de prestación de servicios, la tesis que rige actualmente apunta a reconocer al contratista que demuestra los elementos de la relación laboral, las prestaciones sociales propias de esta clase de relación, pero bajo el restablecimiento del derecho, así lo precisó en reciente pronunciamiento6 de unificación proferido por importancia jurídica, de conformidad con el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al siguiente tenor: «…Frente al anterior, panorama jurisprudencial, resulta imperioso unificar el precedente con el fin último de acoger el criterio que sea más favorable a los ciudadanos que acuden ante la justicia contenciosa – administrativa en busca de obtener el reconocimiento de los derechos que era inherentes a una relación laboral, pero que la administración disfrazó con la suscripción de un contrato estatal, para lo cual ha de advertir que el restablecimiento del derecho es un consecuencia lógica de la nulidad que se decreta, ya que una vez ejecutoriada la sentencia que así lo declara, el acto administrativo desaparece del mundo jurídico, por lo que los derechos y situaciones afectos deben volver a su estado inicial, es decir, que en la controversias de contrato realidad hay lugar a reconocer las prestaciones que el contratista dejó de devengar y el tiempo de servicios con fines pensionales, pues su situación jurídica fue mediante un contrato estatal, pero que en su ejecución se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral, que en caso haber sido vinculado como empleado público hubiese tenido derechos a las misma prestaciones que devenguen los demás servidores de planta de la respectiva entidad.
Por consiguiente, no resulta procedente condenar a la agencia estatal demandada al pago de las prestaciones a las que tenía derecho el contratista – trabajador a título de reparación integral de perjuicios, dado que estas se reconocen como efecto de la anulación del acto que las negó, pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria, esto es, a pesar de tener una remuneración constituida por los honorarios pactados, le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiere usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo…» (Negrillas fuera del texto original) 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia de unificación radicado No. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (P-0088-2015), demandante: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro – Córdoba.
Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 Por su parte, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo7 sobre el tema en estudio ha advertido: «…que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la C.P. que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos.
Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral.» El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de nuestra Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios que contienen una relación laboral; de tal manera que, configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garante del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.
Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado. Adicionalmente, el artículo 25 Constitucional establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza « en todas sus modalidades, de la especial protección del 7 Sentencia del Consejo de Estado Sección Segunda. CP: GERARDO ARENAS MONSALVE quince (15) de junio de dos mil once (2011).
Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00395-01(1129-10). Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 Estado.». De ahí que se decida proteger a las personas que bajo la forma de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.
Así pues, el contrato de prestación de servicios lo utiliza la administración, como medio para contratar los servicios que mediante la planta de personal no puede obtener por razones técnicas, profesionales o científicas, en tanto que la relación legal y reglamentaria implica una vinculación para realizar labores propias de las funciones habituales del organismo oficial respectivo, lo que implica una relación permanente, subordinada y remunerada.
En el primer evento, como lo han reconocido la Corte Constitucional8 y el Consejo de Estado9, es posible desvirtuar el contrato de prestación de servicios demostrando el ejercicio de funciones permanentes propias de la administración con subordinación o dependencia respecto del empleador y en ese evento surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, (art. 53 C.P).
Por tanto, para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte actora pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia,10 para 8 Sentencia C-154 de 1997, Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara. 9 Sentencia de la Sección Segunda, de fecha 18 de marzo de 1999, proceso No. 17080, Demandante: Mariceth Paternina Hernández, Consejero Ponente: Dr. Carlos A. Orjuela G. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. Frente a la carga de la prueba de la relación laboral en materia contenciosa administrativa, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha manifestado11: «Esta Subsección ha precisado que la vinculación por contratos de prestación de servicios se rige por el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 199312.
El artículo mencionado prevé expresamente que, en ningún caso, dicho tipo de contratos «[…] generan relación laboral ni prestaciones sociales […]» De acuerdo con el aparte transcrito del artículo 32 ejusdem, debe entenderse que el legislador reglamentó en dicha norma una presunción según la cual, la celebración de contratos de prestación de servicios no genera en ningún caso una relación laboral entre contratante y contratista o el derecho al pago de prestaciones sociales en favor de este último.
Ahora bien, en materia de presunciones, el ordenamiento jurídico colombiano permite dos tipos de esta: la presunción iure et de iure o de pleno derecho, y la presunción iuris tantum o de ley. La primera es excepcional, determinada expresamente por la ley y tiene como principal característica que no admite prueba en contrario. Por su parte, la segunda sí admite prueba en contra, es decir, permite ser controvertida y desvirtuada.
Bajo ese supuesto, el artículo 166 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 211 de la Ley 1437 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula: «Artículo 166. Presunciones establecidas por la ley. Las presunciones establecidas por la ley serán procedentes siempre que los hechos en que se funden estén debidamente probados.
El hecho legalmente presumido se tendrá por cierto, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice.» radicación Nro. 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P. Tarsicio Cáceres Toro. 11 Sentencia del 15 de noviembre de 2018. Radicación número: 44001-23-33-000-2013-00182-01(0809-16).
Actor: Somaira Beatriz Iguarán. 12 «Artículo 32. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: […] 3.
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. […]» Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 En ese sentido, debe entenderse que el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 contiene una presunción iuris tantum o de ley, motivo por el cual el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado, así como la relación laboral que se oculta a través de este sí puede ser demostrada.
De acuerdo con lo anterior, precisa esta Subsección que quien pretende la declaratoria de existencia de una relación laboral escondida bajo la modalidad de contratación por prestación de servicios, tiene el deber de demostrar, a través de los medios probatorios a su disposición, la configuración de los elementos esenciales del contrato de trabajo.
Una vez definido lo anterior, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la demandante no acreditó fehacientemente la configuración del elemento de la subordinación o dependencia continuada, motivo por el cual debe confirmarse la sentencia de primer grado que negó las pretensiones. Lo anterior se sustenta en las razones que se explican a continuación. En conclusión: la carga de demostrar que una relación laboral se escondió a través de contratos de prestación de servicios, corresponde a la parte demandante».
Como se advierte del anterior aparte jurisprudencial, la carga de la prueba para determinar la existencia de una relación laboral recae sobre la parte demandante, y respecto del contrato de prestación de servicios no puede establecerse presunción alguna de relación laboral con base en lo normado en el citado artículo 32 numeral 3º, inciso 2º, de la Ley 80 de 1993, y con base en ello se entrará a estudiar el presente caso. 4.2.
Diferencias entre intermediación y tercerización Se trata de figuras jurídicas que suelen confundirse, pero que tienen marcadas diferencias. Así, la intermediación no puede emplearse para ejecutar actividades directamente relacionadas con el objeto social o núcleo misional permanente de la empresa usuaria, al tiempo que no está diseñada para la ejecución de labores permanentes pues el intermediario no es empleador ni puede desplazar a quien ostenta esa condición. De otra parte, la tercerización, el outsourcing o la externalización, es una forma de organización de la producción, en virtud de la cual, se encarga a terceros determinadas partes u operaciones del proceso productivo, lo que implica la celebración de un contrato comercial entre una empresa principal y un contratista que actúa como verdadero empleador de las personas que ejecutan el servicio, por lo que dicha figura sí admite la ejecución de labores vinculadas al objeto social de la empresa usuaria, siempre que se trate de actividades especializadas, que el contratista conserve autonomía técnica y administrativa, y que no exista Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 subordinación directa con la empresa principal.
Adicionalmente, esta figura puede ser temporal o permanente, pero su duración no habilita a convertirla en un mecanismo para ocultar relaciones laborales directas. 4.2.1. Tercerización laboral A diferencia de la intermediación en la que, como se indicó se permite el envío de trabajadores de forma temporal para ejecutar labores o actividades en beneficio de la empresa usuaria, la tercerización tiene un alcance diferente por cuanto en ella se pueden ejecutar actividades propias de la órbita negocial del empleador beneficiario sin límite temporal, pero permitido únicamente por motivo de la descentralización o desconcentración del proceso productivo.
La Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral13 definió la tercerización y las circunstancias en las que la misma estaría permitida: «Desde luego que para la Corte la descentralización productiva y la tercerización, entendidas como un modo de organización de la producción en cuya virtud se hace un encargo a un tercero de determinadas partes u operaciones del proceso productivo, son un instrumento legitimo en el orden jurídico que permite a las empresas adaptarse al entorno económico y tecnológico, a fin de ser más competitivas.
Sin embargo, la externalización no puede ser utilizada con fines contrarios a los derechos de los trabajadores, bien sea para deslaboralizarlos o alejarlos del núcleo empresarial evitando su contratación directa o, bien sea, para desmejorarlos y debilitar su capacidad de acción individual y colectiva mediante la segmentación de las unidades.
La externalización debe estar fundada en razones objetivas técnicas y productivas, en las que se advierta la necesidad de transferir actividades que antes eran desarrolladas internamente dentro de la estructura empresarial, a un tercero, para amoldarse a los cambios de mercado, asimilar las revoluciones tecnológicas y aumentar la competencia comercial.
Cuando la descentralización no se realiza con estos propósitos organizacionales y técnicos sino para evadir la contratación directa, mediante entes interpuestos que carecen de una estructura propia y un aparato productivo especializado, y que, por tanto, se limitan a figurar como empleadores que sirven a la empresa principal, estaremos en presencia de una intermediación laboral ilegal.» En el mismo sentido la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado ha considerado que la tercerización laboral per se no es ilegitima, cuenta con unas finalidades particulares en el marco de la globalización que domina las relaciones del trabajo; sin embargo, defrauda su finalidad cuando afecta los derechos de los trabajadores y busca liberar de responsabilidad al beneficiario del trabajo, 13 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, M.P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo, sentencia número SL467-2019, radicación 71281, acta 04 del 6 de febrero de 2019.
Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 anteponiendo un intermediario que no asume ninguna responsabilidad. Al respecto señaló: «Así las cosas, se concluye que se defrauda la finalidad con la que se legitimó la tercerización laboral, cuando el outsourcing es utilizado para desarrollar actividades propias y misionales de la empresa beneficiada y solo sirve para actuar como un intermediario que (a) carece de estructura propia, (b) no ejerce directamente la subordinación y (c) no asume los riesgos de la contratación» Ambas figuras -la intermediación y la tercerización- se encuentran autorizadas por el ordenamiento jurídico vigente, pero se encuentran en estricto delimitadas, de modo que con ello no se menoscaben o desconozcan derechos laborales, prestacionales y de seguridad social a los empleados.
En cada caso deberá el Juez de instancia evaluar el alcance dado a la figura asociativa de la cual se dice se hizo uso, de modo que se establezca si su ejercicio cumplió la finalidad para la cual estaba previsto -trabajadores temporales en misión para actividades no relacionadas al objeto o descentralización de la actividad productiva-, o si se quiso revestir de un velo de legalidad una intermediación laboral vedada que transgreda las garantías fundamentales de los trabajadores. 4.4.
La figura aplicable en el caso concreto Es materia de reproche en esta instancia la acreditación del vínculo contractual entre la entidad territorial y AMCOVIT Ltda., y de contera, el tipo de figura aplicable a la relación jurídica a que hace referencia el señor Benavidez Cortés entre el 20 de julio de 2019 y el 19 de marzo de 2020.
No desconoce la Sala que, como lo manifiesta el vocero judicial de la entidad recurrente, en efecto el documento que acredita el vínculo contractual entre el municipio de Dosquebradas y AMCOVIT Ltda. no reposa en el plenario, sin embargo, resulta inadmisible que dicho extremo procesal procure sacar provecho de la omisión frente al deber que le asiste en aportar los antecedentes de la actuación de forma completa en los términos del parágrafo 1 artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Adicionalmente, pretender desconocer la existencia del contrato suscrito por el propio municipio representa una falta de lealtad procesal y atenta contra el principio de la buena fe, en tanto se trata de documentos emanados de su propia esfera jurídica y cuya realidad fáctica y eficacia probatoria resultan incontrovertibles, Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 máxime si se toma en consideración que la verificación del hecho es pública y de fácil acceso en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública SECOP, en el cual se puede constatar la efectiva suscripción del contrato de prestación de servicios adjudicado por licitación pública número LP-005-201914, así: 14 Disponible para consulta en: https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=19-1-201067&g-recaptcha- response=0cAFcWeA6BaGNyiEbP8sbHLIopQ7N2hxgSoCHXdPv6WZZje0y8kZaDiXXpyFSRtDqH_e0uyDewb T76lphPpBqSm3eAAgiIgOkfWa8_8PHmswC6WX8ed2lHAP7TdA2xdK2tlBnKpuI_LIn05GIXkIuH6xp8pvqJqewt NE4BMEoyIXi5VRF0r4EhEPtlfAsLyo0sHsuNff5Ofr8jA7cIlJ2AePknGf8QeQR6uNg595AS- yEugjN2RiPKVGJDfISD8qXuN6zWDbXBNw04Iv0DvluSGbLlXPw8Osd8EJ4Np7HQdyds_lgnQjGMQ422K_B9 dUdGhdFyTBQqUFpkTlp1vx95K9U922cAMsOu5ijmEvTYcSmQHdnhk936Kvs7jsVJfyoRwudXhGFJXo0Bl_nP WcD8CGoru6y_1k8m3elyY8t8s1rPA5erFTyL4RfS723ZUQLoE24ypTewKuZeMR5uWTL9KeTk4B2lMP6GEsp9 zLWLkFq4dsHudasf51XcCtJ_M1kdJ0x3lrevfvrOTNA0IVqlFCtuWF0qw8X- 3wcmPbdyekAF8dhi5lGeNwGkuHMFgCp7J_WdzZiZme0TJVQ9V_DcMxNebjA_lkoR9409vmGzA_vWLRibtM_ eliRswxjpgeeaN728pMktq7KzIzj9AyGQJ6WFdGLPRfEhIUGOZlaLPSlH1cuWl- mEgBqVexzMnJ3DKp5MAZgiJ2pdj2bNNt2G8bs5lzi3ZzD2Ufmvx8NsIJ5bumgHp21xvsB7NN- eTFbHGPlmQnnWuAwsy5OkZCXKm_Ap7- _KYWphYnU0l5F7vogHZNy2UjKVp_XDde806_wZsRGR3fVSyn87lRVG- m7TbYfPoWQT3YjlczVdN9kevgMHxeAUZvnETwXtxgPnpFiNnQMfDrjFyhvJ4bqWrEfLfz0ihdLvfGjK4Nl3- 0oUqni6oBtoM7UFl5I Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 Resulta oportuno en esta oportunidad traer a colación la doctrina del respeto por el acto propio, que en los términos de la sentencia T-295 de 1999 es definido así: «Un tema jurídico que tiene como sustento el principio de la buena fe es el del respeto al acto propio, en virtud del cual, las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe (art. 83 C.N).
Principio constitucional, que sanciona entonces, como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto. La teoría del respeto del acto propio, tiene origen en el brocardo “Venire contra pactum proprium nellí conceditur” y, su fundamento radica en la confianza despertada en otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta realizada.
Esta buena fe quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y contradictoria. [ ] Se trata de una limitación del ejercicio de derechos que, en otras circunstancias podrían ser ejercidos lícitamente; en cambio, en las circunstancias concretas del caso, dichos derechos no pueden ejercerse por ser contradictorias respecto de una anterior conducta, esto es lo que el ordenamiento jurídico no puede tolerar, porque el ejercicio contradictorio del derecho se traduce en una extralimitación del propio derecho.» Tal conducta procesal no solo desconoce la regla de coherencia que debe regir el actuar de las partes tanto en sede administrativa como judicial, sino que contraría Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25 el deber de obrar con probidad y lealtad, pilares esenciales del proceso judicial.
En efecto, quien ha desplegado una conducta previa consistente en la suscripción de un contrato no puede, sin vulnerar el principio de buena fe, asumir posteriormente una postura procesal abiertamente contradictoria, orientada a desconocer la existencia, alcances o validez de tal acto. Tolerar una actuación de esa naturaleza implicaría legitimar un uso abusivo del derecho de defensa y una indebida instrumentalización del proceso, en abierta contravía con los postulados constitucionales y legales que estructuran la actividad jurisdiccional, razón por la cual dicha postura debe ser desestimada por el Despacho.
Constatada la existencia del vínculo contractual entre el municipio de Dosquebradas y AMCOVIT Ltda., se pasa a establecer la figura aplicable a la relación jurídica en que participa el demandante y si se cumple con los postulados normativos y jurisprudenciales para su realización. Al revisar el documento referido a los estudios previos de la licitación, se advierte que la necesidad de la contratación se describe en los siguientes términos: «Para el cumplimiento de la misión del sector educativo en el Municipio Dosquebradas, se hace indispensable garantizar el servicio de VIGILANCIA con pertinencia, idoneidad y continuidad, el cual brinde la seguridad que requieren las plantas físicas y el cuidado de la dotación de mobiliario, equipos y demás elementos que son propiedad de las Instituciones educativas, lo anterior repercute directamente en la calidad del servicio público educativo que presta esta Secretaria.
No existe dentro de la planta de personal de la Administración Municipal, el personal ni suficiente, ni idóneo para atender la necesidad de cuidado y vigilancia de las Instituciones Educativas Oficiales. El municipio de Dosquebradas, presta el servicio educativo en el sector oficial a un promedio de 29.800 estudiantes, en consideración a que el servicio educativo debe ser prestado con calidad, pertinencia y oportunidad, es el componente de VIGILANCIA, uno de los factores más importantes que tiene que ver con la calidad de la educación que se le debe impartir a nuestros estudiantes y así es un propósito de la actual Administración, además de ser también un derecho fundamental el de la Educación, el cual el estado en sus diferentes niveles tiene la obligación de garantizar.
Es claro que la logística y la planta de personal del Municipio y de esta Secretaria, es altamente insuficiente para garantizar el servicio de VIGILANCIA que se requiere para propender por la seguridad de la Infraestructura y el equipamiento y dotación de las instituciones educativas oficiales para brindar un servicio educativo digno, seguro y de calidad. [ ] En la actualidad la Secretaria de Educación, tiene a su cargo para la prestación del servicio educativo del sector oficial, un total de 20 Instituciones educativas, Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 26 17 del sector urbano y 3 del sector rural y estas a su vez se componen de una infraestructura equivalente a 74 plantas físicas en funcionamiento, de estas 71 son de propiedad del Municipio y 3 contratadas, mediante la contratos de arrendamiento de las plantas físicas u otras modalidades de contratación del servicio educativo, de acuerdo a la siguiente relación: Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 27 La Secretaria solo cuenta con 12 funcionarios de planta para la prestación del servicio de servicios de VIGILANCIA en las instituciones educativas así, teniendo en cuenta que las plantas físicas son 74 y que en turnos normales de trabajo 8 horas, para la vigilancia de cada planta física se necesitaría 3 personas por cada una, tendríamos que con los 12 vigilantes solo se cubriría el 5.1% de la necesidad, lo que resulta altamente insuficiente para tal fin.
El anterior ejercicio arroja como resultado que se requiera garantizar el servicio de VIGILANCIA, servicio que incluya entre otros aspectos como mínimo el cuidado de 74 plantas físicas y su respectivo equipamiento, dotación, documentación etc. Es de anotar que no obstante la necesidad descrita y la proporción de lo requerido, existen algunas sedes educativas que por la ubicación de sus plantas físicas cercanas unas de otras, que eventualmente se pueden considerar que sean asistidas por una sola persona en cada horario o turno, lo que permite de alguna manera ahorra en costos de personal, máxime teniendo en cuenta la ENORME LIMITACIÓN DE RECURSOS.
Con base en lo anterior, hace falta como mínimo la contratación de 30 puestos de vigilancia y que cada puesto sea atendido por 3 personas, es decir un total de 90 unidades vigilantes, de acuerdo al tamaño de la planta física, su ubicación, su dotación y la asignación de turnos que garanticen la continuidad y pertinencia en el servicio requerido.» Bajo este panorama, las actividades especializadas de la empresa contratista (vigilancia), sumada al término contractual pactado (20 de julio de 2019 a 19 de agosto de 2020), equivalente a aproximadamente ocho meses (que supera el límite previsto por el artículo 77 de la Ley 50 de 1990 para los contratos celebrados mediante Empresas de Servicios Temporales), evidencian en conjunto que la finalidad del acuerdo no se ajustaba a un escenario de intermediación temporal orientado a suplir necesidades coyunturales, sino que respondía a una externalización de un proceso permanente, razón por la cual la figura que mejor se adecúa a la teleología de la contratación es la tercerización, y bajo tal prisma debe efectuarse el examen de los presupuestos analizados en el acápite anterior.
La anterior premisa se convalida al analizar la normatividad aplicable al servicio especializado de vigilancia privada. Así, el Decreto 356 de 1994 por el cual se expide Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 28 el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada, establece en sus artículos 2, 3 y 4 en lo pertinente: «ARTÍCULO 2.- Servicios de Vigilancia y Seguridad Privada.
Para efectos del presente Decreto, entiéndese por servicios de vigilancia y seguridad privada, las actividades de que en forma remunerada o en beneficio de una organización pública o privada, desarrollan las personas naturales o jurídicas, tendientes a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual en lo relacionado con la vida y los bienes propios o de terceros y la fabricación, instalación, comercialización y utilización de equipos para vigilancia y seguridad privada, blindajes y transporte con este mismo fin».
ARTÍCULO 3. - Permiso del Estado. Los servicios de vigilancia y seguridad privada, de que trata el artículo anterior, solamente podrán prestarse mediante la obtención de licencia o credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad privada, con base en potestad discrecional, orientada a proteger la seguridad ciudadana.
La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada con base en esa misma potestad, podrá suspender la licencia o credencial expedida. ARTÍCULO 4o. CAMPO DE APLICACION. Se hallan sometidos al presente decreto: (…) 3. Los servicios de vigilancia y seguridad de empresas u organizaciones empresariales, públicas o privadas.» De acuerdo con lo anterior, el servicio de vigilancia y seguridad privada busca prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual en lo relacionado con la vida y los bienes propios o de terceros, dicha actividad difiere de los servicios o funciones de defensa y seguridad nacional, y requiere para su prestación la licencia o credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
Conforme al citado Decreto, dicho servicio puede ser prestado por empresas de vigilancia y seguridad privada constituidas como sociedades de responsabilidad limitada15 y las cooperativas de vigilancia y seguridad privada que son empresas asociativas sin ánimo de lucro16. De manera específica, el Decreto Único 1070 de 2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa) aclara el estatuto del personal operativo y establece que el vigilante y el escolta son personas naturales que ejecutan funciones de protección y custodia; y, de forma categórica, dispone en el 15 Artículo 8 del Decreto 356 de 1994. 16 Artículos 12 y 25 del Decreto 356 de 1994.
Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 29 inciso final del artículo 2.6.1.1.3.1.2. que «[e]sa persona natural, denominada vigilante o escolta de seguridad, debe prestar su labor necesariamente a través de un servicio de vigilancia y seguridad privada». Dicha regla fue resaltada por la Sala de Consulta al absolver consulta sobre la viabilidad de contratación de personal operativo por consorcios y uniones temporales para prestar el servicio de vigilancia en concepto 2513 del 13 de diciembre de 201317, en el que reafirma que el trabajo del vigilante no se presta de manera autónoma al margen de un servicio autorizado, sino a través de una organización con licencia de la Superintendencia. En el mismo Concepto 2513 de 2023, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluyó que los consorcios y uniones temporales sí pueden celebrar contratos laborales con personal operativo de vigilancia, pero precisó que el servicio solo puede prestarse si los integrantes que conforman ese proponente plural cuentan con la licencia del Decreto‑Ley 356 de 1994, pues la exigencia de autorización recae en quien presta el servicio; con ello se armoniza el deber de que el vigilante preste su labor a través de un servicio de vigilancia autorizado.
Al respecto, el Consejo de Estado de Estado en sentencia del 24 de febrero de 2016, con radicación número: 25000-23-26-000-2000-00343-01(34098), controversias contractuales, actor: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL. Demandado: Compañía Colombiana de Vigilancia y Seguridad - COLVISEG LTDA, señaló: «4.1. La seguridad constituye un servicio público que puede prestarse y desarrollarse por particulares, pero en el marco definido por la Ley.
De acuerdo con el contenido del artículo 2º de la Constitución Política de 1991, son fines esenciales del Estado “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.
De acuerdo con la misma norma, “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Con base en lo anterior, se ha entendido que la seguridad constituye un presupuesto del orden social, de la paz, del bienestar general y del mantenimiento de la calidad de vida de la población y que se erige, a su vez, 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya Navas (E), Bogotá D.C., 13 de diciembre de 2023, radicación: 11001030600020230068400 (2513) Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 30 como un fin esencial del Estado y un servicio público primario, cuya prestación debe garantizar el Estado de manera regular, continua y eficiente18.
En ese entendido, por tratarse de un servicio público, de conformidad con lo previsto en el artículo 365 constitucional, éste se encuentra sometido al régimen jurídico que fije la Ley y puede ser prestado por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, sin que, en ningún caso, el Estado pierda su competencia para regular, controlar, inspeccionar y vigilar su adecuada prestación. En el marco de tales presupuestos, el Congreso de la República expidió la Ley 61 de 1993, por medio de la cual revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para dictar normas sobre armas, municiones y explosivos, así como para reglamentar la vigilancia y seguridad privadas.
En desarrollo de tales facultades extraordinarias, el 11 de febrero de 1994 se expidió el Decreto No. 356, por medio del cual se adoptó el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada, cuyo objeto, definido en el artículo primero de la norma, consistió en establecer el estatuto para la prestación, por parte de particulares, de los servicios de vigilancia y seguridad privada (…)».
(Negrillas y subrayas fuera de texto). La misma Corporación en concepto 11001-03-06-000-2010-00052-00(2003) A del 24 de mayo de 201119 destacó: «En consecuencia, la elaboración de las plantas de personal requiere, tal como lo ordena la ley, el estudio de las necesidades reales del organismo o entidad; y también debe considerar, para excluirlas, aquellas actividades que están reguladas y controladas de acuerdo con leyes especiales, como ocurre con el servicio de vigilancia o de celaduría; o que son prestadas por personas jurídicas organizadas y reconocidas conforme a la ley y que resultan más favorables que si prestaran directamente por la entidad u organismo estatal, como los servicios de aseo; o que se requieren con alguna periodicidad o eventualmente, como el mantenimiento preventivo o correctivo de máquinas, vehículos y demás recursos físicos.
De manera que, en el marco del Estatuto Contractual de la Administración Pública, el contrato de prestación de servicios es el instrumento jurídico para que las entidades y organismos estatales resuelven esas específicas necesidades de administración, teniendo presente que la modalidad de servicios personales con personas naturales, sólo es legalmente posible cuando el personal de planta es insuficiente o se necesitan conocimientos especiales”.
( ) De acuerdo con los criterios citados, se justifican los contratos estatales para aquellas actividades reguladas y controladas de acuerdo con leyes especiales, como ocurre con el servicio de vigilancia, que son prestadas por personas jurídicas organizadas y reconocidas conforme a la ley, para atender actividades de apoyo a la gestión. 18 Al respecto ver, entre otras, las siguientes providencias: C-572-97, C-199-01, C-760-02 y T-909-11. 19 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO. 24 de mayo de 2011. Radicación número: 11001-03-06-000-2010-00052-00(2003)A. Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 31 Para ello, se considera que la entidad debe adelantar el respectivo proceso de selección, con el fin de suscribir el contrato con la persona jurídica calificada para prestar esta clase de servicios que se enmarcan dentro de las actividades de apoyo a la gestión, en atención a las leyes que gobiernan la actividad contractual pública.
Sin perjuicio de lo anterior, es necesario precisar que la tercerización del servicio de vigilancia, aun cuando implica que la relación laboral se estructura entre el vigilante y la empresa de vigilancia debidamente autorizada, y no con la entidad territorial contratante, no excluye per se la aplicación del principio de primacía de la realidad previsto en la legislación laboral.
En consecuencia, si en el caso concreto se acredita la existencia de los elementos del contrato de trabajo — prestación personal del servicio, subordinación y remuneración—, y se demuestra que la empresa contratista fue utilizada como mera intermediaria para encubrir una verdadera relación laboral con la entidad pública, habrá lugar a declarar la existencia del vínculo laboral con esta última. 4.5.
Configuración de los elementos de la relación laboral De las pruebas arrimadas al proceso para determinar la existencia de la relación laboral entre el demandante y el municipio de Dosquebradas, obran en el expediente digital copia de los contratos de prestación de servicios para los periodos reclamados del año 201920, con sus actas de inicio21, certificación expedida por la Secretaría Jurídica Oficina de Gestión de la Contratación del municipio de Dosquebradas22, los informes de actividades23 y cuentas de cobro equivalentes a factura24 en los cuales se verifica que la relación contractual entre las partes se ejecutó en los siguientes periodos, pactando el valor de la remuneración por los servicios prestados en cada uno de los contratos, así: No. CONTRATO PLAZO F. INICIO F. TERMINACIÓN V. TOTAL 038 de 2019 1 mes y 15 días 11/01/2019 25/02/2019 $1.665.000 354 de 2019 2 meses y 5 días 01/03/2019 05/05/2019 $2.405.000 775 de 2019 1 mes 21/05/2019 20/06/2019 $1.110.000 Adicionalmente se aportó copia de contrato individual de trabajo por la duración 20 Cuaderno electrónico de primera instancia, documento 024 folios 60 a 65, 118 a 121 y 159 a 162. 21 Cuaderno electrónico de primera instancia, documento 024 folios 66 y 125. 22 Archivo 2 Págs. 178 a 180 del expediente digital de primera instancia. 23 Cuaderno electrónico de primera instancia, documento 024 folios 71 a 72, 129 a 130 y 169 a 170. 24 Cuaderno electrónico de primera instancia, documento 024 folios 69, 127 y 166.
Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 32 de obra o labor contratada suscrito entre AMCOVIT Ltda y el demandante25, y liquidación de contrato de trabajo26 que da cuenta de la vinculación del señor Gustavo para prestar servicio de vigilancia en la Secretaría de Educación Municipal de Dosquebradas desde el 20 de julio de 2019 hasta el 19 de marzo de 2020.
Adicionalmente, en la audiencia de pruebas celebrada ante el juzgado de primera instancia el día 06 de mayo de 202527, se recibieron los testimonios de los señores Alberto de Jesús Castaño Rojas y Luis Fernando Muñoz Muñoz. Dicho lo anterior, se ocupará la Sala del análisis de los tres elementos que configuran una relación laboral, como se indicó en precedencia, la prestación personal del servicio, remuneración y la subordinación. En el caso bajo estudio, sobre el primero y segundo elementos (prestación personal del servicio y remuneración), esta Corporación considera que, tal como lo señaló el a quo, en efecto concurren, por cuanto quedó acreditado que el demandante prestó sus servicios como vigilante al ente accionado, a través de contratos de prestación de servicios y una tercerización vedada, como también se desprende que percibió una remuneración mensual por dicha actividad como se avizora en las cláusulas referidas al valor del contrato, las cuentas de cobro y la minuta de liquidación del contrato laboral suscrito con AMCOVIT Ltda. Ahora bien, aunque la parte recurrente cuestiona este entendimiento bajo el argumento de que los pagos efectuados correspondían a honorarios y no a salario, debe precisar la Sala que la naturaleza jurídica de la retribución no surge de la denominación que las partes le asignen en el instrumento contractual, sino que su caracterización depende del análisis integral del vínculo obligacional y de las condiciones reales en que se ejecutó la labor, de manera que será la verificación del elemento de subordinación la que, en definitiva, permita establecer si la remuneración ostenta o no naturaleza salarial y lo que se verifica en este estadio (cuando apenas se analizan los dos primero componentes de la relación laboral) es si en contraprestación al servicio se obtuvo o no una remuneración. 25 Cuaderno electrónico de primera instancia, archivo 021 folios 6 a 9 26 Cuaderno electrónico de primera instancia, archivo 021 folio 3 27 Archivo 23 del expediente digital de primera instancia. Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 33 Respecto de la subordinación como elemento de la relación laboral y el cual constituye el aspecto coyuntural de la apelación, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que constituye el elemento esencial y diferenciador de la relación laboral con otro tipo de vínculo, conforme se reitera en la sentencia del 1º de marzo de 201828, en la cual se define la subordinación así: «En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente».
En este sentido, se verifica que en los contratos de prestación de servicios y el contrato laboral con AMCOVIT Ltda., se incorporaron determinaron los siguientes objetos y alcances: - En los contratos 0038, 354 se determinó que el objeto era la «contratación de la prestación de servicios para desarrollar actividades asistenciales en las instituciones educativas oficiales del municipio de Dosquebradas» y dentro de los alcances se destaca «2.
Regular y controlas las entradas y salidas a la planta física. 3. Impedir el acceso al interior de las instituciones de personas que no tengan autorización, que no se identifiquen, que no puedan precisar el objeto de su visita.. Informar de manera inmediata a las directivas o autoridades si es del caso, sobre cualquier situación anormal que se produzca en las instituciones o sus alrededores». - En el contrato individual de trabajo aportado por AMCOVIT mediante memorial visible en archivo 021 del cuaderno electrónico de primera instancia, se fijó como objeto: «EL EMPLEADO se compromete para con EL EMPLEADOR, a) a prestar sus servicios personales de vigilancia y seguridad privada, bajo la continua subordinación en el desempeño de las tareas propias, anexas y complementarias que correspondan al cargo de VIGILANTE, dentro del contrato suscrito entre SECRETARÍA DE 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, CP Carmelo Perdomo Cuéter.
Sentencia del 1 de marzo de 2018. Expediente 23001-23-33-000-2013-00117-01 (3730- 2014). Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 34 EDUCACIÓN MUNICIPA DE DOSQUEBRADAS y AMCOVIT LTDA, b) a no prestar directa ni indirectamente servicios laborales a otros EMPLEADORES, ni a trabajar por cuenta propia en el mismo oficio, durante la vigencia de este contrato.» De lo anterior se desprende que, las funciones pactadas obedecían a labores relacionadas con celaduría al interior de los Establecimientos Educativos Oficiales del municipio de Dosquebradas, debiendo controlar el ingreso del personal autorizado, informar sobre las inconsistencias y anomalías presentadas, al mismo tiempo que brindar orientación y atención a los usuarios internos y externos, labores que, a juicio de la Sala, corresponden a las de un celador o vigilante.
En punto del examen del componente de subordinación, se destaca que es objeto de reproche de la parte recurrente el señalar que en aspectos como el cumplimiento de horarios, la prueba idónea la constituyen las minutas de control a que hicieron mención los testigos. Sobre ese aspecto, si bien es cierto que los testigos oídos a instancia de la parte actora hicieron referencia a la existencia de una minuta (audiencia de pruebas mins. 00:19:57 a 00:20:18, 00:22:30 a 00:22:52 y 00:49:08 a 00:49:37) y que no reposan en el plenario dichos documentos, no por ello deben desestimarse de plano los dichos de los testigos sobre este aspecto, pues, contrario al planteamiento de la entidad territorial que pareciera sugerir la existencia de una tarifa legal29 sobre este punto, lo cierto es que el mencionado aspecto fáctico puede ser demostrado por cualquier medio de prueba conforme a la libertad probatoria que rige el sistema procesal vigente (art. 165 CGP), por lo que nada impide al Juez obtener su convencimiento de las versiones de los testigos, siempre que las mismas, dentro del marco de la sana crítica, resulten espontáneas, coherentes y suficientes para el fin que persiguen.
Así pues, de la prueba testimonial decretada y practicada en primera instancia se encuentran las declaraciones de los señores Alberto de Jesús Castaño Rojas y Luis 29 Definido, entre otros, por la Corte Constitucional en sentencia C- 202 de 2005 en los siguientes términos: «ii) El sistema de la tarifa legal o prueba tasada, en el cual la ley establece específicamente el valor de las pruebas y el juzgador simplemente aplica lo dispuesto en ella, en ejercicio de una función que puede considerarse mecánica, de suerte que aquel casi no necesita razonar para ese efecto porque el legislador ya lo ha hecho por él. Este sistema requiere una motivación, que lógicamente consiste en la demostración de que el valor asignado por el juzgador a las pruebas guarda total conformidad con la voluntad del legislador.» Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 35 Fernando Muñoz Muñoz, frente a las funciones y condiciones de ejecución de las tareas realizadas por el demandante, se pudo establecer lo siguiente: Del testimonio del señor Alberto de Jesús Castaño Rojas se destacan los siguientes aspectos: Manifestó que fue compañero de trabajo del demandante, señalando que ambos cumplieron funciones de conserje desde el año 2019 al año 2020 en la Institución Educativa Santa Sofía sede Villa Fanny, se les asignó el mismo horario de los conserjes de planta.
También indicó que las funciones les eran asignadas por el rector y coordinador del plantel, tales como: brindar atención a los acudientes de los educandos, controlar la entrada y salida de los alumnos, docentes y visitantes, ejercer vigilancia en la sede, tocar el timbre cada hora y demás instrucciones que se les impartieran (audiencia de pruebas min. 00:13:26 y ss.).
Insiste en que tanto él como el demandante cumplían las mismas funciones que un conserje de planta, con la diferencia que a los de planta no los supervisaban (audiencia de pruebas min. 00:15:05 y ss.). Explicó que el horario en que se cumplían las funciones era de 12 horas, de 6 a 6, dos días diurno y dos días nocturno, con un día de descanso.
El horario lo asignaba la coordinadora y la empresa tercerizadora, sin que el demandante pudiera elegir libremente su horario (audiencia de pruebas min. 00:17:23 y ss.). Indicó que el cumplimiento de horario de los conserjes se controlaba de forma escrita, por radioteléfono o telefónicamente, explicando que el incumplimiento de dicho horario podía acarrear un llamado de atención a la hoja de vida y sanción de dos a tres días (audiencia de pruebas min. 00:20:11 y ss.).
Los permisos para ausentarse del puesto de trabajo se gestionaban de forma conjunta con la coordinadora de la Institución Educativa y con la empresa tercerizadora (audiencia de pruebas min. 00:20:45 y ss.). Afirma que ni él ni el demandante podían decidir las tareas a realizar, sino que debían cumplir con las asignaciones laborales que se les impartieran (audiencia de pruebas min. 00:21:38 y ss,).
Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 36 Informa que la minuta la supervisaba la empresa tercerizadora con el supervisor que los visitaba constantemente (audiencia de pruebas min. 00:22:43 y ss.). Indica que recientemente en la sede de Villa Fanny llegó un conserje de planta, porque antes no había. En la sede principal si se ha tenido este tipo de servidores (audiencia de pruebas min. 00:23:07 y ss.).
Recalca que el horario de los empleados de planta es el mismo que de los vinculados por empresa tercerizadora y que no podían delegar sus labores (audiencia de pruebas min. 00:23:43 y ss.). Memora que eran vinculados a través de la empresa AMCOVIT Ltda. (audiencia de pruebas min. 00:24:57 y ss.). Dice que como contraprestación a sus labores recibían el salario mínimo, con recargo nocturno y horas extras y sobre esa base se les pagaban primas, vacaciones y liquidación (audiencia de pruebas min. 00:25:13 y ss.).
Afirma que los propios trabajadores eran quienes pagaban la seguridad social (audiencia de pruebas min. 00:26:33 y ss.). No tuvo claridad en la fecha de inicio de la vinculación en el año 2019 (audiencia de pruebas min. 00:28:20 y ss.). No recuerda que el demandante hubiese sido objeto de alguna sanción y tampoco recuerda que el señor Gustavo hubiera solicitado permisos (audiencia de pruebas min. 00:31:47 y ss.).
Del testimonio del señor Luis Fernando Muñoz se destacan los siguientes apartes: Manifestó que laboró junto con el demandante en el Colegio Villa Fanny (audiencia de pruebas min. 00:45:38 y ss.). Indicó que tenía horarios de 12 horas (audiencia de pruebas min. 00:46:13 y ss.). Relató que laboró con el demandante entre los años 2019 a 2020 (audiencia de pruebas min. 00:46:39 y ss.).
Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 37 Informó que el demandante se encargaba de la puerta, de atender padres de familia y estudiantes y de tocar el timbre (audiencia de pruebas min. 00:47:35 y ss.). Las funciones y el horario les eran asignadas por la coordinadora o el rector del colegio y se manejaba en turnos de 12 por 24, sin que el señor Gustavo Benavides pudiera decidir libremente su horario (audiencia de pruebas min. 00:47:54 y ss.).
Afirma que llevaban control en una minuta que era supervisada por el rector, la coordinadora o la empresa AMCOVIT (audiencia de pruebas min. 00:49:10 y ss.). Señaló que los permisos se tramitaban por escrito ante la coordinadora o a la empresa AMCOVIT (audiencia de pruebas min. 00:49:45 y ss).. Aduce que la coordinadora o el rector impartían las instrucciones sobre las labores a realizar de manera verbal, sin que las actividades se pudieran modificar por el señor Gustavo Benavides, sino que debía cumplirlas (audiencia de pruebas min. 00:50:33 y ss.).
Dio cuenta que en la institución educativa había un funcionario de planta de nombre Hernando que trabajaba en el colegio principal y realizaba las mismas funciones que el señor Gustavo Benavidez (audiencia de pruebas min. 00:51:07 y ss.). Respecto de los empleados de planta explicó que la asignación de funciones y los horarios era igual que en el caso de ellos (audiencia de pruebas min. 00:51:22 y ss.).
El señor Gustavo Benavides no podía delegar sus funciones en otra persona (audiencia de pruebas min. 00:51:52 y ss.). Memoró que hubo un tiempo en que laboraron la Secretaría de Educación y otro periodo a través de AMCOVIT (audiencia de pruebas min. 00:52:21 y ss.). Refiere que cuando el señor Gustavo Benavides laboró con AMCOVIT recibía un sueldo integral, así como primas, cesantías y vacaciones, pero cuando estuvieron vinculados con el municipio no recibieron estas prestaciones sociales, solo el sueldo.
Explicó que el demandante pagaba su seguridad social cuando estaba con el municipio (audiencia de pruebas min. 00:53:01 y ss.). Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 38 Manifestó que la empresa AMCOVIT se dedicaba a la prestación del servicio de seguridad (audiencia de pruebas min. 00:55:20 y ss.).
Narró el testigo que laboró en la sede principal del Colegio Santa Sofía, así como en las sedes de Villa Fanny y La Aurora, y fue cuando trabajó en la sede principal que conoció al señor Hernando Marín, conserje de planta (audiencia de pruebas min. 00:57:01 y ss.). Lo primero que advierte la Sala es que el demandante ejercía funciones extrañas al servicio especializado de vigilancia y que guardan más semejanza con la conserjería, como lo son la atención primaria a acudientes y estudiantes y tocar el timbre, elementos estos que por demás se asocian a las labores desempeñadas por los conserjes de planta de la entidad territorial (que según los estudios previos antes analizados eran 12).
Tales afirmaciones excluyen de manera expresa que se trate de labores ocasionales, accidentales o transitorias, revelando que se trata de una necesidad estructural, inherente al funcionamiento ordinario de los establecimientos educativos, por lo que dadas las particularidades de este caso es evidente una tercerización vedada Tiene razón en sus manifestaciones el recurrente cuando refiere que los testigos hablaron de sanciones que se podrían imponer ante el incumplimiento de horarios y funciones, pero al mismo tiempo afirman que al demandante no se le impusieron sanciones; y también cuando reprocha que relatan el procedimiento referido a los permisos, pero acto seguido aseveran que el señor Gustavo no solicitó permisos.
No obstante, dichos aspectos no dan al traste con la capacidad suasoria de esos medios de prueba, ya que la probanza de dichos elementos (disciplinario y organizativo) no es indispensable para acreditar el elemento de subordinación que bien puede inferirse a partir de otros eventos como la impartición de órdenes, el ejercicio de la potestad correctiva, la asignación de funciones, la exigencia del cumplimiento de horarios, el control de actividades y demás circunstancias que en conjunto tengan la virtualidad de demostrar la capacidad subordinante de quien se reputa empleador, sin que haya un listado taxativo que deba colmarse en su totalidad para demostrar dicho elemento, ya que no se trata de deberes patronales, sino potestades o facultades que el empleador puede ejercer, por lo que basta con acreditar la posibilidad del ejercicio de tales potestades o la efectiva acreditación una o varias de ellas (facultad disciplinaria, organizativa, de ordenanza, control, Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 39 vigilancia, correctiva, entre otras) y que dicha probanza tenga la entidad suficiente para que el juez se construya un criterio que lo lleve a un nivel de convicción que le permita inferir la existencia de este factor determinante en la declaratoria de existencia de una relación laboral encubierta.
Adicionalmente, frente a los elementos disciplinario y organizativo a que hace referencia el recurrente, no debe olvidarse que los testigos bien pudieron llegar al conocimiento de dichos aspectos por las vivencias propias (pues su vinculación se dio en las mismas condiciones), lo que los puede llevar a hacer extensivas sus apreciaciones personales a las condiciones particulares del demandante, sin que por ello deba inferirse incongruencia o exacerbación que anule su capacidad demostrativa, sino que, conforme a los parámetros de la sana crítica habrá de aducirse que el ejercicio de estas dos potestades no se encuentran demostradas en el presente asunto, lo que lleva a determinar alguna u otras sustentan la capacidad de dirección que ostentaba el empleador.
En ese orden de ideas, revisados los testimonios y pese a la tacha formulada por la entidad territorial frente a los testigos, esta Magistratura avizora que el relato de ambos deponentes fue espontáneo, coherente y explicativo con suficiencia, ya que ambos demostraron tener conocimiento directo de las circunstancias que rodean los aspectos fácticos del litigio al ser compañeros de trabajo del demandante en el mismo lugar (Institución Educativa Santa Sofía Sede Villa Fanny) durante los años 2019 a 2020, ser objeto de los mismos tipos de contratación (inicialmente por prestación de servicios y posteriormente a través de la empresa de vigilancia), ejerciendo el mismo cargo (vigilante), cumpliendo las mismas funciones (control de ingreso y salida del plantel, vigilancia, atención primaria a acudientes y estudiantes, tocar el timbre), concordaron en que la asignación de funciones y horario provenía del rector o coordinadora, tenían las mismas funciones y horario que el conserje de planta (Hernando Marín, quien se desempeñaba en la sede principal), indicaron que el cumplimiento de horarios se controlaba por un supervisor y con la minuta, el trabajador no tenía libertad para determinar sus labores y horario, que durante el vínculo con AMCOVIT recibieron prestaciones como cesantías, vacaciones, primas, y factores salariales como horas con recargo nocturno y horas extras; aspectos estos que en conjunto demuestran que el municipio de Dosquebradas ejerció sobre el demandante potestades subordinantes en la órbita del ejercicio de sus facultades organizativas (no en cuanto a los permisos, que como ya se dijo, no está probado, Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 40 sino en lo atinente a la asignación de funciones), impositivas, de control y seguimiento.
En este punto se destaca que le asiste parcialmente la razón al recurrente cuando menciona que los testigos fueron imprecisos en la determinación de los extremos temporales, pero, frente a este aspecto, al igual que como se indicó frente al cumplimiento de los horarios, no hay tarifa legal, y si bien dichos testigos faltaron a la exactitud en este aspecto, lo cierto es que las pruebas documentales resultan suficientes para establecer los hitos temporales, por lo que ninguna mella hace la señalada ausencia en la demostración del relato fáctico.
Adicionalmente, la denominación que se le dio a los contratos 038, 354 y 775 de 2019 en cuanto a que se trataban de «prestación de servicios de apoyo a la gestión», no tienen la capacidad de disuadir a este Tribunal respecto del alcance que la entidad recurrente quiere dar al contenido textual de los mismos. Así, al aplicar las reglas de interpretación de los contratos previstas en los artículos 1618 y siguientes del Código Civil resulta evidente que la naturaleza de los mismos permite establecer que la voluntad de los contratantes era suscribir un acuerdo tendiente a la prestación de servicios de celaduría, lo anterior se deduce de los siguientes aspectos: el primero, al aplicar los alcances contractuales al entorno funcional en el que se desempeñaría el contratista, es notorio que la actividad de control de ingreso y salida, así como custodia del buen estado de la infraestructura no tiene cabida diferente a la del vigilante o celador del complejo estudiantil; segundo, desde la misma óptica, la función de dar aviso ante anomalías o inconsistencias responde a la misma naturaleza dada la calidad de vigilancia desarmada propia de los centros educativos; tercero, en cuanto a la función de orientación de personal, lo cierto es que dentro de un contexto estudiantil dicha función se asocia más a la de celador que a la de otro tipo de personal del plantel como rectores, coordinadores académicos, disciplinarios, docentes de aula, profesionales de apoyo pedagógico (psicólogas), bibliotecarios o secretarios.
Así pues, conjugados los parámetros de intencionalidad de las partes, los efectos que se esperaría produjeran los contratos, la naturaleza de los mismos y la aplicación práctica de los alcances de los contratos en un entorno estudiantil, sin lugar a equívocos permite dilucidar que en efecto el objeto oculto de los contratos tiene por finalidad la prestación del servicio de vigilancia, aunque no se incorpore Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 41 expresamente en el texto del contrato las palabras celador, vigilante, conserje u otra similar.
Entiende el estrado que lo pretendido por la entidad territorial es impedir que en el presente asunto se aplique la inferencia de subordinación para este tipo de tareas de vigilancia o conserje de entidades cuya misión, precisamente, corresponde a la formación educativa y cuidado de los estudiantes, pues, en efecto, conforme a los parámetros jurisprudenciales vigentes, dicha función permite inferir un sometimiento permanente de este a las directrices, órdenes e instrucciones emanadas de las autoridades educativas, conforme lo han señalado precedentes del Consejo de Estado, en relación con aspectos requeridos para el funcionamiento de las instituciones estatales, entre ellas las educativas, como es el caso de los servicios de vigilancia o de aseo, sobre las cuales ha manifestado el órgano de cierre lo siguiente30: «( ) La función de celador subsiste y puede subsistir bajo una relación legal y reglamentaria y por ello puede derivarse el reconocimiento de la existencia de una relación laboral.
La labor de vigilancia no puede considerarse prestada de forma autónoma pues el celador no puede decidir en qué lugares presta el servicio ni en qué horario. Es más, ni siquiera puede ausentarse del trabajo sin causa previa y debidamente justificada pues pondría en riesgo los bienes confiados a su cuidado, en otras palabras, existe una relación de subordinación. De acuerdo con los razonamientos precedentes la Sala concluye que en el asunto conciliado puede haber una relación de carácter laboral durante el tiempo en que el demandante se desempeñó como vigilante de las instalaciones del colegio Francisco de Paula Santander del Municipio de Duitama ( ).».
(Negrilla fuera del texto) La anterior posición fue ratificada31 por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en pronunciamiento en que frente a la subordinación en las funciones de vigilancia manifestó que estas son necesarias de forma permanente para el cumplimiento de la misión de la entidad: «Advierte la Sala que si una persona presta servicios como vigilante - celador resulta inadmisible afirmar que realiza actividades temporales e independientes, 30 Sección Segunda.
Sentencia de 3 de mayo de 2007. CP: Jesús María Lemos Bustamante, expediente No. 4583-2004, actor Martín Gallo Gallo. Esta posición ha sido reiterada por la misma Sección en su subsección B, entre otras, en Sentencia de 30 de julio de 2009, CP Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicado 05001233100020000472801; y en sentencia de 11 de marzo de 2010, CP Bertha Lucía Ramírez.
Expediente 050012331000200204024-01. 31Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 2 de mayo de 2013. CP: Alfonso Vargas Rincón, expediente No. 2027-2012, actor: Lizardo Antonio Restrepo. Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 42 siendo que la labor contratada por la entidad exige que se brinde el servicio de seguridad en forma permanente para poder funcionar con total tranquilidad.
Carecería de cualquier lógica que los servicios de vigilancia se prestaran ocasionalmente, siendo que la seguridad de la entidad puede verse afectada en cualquier momento, lo que exige la presencia continua de una persona que ofrezca y garantice la guarda de la misma. Lo anterior permite concluir que para cumplir con las labores de vigilancia, la persona contratada para tal fin, debe atender y obedecer las órdenes de sus superiores, a quienes les corresponde determinar en qué forma, horario y dependencia se debe prestar el servicio, es decir, que el elemento de la subordinación es indispensable para que se pueda desarrollar tal servicio».
Así, pese a los intentos de encubrimiento por parte del municipio de Dosquebradas al plasmar en el texto de los contratos y en su objeto elementos distractores del real objeto contractual, la aplicación de las reglas de interpretación de contratos previstas en los artículos 1618 y siguientes del Código Civil y la aplicación de principios lógicos, fácilmente permiten identificar el verdadero alcance de los contratos oculto tras un velo de peripecias jurídicas.
Aunado a ello, la función de celador o vigilante en cabeza del señor Gustavo Benavidez Cortés se reafirma con los testimonios de los señores Alberto de Jesús Castaño Rojas y Luis Fernando Muñoz Muñoz como bien se analizó párrafos atrás. En cuanto a la autonomía e independencia del demandante, relataron los testigos que el actor no podía disponer de su horario ni de las actividades a realizar, pues ello le era impuesto por el rector o la coordinadora del plantel educativo.
La anterior prueba testimonial, analizada en conjunto con el restante acervo probatorio obrante en el plenario y conforme a la pauta jurisprudencial que existe frente a la subordinación en las funciones de vigilancia, para la Sala de Decisión, permiten acreditar el elemento de la subordinación en este asunto para el periodo indicado en la demanda (2019-2020), en cuanto ponen de manifiesto que el demandante prestó sus servicios para la demandada como contratista de prestación de servicios o vigilante mediante contrato laboral tercerizado, que cumplía funciones de celador o vigilante en dichos establecimientos educativos, que estaba sometido a un horario que evidentemente fue impuesto en virtud de la necesidad del servicio, que no ejerció la labor de manera transitoria, de tal forma que no queda duda respecto del desempeño del actor en las mismas condiciones de un empleado de planta de una institución educativa del municipio de Dosquebradas.
Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 43 Teniendo claridad en que el empleo desempeñado por el demandante correspondía al de vigilante o conserje, en los términos de los precedentes jurisprudenciales antes citados, se deduce de su actividad su falta de libertad para llevar a cabo las funciones de vigilante en la Institución Educativa de Santa Sofía sede Villa Fanny, e igualmente que no se trataba de labores de carácter científico o que requirieran conocimientos especializados ajenos a la función administrativa, siendo necesaria además la prestación personal del servicio dentro de los horarios o por turnos establecidos por la misma entidad a través de la rectoría o coordinadores de los colegios, de quien el demandante recibía las órdenes y directrices sobre la forma de realizar las actividades de vigilancia. De la misma manera, para la Sala es evidente que las actividades desarrolladas por el demandante revisten las características propias de un empleo de carácter permanente, en cuanto se desempeñó en las mismas actividades de celador o vigilante, de acuerdo con los parámetros que disponía el ente territorial, sin autonomía ni independencia; es decir, no se trató de una relación de coordinación contractual, sino de una en la que imperó la subordinación, lo que desdibuja las características propias de un contrato u orden de prestación de servicio o contrato laboral en modalidad outsourcing.
Bajo este entendido, si bien es cierto que a la administración pública le está dado utilizar la modalidad contractual de prestación de servicios contemplada en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 o la externalización, tal como lo afirma la entidad demandada, señala esta Magistratura que tal facultad no conlleva la atribución de celebrar contratos de prestación de servicios o de tercerización para el ejercicio de funciones de carácter permanente, ya que esta actuación, además de comportar una desviación de poder en la contratación pública, constituye un desconocimiento de la especial protección del derecho al trabajo que interesa a este plenario y que se concreta mediante el ocultamiento de las verdaderas relaciones laborales, para cuyo cumplimiento de funciones o actividades la entidad requiere la creación de los empleos o cargos públicos correspondientes en su planta de personal.
Lo expuesto permite concluir que cuando el demandante desarrolló sus labores como celador, vigilante o conserje bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios o contrato laboral tercerizado, lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, en cuanto en ningún momento fue desvirtuado por la entidad demandada el hecho de que la parte actora debía prestar sus servicios en forma Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 44 permanente, personal y bajo un horario de trabajo impuesto a través de la rectoría de la respectiva institución educativa; de igual forma es evidente que su actividad no era realizada en forma autónoma e independiente, por el contrario, la ejecución de sus funciones estaba subordinada al cumplimiento de las órdenes impartidas por la respectiva rectora o rector, en cuanto por la naturaleza de las funciones, estas no podían desarrollarse bajo la independencia y autonomía propia de un contratista, a la luz del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sino que exigen la subordinación propia de la relación laboral, ante su estrecho vínculo con el servicio educativo y la logística en la seguridad de los planteles de educación a cargo del ente accionado.
Lo anterior da lugar a inferir, en virtud del principio de la primacía de la realidad, que en el presente caso existió una verdadera relación laboral durante el tiempo de vigencia de los contratos de prestación de servicios y de la tercerización, en la que concurrían los elementos esenciales de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y especialmente la subordinación que se controvierte por pasiva en la presente instancia. Con lo antedicho, ha quedado establecida la existencia de la relación laboral entre las partes, ante la concurrencia de sus elementos conforme la regulación normativa y jurisprudencial reseñada, en cuanto ha quedado explicado que el Estado funge como patrono respecto de los empleados públicos (relación legal y reglamentaria), de los trabajadores oficiales (relación contractual laboral), de los integrantes de corporaciones públicas y, finalmente, de quienes actúan formalmente como contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal) o como trabajadores en misión (vínculo a través de empresas de servicios temporales o cooperativas de trabajo asociado) o como trabajadores a través de outsorcing, y de tal contratación emerge una verdadera relación de carácter laboral.
Conforme lo expuesto, advierte la Sala de Decisión que, en los eventos en los cuales se desvirtúa una relación laboral encubierta, por cuanto se logra demostrar la existencia de un vínculo laboral, la persona que fue vinculada como contratista tiene derecho a recibir el pago de las prestaciones sociales dejadas de pagar32. Teniendo en cuenta lo razonado conforme a la orientación jurisprudencial traída a cita, y al encontrarse desvirtuada la autonomía e independencia en la prestación del 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P Bertha Lucía Ramírez de Páez.
Sentencia de 19 de febrero de 2009, expediente No.3074-2005, Actora: Ana Reinalda Triana Viuchi. Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 45 servicio del demandante y, por tanto, acreditado el elemento de la subordinación, concluye la Sala en este punto que no le asiste razón al ente accionado en sus argumentos tendientes a desvirtuar la existencia de la relación laboral que ha quedado evidenciada, en especial el elemento de la subordinación durante la vinculación a través de contratos de prestación de servicios y tercerización ante lo cual se impone para este Cuerpo Colegiado confirmar la sentencia recurrida, en cuanto declaró configurada en este caso una verdadera relación laboral en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política, bajo los parámetros establecidos en dicha providencia. Se destaca que en su recurso la entidad territorial reprocha que «se dio por probado, sin estarlo en el proceso, la existencia de una persona de planta que hace las mismas actividades de la (sic) demandante» Respecto de ese argumento, es imperativo mencionar que, contrario a lo indicado por el recurrente, el Juez de primera instancia desestimó la pretensión de ajuste salarial, precisamente por no encontrar probada la equivalencia de cargo en la planta de personal de la entidad.
Al respecto se plasmó en la sentencia recurrida: «Ahora, se precisa que no se accederá a reconocer el valor del reajuste salarial mensual percibido por aquel en el cargo denominado “apoyo para actividades de portería”, según la pretensión tercera, porque no hay elemento probatorio diferente al mencionado manual de funciones y de competencias laborales de los empleos que conforman la planta de personal de la alcaldía municipal de Dosquebradas aprobados mediante Decreto 555 del 30-12- 2013 que demuestre exacta correspondencia entre las funciones esenciales del cargo y las demostradas en el proceso.» En ese orden de ideas, pese a que el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa ha señalado que en tratándose de asuntos relativos a relaciones laborales encubiertas, es procedente el reconocimiento y pago de las diferencias que resulten entre lo que recibió el demandante por concepto de honorarios y lo que debió recibir en igualdad de condiciones de dicho cargo de la entidad33; como quiera que ello no fue objeto de reproche por la parte actora, la sentencia resulta inmodificable en este sentido. 5.
COSTAS 33 Consejo de Estado CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 66001-23-33-000-2021-00095-01 (1400-2023) Demandante: Noé Arcesio Invachi López Demandados: Municipio de Pereira| Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 46 Sea lo primero indicar que en sede de primera instancia no hubo condena en costas y tal aspecto no fue apelado por lo que no hay lugar a pronunciarse frente a dicho tema en esta instancia. Además de lo anterior, no se condenará en costas en esta instancia a la parte vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365», ha proferido sin número de sentencias 34 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso35, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.
En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018.
Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo.
Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18). Actora: Nohemí Suaza Triviño. Demandado: FOMAG. Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 47 erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en la presente instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IX. FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en este proceso el 17 de julio de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo razonado en precedencia. 2.
Sin costas en esta instancia, por lo considerado. 3. Ejecutoriada esta providencia, realícense las actuaciones correspondientes en el sistema y ante el Juzgado de origen. Por reunir las exigencias contenidas en el artículo 76 del Código General del Proceso, en especial la prevista en el inciso 4 de ese precepto, se acepta la renuncia presentada por el abogado Carlos Andrés Gómez Caro a la representación judicial que venía ejerciendo respecto del municipio de Dosquebradas, en los términos del memorial visible en el archivo 007 del cuaderno electrónico de segunda instancia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO Radicado: 66001-33-33-002-2023-00227-01 (J-2092-2025) Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho 48 LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»