TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, seis (06) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado 680013333003-2018-00406-02 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Esperanza Pinilla Pedraza fborja@hotmail.com Demandado Nación – Fiscalía General de la Nación jur.notificacionesjudiciales@fiscalia.gov.co claudia.cely@fiscalia.gov.co Ministerio Público Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema Bonificación judicial Decreto 382 de 2013 / Confirma sentencia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia proferida el veintinueve (29) de junio del dos mil veintitrés (2023) por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga.
I. LA DEMANDA1 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., instauró demanda ante esta jurisdicción por conducto de apoderado debidamente constituido la señora Esperanza Pinilla Pedraza en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se acceda a las siguientes: 1.
Pretensiones. 1.1 Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio No. 31200-0688 de fecha 11 de diciembre de 2017 y la Resolución No. 2-1076 del 16 de abril de 2018 mediante los cuales, la entidad demandada negó la solicitud de inclusión como factor salarial para todos los efectos legales de la bonificación judicial creada en el Decreto 382 de 2013 y, la consecuente reliquidación de los emolumentos y prestaciones sociales. 1.2 A título de restablecimiento del Derecho, solicita se condene a la entidad demandada a reliquidar las prestaciones sociales percibidas por la demandante, con base en el salario devengado en su calidad de servidores públicos y beneficiarios del Decreto 382 de 2013 y sus 1 Samai primera instancia, índice 00035, archivo 001, pág. 68-80 y 105-117 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333003-2018-00406-02 modificaciones; a partir del 01 de enero de 2013 y hasta cuando que se causen. 1.3.
Ordenar que, el cumplimiento de la condena que se imponga en esta sentencia, se de en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA. 2. Hechos. Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante aduce los siguientes hechos relevantes: 2.1. La demandante ha estado vinculada a la Fiscalía General de la Nación, en diferentes periodos y a la fecha de presentación de la demanda se encontraba activa. 2.2.
Mediante petición radicada el día 06 de diciembre de 2017 a través de apoderado, solicitó a la entidad demandada la reliquidación de todas las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, ante lo cual, recibió respuesta negativa mediante los actos administrativos acusados. 3. Normas violadas y concepto de violación. Se invocan como disposiciones violadas las siguientes: De orden Constitucional: artículos 1, 2, 5, 12, 13, 53 y 209.
De orden Legal: Ley 4 de 1992 artículos 2 y 14; Ley 270 de 1996 artículo 152.7; Ley 482 de 1998; Código Sustantivo del Trabajo artículos 4 y 127; Ley 270 de 1996 artículo 152 numeral 7°. Expresa que en el caso concreto resulta procedente inaplicar por ser vulneratorios del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, los Decretos 382 de 2013 y los que se han expedido relacionados con la igualdad de oportunidades y remuneración para los trabajadores de la estructura de la Rama Judicial.
Considera que, frente a la bonificación judicial, el no reajustar y liquidar con incidencia en la asignación básica y ser parte del salario, vulnera los derechos laborales consagrados en el artículo 127 del C.S.T. y 42 del Decreto 1042 de 1978. Igualmente, se atenta contra el bloque de constitucionalidad de obligatorio cumplimiento, lo que permite inaplicar las restricciones legales impuestas al respecto.
II. LA SENTENCIA APELADA2 El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante sentencia de fecha 29 de junio de 2023, resolvió: 2 Samai primera instancia, índice 00042 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333003-2018-00406-02 “PRIMERO: DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN TRIENAL, frente a las sumas adeudadas, causadas con anterioridad al 6 de diciembre de 2014.
SEGUNDO: INAPLÍQUESE por inconstitucionalidad la expresión normativa “… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenido en el artículo 1° del Decreto No. 382 de 2013, y reproducida en los Decretos No. 1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021 y 471 de 2022 por las razones expuestas.
TERCERO: DECLARAR la nulidad del Oficio 31200-0688 del 11 de diciembre de 2017 proferido por la Subdirección Regional de Apoyo Nororiental de la Fiscalía General de la Nación.
CUARTO: Declarar la nulidad de la Resolución 20465 del 14 de febrero de 2018 proferido por la Subdirección Regional de Apoyo Nororiental de la Fiscalía General de la Nación.
QUINTO: Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNESE a la NACION – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reliquidar y pagar a favor de ESPERANZA PINILLA PEDRAZA y RAMÓN JOSÉ MERIÑO JIMENEZ, todas las prestaciones sociales y factores salariales reconocidos, pagados y causados desde el 6 de diciembre de 2014 incluyendo en la base de liquidación como factor salarial, la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013.
Igualmente deberán revisarse los descuentos de ley y hacer los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social de salud y pensión, pagando las diferencias a que haya lugar, teniendo en cuenta el 100% del salario. La suma que resulte a favor del demandante debe ajustarse de conformidad con el artículo 192 del CPACA hasta la ejecutoria de la sentencia. La actualización ordenada se hará la aplicando la fórmula que ha sido desarrollada en la parte considerativa de esta sentencia.
SEXTO: Negar las excepciones propuestas relacionadas con la constitucionalidad de la restricción del carácter salarial, aplicación del mandato oficial, legalidad, cumplimiento de un deber legal, cobro de lo no debido, buena fe y la genérica.
SÉPTIMO: NO CONDENAR en COSTAS ni en AGENCIAS EN DERECHO.
OCTAVO: Désele cumplimiento a la presente providencia dentro de los términos establecidos para ello por el artículo 192 y 195 del CPACA. (…)”. Como fundamento de la decisión y, tras desarrollar el marco jurídico y jurisprudencial del concepto de salario, determinó que la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de 2013 restringe dicho concepto al aplicarlo para las cotizaciones que se hacen al Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud, pero no, para el pago y liquidación de las demás prestaciones; por lo que la misma incurre en un vicio de ilegalidad y contraría los postulados constitucionales sobre derechos laborales, lo que Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333003-2018-00406-02 conduce a inaplicar la expresión allí contenida y reproducida en los decretos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial, “… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” por resultar restrictiva y desfavorable.
III. EL RECURSO DE APELACIÓN3 La apoderada judicial de la parte demandada formula recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, solicitando se revoque en su integridad y en su lugar se denieguen las pretensiones del demandante. Sostiene que con la expedición de la sentencia de primera instancia se vulneró el debido proceso al desconocer la obligación de argumentar la vulneración del Decreto 382 de 2013 respecto a las disposiciones constitucionales para aplicar la excepción de inconstitucionalidad.
Por su parte, la Fiscalía actuó en cumplimiento de un deber legar, al aplicar estrictamente lo regulado por el Decreto en mención y demás normas concordantes. Refiere que la Corte Constitucional a través de la sentencia C-279 de 1996 determinó la exequibilidad de los artículos 14 y 15 de la Ley 4° de 1992 - Ley marco que autorizó al ejecutivo a disponer sobre el tema del salario del trabajador judicial - haciendo grandes precisiones en torno a la legalidad de la consagración de primas técnicas o de servicios sin carácter salarial, lo que lleva a concluir que, contrario a lo expuesto por el Juez de primera instancia, la creación de la bonificación judicial es compatible con la Constitución Política.
Afirma entonces, que las disposiciones contenidas en el Decreto 0382 de 2013 y demás que reglamentan la materia, son producto de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional para la fijación del Régimen Salarial y Prestacional entre otros, de la Fiscalía General de la Nación, así como de las negociaciones con las asociaciones sindicales de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, por lo que responde a un proceso de negociación laboral que desarrolla los convenios de la OIT, en el que se acordó su naturaleza de factor salarial únicamente para la base de la cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad en salud; razón por la cual dicha disposición goza de plena validez y eficacia jurídica y se encuentra amparada por el principio de legalidad, por lo que no es viable darle otro alcance o interpretación. Señala que resulta improcedente aplicar la sanción moratoria por fata de consignación y/o pago de del auxilio de cesantía, pues ésta solo se presenta cuando hay falta de pago total de dicha prestación y no, cuando al realizarse una reliquidación de este rubro se denoten diferencias entre los pagado y lo que se reajuste con posterioridad. 3 Samai primera instancia, índice 00044 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333003-2018-00406-02 IV.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El proceso es repartido al Despacho el 18 de octubre de 2023 formulándose impedimento para conocer del asunto; no obstante, fue declarado infundado en providencia del 12 de septiembre de 2024. Posteriormente, con auto del 28 de enero de 2025 se admitió el recurso de apelación. En la misma providencia se advirtió a los sujetos procesales que hasta su ejecutoria podrían pronunciarse en relación con el recurso de apelación admitido.
En esta etapa las partes demandante y demandada guardaron silencio y el Ministerio Público no presentó concepto de fondo. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 1. Aspecto procesal previo Encontrándose el presente proceso para efectuar pronunciamiento de fondo, la H. Magistrada Claudia Ximena Ardila Pérez, integrante de la Sala de decisión, formula impedimento para conocer el fondo del asunto por la causal prevista en el numeral 1° del artículo 141 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, por existir un interés indirecto en las resultas del proceso, en atención a que radicó demandada de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el número 680013333-004-2018-00412-00, en la que pretende el reconocimiento de la bonificación judicial y la prima especial como factor salarial.
Así, atendiendo a las manifestaciones efectuadas por la H. Magistrada, considera la Sala que para el caso bajo estudio se configura la causal de impedimento aludida atendiendo a que, tiene una expectativa similar a la de la parte demandante pues su proceso se encuentra en trámite y la reclamación del derecho no ha sido definida por el juez de conocimiento; razón por la cual la Sala estima procedentes los motivos invocados por la doctora Claudia Ximena Ardila Pérez y en ese sentido, se aceptará el impedimento manifestado, al configurarse la causal prevista en el numeral primero del artículo 141 del CGP; resolviéndose, tal y como quedará consignado en la parte resolutiva, apartar a la H. Magistrada Ardila Pérez del conocimiento del presente medio de control, en aras de preservar la imparcialidad en la función judicial. 2.
Competencia. Corresponde a esta Corporación resolver los recursos interpuestos, dada la naturaleza de la providencia apelada, de conformidad con lo establecido en los Arts. 243 y 247 de la Ley 1437 de 2011. 3. Consideraciones previas Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333003-2018-00406-02 De la lectura integral de la demanda y el trámite dado a la misma se advierte que si bien en un principio la parte pasiva estaba integrada por los señores Esperanza Pinilla Pedraza y Ramón José Mariño Jiménez; también lo es que con providencia del 29 de enero de 20194 el Juez de Primera instancia decidió inadmitirla y ordenar su desacumulación para que se presentaran por separado, aclarando que se tramitaría la presentada a nombre de la primera demandante, esto es, de la señora Esperanza Pinilla Pedraza.
Una vez subsanada, fue admitida5 bajo el radicado de la referencia únicamente respecto de las pretensiones de la señora Esperanza Pinilla Pedraza. En consecuencia, se advierte una incongruencia en la sentencia de primera instancia al referirse al señor Ramón José Mariño Jiménez y disponer órdenes a su favor, lo que se traduce en un pronunciamiento lesivo al ordenamiento jurídico por resultar abiertamente extra petita; aunado a que de la consulta del sistema de gestión judicial Samai, se advierte que ya se emitieron sentencias de primera y segunda instancia respecto de sus pretensiones6, por lo que la sentencia que se revisa transgrede a su vez, el principio de cosa juzgada.
Así las cosas, de encontrarse fundamentos para confirmar la sentencia de primera instancia, se procederá a modificar lo pertinente, esto es, las órdenes dadas a favor del señor Ramón José Mariño Jiménez quien no es parte de este trámite. 4. Problema Jurídico. De acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en el escrito de apelación, le corresponde a la Sala establecer si resulta procedente inaplicar por inconstitucionalidad la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013 y en aquellos que ajustaron año a año los valores a reconocer por la bonificación judicial creada para los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación. En caso afirmativo, se debe determinar, si la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013, constituye factor salarial para reliquidar todas las prestaciones sociales de la parte demandante desde que se acredite el vínculo con la entidad, hasta cuando se causen y, por tanto, hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. 5.
Control de constitucionalidad del Decreto 382 de 2013. De la naturaleza jurídica de la bonificación judicial. La Constitución de 1991 dejó en manos del legislador la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los funcionarios públicos, correspondiéndole al Ejecutivo, en ejercicio de la potestad reglamentaria 4 Samai primera instancia, índice 00035, archivo 001, pág. 62-64 5 Samai primera instancia, índice 00035, archivo 001, pág. 143 6 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=680013333008201900035016800133 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333003-2018-00406-02 prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Fundamental, desarrollar los parámetros fijados en Leyes Marco, como es el caso de la Ley 4ª de 19927, que señala los lineamientos generales que debe seguir el Ejecutivo Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
Ahora bien, conviene destacar, que la Ley 4ª de 1992, entre los objetivos centrales para el sector judicial, se dirige a lograr una nivelación adecuada y más comprensiva de los salarios, es así que en sus artículos 14 y 15, como lo ha considerado el Consejo de Estado8, da “cuenta de la falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las Cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, con mayor razón, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país. Por ello, y con el fin de extender el beneficio salarial a todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, se incluyó un parágrafo en el artículo 14 de la referida Ley 4ª, del siguiente tenor literal: “PARÁGRAFO.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. En todo caso, debe señalar la Sala, que en la expedición de normas de carácter salarial, se debe ser consecuente con el principio de progresividad, constitucionalmente plasmado en el artículo 53 de la Carta Política9, y la noción de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, atendiendo la mínima y básica realidad salarial, so pena de violar los criterios y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992, en tanto que, como se indicó, lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue “nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial”.
De esta manera, el Gobierno Nacional, en desarrollo de las preceptivas y orden de nivelación salarial dispuesto en la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 382 de 6 de marzo de 2013, el cual creó una bonificación judicial para los 7 “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19.
Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública ” 8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.
Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020) 9 El artículo 53 Constitucional, eleva a rango superior una gama de principios (que componen el marco axiológico, ideológico y filosófico de las normas laborales y que permiten por tanto una correcta interpretación de las normas sustantivas), entre los que se cuentan el de una remuneración vital y móvil; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; así mismo, en los incisos cuarto (4º) y quinto (5º) del artículo 53 se precisa que los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna; y que la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333003-2018-00406-02 servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional dispuesto en el Decreto 053 de 1993, bien porque se hubieran vinculado a partir de su entrada en vigor o, porque se hubieran acogido a él; en todo caso, en garantía del principio de la igualdad, bajo el principio de “a trabajo igual, salario igual”, el artículo 2 del Decreto 382 de 2013 determinó, que aquellos funcionarios y empleados que “no optaron por el régimen establecido en el Decreto número 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto número 839 de 2012 y las disposiciones que lo modifican o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el Decreto número 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio”.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, la bonificación judicial se reconoce de forma mensual y, constituye “únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, luego no es constitutiva de factor salarial para efectos de liquidar las prestaciones legales y sociales que perciben los servidores de la Fiscalía General de la Nación. En consecuencia, al limitarse el carácter salarial de la bonificación judicial sólo al ingreso base de cotización en pensiones y salud, el Gobierno Nacional se apartó del marco de la Ley 4 de 1992 al que estaba obligado, en tanto no se dirigió a lograr la nivelación salarial, que sólo puede ser comprendida como un mejoramiento de las condiciones salariales, lo que para la Sala debe conllevar un aumento de la remuneración o retribución económica por la prestación de servicios; frente a lo cual, debe recordarse, que el artículo 127 de Código Sustantivo de Trabajo con la modificación realizada por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, determina que “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
De ahí que, comprender la bonificación judicial sin carácter salarial, equivale a despojar a los serviciares públicos destinatarios de la misma, de una buena parte de los beneficios salariales y prestacionales que el incremento de la remuneración representa, en la medida que al ser un factor salarial debe tenerse en cuenta para liquidar todos sus derechos económicos, como primas, vacaciones, cesantías, etc.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333003-2018-00406-02 En este sentido, el Consejo de Estado10 indicó, que “al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha Bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud””.
Bajo estas premisas, es claro que el Decreto 382 de 2013 al incluir en su artículo 1 que la bonificación judicial “…constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud…”, no siguió los condicionamientos dispuestos en la Ley Marco 4ª de 1992; de ahí que, con fundamento en la excepción de constitucionalidad (artículo 4 superior), dicho aparte debe ser inaplicado al caso concreto por ser contrario al ordenamiento jurídico y, si bien debe admitirse que los reglamentos que desarrollan leyes marco gozan de una mayor amplitud regulatoria en consideración a que la ley marco por su propia estructura normativa no puede contener más que parámetros, criterios y principios generales; debe recordarse que esa mayor amplitud, en todo caso, no está exenta de la necesaria coincidencia axiológica que el reglamento debe guardar con la Ley que define los ámbitos generales que justifican precisamente la expedición del decreto que, para el caso que se analiza en esta sentencia, no es otra la finalidad que lograr una nivelación salarial lo que implica un incremento salarial con sentido de equidad; luego, al ser la bonificación pagadera mensualmente, esto es, de un pago habitual y obligatorio, deviene claro que su finalidad es remuneratoria del servicio o, lo que es lo mismo, en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, pues ello no responde al dispositivo contenido en el Parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 cuya objetivo, como se ha insistido, es la de nivelar la remuneración de los servidores públicos de la Rama Judicial.
Además de lo expuesto, debe indicar la Sala que, si bien el Decreto 382 de 2013 fue producto de una negociación realizada entre la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación con el Gobierno Nacional; no por ese hecho se le debe restringir el carácter de salario; pues no es posible justificar que, a través de un acuerdo entre las partes, se determine un salario apenas formal y nominalmente (como lo sería para efectos de establecer el ingreso de cotización a la seguridad social integral), pero se le niegue esa condición de manera real y material, al impedir que sirva de base o parámetro para la liquidación de las demás acreencias laborales que tienen como referente ese concepto; pues al margen que ello comportaría una trasgresión al principio de la lógica de la no contradicción, debe insistirse que si una determinada suma 10 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA.
Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020) Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333003-2018-00406-02 es salario, lo debe ser para todos sus efectos, pues no es posible que sea y no sea al mismo tiempo.
En este sentido, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, ha precisado que cualquier pacto de exclusión salarial que se realice respecto de un concepto que retribuya directamente el servicio, es ineficaz11; así mismo, en la sentencia CSJ SL5146-2020 se concluyó al respecto que: “[…] las consideraciones jurídicas del Tribunal no fueron claras, pues, a la vez que determinó que las sumas que retribuyen directamente el servicio del trabajador constituyen salario y no dejan de serlo por el acuerdo individual o colectivo de las partes, estimó que, al tenor de lo previsto en el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, las «sumas habituales y que retribuyen directamente la prestación del servicio se pueden excluir de la base del cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales, es decir que, a pesar de ser salario dichas sumas, estas pueden no constituir factor salarial para efectos de la liquidación de prestaciones sociales».
Lo anterior es un evidente error jurídico derivado de la interpretación de los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, como se explicó, los pagos habituales que retribuyen directa y realmente el servicio constituyen salario y no pueden dejar de serlo por acuerdo entre las partes, además de que una cosa no puede ser…” (énfasis de la Sala) En igual sentido, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en su Sala de Casación Laboral ha indicado, que cuando indebidamente se desconoce la naturaleza salarial de un rubro que claramente es remunerativo del servicio, como en este caso se ha dicho lo es bonificación judicial, no puede aceptarse que ella sea un instrumento para reducir el salario; así, en sentencia SL5511 de 2023, reprochó que “…las partes disgreguen la remuneración ordinaria del trabajador, de manera artificial, para que el salario básico termine disminuido y que, tras ello, algunas acreencias legales mínimas, que deben servirse de ese referente terminen también menguadas, en perjuicio de los derechos mínimos e irrenunciables del trabajador.
Es decir, los pactos de exclusión salarial no pueden instrumentalizarse para desagregar el salario básico y, por esa vía, reducirlo, eliminando de esa condición ciertos pagos que, por su naturaleza la tienen”. 11 Así se expone en la sentencia SL865 de 2019: “Ahora, pese al error en que incurrió el tribunal en cuanto al supuesto fáctico según el cual no hubo entre las partes pacto de exclusión salarial respecto del auxilio educativo que se le pagaba mensualmente a la demandante, éste no tiene la connotación de manifiesto, pues independientemente de ello, y del hecho de que la trabajadora tuviere conocimiento de dicha exclusión y de que hubiere aceptado tales condiciones laborales al momento de su vinculación, lo realmente relevante a efectos de concluir si un concepto tiene o no naturaleza salarial, como se anotó en forma precedente, es que sea o no retributivo del servicio, pues en todo caso cualquier pacto de exclusión salarial que se realice respecto de un concepto que retribuya directamente el servicio, es ineficaz, acorde con el mandato previsto en el art. 43 del CST, que reza…” Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333003-2018-00406-02 En consecuencia, en los acuerdos de negociación que dieron origen al Decreto 382 de 2013, no puede dársele un poder ilimitado a la autonomía negocial, pues aquella, en el marco institucional del Estado Social de Derecho, encuentra una legítima restricción o interferencia constitucional, en aquellos eventos en los cuales se afectan los derechos irrenunciables del trabajador dispuestos en el artículo 53 Superior, norma que imposibilita que las partes de una relación laboral restrinja la naturaleza de salario a un pago que posee esa característica.
Las anteriores razones, como se indicó ad supra, son más que suficientes para inaplicar por inconstitucional, en ejercicio del control por vía de excepción consagrado en el artículo 4 Superior, la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013 y de aquellos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación. Finalmente, la Sala se permite resaltar que el imprimirle la connotación de factor salarial a la bonificación judicial de ninguna manera atenta contra el principio de la sostenibilidad fiscal pues el parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política señala al respecto: “Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los <sic> derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”.
Luego este principio no se puede oponer para negar derechos laborales irrenunciables de orden constitucional. 6. De la bonificación judicial en el caso concreto. Conforme al objeto del recurso de apelación y según se enunció al momento de plantear el problema jurídico, la Sala entrará a dilucidar, si para el caso particular resulta procedente inaplicar por inconstitucionalidad la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013 y en aquellos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación y así mismo, determinar, si constituye factor salarial para reliquidar todas las prestaciones sociales causadas a la parte demandante.
Así las cosas, de cara al marco jurídico que antecede y, a las documentales que obran en el expediente, se tiene probado en esta etapa procesal, lo que sigue: - La señora Esperanza Pinilla Pedraza ingresó a prestar a sus servicios en la Fiscalía General de la Nación el 22 de junio de 2000, sin que se advierta fecha de retiro; el último cargo ostentado corresponde al de Asistente de Fiscal II12. 12 Samai primera instancia, índice 00035, archivo 001, pág. 46-48 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333003-2018-00406-02 - Con memorial dirigido a la Fiscalía General de la Nación el 06 de diciembre de 2017 la parte demandante solicitó a través de apoderado judicial el reconocimiento de carácter salarial y prestacional de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 y los demás que lo modifican, desde el año 2013.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó se tuviera en cuenta la bonificación judicial como factor salarial y a partir de ello se reliquidaran sus prestaciones sociales13. - La entidad demandad dio respuesta a través del oficio No. 31200-0688 de fecha 11 de diciembre de 2017 negando la solicitud bajo el argumento que fue el Gobierno Nacional quien creó la bonificación judicial y, por tanto, la entidad carece de facultades para modificarla14. - La parte demandante presentó recurso de apelación el cual fue negado mediante Resolución No. 21076 del 16 de abril de 2018 confirmando el contenido del oficio No. 31200-0688 del 11 de diciembre de 2017 15 - De acuerdo con la información salarial allegada al plenario, la demandante percibe la bonificación judicial en la liquidación de su nómina16.
Teniendo en cuenta la relación probatoria realizada y en aplicación del marco normativo y jurisprudencial trazado, encuentra la Sala que al haberse vinculado la demandante bajo una relación legal y reglamentaria al servicio de la Fiscalía General de la Nación desde antes del año 2013 cuando se creó la bonificación judicial mediante Decreto 0382 de 2013 y al estarla percibiendo de forma habitual y periódica como contraprestación de su servicio personal, no hay lugar a negar la liquidación de sus prestaciones sociales con la inclusión de dicho factor revestido de las características propias del salario tal como se determinó en el análisis jurídico efectuado.
Allí se determinó que la facultad dada al ejecutivo para revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial atendiendo a criterios de equidad dada por la Ley 4° de 1992 fue excedida con la creación de una bonificación judicial sin carácter salarial para liquidar las prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, pese a que el marco fijado por el Legislador estaba dirigido a establecer una verdadera nivelación salarial para este sector.
De modo tal que es clara la transgresión de la Ley marco y los principios constitucionales que garantizan los derechos laborales mínimos, además porque el no reconocimiento como factor salarial, proviene del ejecutivo; autoridad que carece del margen de configuración del cual, si está revestido el Legislativo, tal como lo determinó desde la expedición de la Ley 4° de 1992. 13 Samai primera instancia, índice 00035, archivo 001, pág. 83-85 y 154-159 14 Samai primera instancia, índice 00035, archivo 001, pág. 86-93 y 123-130 15 Samai primera instancia, índice 00035, archivo 001, pág. 94-97 y 131-134 16 Samai primera instancia, índice 00035, archivo 001, pág. 94-72 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333003-2018-00406-02 Como consecuencia de ello, para el caso particular, procede disponer la inaplicación de la palabra “únicamente” contenida en el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013 y de aquellos que ajustaron año a año los valores a reconocer por bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación y, en consecuencia, ordenar su reconocimiento mensual como factor salarial en los años en que la demandante la percibió de modo que sus prestaciones sociales sean reliquidadas incluyendo este factor salarial, a excepción de los periodos sobre los cuales el Juez de Primera Instancia declaró la prescripción de derechos.
Lo anterior impone confirmar la decisión de primera instancia con la salvedad efectuada en el acápite de consideraciones previas respecto a la incongruencia de la sentencia. 7. Costas. De conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del Artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el Artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no habrá lugar a condenar en costas en esta instancia, por encontrar fundamento legal en el escrito de apelación. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar fundada la manifestación de impedimento formulada por la H. Magistrada Claudia Ximena Ardila Pérez de conformidad con las consideraciones expuestas en el numeral primero de la parte considerativa de esta providencia y, en consecuencia, apartarla del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO. Confirmar la sentencia proferida el veintinueve (29) de junio del dos mil veintitrés (2023) por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, con la aclaración de que las consideraciones y órdenes allí dadas sólo cobijan a la señora Esperanza Pinilla Pedraza, conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. En consecuencia, MODIFÍQUESE el numeral quinto de la sentencia proferida el veintinueve (29) de junio del dos mil veintitrés (2023) por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, el cual quedará así: “QUINTO: Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNESE a la NACION – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reliquidar y Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333003-2018-00406-02 pagar a favor de ESPERANZA PINILLA PEDRAZA, todas las prestaciones sociales y factores salariales reconocidos, pagados y causados desde el 6 de diciembre de 2014 incluyendo en la base de liquidación como factor salarial, la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013.
Igualmente deberán revisarse los descuentos de ley y hacer los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social de salud y pensión, pagando las diferencias a que haya lugar, teniendo en cuenta el 100% del salario. La suma que resulte a favor del demandante debe ajustarse de conformidad con el artículo 192 del CPACA hasta la ejecutoria de la sentencia. La actualización ordenada se hará la aplicando la fórmula que ha sido desarrollada en la parte considerativa de esta sentencia.”.
CUARTO. No condenar en costas en esta instancia.
QUINTO. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el Aplicativo SAMAI
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. [Firma electrónica] IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado Ponente [Firma electrónica] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado