TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente: LUÍS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veinticuatro (24) de abril del dos mil veinticinco (2025) Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 Interno: 1515-2023 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: GLORIA DEL SOCORRO VALLEJO DE GÓMEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.
Asunto: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA. En atención a que la ponencia presentada por el magistrado Belisario Beltrán Bastidas fue derrotada en Sala del 6 de marzo de 2025, se hizo necesario el cambio de ponente, remitiéndose por secretaría el expediente para ese particular el 12 de marzo siguiente. En consecuencia, decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia calendada el 30 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué, por medio del cual se declaró probada de oficio la excepción denominada “ineptitud sustantiva de la demanda – actos no susceptibles de control jurisdiccional” y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES La señora Gloria del Socorro Vallejo de Gómez, actuando a través de apoderado judicial, instauró el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social – en adelante la UGPP-, con base en los siguientes: 1. HECHOS1. 1.1.
Informó la actora que laboró como docente y el último lugar en el cual desempeñó sus labores fue en la Institución educativa Agroindustrial Empresarial Martín Pomala de Ataco, en el Departamento del Tolima. 1.2. Relató que, ante el cumplimiento de los requisitos legales, de edad y tiempo de servicio solicitó su pensión de jubilación, lo cual fue decidido por vía judicial conforme sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, dándose cumplimiento por parte de la demandada en forma parcial a través de la Resolución Nro. 023667 del 2 de mayo de 2013, toda vez que, se omitió liquidar y pagar los intereses e indexación correspondiente. 1.3.
Mediante petición del 1 abril de 2015 se solicitó a la demandada UGPP que cancelara los intereses moratorios y la indexación y/o actualización de la primera mesada pensional, expidiéndose en consecuencia la Resolución Nro. RDP027723 del 8 de julio de 2015, que modificó la resolución que reconoció, liquidó y ordenó pago de la pensión de jubilación, incluyendo los intereses moratorios respectivos. 1 Expediente SAMAI del juzgado; índice 00023;
“Carpeta principal”; archivo “004_ED_EXPEDIENTE_03DEMANDAYANEXOSP”. Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ 1.4. Luego, nuevamente se elevó petición el 21 de octubre de 2015, solicitando la actuación e indexación del salario base para liquidar la mesada pensional, conforme lo había ordenado la sentencia del 10 de diciembre de 2009 expedida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, la cual fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima, a través de decisión de segunda instancia del 2 de diciembre de 2011. 1.5.
Indicó que mediante la Resolución Nro. 003935 del 1 de febrero de 2016 la UGPP ordenó la indexación de la primera mesada pensional, efectiva a partir del 20 de agosto de 1999, conforme a las decisiones judiciales antes anunciadas. 1.6. Advirtió que, luego en forma unilateral la UGPP mediante la Resolución Nro. RDP 032876 del 7 de diciembre de 2016 modificó la Resolución Nro. 003935 del 1 de febrero de 2016, determinando la prescripción en el pago de las sumas causadas por la indexación de la primera mesada pensional. 1.7.
Precisó que los fallos judiciales a través de los cuales se había reconocido la pensión de jubilación de la actora, reconocieron dicho derecho a partir del 20 de agosto de 1999, sin prescripción alguna. 1.8. Posteriormente, el 16 de abril de 2019 se solicitó a la UGPP la revocatoria de la Resolución Nro. RDP 032876 del 7 de diciembre de 2016, por medio de la cual se había declarado la prescripción de las sumas de dinero, así como, se requirió el cumplimiento de lo dispuesto en los fallos del 10 de diciembre de 2009 expedida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, y el del 2 de dickembre de 2011 que confirmó la primera instancia por parte del Tribunal Administrativo del Tolima. 1.9.
Señaló que, mediante oficio Nro. 1420 de 20 de junio de 2019, se certificó el pago e inclusión de nómina de la actora, pero no contestó la petición elevada de revocatoria. 1.10. Luego, nuevamente se elevó petición de corrección de la Resolución Nro. RDP 032876 del 7 de diciembre de 2016, lo cual fue contestado por la UGPP mediante oficio Nro. 1430 de 26 de junio de 2019, reiterando la aplicación de la prescripción en el pago de la indexación de la primera mesada pensional. 1.11.
Se reiteró dicha petición, lo cual fue contestado mediante oficio Nro. 2019143012033881 del 13 de septiembre de 2019, negándose a dar cumplimiento a los fallos emitidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2. PRETENSIONES. De acuerdo a la situación fáctica expuesta elevó las siguientes. 2.1. Se declare la nulidad parcial de la Resolución No. RDP023667 del 23 de mayo de 2013. 2.2.
Se declara la nulidad de la RESOLUCIÓN No.RDP 032876 del 07 de septiembre de 2016. 2.3. Se declare la nulidad del oficio No. 1430 de fecha 26 de junio de 2019. 2.4. Se declare la nulidad del oficio Nro. 2019143012033881, de fecha 13 de septiembre de 2019. Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ 2.5. Como consecuencia de la declaratorias de nulidad antes anunciadas, solicita a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento, liquidación y pago de las sumas de dinero causadas a título de indexación de la primera mesada pensional que fue declarada y reconocida mediante las sentencias judiciales de fecha 10 de diciembre de 2009 y 2 de diciembre de 2011, a partir del 20 de agosto de 1999 hasta el 21 de octubre de 2012, lo cual asciende a un valor de $214.455.488. 2.6.
Se condena a la cancelación de intereses moratorios causados sobre las sumas de dineros causadas y no canceladas sobre lo que resulte de la indexación de la primera mesada pensional.
3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 2.1. Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social - UGPP2. La entidad a través de apoderado judicial se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, por considerarlas infundadas, contrarias a derecho y por no encontrar respaldo en la realidad de los hechos, comoquiera que, no se evidencia la ocurrencia de una vía de hecho en materia pensional, que comprometa el debido proceso, no se desconocen derechos irrenunciables de carácter pensional, ni se ha ignorado la favorabilidad laboral y los derechos adquiridos de la demandante y no se afecta la seguridad social de sujetos de especial protección constitucional.
Así mismo, indicó que, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP actuó conforme a derecho al proferir los actos administrativos demandados, en virtud de la sentencia emitida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, ratificada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Tolima el 2 de septiembre de 2011.
Dichos fallos ordenaron el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia a favor de la señora Gloria del Socorro Vallejo de Gómez, incluyendo la actualización de la moneda e intereses moratorios. En consecuencia, la UGPP cumplió con lo ordenado mediante la Resolución No. RDP 023667 del 23 de mayo de 2013. Explicó que, para la liquidación de la prestación conforme a la Ley 4 de 1966 y su Decreto Reglamentario 1743 de 1966, se tomó el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la adquisición del status pensional, actualizando las sumas correspondientes del período 11 de enero de 1994 y 10 de enero de 1995.
Posteriormente, mediante la Resolución No. RDP 032876 del 7 de septiembre de 2016, la UGPP indexó la primera mesada pensional, elevando su valor a $729.719 y efectuando los pagos respectivos a la demandante. En virtud de lo anterior, indicó que, en el presente caso existe carencia de objeto, toda vez que la UGPP ha cumplido con las obligaciones derivadas de los fallos judiciales.
Además, comentó que la parte actora no había aportado nuevos elementos de prueba que demuestren el incumplimiento de requisitos exigidos por la normativa vigente. Finalmente, propuso como excepciones: habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde, inexistencia de la obligación demandada, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, prescripción, buena fe e innominada o genérica. 2 Expediente SAMAI del juzgado;
Índice 00023, “Carpeta principal”; archivo “009_ED_EXPEDIENTE_08CONTESTACIONDELA”. Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________
4. LA SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA3. El Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el día 30 de junio de 2023, declaró probada de oficio la excepción denominada “ineptitud sustantiva de la demanda – actos no susceptibles de control jurisdiccional” y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que, las Resoluciones Nros RDP 023667 de 23 de mayo de 2013 y RDP 032876 del 7 de septiembre de 201620, son actos administrativos de ejecución o de cumplimiento, como quiera que están acatando las órdenes dadas por los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en las sentencias del 10 de diciembre de 2009 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el 2 de septiembre de 2011 confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima, al ordenarse en esos actos i) el reconocimiento y pago de la pensión gracia;
(ii) la indexación o actualización de la primera mesada pensional y (iii) el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de conformidad con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Para llegar a ese conclusión, el juez de instancia resaltó varios pronunciamientos del Consejo de Estado a través de los cuales se explicó que la administración pública expide actos administrativos, los cuales han sido clasificados por la doctrina y la jurisprudencia como definitivos y de trámite, dentro los cuales están los preparatorios y de los ejecución, ya que los primeros crean, modifican y extinguen una situación jurídica y los segundos son los que dan impulso al proceso administrativo “preparatorios” y/o dan cumplimiento a una decisión administrativa o judicial “ejecución”.
En ese orden, el a quo precisó que respecto de los actos administrativos ejecutivos o de cumplimento de una decisión judicial o administrativa, la doctrina y la jurisprudencia han determinado que no son susceptibles de control judicial por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, salvo que existan modificaciones o supresión de elementos esenciales del acto primigenio, ya sea una sentencia o acto administrativo definitivo.
De ahí que, el juez de instancia expuso que no se lograba vislumbrar que los actos demandados modificarán la situación jurídica contenida en las sentencias del 10 de diciembre de 009 y del 2 de septiembre de 2011, luego entonces, atendiendo la normatividad y jurisprudencia del Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, era procedente declarar probada la excepción generando como consecuencia la imposibilidad de realizar un pronunciamiento de fondo, negando en consecuencias las pretensiones elevada en la demanda.
5. APELACIÓN DE LA SENTENCIA. 5.1. Extremo activo4. Inconforme con lo decidido, el apoderado de la parte actora radicó apelación contra la decisión de primera instancia, planteado en primer lugar que, la demanda fue admitida el 26 de marzo de 2021, por lo que le es aplicable las modificaciones de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, normas que fueron desconocidas por el juez de primera instancia, debido a que, en materia de excepciones previas, estas deben resolverse antes de la audiencia inicial de conformidad con las reglas del Código General del Proceso, pues en la audiencia inicial solo se resolverán las excepciones previas que requieran de medios de prueba, así como, se eliminó con esta normatividad la 3 Expediente SAMAI del juzgado;
Índice 00023, “Carpeta principal”; archivo “017_ED_EXPEDIENTE_17SENTENCIADEPRIME” 4 Expediente SAMAI del juzgado; Índice 00022 Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ denominada excepción mixta, sino que, debe resolverse mediante la figura de la sentencia anticipada. De otra parte, alegó que si bien es cierto las Resoluciones Nro. 023667 del 25 de mayo de 2013 y la RDP 032876 del 7 de septiembre de 2016, dieron cumplimiento a las sentencias, también lo es que, surgieron situaciones jurídicas nuevas, al proceder la entidad accionada UGPP con una situación de hecho diferente a lo ordenado en sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué de fecha 10 de diciembre de 2009, donde expresamente ordenó en su numeral tercero el restablecimiento del derecho “reconocer y pagar la pensión gracia a la demandante GLORIA DEL SOCORRO VALLEJO DE GÓMEZ, a partir del 20 de agosto de 1999, tomando como base el 75% de todos los factores que componían el salario percibido al momento de ser retirada del servicio activo (sueldo y primas), debidamente actualizado de conformidad con la parte motiva de la providencia.” En ese orden, precisó el recurrente que efectivamente desde esa fecha era cuando se había adquirido el estatus pensional, situación jurídica que conforme se debatió en el proceso reconoció el derecho a la actualización de la primera mesada pensional, sin que se determinara restricción legal alguna de aplicación de prescripción de mesadas pensionales, situación jurídica nueva creada por la accionada, al momento de proferir los actos administrativos hoy objeto de la demanda, por lo que asegura que el a quo, no podía exonerarse de su obligación legal de fallar el fondo sobre lo pretendido, pues nótese que no se esta solicitando la nulidad respecto del cumplimiento del fallo sino la nulidad y restablecimiento del derecho sobre situaciones jurídicas nuevas creadas al momento de actualizar la primera mesada pensional donde la UGPP, procede a efectuar una prescripción del pago del reajuste pensional a su arbitrio y por tanto al haberse agotado la vía gubernativa, procedía el estudio integral de las mismas y proceder a fallar el fondo y no errar al momento de proferir sentencia de fondo, dejando de lago la no aplicación de lo reglado en la Ley 2080 de 2021, situación que solicita sea corregida en segunda instancia, amparando los derechos que le asisten a la demandante dentro del presente asunto de reajuste y actualización de la primera mesada pensional.
Sumado a lo anterior, precisó que las resoluciones demandadas no son actos administrativos de trámite o de ejecución, toda vez que, crearon situaciones jurídicas nuevas, que, si bien devenían de un fallo judicial, por otro lado, aplicaron normas jurídicas contrarias a lo dispuesto por los estrados judiciales al aplicar la prescripción de las mesadas pensionales reajustadas, tal como se realizó en la Resolución Nro.
RDP 032876 del 7 de septiembre de 2016, al reconocer la indexación de la primera mesada pensional, pero haciendo efectiva solo a partir del 21 de octubre de 2012, cuando al dar lectura de la sentencia judicial del 2 de septiembre de 2011 emitida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué que no se había ordenó prescripción alguna de la mesadas pensionales, creándose así una situación jurídica concreta y totalmente diferente, siendo entonces, una interpretación errada el a quo inhibiéndose de fallar de fondo.
En esa medida, afirma que no existe ineptitud de la demanda, conforme se desprende de los actos administrativos demandados, por vulnerar situaciones jurídicas de la demandante, en materia pensional, por lo que no existe vulneración a la aplicación del control jurisdiccional ya que al crearse una situación jurídica nueva por vía de hecho, por parte de la UGPP, pues los actos administrativos son autónomos e independientes de los actos administrativos que dieron cumplimiento a la sentencia; por tanto asegura que tampoco pueden endilgarse en el presente asunto la unidad jurídica completa frene a los actos administrativos que reconocieron el derecho de la indexación de la primera mesada pensional, sin aplicación de prescripción alguna, respecto de la cual debió orbitar la decisión final que pudiera descartar el a quo.
Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ Así mismo, señaló que el juez de primera instancia no realizó el análisis real e integral probatorio que le asiste al juez de conocimiento, a través del cual se observa que no logró entender el objeto de las declaratorias, tampoco, efectuó un análisis de fondo, de los actos administrativos demandados, entonces, al negar las suplicas de la demanda, se estaría en contravía de lo reglado en el artículo 176 del Código General del Proceso.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. Es competente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para resolver la presente controversia, tal como lo establece el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.
2. PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO Corresponde determinar si resulta ajustada la decisión adoptada por la juez de instancia, por medio de la cual declaró en forma oficiosa la “ineptitud sustantiva de la demanda – actos no susceptibles de control jurisdiccional”, y en consecuencia, negó pretensiones, al considerar que los actos demandados eran actos de ejecución, o por el contrario, deberá revocarse la decisión judicial al establecer que procesalmente no puede el juez de instancia resolver en sentencia una excepción previa, así como, porque los actos administrativos demandados crearon situaciones jurídicas nuevas susceptibles ser enjuiciadas en la medida que indexaron la pensión gracia reconocida a la demandante, pero dando aplicación al fenómeno prescriptivo, desconociendo las sentencias judiciales que ordenaron dicho reconocimiento. 3.
MARCO JURÍDICO. 3.1. De los actos administrativos enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Inicialmente, se debe indicar que, el acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos.
En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares. La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de éstos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional; en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad5, hay tres tipos de actos a saber: “i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración. ii) Los actos definitivos: De conformidad con el Artículo 43 del CPACA «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación».
Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, 5 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 41001-23-33- 000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos Leyva.
Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D. C., 6 de agosto de 2015 Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido. iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa”.
(Destacado de la Sala). Sobre este aspecto, la Jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados.
Frente a los actos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el Consejo de Estado ha precisado en sentencia del 22 de abril de 2021, lo siguiente: “(…) El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.6 En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:7 i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».8 iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».9 Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».10 Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, en sus derechos y obligaciones.
En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de agosto de 2004, expediente 2000-0057-01, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 10 de abril de 2008, expediente 25000-2324-000-2002-00583-01, M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 8 Ibidem. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 del 12 de junio de 2008, M.P. Dra. Ligia López Díaz. 10 Artículo 43 del CPACA.
Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ Sin perjuicio de lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial, en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. 11 [Negritas por fuera del original] En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.12 Por consiguiente, si los actos administrativos que ejecutan decisiones judiciales o administrativas no se encuentran inmersos en algunas de las excepciones desarrolladas en el aparte jurisprudencial transcrito, estos no serán susceptibles de control de legalidad por vía judicial.
4. CASO CONCRETO En el sub judice, se evidencia que, la señora Gloria Vallejo de Gómez, actuando por conducto de apoderado judicial formuló el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con el fin que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. RDP 023667 de 23 de mayo de 2013, RDP 032876 del 7 de septiembre de 2016 y los oficios No. 1430 del 26 de junio de 2019 y 2019143012033881 del 13 de septiembre de 2009.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la entidad demandada a reconocer a favor de la demandante, la liquidación y pago de las sumas de dinero causadas a título de indexación de la primera mesada pensional que fue declarada y reconocida mediante sentencia judicial a partir del 20 de agosto de 1999 hasta el 21 de octubre de 2012.
Por su parte, el Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Ibagué en providencia del 30 de junio de 2023 declaró probada de oficio la excepción denominada “INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – ACTOS NO SUSCEPTIBLES DE CONTROL JURISDICCIONAL” y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que, las Resoluciones RDP 023667 de 23 de mayo de 2013 y RDP 032876 del 7 de septiembre de 2016, son actos administrativos de ejecución o de cumplimiento, como quiera que está acatando las órdenes dadas por los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es decir, se está ordenando: i) el reconocimiento y pago de la pensión gracia;
(ii) la indexación o actualización de la primera mesada pensional y (iii) el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de conformidad con el artículo 177 del CCA. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 6 de agosto de 2015, expediente 41001-23-33-000-2012-00137-01 (4594-13), M.P. (E) Sandra Lisset Ibarra Vélez. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 8 de marzo de 2018, expediente 05001-23-33-000-2014-01713-01 (2831-2015), M.P. Dr. William Hernández Gómez.
Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ Adicional a lo anterior, agregó que no se lograba vislumbrar que los actos administrativos demandados modificarán la situación jurídica contenida en la sentencia del 10 de diciembre de 2009, expedida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué y confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima en fallo del 2 de septiembre de 2011.
Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso y sustentó recurso de apelación, manifestando inicialmente, que la Ley 2080 de 2021 introdujo modificaciones sustanciales en cuanto a las excepciones procesales, suprimiendo la "excepción mixta" y estableciendo que, en caso de estar plenamente demostradas antes del fallo de fondo, éstas deben resolverse mediante sentencia anticipada.
La omisión de la aplicación de estas disposiciones constituye un yerro que afecta la correcta administración de justicia en el presente caso. Posteriormente, adujo que, el a quo no efectuó una interpretación correcta de los actos administrativos demandados y emitidos por la UGPP, al concluir que eran meros actos de cumplimiento de una decisión judicial.
Contrario a esta apreciación, estimó que, dichos actos administrativos generaron nuevas situaciones jurídicas, tales como la prescripción del pago del reajuste pensional, pues a su juicio, la entidad demandada aplicó de manera unilateral normas jurídicas que resultan contrarias al fallo judicial que había reconocido el derecho de la demandante sin restricción alguna respecto a la prescripción. De acuerdo a lo anterior, la Sala deberá establecer, en primer lugar, si era posible para el juez declarar la excepción de inepta demanda en sentencia, o por el contrario, al no haberlo realizado antes de la audiencia inicial o sentencia anticipada, vulneró las disposiciones contenidas en la Ley 2080 de 2021; y en segundo lugar, determinar si los actos demandados son susceptibles de ser enjuiciados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la medida que a juicio de la demandante generaron nuevas situaciones jurídicas.
En orden a lo expuesto, con el fin de resolver el primer interrogante elevado por el recurrente, debe resaltar esta Corporación que el juez contencioso administrativo está plenamente facultado de oficio para declarar las excepciones, y nuestra codificación contenciosa administrativa, ha precisado las oportunidades procesales respectivas, haciendo claridad sobre este particular nuestro Alto Tribunal Contencioso13 al señalar: “(…) Con la implementación del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, previsto en la Ley 1437 de 2011, se modificó en gran medida la metodología procesal que venía siendo utilizada en esta jurisdicción bajo los preceptos del código contenido en el Decreto 01 de 1984.
Esto por cuanto al estar el nuevo proceso fundamentado en los principios de inmediación, concentración y publicidad a diferencia del código anterior en el que las excepciones se definían junto con el fondo del asunto, el cambio de un modelo procesal a otro, implicó necesariamente una variación en la manera, términos y etapas, entre ostros aspectos procesales para adelantar el proceso.
El actual régimen procesal permite a la persona contra la cual se dirigen los distintos medios de control interponer excepciones previas, como mecanismos de oposición perentorios a la pretensión que en ellos se ventila, y como formas de salvar o corregir las irregularidades que afectan el procedimiento para preservarlo frente a posibles nulidades y sanear el proceso contencioso administrativo desde su primera etapa. 13 Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ Así, bien podría decirse que esta figura procesal es también una faceta del saneamiento del proceso, en la medida en que su finalidad es, con la colaboración de la parte demandada, la verificación de los hechos constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el juez durante la etapa inicial escrita del proceso, con miras al correcto y legal trámite del proceso, a fin de mejorarlo, corregirlo o finalizarlo cuando haya lugar a ello.
En ese orden de ideas, en ejercicio de la potestad de saneamiento, el juez como director del proceso sanea las irregularidades o nulidades y preserva la regularidad del proceso mediante la resolución de las excepciones previas y la revisión de los requisitos de procedibilidad (conciliación extrajudicial y conclusión del procedimiento administrativo o agotamiento de la vía gubernativa), así como los presupuestos: i) procesales – sentencia de fondo (competencia, capacidad para ser parte, capacidad procesal, demanda en forma, la adecuación del trámite) y ii) los materiales – sentencia favorable (legitimación en la causa -activa y pasiva, interés en la pretensión u oposición y la posibilidad jurídica, esto es, pretensiones claras, que no exista cosa juzgada o caducidad, transacción, conciliación o desistimiento).
En cuanto al momento en que deben ser resueltos los medios exceptivos, el Artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 prevé que al juez le corresponde decidir sobre las excepciones que tengan el carácter de previas en la audiencia inicial, presentadas con la contestación de la demanda y las que hallare acreditadas de oficio, siempre y cuando correspondan a las enunciadas en el Artículo 100 de la Ley 1564 de 2012, esto es, aquellas que se encaminan a atacar la forma del proceso, es decir, el ejercicio de la acción, por existir alguna inconsistencia de tipo procedimental en la manera como fue presentada la demanda, sin enervar la pretensión, con la posibilidad de dar lugar a la terminación anticipada del proceso.
En la misma oportunidad, el operador judicial podrá resolver las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, que son de naturaleza mixta, pues a pesar de ser estrictamente perentorias o de fondo, por estar orientadas a atacar la pretensión, se les da el trámite de previas y en caso de prosperar tienen la virtud de terminar el proceso de manera anticipada.
Es así como el propósito de lo previsto por el numeral 6º del Artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, es resolver todas las situaciones que se constituyan en deficiencias formales que puedan inhibir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, por lo que, en la audiencia inicial el funcionario judicial deberá decidir las excepciones que tengan la calidad de previas, es decir, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso, en procura de evitar decisiones inhibitorias y las mixtas que estén encaminadas a atacar el ejercicio del medio de control, mas no de la pretensión. Como se expuso, el CPACA únicamente permite finalizar el proceso en la etapa escrita: (i) con el rechazo de la demanda en los eventos previstos en el canon 169 ibídem26, y (ii) antes de la audiencia inicial “en el evento de allanamiento”; y en la fase oral, al dictar sentencia dentro la audiencia inicial, cuando el proceso verse sobre asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas.
Ahora bien, con la expedición del Decreto 806 de 202029, en su Artículo 13 se instituyó una regulación integral, sistemática y transitoria de la sentencia anticipada en el proceso contencioso administrativo. Al respecto, prevé que el juez “deberá dictar sentencia anticipada” en cuatro eventos, a saber: (i) antes de la audiencia inicial, cuando se trate de asuntos “de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas”;
(ii) en cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados “de común acuerdo lo soliciten” (numeral 2 del art. 13º); (iii) en la segunda etapa del proceso –en la audiencia inicial y hasta la culminación de la audiencia de pruebas31, cuando el juez encuentre probada “la cosa juzgada, la Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ transacción, la conciliación, la caducidad, la prescripción extintiva y la falta de legitimación en la causa” (numeral 2 del art. 13º)32; y (iv) en caso de allanamiento. En ese orden de ideas, se establece que el citado Decreto 806 de 202033, estableció la posibilidad de que, dentro del término de su vigencia, se pueda dar por terminado el proceso de manera anticipada en caso de allanamiento, cuando el juez encuentre probado algún medio exceptivo o se profiera sentencia, en tratándose de asuntos de puro derecho o en los que no fuere necesario practicar pruebas.
La Ley 2080 de 25 de enero de 2021 –por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo-, en el Artículo 38, el cual modifica el parágrafo 2 del Artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 señala que “Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del Artículo 182ª.”. El Artículo 182ª del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –adicionado por el Artículo 42 de la Ley 2080 de 2021-, que “se podrá dictar sentencia anticipada: 1.
Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.”.
Ahora bien, el CAPÍTULO II del TÍTULO V -demanda y proceso contencioso administrativo- de la PARTE SEGUNDA del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula los Requisitos de Procedibilidad de los medios de control, entre los cuales se encuentra la caducidad –Artículo 164-. Atendiendo lo expuesto, las normas procesales contenciosas administrativas permiten gran margen de ejercicio para la facultad del juez contencioso en decretar oficiosamente las excepciones que encuentre acreditadas sin necesidad que las mismas fueran propuestas por las partes, incluso, procesalmente existen momentos claros para terminar el proceso con la mayor economía y celeridad ante la consolidación de excepciones que tengan ese efecto, pues es viable efectuarse antes de la audiencia inicial e incluso a través de sentencia anticipada.
Sin embargo, conforme a la explicación detallada de nuestro órgano de cierre, es evidente que no existe norma alguna procesal que impida o límite al juez contencioso administrativo, una vez vencidos estas oportunidades procesales, decidir en sentencia sobre excepciones previas que terminen el proceso, y mucho menos de aquellas que son consideradas como excepciones perentorios o mixtas, si bien es cierto, el panorama acertado sería resolver sobre las mismas ante de la audiencia inicial o a través de la figura de la sentencia anticipada, ello no conlleva a concluir que en adelante procesalmente, es decir, en la sentencia no puedan resolverse y en consecuencia terminarse el proceso, pues tal como lo establece el inciso segundo del artículo 187 del CPACA “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada.
(…)”. En esa medida, en razón a esa facultad es que le asistía al juez como director del proceso la obligación de resolver sobre todas las excepciones, por lo que no le asiste razón al recurrente al plantear que el juez no estaba habilitado para declarar Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ la inepta demanda por ser considerados los actos administrativos demandados como actos de ejecución, todo lo contrario, era deber legal del operador judicial, una vez analizados los actos, declarar esta excepción al considerarse demostrada.
Es más, esta conclusión de plano desvirtúa la apreciación del recurrente al señalar que el juez no analizó los actos administrativos, pues precisamente al efectuar dicho ejercicio de estudio fue que comprobó que los actos demandados no eran susceptibles de control jurisdiccional por ser actos de ejecución, discernimiento que precisamente será el siguiente punto de análisis de este Tribunal, al ser el principal argumento del recurso de apelación. Aclarada la circunstancia procesal reprochada por el recurrente, se continúa por parte de esta Corporación con el examen de los actos demandados, para así establecer si es posible su enjuiciamiento, para ello, se resaltan conforme al material probatorio los siguientes hechos probados en este proceso, así: • La señora Gloria Vallejo de Gómez acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL, solicitando el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión Gracia, en cuantía del 75% del promedio del salario devengado en el último año de servicios, con la inclusión de todos los factores salariales.
Correspondiéndole el conocimiento de este asunto al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué bajo el radicado Nro. 73001-33-33- 006-2008-00365-00. • El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué mediante providencia del 10 de diciembre de 200914, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de la actora, en los siguientes términos: “(…)
RESUELVE
Primero: Negar la excepción de prescripción de mesadas pensionales, según se analizó. Segundo: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones No. 41992 del 6 de septiembre de 2007 y 20404 (sic) del 14 de mayo de 2008, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada por la demandante GLORIA DEL SOCORRO VALLEJO GÓMEZ Tercero: Como consecuencia de la nulidad anterior, y a titulo de restablecimiento del derecho, CONDENESE a la Caja Nacional de Previsión Social “Cajanal” a reconocer y pagar la pensión gracia a la demandante GLORIA DEL SOCORRO VALLEJO DE GÓMEZ, a partir del 20 de agosto de 1999, tomando como base el 75% de todos los factores que componía el salario percibido al momento de ser retirada del servicio activo (sueldo y primas), debidamente actualizados de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Cuarto: La Caja Nacional de Previsión Social dará cumplimiento al presente fallo, en los términos establecidos en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.
(…)” • Luego, inconforme con la decisión apeló el apoderado judicial de la entidad accionada, lo cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Tolima 14 Expediente SAMAI del juzgado; índice 00023; “Carpeta principal”; archivo “004_ED_EXPEDIENTE_03DEMANDAYANEXOSP”, folios 19 al 37. Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ mediante providencia del 2 de septiembre de 201115, confirmándose en su integridad toda la decisión judicial, y quedando debidamente ejecutoriada el 15 de septiembre de 2011. • Luego, se observa que mediante petición elevada el 10 de febrero de 2012, radicada ante la entidad con Nro. 7043305, se solicitó el cumplimiento de las sentencias judiciales antes descritas, y en consecuencia, la UGPP expidió la Resolución No. RDP 023667 del 23 de mayo de 201316 (acto demandado), “por la cual, se reconoce una Pensión de Jubilación Gracia, en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima”, resolviendo lo siguiente: “(…) (…)” 15 Expediente SAMAI del juzgado; índice 00023;
“Carpeta principal”; archivo “004_ED_EXPEDIENTE_03DEMANDAYANEXOSP”, folios 39 al 50. 16 Misma ubicación a folio 53 al 58. Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ • El día 01 de abril de 201517, el apoderado judicial de la parte demandante presentó derecho de petición ante la UGPP, solicitando efectuar la liquidación y pago de los intereses y la indexación a su mandante, al no ser incluidos en la Resolución No. RDP 023667 del 23 de mayo de 2013.
Así mismo, solicitó la liquidación que se efectuó para la inclusión en nómina de la resolución antes mencionada, donde se indique el monto del capital de las mesadas atrasadas, la indexación aplicada de acuerdo a la fórmula suministrada por la sentencia, mes a mes y los intereses generados, corrientes y moratorios. • En respuesta a esa petición se expidió por parte de la UGPP la Resolución No. RDP 027723 de 08 de julio de 201518, por medio de la cual se modificó el artículo sexto de la Resolución No. RDP 023667 del 23 de mayo de 2013, precisando la inclusión de intereses moratorios y de la entidad encargada del pago, así: “(…) (…)” • Posteriormente, mediante escrito del 24 de octubre de 201519, el apoderado judicial de la parte demandante presentó nuevo derecho de petición ante la UGPP solicitando tramitar la actualización o indexación del salario base para liquidar la primera mesada pensional desde el 01 de enero de 1995 hasta el 31 de diciembre de 1999, fecha en que su mandante cumplió con los requisitos para acceder a su pensión de jubilación. • De acuerdo a la solicitud elevada, la UGPP a través de la Resolución No. RDP 003935 del 01 de febrero de 201620, procedió a “indexa la primera mesada pensional de la señora Vallejo de Gómez Gloria del Socorro”, al decidir frente a este tópico, lo siguiente: “(…) 17 Expediente SAMAI del juzgado; índice 00023;
“Carpeta principal”; archivo “004_ED_EXPEDIENTE_03DEMANDAYANEXOSP”, folios 60 al 62. 18 Misma ubicación folios 73 al 77. 19 Ibidem folios 78 a 79. 20 En la misma ubicación a folio Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ (…)” • Subsiguientemente, con Resolución No. RDP 032876 del 07 de septiembre de 2016 (acto demandado)21, la UGPP modificó el artículo primero de la Resolución No. RDP 003935 del 01 de febrero de 2016, en lo que tiene que ver con la prescripción de la indexación de la primera mesada pensional reconocida a la accionante, disponiendo lo siguiente: “(…) (…)” 21 Expediente SAMAI del juzgado; índice 00023;
“Carpeta principal”; archivo “004_ED_EXPEDIENTE_03DEMANDAYANEXOSP”, folios 86 al 89. Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ • Atendiendo esta decisión, el apoderado judicial de la parte demandante formuló derecho de petición de fecha 16 de abril de 201922 radicado bajo el Nro. 2019500501205532, solicitando la corrección de la Resolución Nro.
RDP 023667 del 23 de mayo de 2013, al no actualizarse el IBL pensional desde la fecha de retiro de la demandante, es decir, desde 1995 hasta el año de estatus 1999, como lo ordena la sentencia base de ejecución. • La UGPP en respuesta a la petición anterior, emitió el oficio Nro. 020519 del 29 de abril de 201923, por medio del cual se indicó que: “(…) (…)” • Nuevamente el 21 de junio de 201924, radicó petición con Nro. 2019500501944992 reiterando la solicitud de corrección de la sentencia RDP 32876 del 07 de septiembre de 2016, y en su lugar, se ordenara indexar la primera mesada pensional reconocida en la Resolución RDP 023667 del 23 de mayo de 2013 en cumplimiento al fallo judicial emitido el 2 de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo del Tolima, es decir, a partir del 20 de agosto de 1999, al no haberse dado cumplimiento a lo ordenado en la sentencia emitida por la jurisdicción e igualmente, al no haberse configurado prescripción por que se consolidó la interrupción oportunamente. • En respuesta a esta petición, la UGPP el 26 de junio de 201925 emitió el oficio Nro.1430 con radicado Nro. 2019143010323031, por medio del cual se resaltó todo el trámite administrativo, para finalizar indicando que: “(…) (…)” 22 Expediente SAMAI del juzgado; índice 00023;
“Carpeta principal”; archivo “004_ED_EXPEDIENTE_03DEMANDAYANEXOSP”, folios 90. 23 Ibidem a folios 91 al 93. 24 Mismo archivo a folio 101 al 102. 25 En igual ubicación a folio 103 al 104. Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ • Luego, el 11 de septiembre de 201926 nuevamente el apoderado de la parte actora radicó otro derecho de petición solicitando se analicen las inconsistencias ante la prescripción decretada, en los siguientes términos: “(…) (…)” • Consecuencia de la anterior petición, la UGPP emitió el oficio Nro. 1430- 180919 con radicado Nro. 2019143012033881 del 13 de septiembre de 2019 (acto demandado)27, por medio del cual la entidad reiteró su postura sobre la aplicación de la prescripción, exponiendo en detalle lo siguiente: “(…) 26 Expediente SAMAI del juzgado; índice 00023;
“Carpeta principal”; archivo “004_ED_EXPEDIENTE_03DEMANDAYANEXOSP”, folios 105 al 106. 27 Folios 107 al 109. Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ De todo el material probatorio expuesto en detalle, la Sala puede concluir que, con fines a dar cumplimiento a las sentencias judiciales del 10 de diciembre de 2019 expedida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, y la del 2 de septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de las cuales se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora Gloria del Socorro Vallejo Gómez, la entidad demandada la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, expidió la Resolución No. RDP 023667 del 23 de mayo de 2013, por medio de la cual, si bien es cierto, se reconoció dicho derecho pensional, no lo efectuó con intereses ni tampoco procedió a indexar la primera mesada pensional, razón por la cual, luego, se expidió la Resolución No. RDP 027723 del 8 de julio de 2015, reconociendo los intereses moratorios a cargo de la UGPP.
Así mismo, posteriormente se expidió la Resolución Nro. 003935 del 1 de febrero de 2016, por medio de la cual reconoció indexó la primera mesada pensional reconocida a través de la Resolución Nro. RDP 023667 del 23 de mayo de 2013, sin embargo, luego, se modificó esta decisión con la Resolución Nro. 032876 del 7 de septiembre de 2016, declarando la prescripción trienal de las mesadas consecuencia de la indexación efectuada de la primera mesada pensional, con efectos fiscales al 21 de octubre de 2012, cuando las decisiones judiciales objeto de cumplimiento ordenaron que la pensiona gracia fuera reconocida a partir del 20 de agosto de 1999.
Posterior a estas resoluciones, se observa como la parte actora insistió en que se dé cumplimiento a las sentencias judiciales, e incluso, en todos y cada uno de las peticiones elevadas, se reiteró en forma evidente lo mismo, el reconocimiento de la indexación de la primera mesada y su respectivo pago completo desde el 20 de agosto de 1999, es más, se observa de los sendos escritos que se solicita el reconocimiento dicha actualización, pero sin la declaratoria de prescripción. En ese orden, la simple lectura de las peticiones permite claramente concluir que, los actos emitidos eran de simple ejecución a las ordenes judiciales contenidas en las sentencias del 10 de diciembre de 2009 y 2 de septiembre de 2011, pues en ningún momento se generó una situación jurídica nueva como lo alega el recurrente, toda vez que, en los fallos antes anunciados claramente se determinó el reconocimiento y pago de la pensión gracia debidamente actualizada, es decir, aplicando la correspondiente indexación de la primera mesada pensional y los correspondientes intereses moratorios, e incluso, se aclaró el tema de la prescripción sobre este derecho pensional al precisarse en sus consideraciones que: “(…) Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ (…)” De lo anterior, se infiere que todos los actos emitidos fueron consecuencia de las decisiones judiciales, las cuales no dejaron ningún asunto pendiente por definirse, ni tampoco puede admitirse como pretende el apelante que se consolidó una situación jurídica nueva, pues en materia de prescripción esta circunstancia se definió ante la jurisdicción contenciosa en el proceso primigenio adelantado por la señora Gloria Vallejo de Gómez, por lo que, si existía inconformidad en dicha circunstancia era necesario que acudiera a través del medio judicial correspondiente para ejecutar las sentencias judiciales, y no, actuar a través de sendos derechos de petición reiterando lo mismo, es decir, el cumplimiento de los fallos que reconocieron la pensión gracia en los términos y condiciones determinados por los operadores judiciales.
Es más, al dar lectura a los oficios que aduce se demandan en este proceso judicial, es decir, los oficios Nros. 1430 con radicado Nro. 2019143010323031 del 26 de junio de 2019 y el 1430-180919 con radicado Nro. 2019143012033881 del 13 de septiembre de 2019, ni siquiera se decide una circunstancia diferente, todo lo contrario, se insiste en estas dos oportunidades en mantener la decisión sobre la prescripción que fue tomada en la Resolución Nro. 032876 del 7 de septiembre de 2016, efectuando un recuento administrativo de todas las acciones o gestiones administrativas generadas para dar cumplimiento a las sentencias judiciales, por lo que se desprende con gran claridad que no contienen ninguna decisión que genere efectos jurídicos distintos a los que se exponen a través de las resoluciones antes mencionadas culminando el proceso administrativo que la UGPP desarrolló con fines a cumplir con lo ordenado judicialmente.
Sumado a lo anterior, en el mismo recurso es totalmente diáfano en concluir que la prescripción fue un asunto plenamente definido por los operadores judiciales, por lo que, no es comprensible ante tanta claridad, porque razón el extremo activo no acudió en vía de ejecución con fines reclamar los derechos reconocidos precisamente por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en sentencias del 10 de diciembre de 2009 y 2 de septiembre de 2011, por lo que, no puede pretenderse acudir a través de este medio de control a revivir asuntos que estaban previamente definidos, intentando desconocer las acciones adecuadas para ello, pues sí se analiza en detalle el trámite desde la ejecutoría de las sentencias judiciales – 15 de septiembre de 2011 -, al momento en que se acude por esta vía en nulidad y restablecimiento del derecho ya había fenecido la oportunidad de ejecutar los fallos, es más, se precisa que una vez emitida la Resolución No. RDP 032876 del 07 de septiembre de 2016 (acto demandado) que declaró la prescripción de las mesadas pensionales, solo se observa que se requiere a la entidad con derecho de petición hasta el 16 de abril de 2019, momento en que también ya había caducado la oportunidad de reclamar a través del medio de Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ control ejecutivo, por lo que, no puede admitirse que se utilice este mecanismo jurisdiccional para desconocer la existencia de otros, se itera, que debían activarse. En consecuencia, la Sala considera que los actos administrativos demandados corresponden a actos de ejecución de una orden judicial, los cuales no son susceptibles de control jurisdiccional y no se advierte la configuración de alguna de las excepciones que hacen procedente su estudio a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que si bien, la prescripción es un componente que había sido definido y la UGPP no lo reconoció en términos de las sentencias judiciales, la inconformidad misma sobre este aspecto que fue determinado por los jueces administrativos y debía ser reclamado a través de la vía judicial correspondiente, en este caso, el proceso ejecutivo reclamando el cumplimiento de sentencia judicial.
De acuerdo a todo lo expuesto, la decisión emitida por el juez de primera instancia, fue jurídica y fácticamente razonada, al declararse de oficio la “EXCEPCIÓN POR INEPTA DEMANDA – ACTOS NO SUSCEPTIBLES DE CONTROL JURISDICCIONAL”, y, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda interpuesta, por lo que deberá confirmarse la misma.
5. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. De acuerdo con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas. A su turno, el inciso segundo de la misma norma prevé que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
En sentencia proferida el 01 de abril de 2016 por el Consejo de Estado, con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, dentro del proceso con radicado 7001-23-33-000-2013-00065-01 promovido por el señor Ramiro Antonio Barreto Rojas contra la UGPP, se enfatizó en que el Juez Contencioso Administrativo no está atado a los postulados dispuestos en el artículo 365 del CPG para la imposición de costas.
Sobre el particular la sentencia en comento reza: “( ) a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso- administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.” (Subrayado fuera del texto).
En este sentido, la imposición de costas requiere un análisis subjetivo por parte del juez contencioso, el cual está limitado únicamente por criterios de ponderación que pueden incluir desde la temeridad hasta el cambio de precedente jurisprudencial, así como factores económicos, entre otros. En este caso, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. Aunque el recurso de apelación es contrario a los intereses del recurrente, no existen pruebas en el expediente que respalden su causación en esta etapa del proceso.
Además, la contraparte no intervino en esta instancia, lo que evidencia que tampoco hay causación de agencias en derecho. Expediente: 73001-33-33-012-2020-00215-01 (Int. 1515-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria del Socorro Vallejo de Gómez Demandado: Unidad Administrativo de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Sentencia de Segunda Instancia _________________________________________________________________________________________________________________ DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué, por medio del cual, se declaró probada de oficio la excepción denominada “ineptitud sustantiva de la demanda – actos no susceptibles de control jurisdiccional”, y, en consecuencia, negó pretensiones, de conformidad con lo esbozado en este proveído.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, remitir las diligencias al juzgado de origen, realizando las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados28, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Salva voto (Firmado electrónicamente) LUÍS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 28 Advierte la Sala de esta Corporación que, la presente providencia fue estudiada y aprobada mediante la utilización de medios electrónicos, en cumplimiento de la Ley 2213 de 2022 y el Acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de 2022, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, y el cúmulo de normatividad que regula la conectividad en la administración de Justicia.