TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, tres de marzo de dos mil veintiséis Providencia: Auto resuelve recurso de apelación Radicado: 66001-33-33-006-2024-00422-02 (L-0063-2026) Referencia: Conciliación extrajudicial – nulidad y restablecimiento del derecho Convocantes: Víctor Jairo Abad Garcés y otros Convocado: Instituto de Movilidad de Pereira Temas: ➢ Conciliación prejudicial. ➢ Incumplimiento del requisito relativo a que el acuerdo cuente con las pruebas necesarias para que no sea violatorio de la ley y no resulte lesivo para el patrimonio público.
Decisión de Juzgado Imprueba conciliación Recurrente Demandante Decisión de Tribunal Confirma 1. ANTECEDENTES1 En la convocatoria a la audiencia de conciliación extrajudicial se expuso como fundamentos fácticos que el Instituto de Movilidad de Pereira, como entidad pública del orden municipal, cuenta con agentes de tránsito que ostentan la calidad de empleados públicos debido a la función que desempeñan.
Bajo el Decreto Ley 1042 de 1978, la jornada ordinaria aplicable es de 44 horas semanales en turnos de 8 horas; todo tiempo que exceda ese límite semanal o diario constituye trabajo suplementario sujeto a los recargos legales. Que los agentes de tránsito en el instituto laboran 48 horas a la semana en una semana incluido el sábado y la siguiente semana 40 horas de lunes a viernes descansando sábado y domingo y así compensa las 4 horas en exceso de la semana anterior, no obstante, la misma semana que labora hasta el sábado puede ser requerido para prestar sus servicios el domingo en horario diurno o nocturno con lo cual se genera el pago de horas extras por el trabajo suplementario desplegado.
Explica que los días compensatorios corresponden a un descanso que se brinda al servidor por haber laborado el domingo, pero solo se causa cuando la actividad la cumplen dentro de la jornada ordinaria de las 44 horas semanales, por lo que en el presente caso al ser los domingos trabajo extraordinario por estar por fuera de la 1 Archivo en PDF con consecutivo 6 del expediente digital. 2 jornada laboral de las 44 horas, se cancela como trabajo suplementario, de acuerdo al número de horas laboradas en ese dominical, sin que opere en su favor el descanso compensatorio.
El 12 de octubre de 2021 la Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte ANDETT elevó reclamación administrativa ante el Instituto de Movilidad, solicitando el reconocimiento y pago de los días compensatorios y horas extras que se le adeudan a todos los agentes de tránsito. Ante la solicitud el Instituto de Movilidad de Pereira en comité de conciliación decidió el pago del trabajo suplementario reclamado, al existir evidencia seria, clara y precisa del servicio extra laborado y no pagado.
Señala que los valores a conciliar incluyen la liquidación del trabajo suplementario no pagado, así como el reajuste de cesantías, sin que exista lugar a reliquidar otras prestaciones sociales, dado que las horas extras y dominicales o compensatorios no son factor salarial para la liquidación de éstas, no obstante, como quiera que este reajuste salarial es base para liquidar y pagar como índice base de cotización para aportes al sistema pensional, debe igualmente conciliarse sobre este asunto las cuotas correspondientes a cada uno de los cotizantes, es decir, la proporción que le corresponde al empleador y al empleado, mismas que deberán trasladarse al respectivo fondo de pensiones de cada servidor y que se liquidan en sus respectivas proporciones para los convocados, por ello, se descontaran el 4% para el sistema de pensiones y el instituto asumirá el 12% para ser remitidas de manera oportuna, con el fin de garantizar el derecho irrenunciable a pensiones.
Los valores por reconocer no pueden pagarse de manera directa por tratarse de acreencias laborales de vigencias anteriores, que no pueden asumirse con cargo a las apropiaciones del año 2024, por el principio de anualidad del presupuesto. En cuanto al servidor Nelson de Jesús Tangarife González, fallecido el 5 de julio de 2021, los valores adeudados se entienden reclamados por sus herederos determinados y, de ser el caso, por los indeterminados con derecho.
Asimismo, indica que pretende reconocimiento, liquidación y pago de las horas extras dominicales y festivas a partir del doce (12) de octubre de 2018 al treinta y uno (31) de diciembre de 2021; asimismo, sobre el pago de la reliquidación de cesantías y los aportes al sistema de seguridad social en Pensión, que serán descontados en la proporción que corresponde al empleado del pago aquí propuesto para abonar a cada servidor convocado 2.
CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL2 En la audiencia llevada a cabo en la Procuraduría 157 Judicial II Para Asuntos Administrativos el 19 de diciembre de 2024 se allegó al siguiente acuerdo: 2 Archivo en PDF con consecutivo 2 del expediente digital. 3 «Además, ambos apoderados se ratifican el siguiente contenido del acuerdo conciliatorio en el cual la entidad se compromete a pagar a los empleados co- convocantes y en el plazo señalado a continuación y señalan que el acuerdo cobija la totalidad de las pretensiones. 4 5 6 Estas sumas se pagarán dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la eventual aprobación judicial de esta conciliación. (diligencia del 19 de diciembre de 2024) 3.
DECISIÓN JUDICIAL3 El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira mediante auto proferido el 12 de noviembre de 2025 decidió: « PRIMERO: IMPROBAR la conciliación lograda entre las partes Instituto de Movilidad de Pereira y los señores Víctor Jairo Abad Garcés, Darwing Andrés Tangarife Trejos y Yessica Viviana Tangarife Trejos en calidad de herederos del causante Nelson de Jesús Tangarife González, Orlando Rudas Carvajal, German Osorio Álvarez, Humberto Arias Gallego, Teresa de Jesús Murillo Monsalve, Gerardo Jaramillo Corrales, William de Jesús Ramírez Ortiz, Sor Fany Montoya Trejos, Lina Marcela Gómez Gómez, Olman Arturo Rivera Muñoz, Jorge Albeiro Rosero Valencia y Yonier Osorio López, contenida en el Acta de Conciliación celebrada el día 19 de diciembre de 2024 ante la Procuraduría 157 Judicial II para 3 Archivo en PDF con consecutivo 038 del expediente digital. 7 Asuntos Administrativos de la ciudad de Pereira.
Por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Expídanse copias de conformidad con el artículo 114 del Código General del Proceso, con destino a las partes, del presente auto.» En cuanto a los presupuestos para aprobar conciliación prejudicial desarrolló lo atinente al análisis probatorio para el cumplimiento de la legalidad y la ausencia de lesividad para el patrimonio público, frente a lo cual indicó que: «Dentro de tales documentos reposa Certificación de 17 de diciembre de 2024 expedida por la Secretaria Técnica del Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Instituto de Movilidad de Pereira, en la que se especifica como valor pendiente de pago, la suma de $47.977.119,34, por concepto de horas extras dominicales y festivas, reliquidación de cesantías y los aportes al sistema de seguridad social en Pensión, por los periodos comprendidos entre el doce (12) de octubre de 2018 al treinta y uno (31) de diciembre de 2020 a favor de los servidores Víctor Jairo Abad Garcés, Darwing Andrés Tangarife Trejos y Yessica Viviana Tangarife Trejos en calidad de herederos del causante Nelson de Jesús Tangarife González, Orlando Rudas Carvajal, German Osorio Álvarez, Humberto Arias Gallego, Teresa de Jesús Murillo Monsalve, Gerardo Jaramillo Corrales, William de Jesús Ramírez Ortiz, Sor Fany Montoya Trejos, Lina Marcela Gómez Gómez, Olman Arturo Rivera Muñoz, Jorge Albeiro Rosero Valencia y Yonier Osorio López los cuales se encuentran sustentados en constancia de número de horas que se deben pagar, expedida por el área de Gestión del Talento Humano, así mismo la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto de Movilidad de Pereira certifica que el Presidente de la Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transportes – ANDETT, subdirectiva Pereira reclamó el reconocimiento, liquidación y pago del reajuste de horas extras diurnas dominicales, horas extras nocturnas dominicales y compensatorios festivos laborados, de igual manera el área de Talento Humano del Instituto de Movilidad de Pereira acredita13 que al momento de realizarse la reclamación por parte del presidente del sindicato el personal asociado era de 96 servidores de 188 servidores de la planta de personal de la entidad.
Es claro para el Despacho que, en el presente asunto, la suma de cuarenta y siete millones novecientos setenta y siete mil ciento diecinueve pesos con treinta y cuatro centavos ($47.977.119,34) avalada por el área de Talento Humano del Instituto de Movilidad de Pereira, sin embargo, no existe material probatorio que brinde certeza suficiente para determinar que dicho valor corresponde a las horas extras dominicales y festivas que efectivamente prestaron los servidores que ahora las reclaman, pues la certificación se queda corta en especificar de qué bases de datos se respaldó para llegar a dicha conclusión, en dicho sentido en el concepto técnico emitido por la contadora asignada a los Juzgados Administrativos se determinó la necesidad de contar con documentos complementarios que permitieran determinar la exactitud de la liquidación elaborada por la entidad, tales como, desprendibles de pago a fin de verificar el número de horas y la tarifa del recargo reconocido, turnos cumplidos por cada uno de los agentes de tránsito para el periodo objeto de conciliación, que permita verificar lo referente a compensatorios y certificación en la cual se indique si para el cálculo de los valores reconocidos se tuvo en cuenta un mínimo de 240 o 190 horas laborales al mes.
Como quiera que la información antes referida no se aportó con la petición de convocatoria de conciliación extrajudicial y el Ministerio Publico no la requirió para avalar el acuerdo conciliatorio, esta oficina judicial de conformidad al concepto técnico emitido por la contadora asignada a los Juzgados Administrativos la requirió al Instituto de Movilidad de Pereira, en aplicación a lo dispuesto en el inciso 4 del artículo 113 de la Ley 2220 de 2022, mediante proveído de 5 de octubre de 2025, sin que la misma hubiere sido allegada y sin que la entidad realizara manifestación alguna sobre la existencia de la misma o la forma en que 8 llegó al calculo que se plasma en el acuerdo conciliatorio, por ende, para esta sede judicial y con base en las conclusiones plasmadas por la contadora en su informe, se avizora que el acuerdo logrado puede resultar lesivo para el patrimonio público, pues la verificación de una de las liquidaciones con el material probatorio aportado registra diferencias en torno a los valores conciliados, sobre el particular el informe técnico precisa: ”En este mes se tiene que se cancelaron 33 horas por horas dominicales diurnas de enero y febrero, conforme al caso anterior, debía ser a un valor de la hora de $15.791,96, para un total de $521.134,68, quedando una diferencia de $13.517.32 pesos.
Lo referente a horas extras diurnas y recargo nocturno no se cuenta con información. Por lo anterior, es importante contar con los desprendibles de pago a fin de verificar el número de horas y la tarifa del recargo reconocido” De igual manera y como lo precisa la contadora en su informe en el acta del Comité de conciliación que se aporta no se determinan los montos, periodos o conceptos a reconocer para cada convocado, por ende, “se desconoce la liquidación y el valor autorizado por el Comité técnico de conciliación del Instituto de Movilidad de Pereira para cada uno de los agentes de tránsito, por lo que no se puede afirmar que la liquidación de la solicitud de conciliación prejudicial subsanada es congruente con dicha autorización y con el acuerdo conciliatorio.
Resaltando que reconocido el recargo del 200% respecto a las horas dominicales y festivas diurnas no procede sumar el recargo del 25% si es hora diurna, y que reconocido el recargo del 235% respecto a las horas dominicales y festivas nocturnas no procede sumar el recargo del 75% si es hora nocturna, lo anterior se advierte porque del hecho número octavo se infiere que se tomaron como horas extras los dominicales y festivos y luego se clasificaron en diurnas y nocturnas”.
Conforme a lo analizado y al no existir certeza de los valores objeto de conciliación, el acuerdo puede resultar lesivo para el patrimonio público y tampoco se cuenta con material probatorio suficiente que permita descartar el menoscabo derechos ciertos e indiscutibles. En este sentido debe recordarse que uno de los principios de la conciliación en materia de lo contencioso administrativo, es la protección y salvaguarda del patrimonio público.»
4. RECURSO DE APELACIÓN4 La parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto que imprueba la conciliación extrajudicial, en el cual considera que la a quo argumenta que las certificaciones de Talento Humano eran insuficientes para calcular las horas extras y recargos reclamados, apoyándose en un concepto técnico de la contadora del despacho y en la supuesta falta de documentación adicional por parte de la entidad convocada.
Al respecto, los recurrentes sostienen que dicha decisión resulta lesiva a sus derechos, pues desconoce la validez jurídica de las certificaciones expedidas por el empleador, las cuales no fueron objetadas por ninguna de las partes y gozan de fe pública conforme al artículo 315 de la Ley 4 de 19135. Afirma que exigir documentos adicionales no previstos por la ley vulnera el artículo 9 numeral 5 de la Ley 1437 de 20116, ya que para liquidar trabajo suplementario no existe un documento «ad 4 Archivo en PDF con consecutivo 041 del expediente digital. 5 “Los secretarios de las corporaciones y autoridades dan fe en los certificados que expida relativamente a los negocios que les están confiados por razón de su empleo.
Lo propio sucede con los jefes de las oficinas respectivas.” 6 “5. Exigir documentos no previstos por las normas legales aplicables a los procedimientos de que trate la gestión o crear requisitos o formalidades adicionales de conformidad con el artículo 84 de la Constitución Política.” 9 substantiam actus» y bastan las certificaciones expedidas por el funcionario competente.
Argumenta que los documentos aportados se presumen auténticos según el artículo 244 del Código General del Proceso, dado que no fueron tachados de falsos, lo que obligaba al despacho a valorarlos como prueba válida, por ello, indica que la decisión judicial desconoce los principios de buena fe, confianza legítima y la prevalencia del derecho sustancial, además de contrariar jurisprudencia de la Corte Constitucional7 y del Consejo de Estado que advierte contra el formalismo excesivo y el activismo probatorio del juez en procesos donde las partes están de acuerdo.
Enfatiza que la jueza sustituyó el acuerdo logrado por las partes y avalado por el Procurador delegado, por el criterio no vinculante de una auxiliar contable, atribuyendo un posible detrimento patrimonial sin una prueba real y basándose en una diferencia mínima identificada en un único caso, respecto de la cual incluso la propia contadora señaló falta de elementos concluyentes.
El recurso refuerza la validez de los cálculos hechos por las partes, mediante dos ejemplos de liquidación tomados al azar, que las operaciones matemáticas corresponden a los lineamientos jurisprudenciales del Consejo de Estado8 respecto a la determinación del valor de la hora laboral (división del salario mensual entre 190 horas). Los ejercicios demuestran que los valores conciliados coinciden con los resultados derivados de las certificaciones aportadas.
Concluye que, la documentación existente es suficiente para aprobar la conciliación, que no hay prueba de mala fe ni riesgo real para el patrimonio público y que el despacho judicial excedió sus facultades al desconocer documentos válidos y un acuerdo legítimo entre las partes. Por ende, solicita que se revoque el auto que improbó la conciliación y se apruebe el acuerdo alcanzado
5. TRASLADO DEL RECURSO El traslado a las demás partes sobre el recurso interpuesto se surtió el 24 de noviembre de 2025,9 término durante el cual se guardó silencio.
6. DECISIÓN DEL RECURSO DE REPOSICIÓN10 El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira mediante auto proferido el 4 de diciembre de 2025 decidió:
1. NO REPONER la providencia del 12 de noviembre de 2025, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. 7 Sentencia de Unificación 774 de 2014. 8 sentencia del 16 de septiembre de 2015, radicado interno 2538-14, Subsección A, Sección Segunda, consejero Ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 9 Archivo en PDF con consecutivo 043 del expediente digital. 10 Archivo en PDF con consecutivo 044 del expediente digital. 10 2.
CONCEDER el recurso de APELACIÓN interpuesto contra el proveído del 12 de noviembre de 2025, por Secretaría remítase el expediente digital al Tribunal Administrativo de Risaralda previas las anotaciones de rigor. Consideró que, aunque las certificaciones expedidas por Talento Humano acreditan la prestación efectiva de servicios, estas no permiten establecer con certeza que los valores reclamados correspondan específicamente a horas extras dominicales y festivas realmente laboradas, puesto que de acuerdo al concepto técnico de la contadora adscrita a los Juzgados Administrativos, se requiere documentación complementaria que permita verificar la exactitud de la liquidación, tal como desprendibles de nómina, turnos cumplidos, información sobre compensatorios y certificaciones que aclaren si el cálculo se efectuó con base en 240 o 190 horas mensuales.
El despacho de primera instancia sostiene que no desconoce la validez de las certificaciones aportadas, sino que la información contenida en ellas es insuficiente para determinar de manera precisa los valores conciliados. Afirma que no se le restringe al juez aceptar únicamente la certificación expedida por la entidad, y que, cuando la documentación no garantiza certeza sobre los valores involucrados, puede solicitar las pruebas adicionales que considere necesarias para verificar la procedencia de las obligaciones económicas que se pretenden conciliar.
Resalta que el Instituto de Movilidad estaba obligado a allegar las pruebas solicitadas o justificar su imposibilidad, y que al no hacerlo dejó sin respaldo documental aspectos esenciales para determinar el monto real adeudado. Que, en una eventual demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, dicha información sería determinante para la prosperidad de las pretensiones, motivo por el cual la ausencia de soporte documental suficiente impide validar los valores acordados en la conciliación. Finalmente, indica que los acuerdos conciliatorios no pueden convertirse en un mecanismo para que las entidades estatales reconozcan obligaciones laborales sin el respaldo necesario, especialmente cuando existe riesgo de que tales reconocimientos resulten lesivos para el patrimonio público, lo que obliga al operador judicial a ejercer un control estricto sobre la suficiencia probatoria antes de avalar cualquier acuerdo. 7.
CONSIDERACIONES 7.1. Competencia: La Corporación es competente funcionalmente para conocer del asunto, por tratarse de un auto interlocutorio apelable, proferido por un Juzgado de esta jurisdicción de conformidad con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el ordinal 3 del artículo 243 ibidem, modificado el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 7.2.
Objeto de decisión 7.2.1. Problemas jurídicos: ¿La insuficiencia probatoria impide la aprobación de un acuerdo conciliatorio extrajudicial, incluso si el Ministerio Público lo avaló en el 11 procedimiento conciliatorio? ¿El juez de lo contencioso administrativo puede exigir documentación adicional no aportada por las partes para verificar la suficiencia probatoria del acuerdo conciliatorio? ¿El juez debe verificar de manera estricta la legalidad y exactitud de los valores conciliados cuando está comprometido el patrimonio público? 7.2.2.
Asunto a resolver: Le corresponde a la Sala determinar si se debe improbar el acuerdo conciliatorio celebrado entre el Instituto de Movilidad de Pereira y varios agentes de tránsito por considerar insuficiente el soporte probatorio y posible la afectación al patrimonio público, se ajusta a los requisitos legales que regulan la aprobación judicial de acuerdos conciliatorios; ello frente a los argumentos expuestos en la apelación, según los cuales las certificaciones expedidas por la entidad, al gozar de presunción de autenticidad, constituían prueba suficiente, la exigencia de documentos adicionales no estaba prevista en la ley y la valoración judicial habría excedido los límites del control de legalidad al sustituir la voluntad de las partes y el aval del Ministerio Público. 7.3.
Análisis jurídico 7.3.1. Conciliación en lo contencioso administrativo. La jurisprudencia constitucional ha establecido que «[…] La conciliación es una institución en virtud de la cual se persigue un interés público, mediante la solución negociada de un conflicto jurídico entre partes, con la intervención de un funcionario estatal, perteneciente a la rama judicial o a la administración, y excepcionalmente de particulares […]».11 A nivel legal, la conciliación es un mecanismo de resolución de conflictos mediante el cual dos o más personas gestionan sus diferencias (art. 3, Ley 2220 de 2022), con la ayuda de un tercero neutral y calificado denominado conciliador, quien, además de proponer fórmulas de arreglo, da fe de la decisión de acuerdo, la cual es obligatoria y definitiva para las partes que concilian; además de los fines generales, la conciliación en materia contencioso administrativa tiene como finalidad la salvaguarda y protección del patrimonio público y el interés general.
De conformidad con el artículo 89 de la Ley 2220 de 2022, en materia de lo contencioso administrativo serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley, podrán conciliar total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado.
El anterior artículo también establece que cuando medie acto administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, evento en el cual, 11 Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999 del 17 de marzo de 1999, magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell. 12 una vez aprobado el acuerdo por el juez contencioso administrativo, se entenderá revocado o modificado el acto y sustituido por el acuerdo.
Es en esta etapa que se establece lo concerniente a la aprobación judicial, para lo cual el agente del Ministerio Público remitirá el acta de acuerdo total o parcial de conciliación, junto con el respectivo expediente al juez o corporación competente para su aprobación o improbación judicial, autoridad judicial que deberá examinar si la conciliación adoptada por las partes afecta o no el patrimonio público.
La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. De otra parte, con los artículos 92 y 93 de la Ley 2220 de 2022, en concordancia con el numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa, constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, y será facultativo en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 201212, o la norma que la modifique o sustituya, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública, salvo cuando sea obligatorio de acuerdo con el parágrafo del artículo 92 de la ley (ambas partes sean entidades públicas), cuando no se encuentre expresamente prohibida en la ley, ni para efectos de acudir ante tribunales arbitrales encargados de resolver controversias derivadas de contratos estatales. 7.3.2.
Requisitos de la conciliación extrajudicial – licitud y defensa del patrimonio público. Para aprobar el acuerdo conciliatorio; el juez, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 2220 de 2022, debe verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos: ➢ Que no haya operado la caducidad del medio de control, es imprescindible determinar que la actuación se haya iniciado dentro del término dispuesto para ello [Artículo 90] ➢ Que el conflicto pueda ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley. [ párrafo 1 del Art. 89] ➢ Que las partes estén debidamente representadas y especialmente los apoderados tengan la facultad para conciliar. [Artículo 89] ➢ Que el acuerdo conciliatorio esté soportado en medios probatorios y adicionalmente que no resulte abiertamente inconveniente o lesivo para el patrimonio público [numeral 1 del artículo 91 y art. 107] En esa misma línea, los antecedentes jurisprudenciales del H. Consejo de Estado13 reiterados en providencias recientes como lo son los autos proferidos por la sección 12 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 13Consejo de Estado, auto 001 de fecha 14 de marzo de 2002, radicación No. 20975, MP Germán Rodríguez 13 tercera subsección C del Consejo de Estado el 13 de marzo de 2024 con ponencia del magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas14 y el emitido por la subsección A de la misma Corporación con ponencia del consejero Fernando Alexei Pardo Flórez adiado 27 de septiembre de 202415 sobre la materia y en especial a lo consagrado en la Ley 2220 de 2022, previó que «[ ] para la aprobación del acuerdo conciliatorio, se requiere la concurrencia de una serie de presupuestos: (i) que no haya operado la caducidad de la acción;
(ii) que las partes que concilian estén debidamente representadas, y que los representantes o conciliadores tengan capacidad o facultad para conciliar; (iii) que verse sobre derechos económicos disponibles por las partes; (iv) que las partes estén legitimadas en la causa; y (v) que lo reconocido patrimonialmente esté respaldado en la actuación y no resulte lesivo para las partes.» Ahora bien, en lo que atañe al caso concreto, esto es, al requisito que el acuerdo conciliatorio contenga las pruebas suficientes y no sea lesivo del patrimonio público, resulta pertinente citar el contenido del artículo 91 de la Ley 2220 de 2022, que regulan los principios de la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo, así: «La conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos se guiará por los principios generales previstos en la presente ley, así como por los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política.
Igualmente, serán aplicables los principios de que trata el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en cuanto resulten compatibles con la naturaleza y características de este mecanismo alternativo de solución de controversias. Serán principios especiales en la conciliación en materia contenciosa administrativa: 1.
La salvaguarda y protección del patrimonio público y el interés general. En la conciliación en materia de lo contencioso administrativo la actuación se guiará siempre con miras a la protección y salvaguarda del patrimonio público y el interés general, por lo cual el agente del Ministerio Público en su carácter de conciliador deberá actuar y guiar a las partes para que en su fórmula de arreglo de las diferencias no se menoscabe esta salvaguarda y protección. 2.
La salvaguarda y protección de los derechos ciertos e indiscutibles. En la conciliación en materia de lo contencioso administrativo el agente del Ministerio Público en su carácter de conciliador deberá actuar y guiar a las partes para que en su fórmula de arreglo de las diferencias no se menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, partiendo de la garantía de los derechos. 3.
Protección reforzada de la legalidad. En la conciliación en materia contencioso administrativa el agente del Ministerio Público velará por que en la fórmula de arreglo de las diferencias no se comprometa la legalidad, salvaguardando que la misma sea conforme a la Constitución Política y la ley, este conforme al interés público o social, no cause un agravio injustificado a una de las partes o a un tercero, o sea lesivo para el patrimonio público.
Villamizar, Actor: Marco Tulio Vega Castro. 14 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) 15 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 73001-23-33-000-2023-00263-01 (71.578) 14 Parágrafo 1.
Los principios especiales de la conciliación en materia contencioso administrativa son aplicables al momento de estudiar la aprobación de los acuerdos conciliatorios por parte del juez de lo contencioso administrativo.» (Negrilla del texto original) De este modo, el control jurisdiccional del acuerdo conciliatorio en materia administrativa se justifica en razón a que el mismo ha de versar, como lo establecen las disposiciones normativas, sobre acuerdos de índole económico que asume la administración pública, con lo cual se pretende garantizar la protección de los dineros que pertenecen al erario.
En efecto, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo16 ha indicado que el acuerdo conciliatorio debe contar con las pruebas necesarias, no sea violatorio de la ley o no resulte lesivo para el patrimonio público, lo que ha llamado la regularidad interna y externa de la conciliación en el proceso administrativo, sobre lo cual expuso: «La conciliación en el derecho administrativo es un importante mecanismo para la composición de litigios y para la descongestión de despachos judiciales con el fin de asegurar un eficaz acceso a la Administración de Justicia, tal y como lo ordenan el Preámbulo y los artículos 2 y 229 de la Constitución Política17.
Pero, esta consideración, como ya lo tiene determinado de antaño esta Sección, no puede conducir a la aprobación judicial mecánica de las conciliaciones de las partes, sin parar mientes en la indebida utilización que se pueda hacer de esta institución y en las defraudaciones que, por su aplicación, se puedan producir al tesoro público18, comoquiera que la conciliación, como fuente reguladora de conflictos, supone la legalidad de este negocio jurídico, en tanto que la posibilidad de disponer de los intereses estatales debe ajustarse rigurosamente al ordenamiento vigente19 y, por ello mismo, exige previa homologación judicial.20 En otros términos, si bien la conciliación propende por la descongestión de la Administración de Justicia y por la composición del conflicto a través de una solución directa acordada por las partes, no lo es menos que todo acuerdo conciliatorio debe ser verificado por el juez, quien para aprobarlo debe establecer que éste sea legal 21 y no resulte lesivo al patrimonio público.
Y en esta tarea el juez, ante quien se somete a consideración el acta donde consta el acuerdo conciliatorio, debe realizar las valoraciones correspondientes que le 16 Consejo de Estado, sección tercera, consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio, providencia del dieciocho (18) de julio de dos mil siete (2007), dentro del proceso con radicación número: 25000-23-26-000-2001-00072- 01(31838). 17 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, auto de 10 de noviembre de 2000, Exp. 18298. 18 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Exp. 7891, Auto de 13 de octubre de 1993, en el mismo sentido Exp.16298, Auto 30 de septiembre de 1999. 19 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Exp. 8331, Auto de 7 de febrero de 2002, en el mismo sentido Exp. 20801, Auto de diciembre 12 de 2001.
Según la doctrina nacional “en derecho administrativo la conciliación debe ajustarse rigurosamente a la solución jurídica que da el ordenamiento al conflicto planteado… (supone) necesariamente que en todos sus aspectos aquélla se conforme rigurosamente a la norma positiva. Es por ello que no se trata de un mecanismo jurídico que a cualquier precio permita la solución de litigios, sino uno que implica que dicha solución siendo justa equilibre la disposición de intereses con la legalidad…Debe estar claro que la conciliación en derecho administrativo supone el estudio jurídico pormenorizado del caso sometido a estudio.
La conciliación en este campo, se insiste, no es sólo un problema de voluntad sino de legalidad y de conocimiento jurídico” (MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, La conciliación…Op. Cit., p. 15 ) 20 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Exp. 7891, Auto de 13 de octubre de 1993, en el mismo sentido Exp.16298, Auto 30 de septiembre de 1999. 21 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Auto de 16 de marzo de 2005, Exp. 27.921. 15 permitan concluir si la conciliación se ajusta a la ley.22 O lo que es igual, la conciliación en el derecho administrativo -y por ende en controversias contractuales del Estado23- como solución alternativa de conflictos, debe estar precedida, conforme el pensamiento uniforme y reiterado de la Sala, de un estudio jurídico comprensivo de las normas jurídicas y de la doctrina y jurisprudencia aplicables al caso,24 pues al comprometer recursos del erario es claro que su disposición no se puede dejar a la voluntad libérrima de los funcionarios, sino que amerita el cumplimiento de reglas y exigencias muy severas y precisas que impiden el uso de la conciliación para fines no previstos y no queridos por la ley.25 En tales condiciones se tiene que la conciliación contencioso administrativa como instituto de solución directa de conflictos, construida a partir de la capacidad dispositiva de las partes y cuya bondad -tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia-, como fórmula real de paz26 (en tanto borra las huellas negativas del conflicto) y como instrumento de descongestión de los despachos judiciales, está suficientemente demostrada27, no puede convertirse en un procedimiento expedito para manejar a su arbitrio el tema de la contratación pública28.
Este control en modo alguno supone por parte de esta instancia un pre- juzgamiento, sino que su tarea se circunscribe a la revisión del acuerdo conciliatorio en orden a verificar su entera sujeción al ordenamiento jurídico. La conciliación supone, entonces, que la solución adoptada por las partes para poner fin al litigio sea ajustada a derecho, y si no es así el juez tiene la obligación de improbarla.29 Por lo mismo, la conciliación sólo produce efecto hasta tanto el juez contencioso imparte su aprobación30, en otros términos, para su eficacia jurídica requiere de homologación judicial.31 Bajo el anterior contexto, estricto sensu, la aprobación del acuerdo conciliatorio depende de la fortaleza probatoria que lo sustenta, habida cuenta de que el juez, además de llegar a la íntima convicción de su fundamentación jurídica, tal y como se señaló, debe inferir que no resulte lesivo del patrimonio público.
Nótese que, acorde con las voces del artículo 73 in fine de la Ley 446 de 1998 (que incorporó el artículo 65 A. de la Ley 23 de 1991, compilado por el artículo 60 del Decreto 1818 de 1998), el acuerdo conciliatorio debe estar fundado en “las pruebas necesarias”32, esto es, contar con el debido sustento probatorio…» 22 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Exp. 15872, Auto de 20 de mayo de 1999. 23 Sobre la índole de la controversia en conciliaciones sobre actos contractuales vid: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Exp. 7633, Auto de 5 de febrero de 1993. 24 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, 22 de mayo de 1997, Actor: Tisnes Idarraga & Asociados Ltda. En el mismo sentido Exp. 14919, Auto de 22 de octubre de 1998. 25 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA Exp. 16116, Auto de 29 de junio de 2000. 26 Como advierte la doctrina “[l]as normas sobre conciliación no son más que la concreción de la filosofía liberal y pluralista en la solución de los litigios, que parte del reconocimiento del otro como forma de accionar social…Es decir, si la sentencia es la forma normal de terminación de un proceso en el cual las partes no pudieron avenir a un acuerdo, la conciliación es la forma anormal de terminación del litigio en el cual el acuerdo es posible precisamente por el reconocimiento del derecho ajeno” (MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, La conciliación…Op. Cit Pág. 10). 27CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Exp. 17219, Auto de 10 de agosto de 2000, en el mismo sentido Exp.16116, Auto de 29 de junio de 2000. 28 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Exp. 20925, Auto de 7 de marzo de 2002. 29 MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, La conciliación en el derecho administrativo, Bogotá, segunda edición, enero de 1998, P. 14. 30 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA Exp.17436, Auto de 5 de octubre de 2000. 31 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA Exp. 18709, Auto de 10 de noviembre de 2000. 32 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Exp. 17219, Auto de 10 de agosto de 2000, en el mismo sentido Exp. 16758, Auto de 9 de marzo de 2000;
Exp. 16116, Auto de 29 de junio de 2000; Exp. 22232, Auto de 22 de enero de 2003. 16 Del referente jurisprudencial citado, la Sala comprende que la conciliación en el derecho administrativo se concibe como un instrumento constitucionalmente válido para facilitar el acceso efectivo a la justicia y reducir la carga de los despachos judiciales, sin embargo, su finalidad, no puede confundirse con la aprobación automática de los acuerdos celebrados entre las partes, en tanto, el juez tiene el deber de verificar que este mecanismo no se utilice de manera indebida ni se convierta en un medio para defraudar el patrimonio público.
Razón por la cual, esa posibilidad de disponer de intereses debe estar estrictamente condicionada a la legalidad del acuerdo y al cumplimiento riguroso de las normas que regulan su procedencia. Así las cosas, aunque la conciliación constituye una vía legítima para poner fin a controversias y promover soluciones directas, el operador judicial no puede limitarse a avalar lo acordado como si se tratara de un simple trámite formal, puesto que su intervención exige un análisis cuidadoso que permita concluir que el acuerdo respeta el ordenamiento jurídico y que no compromete recursos públicos de manera injustificada, lo que implica valorar de fondo el contenido del acta conciliatoria, examinar los elementos jurídicos que rodean el conflicto y determinar si lo pactado resulta compatible con el marco normativo aplicable.
En tanto, comprometer recursos públicos no es un acto puramente discrecional, y por ello las entidades y particulares no pueden utilizar la conciliación para resolver asuntos al margen de la legalidad o para eludir las exigencias propias del derecho público. Si bien es cierto, la conciliación cumple un papel relevante como mecanismo alternativo de solución de conflictos y permite superar el litigio sin necesidad de prolongar disputas judiciales, no lo es menos que pueda ser usada para disponer arbitrariamente de los recursos estatales o para introducir acuerdos que el juez no pueda verificar.
En este orden de ideas, la eficacia de la conciliación depende de la aprobación judicial, la cual se aplica únicamente cuando el juez constata que el acuerdo se ajusta a la ley, para lo cual al juez le corresponde revisar con detenimiento las pruebas allegadas y asegurarse de que éstas proporcionen un fundamento suficiente para respaldar la transacción. En tal contexto, la ley exige que todo acuerdo conciliatorio se sustente en pruebas necesarias y pertinentes, lo que implica que no basta la mera voluntad de las partes, es necesario que exista un soporte probatorio que justifique el arreglo y permita descartar eventuales afectaciones al erario.
La Sala concluye que la aprobación de una conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo exige que exista un respaldo probatorio adecuado y suficiente sobre el derecho en discusión. Ello obedece a que, tratándose del patrimonio público y del interés general, el juez debe tener absoluta certeza de que la propuesta conciliatoria es beneficiosa para las partes y no compromete los recursos del Estado.
En consecuencia, tanto la conciliación como su aprobación requieren de pruebas idóneas y suficientes que acrediten el derecho controvertido; de lo contrario, la voluntad de conciliar se torna fallida. 17 7.3.3. Caso concreto. Sobre el análisis del respaldo probatorio y lesividad de la propuesta conciliatoria, en sede de primera instancia, se dispuso que las pruebas aportadas en el especial las certificaciones laborales expedidas por la oficina de talento humano del instituto demandado no resultaban suficientes para soportar el acuerdo conciliatorio de cara con el estudio que efectuó la profesional contable adscrita a los juzgados administrativos, lo cual para la Sala es acertado, por los siguientes razonamientos: En primer lugar, en los términos del artículo literal a) artículo 40 del Decreto 1042 de 1978 modificado por los decretos anuales salariales, para que proceda el pago, el empleado deberá pertenecer al nivel técnico hasta el grado 09 o al Nivel Asistencial hasta el grado 19 de las escalas de empleos de entidades del nivel nacional, debiendo corresponder los similares de las escalas establecidas en el Decreto Ley 785 de 2005, para los empleados del nivel territorial.
El anterior elemento no se cumple como quiera que las certificaciones aportadas por el Instituto de Movilidad dan cuenta de que los convocantes ocupaban el cargo de Agente de Tránsito es Código 340 Grado 03, pero no se indica que el mismo pertenece al nivel técnico o asistencial, al tiempo que tampoco se puede validar su equivalencia con los del nivel nacional en los términos antes indicados.
Si en gracia de discusión se aceptara que cumplen la mencionada exigencia, se observa que el pedimento dinerario carece de debido sustento aritmético por las siguientes razones: Para muestra se va a tomar el caso del agente de tránsito Yonier Osorio López, cuyos soportes documentales reposan en los folios 110 y siguientes de los anexos de la solicitud de conciliación aportado con la primera subsanación ante el Ministerio Público.
Inicialmente, debe precisarse que el artículo 40 del Decreto 1042 de 1978 en concordancia con el artículo 2.2.1.3.4. del Decreto 1083 de 2015 prevén la posibilidad de asignar sistemas de turnos, según el cual un empleado público debe trabajar máximo 44 horas semanales y 190 mensuales33. En la certificación del agente en cuestión se indica lo siguiente: 33 Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez (E), Radicación número: 25000-23-25-000-2012-00421- 01(2538-14), Actor: Juan Carlos Morea Albañil, Demandado: Bogotá, Distrito Capital - Unidad Administrativa Especial - Cuerpo Oficial De Bomberos D.C. 18 En ese orden de ideas, aparentemente no se estaría transgrediendo el máximo de 190 horas mensuales, pero en algunas semanas se excede en 4 horas el horario máximo por semana, pues siendo de 44, se le impusieron 48, por lo que aparentemente sí había lugar al pago de horas extras, cuando menos, de 4 horas en aquellas semanas en que se acredite que laboró 48.
Al certificado se anexa cuadro en el que se registran las semanas aparentemente laboradas en exceso, así: Lo primero que se advierte es que dentro de los conceptos adeudados se indica que al servidor público no se le han pagado los rubros identificados con las siglas EXDD 19 y EXDN. Interpretando dichas siglas con el objeto de conciliación, cual es el «pago de los dominicales y festivos laborados, que no han sido pagados» es posible inferir que lo registrado en esas casillas corresponde a «extras dominicales diurnas» y «extras dominicales nocturnas».
Desde esa primera deducción ya se avizora un problema y es que aparentemente se confunden los conceptos de trabajo dominical puro y simple con trabajo extra dominical, pues el primero acontece cuando se labora en día de descanso y el segundo ocurre cuando, además de trabajar en día dominical, se laboran más de ocho horas, es decir, para que exista trabajo extra dominical, primero debió laborarse de forma pura y simple en esa fecha.
A manera de ejemplo, si en el caso de marras el trabajador hubiese trabajado sus 44 horas entre lunes y sábado y el domingo trabaja 10 horas adicionales, las 8 primeras horas de ese domingo deben liquidarse como dominicales y las siguientes dos deben calcularse como hora extra dominical, pero es un error calcular todo el periodo de domingo como hora extra dominical.
En ese entendido si se solicita el reconocimiento de hora extra dominical, es prerrequisito solicitar hora simples dominicales, pero no puede pretenderse solicitar la totalidad del plazo como si se tratara de extra dominical. Debe recordarse que en la hora extra dominical concurren dos recargos: el recargo por trabajo dominical y el recargo por trabajo extra diurno o nocturno. Tampoco se observa aportada copia del cronograma de asignación de turnos para verificar, pero ante la inexistencia de tarifa legal para acreditar el supuesto de hecho debería bastar con lo informado por la entidad, si no fuera porque se observa que presenta inconsistencias, por lo que ante la deficiencia de la información suministrada resultaba imperativo acudir a la fuente y ha debido aportarse la mencionada programación, máxime cuando en el acta número 1 del 12 de octubre de 2021 se hace alusión a dicha pieza documental, resultando de connotada importancia dicho registro para efectuar un cálculo con elementos de juicio tangibles.
Así pues, conforme a lo previsto en los artículos 33 y siguientes del Decreto 1042 de 1978, los mencionados recargos se calculan así: El valor de la hora se calcula dividiendo la asignación mensual por 19034 y sobre esta base se aplican las siguientes fórmulas: Hora extra diurna: valor hora (VH) multiplicado por 1.25 Hora extra nocturna: VH x 1.75 Hora dominical: VH x 2 Recargo nocturno: VH x 0.35 Hora dominical extra diurna: VH x 2 + VH x 0.25 Hora dominical extra nocturna: VH x 2 + VH x 0.75 34 Ibidem 20 Hora dominical con recargo nocturno: Hora Dominical + recargo nocturno Como quiera que los rubros cobrados corresponden a las vigencias 2019 y 2020, la liquidación de los conceptos sería la siguiente: Para el año 2019: Valor hora: $1.895.036/190= $9.973,9 Hora extra diurna: $12.467,4 Hora extra nocturna: $ 17.454,3 Hora dominical: $19.947,8 Recargo nocturno: $3.490,9 Hora dominical extra diurna: $22.441,3 Hora dominical extra nocturna: $27.427,4 Hora dominical con recargo nocturno: $26.949,5 Para el año 2020 Valor hora: $2.004.948/190=$10.552,4 Hora extra diurna: $13.190,5 Hora extra nocturna: $18.466,7 Hora dominical: $21.104,8 Recargo nocturno: $3.693,3 Hora dominical extra diurna: $23.742.9 Hora dominical extra nocturna: $29.108,8 Hora dominical con recargo nocturno: $28.491.5 Teniendo en cuenta que en ninguno de los conceptos se cobran más de ocho horas, el cálculo no se hará sobre la hora extra dominical, sino sobre la hora dominical simple o dominical con recargo nocturno. Para el año 2019 se piden 6 horas dominicales y 4 dominicales con recargo nocturno que se liquidan así: Horas dominicales: $19.947,8 x 6 =$119.686,8 Horas dominicales con recargo nocturno: $26.949,5 x 4 =$107.798 Total supuestamente adeudado por el año 2019= =$227.484,8 Para el año 2020 se informa de 12 horas dominicales, 6 dominicales con recargo nocturno y 4 en día festivo que tiene la misma compensación que las dominicales, por lo que el total de dominicales se calculará en 16, así: Horas dominicales: $21.104,8 x 16 =$337.676,8 Horas dominicales con recargo nocturno: $28.491.5 x 6 =$170.949 Total supuestamente adeudado por el año 2019= =$508.625,8 Sumando lo correspondiente a los años 2019 y 2020 nos da un total general de $736.110,6. 21 El anterior valor es en apariencia superior al solicitado en la conciliación para este agente de tránsito, cuyo valor fue cuantificado en $413.706,29: No obstante, debe tomarse en consideración que para los meses de abril de 2019 así como para los meses de noviembre y diciembre de 2020, se observan en la nómina pagos por conceptos de recargo nocturno y hora ordinaria en festivo, sin que se precise si en dichos conceptos se incorporan o no los que aquí que solicitan: Los anteriores conceptos sumados ascienden a $925.383, entonces tampoco puede hablarse de que la cifra solicitada correspondía a la sustracción que se hace a los valores por concepto de hora dominical ($736.110,6) menos lo ya pagado ($925.383), toda vez que ello daría como resultado una cifra negativa.
Fue aportada al plenario liquidación en el siguiente sentido (documento denominado «CERTIFICADO TALENTO HUMANO» de la carpeta 4. AUDIENCIA Y ACUERDO/PRUEBAS ALLEGADAS): 22 Si se observa por ejemplo el concepto de hora extra dominical diurna para el año 2019, se deduce que la misma se calculó en monto de $12.467,4 ($74.804,5 / 6= 12.467,4) por hora, diferente al monto calculado por el suscrito en suma de $22.441,3.
Ahora bien, desde la matemática, la cifra considerada por el Instituto de Movilidad tendría un fundamento aritméticamente errado, pues si a la cifra calculada por esta Sala se le restara el valor de la hora (pura y simple) se llegaría al mismo resultado: $22.441,3 - $9.973,9= $12.467,4 Sin embargo, la anterior apreciación es errada toda vez que, como se explicó renglones atrás, el concepto de hora dominical extra diurna se compone de dos rubros: la hora dominical como tal y el recargo por el trabajo extra.
Bajo el entendido del Instituto de Movilidad, al trabajador sólo se le está reconociendo el recargo por el trabajo extra diurno, ello es equivocado en dos vías ya que se insiste, si lo que se pretendía era reconocer el valor del trabajo dominical (sin exceder de 8 horas laboradas en día de descanso), el concepto que se le debió reconocer era precisamente ese, el de trabajo dominical puro y simple, pero si adicional a ello se pretendía también reconocer unas horas trabajadas en día de descanso que superaran la jornada laboral ordinaria de 8 horas, se debió además reconocer el concepto de hora dominical extra diurna con los dos conceptos que lo integran y no solo con uno. Aquí se le dio a la hora dominical la connotación de extra cuando no la tenía porque no se observa que se hubieran trabajado más de ocho horas en día de descanso y además se liquidó de forma incorrecta porque se desconoció que la hora extra dominical se integra por dos conceptos (hora dominical + recargo por extra diurna) y en lugar de ello solo se reconoció el valor del recargo extra diurno. Lo anterior cobra relevancia si se toma en consideración que el objeto de debate versa sobre derechos laborales irrenunciables, por lo que la cifra que se solicita por ese concepto debe ser exacta por dos razones: i) no puede ser inferior a lo que merece el trabajador porque se estaría transgrediendo un mínimo irrenunciable y ii) no puede ser superior porque se estaría afectando al erario y enriqueciendo al trabajador sin una justa causa.
Con fundamento en lo anterior, ante las inconsistencias de la certificación emitida por el Instituto de Movilidad, sumado a que no se aportó la programación semanal de turnos no hay forma de corroborar que el acuerdo no es lesivo para los derechos irrenunciables del trabajador (si se toma en consideración la liquidación sin deducir 23 lo pagado) o en su defecto lesivo para la entidad (si al restar lo pagado se observa que hubo un pago en exceso), ya que efectuándose la liquidación con el deficiente acervo probatorio se arriba a una conclusión diferente.
Así, la Sala encuentra que la decisión de primera instancia es ajustada a derecho, por cuanto el control judicial de aprobación de conciliaciones en lo contencioso administrativo impone verificar no sólo la licitud del acuerdo sino la suficiencia y pertinencia del respaldo probatorio que acredite la existencia, alcance y cuantía de los derechos reconocidos, así como la inexistencia de riesgo de lesividad para el erario público.
En el sub examine, consta que el Juzgado improbó el acuerdo por carecer de elementos documentales mínimos (desprendibles de nómina, programación de turnos, bases de cálculo y precisión sobre la base horaria aplicada) que permitieran corroborar que las sumas conciliadas correspondían con horas dominicales y festivas realmente laboradas y con la metodología de liquidación correcta; dicha conclusión es congruente con el marco legal y jurisprudencial expuesto en el acápite anterior relativo a la necesidad de salvaguarda del patrimonio público y de exigencia de “pruebas necesarias” para la aprobación judicial del acuerdo.
En tanto, la sola aportación de certificaciones expedidas por talento humano de la entidad demandada no satisface el requisito concerniente a que lo reconocido patrimonialmente esté respaldado en la actuación y no resulte lesivo para el patrimonio público desarrollado por la norma y la jurisprudencia. Si bien tales documentos gozan de presunción de autenticidad, la presunción de veracidad formal no suple la carga material de demostrar, con exactitud, la configuración fáctica de la obligación y la corrección aritmética de su cuantificación, como quedó demostrado en el ejemplo referido.
Como quedó demostrado, las certificaciones carecen de identificación clara de las fuentes, no discriminan los turnos efectivamente cumplidos, no muestran los comprobantes de pago que permitan contrastar lo ya reconocido y, además, omiten precisar sí el valor (hora se calculó sobre 190 o 240 horas mensuales), lo cual impide verificar derechos ciertos e indiscutibles y, por ende, torna improcedente la aprobación del acuerdo.
Por ello, con mayor razón, el análisis contable rendido en primera instancia sí les resta fuerza persuasiva a las certificaciones aportadas en la conciliación prejudicial, por cuanto la auxiliar contable evidenció inconsistencias entre lo conciliado y lo que arrojaría una liquidación conforme a los parámetros normativos, como por ejemplo, divergencias en el valor-hora, en la composición del recargo por dominical extra, que integra dos rubros: dominical + recargo por extra, así como la necesidad de contar con soportes adicionales para verificar tarifas, número de horas y su carácter de las horas y trabajo suplementario.
Tales hallazgos desacreditan el contenido de las certificaciones y confirman que el acuerdo carece del rigor probatorio exigible. El argumento aducido en el recurso de apelación según el cual bastaba con la fe pública de las certificaciones y que exigir turnos, desprendibles y bases de cálculo sería un formalismo no previsto, no desvirtúa el análisis hecho por la profesional 24 contable y lo encontrado en esta instancia, ya que la aprobación judicial en casos como el presente de conciliaciones con efectos económicos para una entidad pública no es automática ni se limita a un examen formal; exige constatar que la cuantía reconocida corresponde a derechos ciertos y que la liquidación está correcta y lejos de incluir requisitos «ad substantiam actus», la a quo ejerció un control de razonabilidad y suficiencia probatoria indispensable para evitar pagos en exceso o reconocimientos sin sustento probatorio.
En síntesis, no es suficiente la mera aportación de certificados generales sin trazabilidad documental ni demostración aritmética de las horas y recargos pactados; el informe contable practicado sí le resta validez a esos certificados, en cuanto exhibe inconsistencias conceptuales y numéricas que exigen verificación con documentos fuente que no fueron aportados dentro de la actuación conciliatoria y en general, el acuerdo no está soportado probatoriamente para superar el examen judicial de legalidad y de protección del patrimonio público, por lo tanto, le asiste razón a la juez de primera instancia que improbó la conciliación, al no estar el acuerdo conforme con los principios que rigen la conciliación administrativa y no preservar los recursos del erario frente a reconocimientos carentes de sustento técnico y probatorio.
De este modo, 8. Conclusión: De acuerdo con lo anterior, esta Sala confirma el auto que improbó la conciliación extrajudicial celebrada el 19 de diciembre de 2024, por carecer el acuerdo de respaldo probatorio suficiente que permita verificar la realidad, alcance y cuantía de las horas dominicales y festivas reclamadas; así como la corrección de su liquidación, lo cual entraña un riesgo de lesividad para el patrimonio público.
En mérito de lo expuesto, se RESUELVE 1. Confirmar el auto recurrido a través del cual se improbó el acuerdo conciliatorio logrado por las partes. 2. Devolver el expediente al Juzgado de origen, para lo de su competencia. Notifíquese y cúmplase Los magistrados LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»