TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAGISTRADO PONENTE: Dr. JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Bucaramanga, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE SANDRA MILENA CALDERÓN BECERRA silviasantanderlopezquintero@gmail.com notificacioneslopezquintero@gmail.com lopezquinteronotificaciones@gmail.com DEMANDADO NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO t_msalazar@fiduprevisora.com.co notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co procesosjudicialesfomag@fiduprevisora.com.co notjudicial@fiduprevisora.com.co DEPARTAMENTO DE SANTANDER dpto.tatianasantander@gmail.com: tatiana.santander@hotmail.com; cuentasantanderasesores@hotmail.com; notificaciones@santander.gov.co RADICADO Y LINK DEL EXPEDIENTE 680013333001 - 2022 - 00309 - 01 TEMA SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA/SANCIÓN/APELA COSTAS CANALES DIGITALES xmora@procuraduria.gov.co Se decide el recurso de APELACIÓN interpuesto contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Bucaramanga el 1 de marzo de 2024.
I. LA DEMANDA. 1. PRETENSIONES. PRIMERA. Declarar la nulidad del acto ficto o presunto que se generara con la omisión a la respuesta de la petición presentada el 31 de mayo de 2022, en cuanto negó el derecho a pagar la SANCIÓN POR MORA, establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los sesenta y cinco (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
SEGUNDA. Que, a título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y al DEPARTAMENTO DE SANTANDER, a que se reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA, establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los desde los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
TERCERA. Que se ordene a las entidades demandadas, dar cumplimiento al fallo que se dicte en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, que, sobre las sumas adeudadas a la parte demandante se incorporen los ajustes del valor conforme al índice de precios al consumidor y se reconozcan y paguen los intereses respectivos. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Expediente No. 680013333001 - 2023 - 00309 - 01 Sentencia de segunda instancia 2 2.
HECHOS. Refiere la parte demandante que el 16 de julio de 2021 solicitó a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO el reconocimiento y pago de las cesantías a que tiene derecho, que las mismas le fueron reconocidas mediante la Resolución No 10177 del 22 de julio de 2021, las cuales asegura fueron canceladas el 18 de septiembre de 2021.
Por lo tanto, la parte demandante solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria el día 31 de mayo de 2022, la que fue decida en forma negativa través del acto acusado.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. -Ley 91 de 1989 Artículos 5 y 15 -Ley 244 de 1995.Articulos 1 y 2 -Ley 1071 de 2006 arts. 4 y 5 -Ley 1955 de 2019, art. 57 Concepto de violación: La parte actora refiere que en el presente asunto la entidad demandada omitió el deber legal de cancelar en forma oportuna las cesantías parciales, pues el pago se realizó luego de haberse vencido el término previsto en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, por lo que es procedente ordenar el reconocimiento y pago de la sanción por mora a favor la parte actora.
Lo anterior, dado que la entidad desconoce los términos allí previstos para tal efecto, es decir, 65 días hábiles contados a partir de la fecha de la solicitud para reconocer dicho concepto y hacer el pago efectivo. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO concurrió dentro de la oportunidad legalmente conferida y señaló su oposición a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, indicando que la presencia de problemas operativos en las entidades territoriales impide el cumplimiento de los términos para proyectar las respectivas resoluciones que reconocen las prestaciones sociales de los educadores nacionales afiliados al FOMAG.
Advierte que si bien, es cierto, el Decreto 1272 de 2018 ajustó los términos del trámite de reconocimiento de las cesantías a los quince días previos en la Ley 1071 de 2006, no lo es menos que, el artículo 57 de la Ley 1955 otorgó la facultad a las Secretarías de Educación para reconocer y liquidar las cesantías de personal docente, eliminando el requisito de proyecto administrativo.
Resalta igualmente que, la solicitud de reconocimiento de prestaciones económicas debe presentarse ante la última entidad territorial de educación que haya ejercido como autoridad nominadora del afiliado. Que, las secretarias de educación respectivas deben recibir y radicar las solicitudes, expedir las certificaciones, subir a la plataforma los proyectos de acto administrativo, suscribir los actos administrativos de reconocimiento y remitir a la sociedad fiduciaria copia de los actos administrativos con la constancia de ejecutoria.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Expediente No. 680013333001 - 2023 - 00309 - 01 Sentencia de segunda instancia 3 Atendiendo las anteriores pautas, refiere que pueden surgir varias circunstancias por las cuales podría generarse una mora, señalando que: i) puede que el acto administrativo se expida por fuera del término legal como consecuencia de la tardanza del ente territorial; ii) también que se origine una mora en la notificación de la resolución por parte de la entidad territorial; iii) demora en el envío de la solicitud de pago por parte de la entidad territorial a la Sociedad Fiduciaria y iv) demora por causas de falta de disponibilidad presupuestal.
Propuso las excepciones que denominó como: i) falta de legitimación en la causa por pasiva del FOMAG, para asumirá condenas por sanción mora, posteriores al 31 de diciembre de 2019; ii) culpa exclusiva de la víctima; iii) cobro de lo no debido; iv) improcedencia de la indexación de la sanción moratoria; v) compensación; vi) sostenibilidad financiera y vii) prescripción. El DEPARTAMENTO DE SANTANDER se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas a través del presente medio de control, advirtiendo que dicha entidad no tiene bajo su competencia efectuar el pago de las cesantías y los intereses de las mismas, pues esta es una obligación que corresponde a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, fondo que aduce fue creado mediante la Ley 91 de 1989, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica.
Asegura que la Secretaría de Educación departamental profirió dentro del plazo previsto en la norma, la resolución de reconocimiento y pago de la prestación solicitada, procediendo con su notificación y envío ante el FOMAG para el pago de la cesantía dentro del rango conferido por el legislador. Conforme a lo anterior, propuso las excepciones que denominó como: i) falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Santander; ii) no configuración de un acto administrativo ficto; iii) cobro de lo no debido y; iv) legalidad del acto administrativo proferido por el Departamento de Santander.
III. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, profirió sentencia el 21 de marzo de 2024, mediante la cual resolvió: “(…)
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante y a favor de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y el DEPARTAMENTO DE SANTANDER. LIQUÍNDENSE de conformidad con el artículo 366 del C.G.P. Una vez ejecutoriada esta decisión FÍJENSE las agencias en derecho en auto separado y por secretaría inclúyase tal valor en las cosas…” Como fundamento de su decisión indicó el A quo señaló que la parte demandante no tiene derecho a que se le reconozca y pague la sanción moratoria contemplada en los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, por cuanto la entidad tenía plazo para efectuar el pago de las cesantías definitivas reconocidas hasta el 27 de septiembre de 2021 y la fecha en la que se dejó a disposición el dinero correspondiente fue el 21 de septiembre de 2021, esto es, dentro del término legal establecido para el efecto.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Expediente No. 680013333001 - 2023 - 00309 - 01 Sentencia de segunda instancia 4 Destacó que, si bien, es cierto, mediante Resolución No. 14817 del 14 de septiembre de 2021 se procedió con la aclaración de las cesantías reconocidas mediante pronunciamiento del 22 de julio de 2021, no lo es menos que, tal circunstancia no da lugar a que se le ordene a la demandada a reconocer y pagar la sanción moratoria por la diferencia surgida con ocasión de la reliquidación de sus cesantías, pues este aspecto claramente no fue solicitado en la demanda y además porque no resulta factible, para lo cual reiteró que, el pago de la prestación se realizó dentro del término de los 45 días siguientes contados a partir de la firmeza del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
IV. LA APELACIÓN. La parte demandante solicita que se revoque la sentencia apelada y en su lugar se modifique el numeral segundo de la decisión proferida el 21 de marzo de 2024, esto es, lo referente a la condena en costas impuesta en su contra, señalando que dentro del presente asunto no se avizora una conducta procesal temeraria o de mala fe por parte V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por medio de auto del 24 de febrero de 2025, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión contra de la sentencia de primera instancia en los términos de los artículos 67 y siguiente de la Ley 2080 de 2021.
VI. PRONUNCIAMIENTO FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN Y CONCEPTO DE FONDO. Las partes y el Ministerio Público no se pronunciaron en esta oportunidad. VII. CONSIDERACIONES PROBLEMA JURIDICO Teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico a resolver en esta instancia corresponde a determinar única y exclusivamente si procede o no la condena en costas ordenada mediante la providencia recurrida.
VIII. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. Frente al reproche de la condena en costas, conviene precisar que de conformidad con el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 20234 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Expediente No. 680013333001 - 2023 - 00309 - 01 Sentencia de segunda instancia 5 la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 20234 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez “analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011”[1].
Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales.
Así mismo, es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: «( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )».
Fuera de texto. En tal virtud, y por no advertirse actuación temeraria o mala fe atribuirle a la parte demandante, vencida en juicio, ni conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, así como tampoco se presenta una carencia de fundamentación legal en la demanda, la Sala revocará la condena en costas impuesta en primera instancia y se abstendrá de disponer condena en costas en segunda instancia contra ninguna de las partes.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. SE REVOCA el numeral segundo de la sentencia proferida el 21 de marzo de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Bucaramanga.
SEGUNDO. SIN CONDENA en costas en ambas instancias. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Expediente No. 680013333001 - 2023 - 00309 - 01 Sentencia de segunda instancia 6 TERCERO. Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas constancias de rigor en SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala, según Acta No.030 de 2025. [Aprobado por medio electrónico] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Ponente [Aprobado por medio electrónico] [Aprobado por medio electrónico] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Magistrada