TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, seis (06) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado 680013333001-2019-00341-02 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Doris Smith Jaimes Jaimes an_ge_li_ca82@hotmail.com Demandado Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co Ministerio Público Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema Bonificación judicial Decreto 383 de 2013 / Confirma sentencia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia proferida el diez (10) de noviembre del dos mil veintidós (2022) por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga.
I. LA DEMANDA1 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., instauró demanda ante esta jurisdicción por conducto de apoderado debidamente constituido la señora Doris Smith Jaimes Jaimes en contra de la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva seccional de administración judicial, con el fin de que se acceda a las siguientes: 1.
Pretensiones. 1.1 Inaplicar por inconstitucionalidad e ilegalidad, el aparte “(…) y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud (…)”, contenido en el artículo primero del Decreto No. 383 de 2013. 1.2 Declarar la nulidad de la Resolución No. DESAJBUR18-7574 de fecha 26 de junio de 2018 mediante la cual, la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial con la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales. 1.3.
Declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto que surgió con ocasión al silencio administrativo negativo derivado del recurso de 1 Samai primera instancia, índice 0024, archivo 01, pág. 3-20 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333012-2019-00341-02 reposición y en subsidio de apelación presentado el 25 de enero de 2019 en contra de la Resolución No. DESAJBUR18-7574. 1.4 A título de restablecimiento del Derecho, solicita se condene a la entidad demandada a reliquidar las prestaciones sociales percibidas por la demandante, con base en el salario devengado en su calidad de servidor público y beneficiario del Decreto 383 de 2013 y sus modificaciones; a partir del 16 de septiembre de 2016. 1.5.
Ordenar que, el cumplimiento de la condena que se imponga en esta sentencia, se de en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA. 1.6 Que se ordene el pago de intereses moratorios a título de sanción al no haberse reconocido las prestaciones salariales con apego a la ley. 1.7 Que se condene en costas a la entidad demandada. 2.
Hechos. Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante aduce los siguientes hechos relevantes: 2.1. Se encuentra vinculada a la Rama Judicial, desde el 16 de septiembre de 2016, en calidad de empleada pública perteneciente al régimen salarial y prestaciones de acogidos dispuesto los Decretos No. 57 y 110 de 1993 y sus modificaciones. 2.2.
Mediante petición radicada el día 07 de junio de 2018 solicitó a la entidad demandada entre otras, la reliquidación de todas las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. 2.3 La entidad demanda, mediante la Resolución No. DESAJBUR18-7574 de fecha 26 de junio de 2018 negó la solicitud, frente a la cual el 25 de enero de 2019 se presentaron los recursos de reposición y en subsidio de apelación, los cuales no fueron resueltos configurándose el acto administrativo ficto o presunto. 3.
Normas violadas y concepto de violación. Se invocan como disposiciones violadas las siguientes: De orden Constitucional: artículos 2, 13, 25, 27, 53 y 58. De orden Legal: Ley 4 de 1992 y Código Sustantivo del Trabajo modificado por la Ley 50 de 1990. Expresa que frente al aparte normativo señalado en los hechos y pretensiones de la demanda surge la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4° de la Constitución Política, por cuanto la bonificación judicial constituye factor salarial y deberá tenerse en cuenta para liquidar todas las Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333012-2019-00341-02 prestaciones sociales percibidas por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Indica que los actos demandados incurren en desconocimiento del bloque de constitucionalidad especialmente de la noción de remuneración señalada por los Convenios de la OIT ratificados por Colombia, el artículo 127 del C.S.T. y la sentencia 1998-480450-01 del Consejo de Estado. Sostiene que el aparte normativo cuya inaplicación solicita, desconoce la Constitución Política y la Ley, específicamente lo relacionado con la protección del trabajo, la remuneración mínima, vital y móvil, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales y la garantía de los derechos adquiridos y, desconoce la ley marco especialmente el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de1992.
Lo anterior, por cuanto la bonificación judicial es un incremento en la remuneración básica de los empleados y funcionarios judiciales que constituye factor salarial con incidencia en la liquidación de las prestaciones sociales. De esta manera los actos demandados fueron expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse pues de acuerdo con la ley marco, era obligación del Gobierno Nacional garantizar la nivelación salarial de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial atendiendo a razones de equidad.
II. LA SENTENCIA APELADA2 El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante sentencia de fecha 10 de noviembre de 2022, resolvió: “PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional e ilegal, para el caso concreto, la expresión “únicamente” contenida en el art. 1 de los Decretos 383 de 2013 y demás decretos que lo modifican, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución No. DESAJBUR18-7574 del 26 de junio de 2018 y el acto administrativo ficto o presunto, por medio de la cual se negó la reliquidación de las prestaciones sociales de la señora DORIS SMITH JAIMES JAIMES, con la inclusión de la Bonificación Judicial creada con el Decreto 383 de 2013, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE BUCARAMANGA, reconocer a favor de la señora DORIS SMITH JAIMES JAIMES la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013 como factor salarial, desde el 07 de junio de 2015, en adelante, por el tiempo efectivamente laborado en la RAMA JUDICIAL, y hasta la 2 Samai primera instancia, índice 0024, archivo 21 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333012-2019-00341-02 terminación del vínculo laboral, reliquidando todas las prestaciones sociales devengadas por ella.
CUARTO: CONDENAR, a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE CÚCUTA, a pagar las diferencias resultantes entre las prestaciones sociales devengadas y las que resulten de la reliquidación ordenada.
QUINTO: Las sumas reconocidas deberán ser debidamente actualizadas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEXTO: DECLARAR LA PRESCRIPCIÓN de las mesadas causadas con anterioridad al 07 de junio de 2015, conforme la parte motiva de esta providencia.
SÉPTIMO: La NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE BUCARAMANGA, dará cumplimiento a la sentencia de conformidad con los arts. 192 y 195 del CPACA.
OCTAVO: CONDENAR en costas en esta instancia, a la entidad demanda, de conformidad a la parte motiva de esta sentencia. (…)”. Como fundamento de la decisión y, tras desarrollar en el marco jurídico y jurisprudencial el concepto de salario, el régimen salarial y prestaciones dirigido a los empleados que se vincularon a la Rama Judicial con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 057 de 1997 y la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad al contexto particular, determinó que la bonificación judicial prevista en el Decreto 383 de 2013 sí constituye salario, contrario a lo dispuesto en dicha norma, toda vez que se trata de una retribución que se percibe habitual y periódicamente por la demandante como contraprestación directa de sus servicios prestados a la Rama Judicial; por lo que la misma implica una violación de los principios y valores establecidos en el artículo 1° del Convenio 095 de la OIT, el artículo 53 de la Constitución Política y el artículo 2° de la Ley 4° de 1992, lo que conduce a inaplicar la expresión allí contenida y reproducida en los decretos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial, “…únicamente”, declarar la nulidad de los actos acusados y ordenar la reliquidación prestacional solicitada con la demandada.
III. EL RECURSO DE APELACIÓN3 El apoderado judicial de la parte demandada formula recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, insistiendo en la prosperidad de las excepciones previas y de mérito de falta de legitimación en la causa por pasiva y no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. Al respecto, considera que en atención a que lo que se busca con la demanda es modificar la escala de salarios prevista en el Presupuesto General de la 3 Samai primera instancia, índice 0024, archivo 24 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333012-2019-00341-02 Nación, deben ser el Gobierno Nacional, el Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de la Función Pública los llamados a responder por estas pretensiones, aunado al hecho de que la rama judicial no cuenta con facultad de modificar o adicionar la partida presupuestal asignada y, por tanto, se configuran la falta de legitimación en la causa por pasiva de su parte y la ineptitud de la demanda.
Reitera que la actuación administrativa fue surtida conforme a la normatividad vigente, puesto que la entidad sólo se ha dedicado a dar cumplimiento a los decretos legales vigentes en los cuales expresamente se señala que la bonificación constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización del Sistema General de Seguridad Social en salud y, por tanto, las imputaciones frente a los mismos deben ser asumidas por la autoridad competente y no por la Rama Judicial.
Aunado a ello, considera que no es de recibo atacar su contenido a través de una acción de contenido particular y que no le es dable a la administración judicial acceder a la inaplicación por inconstitucionalidad, pues al realizarlo se modificaría el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios del Decreto 0383 de 2013 o del Decreto 0384 de 2013, competencia atribuible única y exclusivamente al Gobierno Nacional.
Sumado a lo anterior, advierte que no se avizora vicio de constitucionalidad alguno en la disposición que regula la Bonificación Judicial, toca vez que, variada y reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional ha admitido que resulta ajustado a la Constitución el que el Gobierno Nacional establezca que ciertos emolumentos salariales no tengan carácter salarial, pues ello es válido dentro de su libertad de configuración, máxime porque las condiciones en que fue creada tal Bonificación surgieron a partir de un acuerdo colectivo que el Gobierno hizo con las organizaciones sindicales de la Rama Judicial.
Manifiesta que no están incluidos en el presupuesto de la Rama Judicial los dineros que se requerirían para el pago de lo pretendido por la parte actora, lo cual obedece a que el rubro de gastos de personal está planeado y calculado, teniendo en cuenta las regulaciones vigentes que regulan los salarios, prestaciones y acreencias laborales de los empleados de la Rama Judicial, por lo que de ninguna manera pueden incluirse allí mayores costos para reconocer lo pretendido por la parte actora, en tanto, no resulta acorde con las previsiones de los Decretos 383 y 384 de 2013, que establecieron el carácter salarial de la Bonificación Judicial únicamente para efectos de aportes de Seguridad Social en pensiones y salud.
Se refiere a la excepción de caducidad asegurando que la parte demandante debió pretender la nulidad de los decretos salariales dentro del término contemplado en el artículo 138 del CPACA, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 137 ibidem, puesto que la parte accionante lo que pretende es el restablecimiento automático de un derecho (reliquidación de salarios y prestaciones causados desde el 2013) y que no demandó las normas que regulan su remuneración, razón por la cual no encuentra Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333012-2019-00341-02 justificable que la parte accionante pueda ser excusada de no haber atacado la vigencia de aquellas normas que se encuentra vigentes.
Por su parte, señala que en el presente caso ha operado la prescripción trienal de los derechos laborales pretendidos por la parte actora, que no fueron reclamados oportunamente, para tal efecto debe tenerse en cuenta que la demandante radicó la petición ante la Seccional Bucaramanga el 07 de junio de 2018, mediante la cual reclamó el reconocimiento de la bonificación decreto 383 y 384 de 2013, durante el tiempo que se desempeñó como empleada de la rama judicial; razón por la cual, las sumas reclamadas con anterioridad al 07 de junio de 2015, se encuentran prescritas.
Finalmente, se opone a la condena en costas impuesta en primera instancia al considerar que, tal decisión carece de un análisis objetivo valorativo que se requiere de conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo C.P.A.C.A., en concordancia con las precisas reglas del Código General del Proceso C.G.P. IV.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El proceso es repartido al Despacho el 29 de junio de 2023 formulándose impedimento para conocer del asunto; no obstante, fue declarado infundado en providencia del 12 de septiembre de 2024. Posteriormente, con auto del 28 de enero de 2025 se admitió el recurso de apelación. En la misma providencia se advirtió a los sujetos procesales que hasta su ejecutoria podrían pronunciarse en relación con el recurso de apelación admitido.
En esta etapa las partes demandante y demandada guardaron silencio y el Ministerio Público no presentó concepto de fondo. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 1. Aspecto procesal previo Encontrándose el presente proceso para efectuar pronunciamiento de fondo, la H. Magistrada Claudia Ximena Ardila Pérez, integrante de la Sala de decisión, formula impedimento para conocer el fondo del asunto por la causal prevista en el numeral 1° del artículo 141 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, por existir un interés indirecto en las resultas del proceso, en atención a que radicó demandada de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el número 680013333-004-2018-00412- 00, en la que pretende el reconocimiento de la bonificación judicial y la prima especial como factor salarial.
Así, atendiendo a las manifestaciones efectuadas por la H. Magistrada, considera la Sala que para el caso bajo estudio se configura la causal de impedimento aludida atendiendo a que, tiene una expectativa similar a la de Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333012-2019-00341-02 la parte demandante pues su proceso se encuentra en trámite y la reclamación del derecho no ha sido definida por el juez de conocimiento; razón por la cual la Sala estima procedentes los motivos invocados por la doctora Claudia Ximena Ardila Pérez y en ese sentido, se aceptará el impedimento manifestado, al configurarse la causal prevista en el numeral primero del artículo 141 del CGP; resolviéndose, tal y como quedará consignado en la parte resolutiva, apartar a la H. Magistrada Ardila Pérez del conocimiento del presente medio de control, en aras de preservar la imparcialidad en la función judicial. 2.
Competencia. Corresponde a esta Corporación resolver los recursos interpuestos, dada la naturaleza de la providencia apelada, de conformidad con lo establecido en los Arts. 243 y 247 de la Ley 1437 de 2011. 3. Problema Jurídico. De acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en el escrito de apelación, le corresponde a la Sala establecer si resulta procedente inaplicar por inconstitucionalidad la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y en aquellos que ajustaron año a año los valores a reconocer por la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la rama judicial y de la Justicia Penal Militar.
En caso afirmativo, se debe determinar, si la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013, constituye factor salarial para reliquidar todas las prestaciones sociales de la demandante desde que se vinculó a la entidad, hasta su retiro y, por tanto, hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. 4.
Control de constitucionalidad del Decreto 383 de 2013. De la naturaleza jurídica de la bonificación judicial. La Constitución de 1991 dejó en manos del legislador la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los funcionarios públicos, correspondiéndole al Ejecutivo, en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Fundamental, desarrollar los parámetros fijados en Leyes Marco, como es el caso de la Ley 4ª de 19924, que señala los lineamientos generales que debe seguir el Ejecutivo Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. 4 “ARTICULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública ” Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333012-2019-00341-02 Ahora bien, conviene destacar, que la Ley 4ª de 1992, entre los objetivos centrales para el sector judicial, se dirige a lograr una nivelación adecuada y más comprensiva de los salarios, es así que en sus artículos 14 y 15, como lo ha considerado el Consejo de Estado5, da “cuenta de la falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las Cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, con mayor razón, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país. Por ello, y con el fin de extender el beneficio salarial a todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, se incluyó un parágrafo en el artículo 14 de la referida Ley 4ª, del siguiente tenor literal: “PARÁGRAFO.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. En todo caso, debe señalar la Sala, que en la expedición de normas de carácter salarial, se debe ser consecuente con el principio de progresividad, constitucionalmente plasmado en el artículo 53 de la Carta Política6, y la noción de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, atendiendo la mínima y básica realidad salarial, so pena de violar los criterios y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992, en tanto que, como se indicó, lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue “nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial”.
De esta manera, el Gobierno Nacional, en desarrollo de las preceptivas y orden de nivelación salarial dispuesto en la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 383 de 6 de marzo de 2013, el cual creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional dispuesto en los Decretos 057 y 110 de 1993, bien porque se hubieran vinculado a partir de su entrada en vigor o, porque se hubieran acogido a él; en todo caso, en garantía del principio de la igualdad, bajo el principio de “a trabajo igual, salario igual”, el artículo 2 del Decreto 383 de 2013 determinó, que aquellos funcionarios y empleados que “no optaron por el régimen establecido en el Decreto número 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.
Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020) 6 El artículo 53 Constitucional, eleva a rango superior una gama de principios (que componen el marco axiológico, ideológico y filosófico de las normas laborales y que permiten por tanto una correcta interpretación de las normas sustantivas), entre los que se cuentan el de una remuneración vital y móvil; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; así mismo, en los incisos cuarto (4º) y quinto (5º) del artículo 53 se precisa que los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna; y que la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333012-2019-00341-02 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio”.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, la bonificación judicial se reconoce de forma mensual y, constituye “únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, luego no es constitutiva de factor salarial para efectos de liquidar las prestaciones legales y sociales que perciben los servidores de la Rama Judicial.
En consecuencia, al limitarse el carácter salarial de la bonificación judicial sólo al ingreso base de cotización en pensiones y salud, el Gobierno Nacional se apartó del marco de la Ley 4 de 1992 al que estaba obligado, en tanto no se dirigió a lograr la nivelación salarial, que sólo puede ser comprendida como un mejoramiento de las condiciones salariales, lo que para la Sala debe conllevar un aumento de la remuneración o retribución económica por la prestación de servicios; frente a lo cual, debe recordarse, que el artículo 127 de Código Sustantivo de Trabajo con la modificación realizada por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, determina que “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
De ahí que, comprender la bonificación judicial sin carácter salarial, equivale a despojar a los servidores públicos destinatarios de la misma, de una buena parte de los beneficios salariales y prestacionales que el incremento de la remuneración representa, en la medida que al ser un factor salarial debe tenerse en cuenta para liquidar todos sus derechos económicos, como primas, vacaciones, cesantías, etc.
En este sentido, el Consejo de Estado7 indicó, que “al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud””. 7 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.
Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020) Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333012-2019-00341-02 Bajo estas premisas, es claro que el Decreto 383 de 2013 al incluir en su artículo 1 que la bonificación judicial “…constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud…”, no siguió los condicionamientos dispuestos en la Ley Marco 4ª de 1992; de ahí que, con fundamento en la excepción de constitucionalidad (artículo 4 superior), dicho aparte debe ser inaplicado al caso concreto por ser contrario al ordenamiento jurídico y, si bien debe admitirse que los reglamentos que desarrollan leyes marco gozan de una mayor amplitud regulatoria en consideración a que la ley marco por su propia estructura normativa no puede contener más que parámetros, criterios y principios generales; debe recordarse que esa mayor amplitud, en todo caso, no está exenta de la necesaria coincidencia axiológica que el reglamento debe guardar con la Ley que define los ámbitos generales que justifican precisamente la expedición del decreto que, para el caso que se analiza en esta sentencia, no es otra la finalidad que lograr una nivelación salarial lo que implica un incremento salarial con sentido de equidad; luego, al ser la bonificación pagadera mensualmente, esto es, de un pago habitual y obligatorio, deviene claro que su finalidad es remuneratoria del servicio o, lo que es lo mismo, en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, pues ello no responde al dispositivo contenido en el Parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 cuya objetivo, como se ha insistido, es la de nivelar la remuneración de los servidores públicos de la Rama Judicial.
Además de lo expuesto, debe indicar la Sala que, si bien el Decreto 383 de 2013 fue producto de una negociación realizada entre la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación con el Gobierno Nacional; no por ese hecho se le debe restringir el carácter de salario; pues no es posible justificar que, a través de un acuerdo entre las partes, se determine un salario apenas formal y nominalmente (como lo sería para efectos de establecer el ingreso de cotización a la seguridad social integral), pero se le niegue esa condición de manera real y material, al impedir que sirva de base o parámetro para la liquidación de las demás acreencias laborales que tienen como referente ese concepto; pues al margen que ello comportaría una trasgresión al principio de la lógica de la no contradicción, debe insistirse que si una determinada suma es salario, lo debe ser para todos sus efectos, pues no es posible que sea y no sea al mismo tiempo.
En este sentido, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, ha precisado que cualquier pacto de exclusión salarial que se realice respecto de un concepto que retribuya directamente el servicio, es ineficaz8; así mismo, en la sentencia CSJ SL5146-2020 se concluyó al respecto que: 8 Así se expone en la sentencia SL865 de 2019: “Ahora, pese al error en que incurrió el tribunal en cuanto al supuesto fáctico según el cual no hubo entre las partes pacto de exclusión salarial respecto del auxilio educativo que se le pagaba mensualmente a la demandante, éste no tiene la connotación de manifiesto, pues independientemente de ello, y del hecho de que la trabajadora tuviere conocimiento de dicha exclusión y de que hubiere aceptado tales condiciones laborales al momento de su vinculación, lo realmente relevante a efectos de concluir si un concepto tiene o no naturaleza salarial, como se anotó Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333012-2019-00341-02 “[…] las consideraciones jurídicas del Tribunal no fueron claras, pues, a la vez que determinó que las sumas que retribuyen directamente el servicio del trabajador constituyen salario y no dejan de serlo por el acuerdo individual o colectivo de las partes, estimó que, al tenor de lo previsto en el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, las «sumas habituales y que retribuyen directamente la prestación del servicio se pueden excluir de la base del cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales, es decir que, a pesar de ser salario dichas sumas, estas pueden no constituir factor salarial para efectos de la liquidación de prestaciones sociales».
Lo anterior es un evidente error jurídico derivado de la interpretación de los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, como se explicó, los pagos habituales que retribuyen directa y realmente el servicio constituyen salario y no pueden dejar de serlo por acuerdo entre las partes, además de que una cosa no puede ser…” (énfasis de la Sala) En igual sentido, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en su Sala de Casación Laboral ha indicado, que cuando indebidamente se desconoce la naturaleza salarial de un rubro que claramente es remunerativo del servicio, como en este caso se ha dicho lo es bonificación judicial, no puede aceptarse que ella sea un instrumento para reducir el salario; así, en sentencia SL5511 de 2023, reprochó que “…las partes disgreguen la remuneración ordinaria del trabajador, de manera artificial, para que el salario básico termine disminuido y que, tras ello, algunas acreencias legales mínimas, que deben servirse de ese referente terminen también menguadas, en perjuicio de los derechos mínimos e irrenunciables del trabajador.
Es decir, los pactos de exclusión salarial no pueden instrumentalizarse para desagregar el salario básico y, por esa vía, reducirlo, eliminando de esa condición ciertos pagos que, por su naturaleza la tienen”. En consecuencia, en los acuerdos de negociación que dieron origen al Decreto 383 de 2013, no puede dársele un poder ilimitado a la autonomía negocial, pues aquella, en el marco institucional del Estado Social de Derecho, encuentra una legítima restricción o interferencia constitucional, en aquellos eventos en los cuales se afectan los derechos irrenunciables del trabajador dispuestos en el artículo 53 Superior, norma que imposibilita que las partes de una relación laboral restrinja la naturaleza de salario a un pago que posee esa característica.
Por otra parte, afirma la recurrente que acceder al reconocimiento pretendido en la demanda conlleva a la modificación de las normas que regulan el régimen salarial de los servidores de la Rama Judicial sin que para el efecto exista en forma precedente, es que sea o no retributivo del servicio, pues en todo caso cualquier pacto de exclusión salarial que se realice respecto de un concepto que retribuya directamente el servicio, es ineficaz, acorde con el mandato previsto en el art. 43 del CST, que reza…” Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333012-2019-00341-02 norma que la derogue o sentencia que declare su inconstitucionalidad o ilegalidad, por lo que era necesaria la integración de la parte pasiva con el Gobierno Nacional, el Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Al respecto, la Sala precisa que el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 no ha sido derogado, ni se solicita su anulación en la demanda, aunado a que existe jurisprudencia del órgano de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en las que condena a la entidad demandada al reconocimiento y pago del referido emolumento como factor salarial, motivo por el cual, negar las pretensiones objeto del presente proceso constituiría vulneración a las condiciones de igualdad del trabajador, lo cual afecta en igual sentido la seguridad jurídica de las autoridades judiciales como de los beneficiarios de la prestación. Por su parte, para resolver lo pretendido no se requiere integrar la parte pasiva con el Gobierno Central como equivocadamente insiste la recurrente pues las pretensiones de nulidad que se deprecan se dirigen contra los actos administrativos expresos o presuntos expedidos con la única participación de la entidad demandada.
Las anteriores razones, como se indicó ad supra, son más que suficientes para inaplicar por inconstitucional, en ejercicio del control por vía de excepción consagrado en el artículo 4 Superior, la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 0383 de 2013 y de aquellos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial para los servidores de la Rama Judicial.
Finalmente, conviene aclarar que imprimirle la connotación de factor salarial a la bonificación judicial no atenta contra el principio de la sostenibilidad fiscal, puesto que el parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política señala: “Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los <sic> derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”.
Luego este principio no se puede oponer para negar derechos laborales irrenunciables de orden constitucional; correspondiendo al empleador demandado realizar las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para gestionar el aumento presupuestal requerido sin que ello vaya en contravía de sus objetivos y funciones. 5. De la bonificación judicial en el caso concreto.
Conforme al objeto del recurso de apelación y según se enunció al momento de plantear el problema jurídico, la Sala entrará a dilucidar, si para el caso particular resulta procedente inaplicar por inconstitucionalidad la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y en aquellos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial para los servidores de la Rama Judicial y así mismo, determinar, si constituye factor Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333012-2019-00341-02 salarial para reliquidar todas las prestaciones sociales causadas a la parte demandante.
Así las cosas, de cara al marco jurídico que antecede y, a las documentales que obran en el expediente, se tiene probado en esta etapa procesal, lo que sigue: - La señora Doris Smith Jaimes Jaimes ingresó a prestar a sus servicios en la Rama Judicial el 13 de mayo de 2009 sin que se advierta fecha de retiro; el último cargo ostentado corresponde al de escribiente de Tribunal grado 009. - Con memorial dirigido a la Rama Judicial-Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial- Seccional Santander el 07 de junio de 2018 solicitó la inaplicación por inconstitucionalidad de la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 con el consecuente reconocimiento de carácter salarial y prestacional de la bonificación judicial allí creada, desde el 1° de enero de 2013.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó se tuviera en cuenta la bonificación judicial como factor salarial y a partir de ello se reliquidaran sus prestaciones sociales10. - La entidad demandada dio respuesta a través de la Resolución No. DESAJBUR18-7574 de fecha 26 de junio de 2018 negando la solicitud bajo el argumento que fue el Gobierno Nacional quien creó la bonificación judicial y, por tanto, la entidad carece de facultades para modificarla11. - La parte demandante presentó el 25 de enero de 2019 recurso de reposición y en subsidio de apelación los cuales no fueron resueltos por la entidad12 Teniendo en cuenta la relación probatoria realizada y en aplicación del marco normativo y jurisprudencial trazado, encuentra la Sala que al haberse vinculado la demandante bajo una relación legal y reglamentaria al servicio de la Rama Judicial desde antes del año 2013 cuando se creó la bonificación judicial mediante Decreto 0383 de 2013 resulta claro que ha venido percibiendo dicho emolumento de forma habitual y periódica como contraprestación de su servicio personal tal como se advierte en el certificado de nómina aportado13, por lo que no hay lugar a negar la liquidación de sus prestaciones sociales con la inclusión de dicho factor revestido de las características propias del salario tal como se determinó en el análisis jurídico efectuado. 9 Samai primera instancia, índice 0024, archivo 01, pág. 23-24 10 Samai primera instancia, índice 0024, archivo 01, pág. 36-49 11 Samai primera instancia, índice 0024, archivo 01, pág. 50-52 12 Samai primera instancia, índice 0024, archivo 01, pág. 54-60 13 Samai primera instancia, índice 0024, archivo 01, pág. 25-35 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333012-2019-00341-02 Allí se determinó que la facultad dada al ejecutivo para revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial atendiendo a criterios de equidad dada por la Ley 4° de 1992 fue excedida con la creación de una bonificación judicial sin carácter salarial para liquidar las prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, pese a que el marco fijado por el Legislador estaba dirigido a establecer una verdadera nivelación salarial para este sector.
De modo tal que es clara la transgresión de la Ley marco y los principios constitucionales que garantizan los derechos laborales mínimos, además porque el no reconocimiento como factor salarial, proviene del ejecutivo; autoridad que carece del margen de configuración del cual, si está revestido el Legislativo, tal como lo determinó desde la expedición de la Ley 4° de 1992.
Como consecuencia de ello, para el caso particular, procede disponer la inaplicación de la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 0383 de 2013 y de aquellos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y, en consecuencia, ordenar su reconocimiento mensual como factor salarial en los años en que la demandante la percibió de modo que sus prestaciones sociales sean reliquidadas incluyendo este factor salarial, a excepción de los periodos sobre los cuales el Juez de Primera Instancia declaró la prescripción de derechos, los cuales coinciden con el señalado por la parte demandada en el escrito de apelación que aquí se desata.
Finalmente, la Sala no advierte que se presente el fenómeno de caducidad alegado por la parte recurrente pues contrario a lo manifestado, con la demanda no pretendió que se declarara la nulidad de los decretos salariales con efectos particulares, sino su inaplicación parcial por resultar abiertamente inconstitucional, figura que no tiene término de caducidad pues su finalidad no es suprimir la norma del ordenamiento jurídico.
Lo anterior impone confirmar la decisión de primera instancia en tanto es acorde con el análisis aquí efectuado. 6. Costas. Finalmente, en lo que respecta a la pretensión de revertir la condena en costas impuestas en primera instancia, se advierte que el Juez de primera instancia fundamentó su decisión de condenar en costas a la parte demandada por ser la parte vencida, pero sin realizar un juicio de ponderación subjetiva respecto a la conducta procesal, sino siguiendo un criterio meramente objetivo.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333012-2019-00341-02 No obstante, de acuerdo con los lineamientos expuestos por el H. Consejo de Estado14, considera la Sala necesario adoptar el criterio subjetivo y aplicarlo al caso particular en el que advierte, que tanto los fundamentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación no presentan una carencia de fundamentación legal o alguna actuación temeraria que dé lugar a la condena en costas y, por el contrario, se tiene que con los mismos la parte ejerció de forma legítima su defensa frente al reclamo por la vía judicial se le hizo, aportando fundamentos normativos coherentes, lo que hacía suponer que sus argumentos contaban con un margen de probabilidad de prosperidad, aunado al hecho de que de la revisión del expediente no se advierte causación de gastos, pues las notificaciones se efectuaron de manera electrónica y si bien las pruebas obrantes fueron allegadas con el escrito de la demanda, también lo es que la entidad demandada aportó los certificados laborales y antecedentes administrativos de los actos acusados con el escrito de contestación de la demanda.
En ese sentido, existen razones para revocar la condena en costas impuesta en primera instancia y no imponer condena alguna en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar fundada la manifestación de impedimento formulada por la H. Magistrada Claudia Ximena Ardila Pérez de conformidad con las consideraciones expuestas en el numeral primero de la parte considerativa de esta providencia y, en consecuencia, apartarla del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO. Revocar el numeral octavo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el diez (10) de noviembre del dos mil veintidós (2022) por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga y, en su lugar, no condenar en costas de primera instancia a la parte demandante TERCERO. Confirmar en todo lo demás la sentencia proferida el diez (10) de noviembre del dos mil veintidós (2022) por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. No condenar en costas en esta instancia. 14 Consejo de Estado. Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333012-2019-00341-02 QUINTO. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el Aplicativo SAMAI
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. [Firma electrónica] IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado Ponente [Firma electrónica] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado