SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Risaralda

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintiséis de febrero de dos mil veintiséis Providencia Sentencia de segunda instancia Radicado 66001-33-33-007-2018-00128-02 (L-1251-2024) Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Sigifredo Gutiérrez Quintero Demandada Municipio de Quinchía Tema • Legalidad de los actos administrativos que declaran un inmueble como bien ejido y se adjudica el dominio. • Incidencia de la posesión prolongada y explotación económica del inmueble por parte de un particular. • Publicidad del acto administrativo general y su relación de validez con el acto administrativo particular.

Decisión juzgado Niega súplicas. Apelante: Demandante. Decisión Tribunal Confirma 1.

ANTECEDENTES De la lectura de la sentencia de primera instancia, se destacan como hechos relevantes que el 25 de febrero de 1934 se realizó contrato de compraventa suscrito entre Ramón Trejos y María Duque de un solar (lote) que mide 9 varas de frente por 24 varas de centro, y alinderado así: por un lado, con calle pública, por otro lado, con propiedad del señor Mateo Franco, por otro lado, con propiedad de Lio Bueno y por otro lado con propiedad de Miguel Tobón, según escritura pública número 043 del 25 de febrero de 1934.

Mediante escritura pública número 81 del 9 de abril de 1941 de la Notaría de Quinchía, se realizó una permuta entre los señores Horacio Tobón y María Duque de Tobón y por la otra parte el señor Juan Bautista Quintero, conforme a la cual, los primeros daban al segundo el derecho de dominio y propiedad respecto de dos casas y el referido solar.

La señora Carmen Lía Quintero (q.e.p.d), hermana del demandante, mediante permuta realizada con el señor Heriberto Restrepo Osorio el 23 de mayo de 1956, registrada mediante escritura pública número 192 del 23 de mayo de 1956 de la 2 Notaría de Quinchía, señala que el inmueble, ubicado en la Carrera 4 No. 6-14/18 de Quinchía Risaralda, para esa fecha tenía los siguientes linderos: Por el frente carrera primera (calle pública), por otro lado con solar de celestino Chiquito y Mateo Franco, por el otro lado, por solar que fue de Horacio Tobón hoy de Juan Bautista Quintero.

Que desde el año 1956, cuando la señora Carmen Lía Quintero y su familia llegaron a vivir a la vivienda ubicada en la carrera 4 número 6-14/18 de Quinchía, la adquirieron a través de permuta referida previamente, entraron en posesión real, material, pacífica e ininterrumpida, con ánimo de señores y dueños de la mitad del lote ya referenciado.

Posteriormente, en el año 1973, la señora Carmen Lía Quintero y su familia, entraron en posesión real, material, pacífica e ininterrumpida, con ánimo de señores y dueños del lote ubicado en la Carrera 4 número 6-30 de Quinchía. Para el 25 de octubre de 1993, falleció la señora Carmen Lía Quintero, y asumió como cabeza de familia el señor Sigifredo Gutiérrez Quintero.

Mediante resolución número 021 del 13 de abril de 2007, el municipio de Quinchía declaró el inmueble ubicado en la carrera 4 número 6-30 como bien ejido, desconoció la calidad de bien privado del cual, la familia Quintero llevaba ejerciendo la posesión por más de 40 años. Luego, a través de resolución número 022 del 14 de abril de 2007, el municipio de Quinchía se declaró titular del derecho real de dominio del inmueble ubicado en la carrera 4 número 6-30.

En el año 2008 inició proceso de sucesión intestada ante el Juzgado Único Promiscuo de Quinchía como heredero en calidad de hermano de la causante Carmen Lía Quintero, se emitió sentencia el 30 de abril de 2009 y en la cual adquiere la posesión material del inmueble ubicado en la carrera 4 No. 6-30, sin que el municipio ejerciera oposición alguna.

Por último, expone que nunca tuvo conocimiento ni fue notificado de los procesos administrativos realizados por la entidad accionada para la adjudicación del inmueble y proceder a ejercer sus derechos, sino hasta el 14 de septiembre de 2016, fecha en la cual es notificado por parte de la Inspectora Municipal de una querella de restitución de bien fiscal.

La parte actora pretende que se declare la nulidad de la resolución número 021 del 13 de abril de 2007 por medio de la cual se incorpora al municipio de Quinchía (Risaralda) el bien inmueble ubicado en la carrera 4 número 6-30, con código catastral número 665940100000000620010000000000 con cédula catastral anterior número 01-006200-10000, matrícula inmobiliaria número 293-23570.

Así como de la resolución número 022 del 14 de abril de 2007 por medio de la cual el municipio de Quinchía se declara titular del derecho real de dominio del referido bien inmueble. Como concepto de violación se expone los actos administrativos deben declararse nulos, toda vez que el municipio incurrió en un error basado en una falsa motivación 3 para la expedición de los actos enjuiciados, puesto que, si bien el inmueble no se encontraba registrado al no contar con matrícula inmobiliaria, ello no es suficiente para catalogarlo como ejido, pues implicaría desconocer la existencia de fundos privados históricamente poseídos, carentes de formalización legal, historia que se expuso en los hechos descritos que dan fe de la propiedad o posesión sobre el inmueble en cuestión, enfatizando en que el Juzgado Único Promiscuo de Quinchía mediante sentencia en proceso de sucesión intestada del 30 de abril de 2009 declaró la posesión material del inmueble en su favor.

Para ello se fundamenta en lo dicho por Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, mediante sentencia del 16 de febrero de 2016: «…suponer la calidad de baldío solamente por la ausencia de registro o por la carencia de titulares de derechos reales inscritos en el mismo, implica desconocer la existencia de fundos privados históricamente poseídos, carentes de formalización legal, postura conculcadora de las prerrogativas de quienes detentan de hecho la propiedad de un determinado bien.».

En ese sentido, afirma que ante la inexistencia de pruebas que evidencien los propietarios sucesivos a través de actos de dominio sobre el inmueble (como ventas, permutas y otros negocios jurídicos), en caso de valorarse estos antecedentes por el municipio, no se habría incurrido en falsa motivación ni se habría declarado erróneamente el bien como ejido bajo el argumento de que, en el municipio, algunos inmuebles sin matrícula inmobiliaria se consideran automáticamente ejidos.

Concluye que el inmueble claramente tenía dueño dada su historia desde el señor Ramón Trejos propietario desde el 14 de julio de 1928, cuando lo adquirió por permuta realizado con María G Guzmán Mapura, tal como consta en la escritura número 145 de la notaría de Quinchía. Este a su vez vendió a María Duque de Tobón mediante escritura pública número 43 del 25 de febrero de 1934, registrada en la notaría de Quinchía. Y, por último, la señora Duque permuta el inmueble al señor Juan Bautista Quintero mediante escritura pública número 81 del 9 de abril de 1941 registrada en la notaría de Quinchía. Respecto del cual fue el último propietario tenedor del inmueble para el 23 de mayo de 1956, fecha en la cual la hermana del señor Sigifredo Gutiérrez Quintero adquiere el inmueble con nomenclatura actual ubicado en la carrera 4 número 6- 14/18 de Quinchía, inmueble ubicado contiguo al lote tema de controversia actualmente ubicado en la Cra 4 número 6-30 de Quinchía, el cual a pesar de carecer de matrícula inmobiliaria no cumple con los presupuestos para considerarse ejido, pues contaba con los presupuestos conceptuales de una propiedad privada como la tradición, no tener limitaciones de dominio, capacidad de enajenación o en su defecto, se estaba ejerciendo posesión con ánimo de señor y dueño por el tiempo determinado, sin conocerse de trámites legales en su contra.

Sostiene que, ha vulnerado el artículo 58 superior, inicialmente a la señora Carmen Lía Quintero (q.e.p.d) y posteriormente a su hermano, aquí demandante Sigifredo Gutiérrez Quintero, propiedad reconocida por el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Quinchía mediante sentencia del 30 de abril de 2009, en proceso de 4 sucesión intestada con radicado No. 2008-00055-00, la cual no fue protocolizada por el fallecimiento del apoderado de dicha causa.

2. INTERVENCIÓN DE LA DEMANDADA El municipio de Quinchía, precisa que, en los términos de la Ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos que se encuentren en suelo urbano de los municipios pasan a ser de propiedad del respectivo municipio, siempre que no constituya reserva ambiental, de suerte que, por ministerio de la ley el bien pasa de ser de la Nación a propiedad del municipio.

Explica que, el Decreto 1333 de 1986 sirvió de fundamento para la incorporación del bien al municipio, donde se define que los bienes ejidos son lotes situados en las zonas periféricas de los municipios destinados a suplir necesidades comunitarias, los cuales son imprescriptibles e inalienables. Concluye que, la parte actora pretende confundir la historia del inmueble de su propiedad con el lote adjunto, sin explicar su historia y anteriores poseedores, sin que sea cierto que se tenga desde hace 40 años la tradición referida pues, la única figura para garantizar la publicidad de los actos es la inscripción en la oficina de instrumentos públicos y no las enunciadas escrituras.

Respecto a la declaración realizada por el Juzgado Único Promiscuo de Quinchía mediante sentencia en proceso de sucesión intestada del 30 de abril de 2009 que declaró la posesión material del inmueble en su favor, señala que no tiene ningún tipo de validez, toda vez que dicha decisión recayó sobre un bien inmueble que es público y que es inalienable e imprescriptible.

4. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira dispuso en la parte resolutiva de su sentencia: «Primero: NEGAR las súplicas de la demanda, conforme las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Segundo: NO CONDENAR en costas, por lo expuesto en esta providencia. Tercero: En firme este fallo, la parte actora podrá adelantar los trámites respectivos para la devolución de remanentes de los gastos del proceso de conformidad con la Resolución No. 4179 del 22 de mayo de 2019, si a ello hubiere lugar.» A partir de allí, y lo que puede señalarse como fundamentos principales, el juzgado administrativo dejó contemplado en la providencia que: «De conformidad con el material probatorio, se encuentra que se trata de un bien inmueble ubicado en la Carrera 4 No. 6-30 identificado con ficha catastral No. 01- 00-00620010000, el cual no tiene un historial claro de propiedad, no se aportó estudio de títulos al plenario por parte de quien aduce ser propietario del inmueble, 5 o bien sea considerado como poseedor del mismo, en razón al encargo realizado por los galleros de la época a su padre para el mantenimiento del mismo.

Contrario a ello, obran testimonios de María Ligia del Carmen Arboleda Chaverra, Javier Antonio Vinasco, Klausener Trejos Moreno y Luz Marina Ortiz Ocampo, quienes afirman que en el predio en cuestión funcionaba una gallera del municipio, que posteriormente se dispuso para el manejo y recolección de reciclaje y hace unos 15 años aproximadamente, el señor Sigifredo viene utilizando el inmueble para cultivo y posteriormente para el servicio de parqueadero.

De dicha gallera y de la actividad de reciclaje no se establece en el proceso la condición de dueño o siquiera administrador de los negocios por parte del demandante, lo que conlleva a establecer que se trata de un inmueble ubicado en el perímetro urbano del municipio de Quinchía, sin historial catastral anterior al año 2007, del cual se hacía uso por parte de una gallera que no era de propiedad del demandante o su ascendencia, que no se cuenta con un justo título, contrario al demostrado respecto del inmueble contiguo del cual trae su historia de antaño, lo que permite establecer que no existe una falsa motivación de los actos administrativos demandados, en tanto los fundamentos del acto acusado no son contrarios a la realidad de la circunstancias que rodearon el bien inmueble en cuestión y que aquí se probaron.

Ahora bien, si el actor considera haber sido poseedor del bien inmueble afectado por los actos administrativos acusados, manifestando que su posesión data de décadas atrás por una presunta cadena de posesión, tiene la posibilidad de iniciar un proceso de pertenencia por prescripción adquisitiva de dominio, siendo éste el escenario judicial idóneo para discutir si su posesión cumple con los requisitos previstos por el Legislador para ganar y hacerse dueño del inmueble en cuestión. En relación con la nulidad por falta de publicación o notificación del acto administrativo, se encuentra probado que su notificación se dio por edicto el 14 de abril de 2007 en la cartelera de la alcaldía municipal y desfijado el 19 de mayo de 2007 (Documento 009ContestacionyAnexo.

Fl. 27 - 28). Ahora, si bien la parte actora evidencia una irregularidad por parte del ente territorial al momento de fijar la publicación del edicto - toda vez que no se cumplió el término de 30 días para expedir la Resolución No. 022 del 14 de abril de 2007 -, ello por si solo no vicia de nulidad el acto administrativo acusado, pues de un lado y como quedó expuesto en precedencia el edicto se fijó y desfijó en los términos de Ley, y de otro, según lo dicho por el Consejo de Estado, a pesar de la relevancia que tiene la publicidad en el ejercicio de la función administrativa éste no es un requisito propio de la existencia ni de la validez del acto administrativo general, de manera tal que su ausencia o las irregularidades que se lleguen a cometer en ese sentido no lo vician de nulidad sino que conducen a su ineficacia o inoponibilidad.

De tal manera, dado que la notificación del acto administrativo se dio en los términos de Ley, esto es, que la publicación del acto general se dio mediante edicto fijado en la cartelera municipal, aunado a que la situación advertida por el demandante de haberse declarado no tiene la vocación de viciar de nulidad el acto, no prospera el cargo de nulidad por falta de publicación del acto demandado.

Aunado a lo anterior, concluye esta judicatura precisando que la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, hoy 167 del Código General del Proceso, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de donde los cargos de nulidad que se alegan requieren de prueba, cuya omisión por la demandante, a quien corresponde tal carga, impide establecer la existencia o 6 configuración de estas.

En ese orden de ideas, al incumplir la parte demandante la carga de la prueba que le atañía de acuerdo con las voces de los artículos 167 del CGP y 103 del CPACA, deberá correr con las consecuencias adversas de esa inactividad, por lo tanto, las pretensiones de la demanda serán denegadas.» (RNO)

5. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpuso y sustentó de manera oportuna recurso de apelación, en el cual solicita revocar la sentencia de primera instancia, en su escrito aduce que en la demanda se sustentó la existencia de una falsa motivación, pues la administración habría declarado la titularidad del inmueble sin realizar un análisis real y completo sobre la posesión material y explotación económica que el actor afirma haber ejercido durante varios años.

Igualmente, indica la ausencia de publicidad adecuada durante el procedimiento administrativo, lo que habría impedido al interesado intervenir oportunamente para proteger sus derechos. Expone que el fallo apelado concluyó que la parte actora no probó un justo título ni acreditó su condición de propietario o poseedor, y que la eventual falta de publicación del edicto no generaba nulidad del acto administrativo, sino únicamente ineficacia frente a terceros.

De igual manera, el despacho de primera instancia consideró que, si el actor alegaba posesión por largo tiempo, podía acudir al proceso de pertenencia por prescripción adquisitiva, mecanismo judicial idóneo para discutir esa situación. Al respecto, el apelante señala que la sentencia desconoce la estructura jurídica de la posesión y la relevancia de la explotación económica del predio como fuente de presunción de propiedad privada, de acuerdo con la Ley 200 de 1936, la Ley 160 de 1994 y el Código Civil, pues de acuerdo con las allegadas (declaraciones que señalan el uso agrícola y como parqueadero desde hace más de quince años) permiten afirmar que el actor ha detentado la posesión con actos de señor y dueño, razón por la cual la administración no podía declarar la titularidad sin valorar estos elementos.

En cuanto a la publicidad del acto general, precisa el recurrente que, si bien la falta de publicidad de un acto general afecta principalmente su eficacia, cuando un acto particular (resolución 022 de 2007) se expide con fundamento en otro acto general que no ha sido debidamente publicado, la omisión se convierte en un vicio de validez, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado1, ya que se vulnera el debido proceso al impedir que los interesados conozcan oportunamente la actuación administrativa que incide directamente en su situación jurídica. 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION QUINTA consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 29 de mayo de 2014, Radicación número: 11001-03-28-000- 2011-00059-00. 7 Finalmente, solicita que se revoque la decisión de primera instancia y declare la nulidad de los actos administrativos demandados, sin que ello implique resolver sobre la calidad de poseedor del actor, asunto que correspondería en su momento a la jurisdicción ordinaria.

6. ADMISIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante proveído calendado 29 de octubre de 2024 se admitió el recurso interpuesto, sin que se corriera traslado para alegar en función de la vigencia de lo dispuesto para los efectos en la Ley 2080/21. No hubo pronunciamiento de las partes ni el Ministerio Público rindió concepto. 7.

CONSIDERACIONES 7.1. Competencia. Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigioso, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 243 y 247 ibidem. Aunado a que fueron revisados los presupuestos procesales de la acción y el procedimiento, sin que se observe causal alguna que imponga dejar sin valor la actuación que hasta ahora se ha surtido.

Y no se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control, al encontrar que el conteo realizado en primera instancia se encuentra conforme, pues en auto del 9 de abril de 2019, se confirmó providencia de primera instancia en la cual declaraba no probada la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada (archivo 27 del expediente digital samai) 7.2.

Objeto del litigio. 7.2.1. Problemas jurídicos: ¿Cuándo la administración municipal declara un inmueble como bien ejido y se adjudica su dominio qué requisitos de validez y motivación deben cumplirse? ¿La explotación económica y la posesión prolongada sobre un predio constituyen elementos suficientes para desvirtuar la presunción de bien ejido y configura la presunción legal de propiedad privada en cabeza de un particular? ¿El incumplimiento del término legal de fijación del edicto del acto administrativo de carácter general genera únicamente ineficacia o también configura un vicio de validez que afecta la legalidad del acto particular expedido con fundamento en aquel? ¿La supuesta indebida publicación de un acto general fundamento de un acto administrativo particular vulnera el derecho al debido proceso administrativo? ¿El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es idóneo para debatir los efectos de la posesión prolongada sobre un inmueble declarado como bien ejido, o esa discusión debe ventilarse exclusivamente en un proceso de pertenencia? 8 7.2.2.

Asunto a resolver: El análisis del asunto litigioso en esta instancia se circunscribe a los aspectos que son objeto del recurso de alzada interpuesto por la parte demandante, tendiente a determinar si la resolución número 021 del 13 de abril de 2007 y resolución número 022 del 14 de abril de 2007 mediante las cuales el municipio de Quinchía incorporó como bien ejido el predio ubicado en la carrera 4 número 6-30 y se declaró titular del derecho de dominio sobre el mismo, se encuentran viciados de nulidad por falsa motivación y por presuntas irregularidades en la publicidad del acto general que sirvió de fundamento para la expedición del acto particular. 7.3.

Análisis jurídico y probatorio. Para dirimir la anterior controversia, se seguirá el siguiente hilo argumental: 1. Naturaleza de los bienes públicos y los bienes ejidos en el ordenamiento jurídico; 2. Prueba del dominio público y valoración de la posesión prolongada para determinar la naturaleza del bien y 3. Caso concreto. 7.3.1. Naturaleza de los bienes públicos y los bienes ejidos en el ordenamiento jurídico.

Los bienes públicos o de propiedad pública se clasifican entonces en bienes de uso público y los bienes fiscales, cuya propiedad pertenece al Estado y que están afectados al uso común o al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado. De conformidad con lo estatuido en los artículos 63, 72, 82, 102 y 332 de la Constitución Política cuyo tenor es el siguiente: «Artículo 63.

Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. (…) Artículo 72. El patrimonio cultural de la nación está bajo la protección del Estado.

El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza arqueológica (…) Artículo 82.

Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común (…) Artículo 102.

El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece a la nación. (…) 9 Artículo 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes. El Consejo de Estado en sentencia del 1° de febrero de 20222 fijó como criterio de unificación jurisprudencial la definición de patrimonio público: «[…] 122.

En criterio de la Sala Especial de decisión, el patrimonio público es el conjunto de los bienes y recursos, cualquiera que sea su naturaleza, que son propiedad del Estado y que le sirven para el cumplimiento de sus cometidos, conforme a la legislación positiva. En ellos se incluyen, además del territorio, los bienes de uso público y los fiscales, los inmateriales y los derechos e intereses que no son susceptibles de apreciación pecuniaria cuyo titular es toda la población, los valores tangibles e intangibles o no fácilmente identificables, tales como el patrimonio cultural de la Nación, el patrimonio arqueológico, los bienes que conforman la identidad nacional y el medio ambiente. […] 140.

De conformidad con los criterios jurisprudenciales expuestos, que se prohíjan en esta providencia y precisado el concepto de lo que se de entender por patrimonio público, la Sala especial concluye que la garantía colectiva a su defensa propugna por la protección del patrimonio estatal, en orden a resguardar la totalidad de bienes, derechos y obligaciones públicas y procura porque su administración sea eficiente, proba y transparente, de acuerdo a la legislación vigente y con el cuidado y diligencia propios de un buen servidor, de modo que se evite cualquier detrimento […]».

En torno a la clasificación de los bienes de las entidades públicas, el Consejo de Estado3 ha definido dicha categorización según las disposiciones legales y constitucionales de la siguiente manera: «(…) «[…] 3.1. Los Bienes Públicos: bienes de uso público y bienes fiscales En el sistema jurídico colombiano4 los bienes públicos se han clasificado tradicionalmente en bienes de uso público y en bienes fiscales.

Según lo ha expresado esta Corporación5, aunque esta categorización sigue vigente, después de la Constitución Política de 1991 la misma resultaría insuficiente de cara a otras modalidades de bienes públicos que, por la singularidad de sus características, no siempre resulta sencillo encuadrar en las conceptualizaciones tradicionales, como ocurre por ejemplo con el patrimonio histórico y cultural y el segmento del espectro electromagnético.

Lo anterior, no obstante -conforme se ha precisado-, no implica la desaparición de las categorías tradicionales, sino su incorporación dentro de un espectro más amplio, en virtud del cual la noción de “bienes públicos” no 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión, consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 1 de febrero de 2022, radicación 73001-33-31-006-2008- 00027-01, actor Germán Eduardo Triana López, demandado Compañía Energética del Tolima SA - ESP – Enertolima SA ESP y Electrificadora del Tolima SA ESP – Electrolima SA ESP en liquidación. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López, Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018), radicación número: 05001- 2331-000-2006-03673-01, actor: Martín Montoya Vanegas, Demandado: Municipio de Bello (Antioquia). 4 Clasificación que se deriva del texto del artículo 674 del Código Civil, a cuyo tenor: “Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. || Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. || Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales”. 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto número 2154 (expediente núm. 11001 0306 000 2013 00364 00), Consejero Ponente Álvaro Namén Vargas. 10 se agota en los bienes de uso público y en los fiscales, ni se define por un factor normativo, sino por la disposición y afectación del bien, de suerte que el grado de disposición es el que determina el régimen jurídico con miras a concluir si un bien específico está o no dentro del comercio y las consecuencias respectivas.

Los bienes de uso público son aquellos cuya titularidad pertenece al Estado destinados al uso, goce y disfrute de todos los habitantes del territorio; están sometidos al régimen de derecho público y sobre ellos el Estado ejerce derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general.

(…)” En otro pronunciamiento, al desarrollar el capítulo de los bienes fiscales / características y protección en cabeza de las autoridades, consideró:6 «La legislación civil enseña que «los bienes consisten en cosas corporales o incorporales7»8, de donde se deriva una suerte de clasificación y subclasificación. Así por ejemplo, las cosas corporales se dividen en muebles9 e inmuebles10-11 y, a su vez, están son subclasificadas, en razón a la titularidad del derecho de dominio, en donde se encuentran los bienes de los particulares, ya sean estos personas naturales o jurídicas12, y aquellos que pertenecen a la Nación, denominados bienes de uso público y fiscales.

Ahora, a las voces del artículo 674 del Código Civil «[s]e llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República» y, aclara la norma, que se denominan bienes fiscales aquellos «cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes» sino que se encuentran destinados al uso específico de las entidades y autoridades públicas, ejemplo de los cuales serían los dineros, maquinarias o edificios usados por la administración para el ejercicio de sus funciones y la prestación de los servicios públicos a su cargo.

“Los bienes fiscales o patrimoniales se encuentran destinados a la prestación de servicios públicos que la administración utiliza de forma inmediata, como por ejemplo los edificios en que funcionan las oficinas públicas. Dentro de esta clase 6 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCION C, Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, sentencia del diez (10) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), proferida dentro del proceso identificado con Radicación número: 63001- 23-31-000-1999-00751-01(35339) - Actor: JOSÉ VICENTE RÍOS LOAIZA Y OTROS - Demandado: NACIÓN - MUNICIPIO DE CALARCÁ 7 ARTICULO 664.

LAS COSAS INCORPORALES. Las cosas incorporales son derechos reales o personales. 8 ARTICULO 653 del C.C. CONCEPTO DE BIENES. Los bienes consisten en cosas corporales o incorporales. Corporales son las que tienen un ser real y pueden ser percibidas por los sentidos, como una casa, un libro. Incorporales las que consisten en meros derechos, como los créditos y las servidumbres activas. 9 ARTICULO 655.

MUEBLES. Modificado por el art. 2, Ley 1774 de 2016 Muebles son las que pueden transportarse de un lugar a otro, sea moviéndose ellas a sí mismas como los animales (que por eso se llaman semovientes), sea que sólo se muevan por una fuerza externa, como las cosas inanimadas. Exceptúense las que siendo muebles por naturaleza se reputan inmuebles por su destino, según el artículo 658. 10 ARTICULO 656.

INMUEBLES. Inmuebles o fincas o bienes raíces son las cosas que no pueden transportarse de un lugar a otro; como las tierras y minas, y las que adhieren permanentemente a ellas, como los edificios, los árboles. Las casas y veredas se llaman predios o fundos. 11 ARTICULO 654. LAS COSAS CORPORALES. Las cosas corporales se dividen en muebles e inmuebles. 12 Corte Constitucional, sentencia C-183 de 4 de marzo de 2003, M.P. Alfredo Beltran Sierra: “(…) el dominio privado puede ser: individual como lo establece el artículo 58 superior, en el cual se garantiza la propiedad privada, la cual concibe con una función social que implica obligaciones, “y los demás derechos adquiridos” conforme a las leyes civiles, que no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores; y, la colectiva, a la que hacen referencia los artículos 329 y 55 transitorio de la Carta, con las limitaciones que establecen los artículos citados en relación con su posibilidad de enajenación. Así, el artículo 329 superior, dispone que “[l]os resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable”, y el artículo 55 transitorio ídem, se ocupa de los bienes baldíos de las zonas rurales ribereñas de las Cuencas del Pacífico, y dispone que la propiedad reconocida sobre ellos a las comunidades negras “sólo será enajenable en los términos que señale la ley”.

Este dominio privado, se encuentra regulado por el régimen jurídico que rige las relaciones entre particulares”. 11 de bienes, también se encuentra lo que se denomina bienes fiscales adjudicables, que son aquellos que la Nación puede traspasar a los particulares que cumplan con las exigencias establecidas en la ley, como es el caso de los bienes baldíos.”13 Entonces, dentro de los bienes fiscales deben citarse los fiscales adjudicables o, también denominados bienes baldíos.

Un bien baldío es un inmueble que nunca ha tenido propietario particular14 y por ende siempre ha estado bajo la esfera de propiedad del estado.» (…) Así las cosas, tanto los bienes fiscales como aquellos de uso público se caracterizan por pertenecer al Estado o a los entes estatales y, por regla general, son imprescriptibles, inembargables y se amparan en la prohibición contenida en el artículo 679 del C.C. según el cual “[n]adie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales, y demás lugares de propiedad de la [Nación]”.

A la sazón ha de preverse que la Constitución Política establece en el artículo 82 que «es deber del Estado velar por la integridad del espacio público y su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.» Entonces, por cuanto la propia Constitución y la Ley le asignan al Estado la función de protección de la integridad del espacio público, éste, a través de sus autoridades, tiene la obligación de impedir no sólo todo menoscabo o disminución del mismo, sino que no pueda ser objeto de apropiación por parte de particulares.

Así, por ejemplo, a nivel municipal son los alcaldes, como primera autoridad de policía de los municipios, quienes están investidos de potestad para rescatar el espacio público ilegalmente ocupado, es decir, para disponer su restitución y para señalar su restricción por motivos de interés general. Pero, dicha facultad no es ilimitada, pues debe ser ejercida respetando el debido proceso y el principio de la confianza legítima15.

Es así que ante una ocupación indebida de los bienes pertenecientes a la Nación, los medios otorgados para lograr su recuperación deben utilizarse acatando todos los mandatos constitucionales y legalmente establecidos, en especial los que protegen derechos fundamentales de las personas e imponen a las autoridades deberes sociales de imperativo cumplimiento.

En este orden, de acuerdo con la Constitución Política y la interpretación reiterada del Consejo de Estado, los bienes públicos comprenden aquellos cuya titularidad corresponde al Estado y que se encuentran destinados bien al uso común de la comunidad, bien al ejercicio de funciones administrativas o prestación de servicios públicos. En tal sentido, los artículos 63, 72, 82, 102 y 332 superiores establecen expresamente la protección reforzada de estos bienes, determinando su carácter inalienable, imprescriptible e inembargable cuando se trata de bienes de uso público, del patrimonio cultural o del territorio en sentido amplio, conforme estas disposiciones, el Estado no solo ostenta la propiedad de tales bienes, sino que además asume la obligación constitucional de salvaguardarlos y garantizar su destinación al interés colectivo. 13 Corte Constitucional, sentencia C-183 de 4 de marzo de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 14 ARTICULO 675.

BIENES BALDIOS. Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-364 del 20 de mayo de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 12 Inclusive, en un sentido de lograr un mayor alcance de este tipo de bienes el nuevo marco constitucional le confiere expresamente la naturaleza de bien de uso público al espectro electromagnético (Art. 75), el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria (Art 101).

En los pronunciamientos citados se precisa que, conforme al artículo 674 del Código Civil, los bienes públicos se dividen tradicionalmente en bienes de uso público y bienes fiscales. Si bien esta clasificación se mantiene vigente, la evolución constitucional posterior a 1991 ha ampliado el alcance de la noción de bien público, reconociendo categorías adicionales cuya naturaleza no encaja fácilmente en esos grupos tradicionales, como ocurre con los ya reseñados, sin embargo, se mantiene como criterio central la destinación del bien, su afectación al uso común o a funciones públicas es lo que determina el régimen jurídico aplicable y su pertenencia o no al comercio.

Así, los bienes de uso público son aquellos cuyo dominio pertenece al Estado y cuya utilización corresponde de manera general a todos los habitantes del territorio, tales como calles, plazas, caminos, puentes o playas, por su naturaleza colectiva están sometidos a un régimen de derecho público que impide su apropiación por particulares y exige su administración conforme al interés general, por lo tanto, La autoridad estatal ejerce sobre ellos poderes de policía y de gestión orientados a garantizar su conservación y a impedir cualquier ocupación o intervención que altere su destinación al uso común. Por su parte, los bienes fiscales, pertenecen igualmente al Estado, pero no se encuentran destinados al uso general de la población, se trata de bienes que la administración utiliza de manera directa para el cumplimiento de sus funciones o para la prestación de servicios públicos, como edificios institucionales, maquinaria o recursos financieros.

Entre estos se incluyen los bienes fiscales adjudicables o baldíos, que son inmuebles sin propietario particular y que pueden ser transferidos a particulares bajo el cumplimiento de los requisitos legales, sus características los define dentro del patrimonio estatal afectado a fines de interés público, aunque con la posibilidad de ser enajenados bajo condiciones reguladas por la ley.

Ahora, en lo concerniente a los bienes ejidos estos han sido entendidos tradicionalmente como extensiones de terreno contiguas al área urbana de los municipios, destinadas desde la época colonial al uso y aprovechamiento común de los habitantes. Históricamente, su función estaba ligada a la satisfacción de necesidades colectivas, pues los frutos que se derivaban de estos terrenos se destinaban a la ejecución de obras de beneficio público, tales como puentes, muros, calzadas y otras tareas necesarias para la administración local. 13 Al respecto, la sala de casación civil de la Corte Suprema de Justicia16 recordó que, bajo la antigua legislación española que rigió en América, estos bienes constituían una forma de propiedad comunal administrada por los cabildos, caracterizados por su inalienabilidad, inembargabilidad, indivisibilidad e imprescriptibilidad, atributos que buscaban asegurar su afectación permanente al uso público.

Igualmente, dispuso que, durante la República, el legislador mantuvo el reconocimiento de los ejidos como bienes propios de los municipios, reafirmando su condición de bienes de uso público. Ciertamente, normas como la Ley 41 de 194817 consolidaron esta naturaleza al establecer que los terrenos ejidales son imprescriptibles y al atribuir su administración a los concejos municipales, así mismo introdujeron la posibilidad de enajenar ciertos ejidos urbanos con el propósito social de facilitar el acceso a la vivienda de interés popular, siempre bajo reglas específicas para evitar su privatización, esta potestad no significó una desnaturalización de la institución, sino una adaptación progresiva para atender la transformación urbana y las necesidades habitacionales crecientes, manteniendo inalterada su condición de bienes originalmente destinados al interés general.

Pese a estas prerrogativas excepcionales, los predios ejidos conservaron una característica que los distingue de otras categorías de bienes fiscales, su imprescriptibilidad, ya que con la expedición del Decreto 1333 de 198618 se reiteró que los terrenos ejidales no pueden ser adquiridos mediante prescripción adquisitiva, precisamente por su condición de bienes municipales de uso público o común, esta prohibición se ha mantenido desde la época colonial hasta el ordenamiento vigente, lo cual confirma que el paso del tiempo o el uso particular no generan, por sí solos, derechos privados sobre ellos. 16 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia 27 de febrero de 2001, exp 5627.

Magistrado Ponente José Fernando Ramírez Gómez 17 En efecto, en el año 1948, se expidió la Ley 41, conocida como el Estatuto de los bienes ejidales, que estableció como reglas fundamentales, las que se enuncian a continuación: (i) su imprescriptibilidad por tratarse de bienes de uso público o común (artículo 1°); (ii) su administración se encuentra a cargo del concejo municipal del distrito de su ubicación (artículo 2°);

(iii) los terrenos ejidos urbanos podían ser destinados por los respectivos municipios para resolver el problema de la vivienda popular en las respectivas ciudades, y por ende, en este supuesto podían ser enajenados sin agotar el requisito de la subasta (artículos 3° y 4°); (iv) el área total de los lotes de terrenos urbanos que se vendían no podía ser mayor de trescientos (300) metros cuadrados, pudiendo ser superior cuando el lote estuviera situado de tal manera que hiciera imposible el uso de la mayor extensión que tuviese (artículo 5°);

(v) el precio puede ser rebajado hasta un 40% del valor del avalúo catastral y, en ningún podía ser superior a dicho avalúo (artículo 6°); (vi) el adquirente debía demostrar ser pobre, con familia, no tener vivienda propia, ser oriundo de la ciudad, quedando gravada la adquisición como patrimonio de familia (artículo 7°); (vii) eran nulos los contratos de compraventa que se celebren sin el cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 5°, 6° y 7° de esa norma (artículo 8°) y;

(viii) los terrenos ejidos urbanos situados dentro del sector comercial de las respectivas ciudades y que no resulten aptos para ser destinados a la solución del problema de la vivienda popular, podían enajenarse con otro fin por los municipios, mediante el requisito de la subasta y, por su valor comercial (artículo 9°), entre otras. (párrafo que se extrae de la sentencia del 10 de diciembre de 2021, expedida por la sección primera del Consejo de Estado, dentro del proceso con radicación 20001-23-31-000-2009-00210-01, con ponencia del magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés. 18 «Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal» (…) «Artículo 167º.- La administración y disposición de bienes inmuebles municipales, incluyendo los ejidos, estarán sujetas a las normas que dicten los Concejos Municipales.

Artículo 168º.- El producto de tales bienes, cuando provengan de ejidos, se destinarán exclusivamente a fomentar y ejecutar planes de vivienda. Artículo 169º.- Los terrenos ejidos situados en cualquier Municipio del país no están sujetos a la prescripción, por tratarse de bienes municipales de uso público o común.» 14 Inclusive en los eventos en los que se permite su enajenación para fines de vivienda, solo dejan de ser ejidos una vez transferidos válidamente por el municipio, momento en el cual ingresan a la esfera del derecho privado y pasan a regirse por las reglas comunes de los bienes fiscales o patrimoniales.

Con la legislación posterior, específicamente con la expedición de la Ley 9 de 198919, supuso un cambio sustancial en el tratamiento de los terrenos ejidales al permitir que estos ingresaran al patrimonio de los denominados bancos de tierras (bancos inmobiliarios), entidades encargadas de administrar inmuebles destinados a programas de vivienda de interés social, renovación urbana y ampliación del espacio público.

En este caso, el ingreso de un bien ejido al Banco de Tierras comporta la pérdida inmediata de su carácter de ejidal, transformándolo en un bien fiscal sometido al régimen propio de dichas instituciones, todo ello sin afectar la destinación prioritaria que el legislador les ha impuesto para la promoción de la vivienda social. Bajo tal contexto, la Sala concluye que los bienes ejidos se caracterizan por ser bienes municipales afectados al uso común, imprescriptibles y tradicionalmente destinados a satisfacer necesidades colectivas; su administración corresponde a los concejos municipales, quienes pueden disponer de ellos solo bajo las condiciones definidas en la ley, especialmente para la solución de problemas habitacionales en el ámbito urbano. 7.3.2.

Prueba del dominio público, procedimiento para declarar un bien ejido y de la posesión. En lo concerniente a la prueba de la propiedad pública, el tribunal de cierre de lo contencioso administrativo20 ha explicado: «En materia de propiedad, a diferencia de lo que ocurrió en numerosos países, nuestro Código Civil estableció un sistema dual en cuanto a su adquisición distinguiendo título21 y modo22.

De esta manera el derecho de propiedad solo puede adquirirse mediante la conjunción de un título (venta, permuta, donación entre vivos o la misma ley) y el modo (tradición, ocupación, accesión)23. La Ley 19 De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 71 de la Ley 9ª de 1989, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 118 de la Ley 388 de 1997. 20 Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, consejero ponente: Álvaro Namén Vargas concepto de fecha del dieciocho (18) de junio de dos mil catorce (2014), dentro del proceso con radicación número: 11001- 03-06-000-2013-00364-00(2154). 21 Código Civil.

“Artículo 765. Justo título. El justo título es constitutivo o traslaticio de dominio… Son traslaticios de dominio los que por su naturaleza sirven para transferirlo, como la venta, la permuta, la donación entre vivos. Pertenecen a esta clase las sentencias de adjudicación en juicios divisorios y los actos legales de partición”. 22 Código Civil.

“Artículo 673.- Los modos de adquirir el dominio son la ocupación, la accesión, la tradición, la sucesión por causa de muerte y la prescripción”. 23 La propiedad privada de un inmueble se consolida con el título y el modo: i) El título –constitutivo o traslaticio de dominio-, entendido como la forma jurídica de concretar alguna de las fuentes de obligaciones: la venta, la permuta, la donación, un aporte social, una sentencia judicial, un acto administrativo, o la ley. ii) El modo, consistente en la entrega efectiva de las cosas: ocupación, accesión, tradición, sucesión, y prescripción o usucapión. La jurisprudencia nacional ha sido unívoca al respecto: El 28 de abril de 2010 mediante la sentencia 05001-23- 26-000-1995-00565-01(18615), la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló que para efectos del reconocimiento de perjuicios se debía acreditar la propiedad a través del título y el modo, o en su defecto la 15 1579 de 2012, y con anterioridad el Decreto ley 1250 de 1970, determinaron que los objetivos del registro de la propiedad inmueble son los de servir de modo de tradición de los derechos reales, darles publicidad a los instrumentos que con ellos se relacionen y revestirlos de mérito probatorio24.

Lo anterior significa que en materia del derecho de propiedad de bienes raíces, la prueba está constituida por el título y por el certificado de registro respectivo. En ese orden de ideas, la propiedad de algunos de los bienes públicos en cabeza del Estado, en especial, de aquellos que están sometidos a un régimen similar al de los bienes pertenecientes a los particulares en tanto que se hallan en el comercio, se probará mediante el correspondiente título y el folio de matrícula inmobiliaria con la inscripción respectiva.

En relación con aquellos bienes públicos que están afectados al uso público, se ha indicado por parte de la doctrina, en un intento por conciliar la teoría del título y el modo con otras hipótesis respecto de las cuales no fue creada, que el título y el modo en relación con estos bienes se encuentran contenidos directamente en la Constitución y en la ley.

Por ejemplo, el Código Civil señala que “los ríos y todas las aguas que corren por cauces naturales son bienes de la Unión, de uso público en los respectivos territorios” (art. 677); el Código de Recursos Naturales indica que “pertenecen a la Nación los recursos naturales renovables y demás elementos ambientales que se encuentren dentro del territorio nacional” (art. 42), es decir, la atmósfera, los bosques y páramos, entre otros recursos; la Ley 41 de 1948 señala que los bienes ejidos son bienes municipales de uso público o común, de naturaleza urbana o rural, cuya administración corresponde al Concejo Municipal correspondiente25.

En ese orden de ideas, respecto de estos bienes no se exige como prueba el folio de matrícula inmobiliario. Así, teniendo en consideración las singularidades históricas y la fundamentación jurídica expuesta, en cuanto hace referencia a la acreditación de la propiedad del Estado sobre los bienes públicos, no es posible exigir, en principio, como prueba un título distinto a la Constitución o la ley.

Solamente en el caso de los bienes fiscales propiamente dichos, también llamados como bienes fiscales no adjudicables, de naturaleza inmueble, los cuales se hallan sujetos a un régimen similar a los de la propiedad privada, se debe considerar que el ordenamiento jurídico exige la prueba del título y modo y, por ende, de la inscripción de la propiedad en el folio de matrícula inmobiliaria de la correspondiente Oficina de posesión, según la calidad que quisieran alegar como perjudicados con los hechos allí debatidos.

En la sentencia No. 19001-23-31-000-1995-02012-01(18155) expedida el 9 de junio de 2010, se reiteró la posición anterior al afirmar que la tradición de los derechos reales constituidos sobre inmuebles se realiza con la inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos públicos. Por su parte, la Corte Suprema de Justicia en la sentencia dictada el 16 de diciembre de 2004, realizó la diferenciación de los conceptos de título y modo y afirmó que cuando se trata de demostrar la propiedad, ninguno de los dos elementos puede ser suplido por otro medio probatorio.

El 28 de septiembre de 2009 la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia se pronunció sobre el tema dentro del expediente N° 1523831030032001-00002-01 y al efecto realizó una síntesis cronológica de los pronunciamientos de la Corporación en procesos de reivindicación, caso frente al cual son precisamente los títulos y el ejercicio de dicho derecho los que deben destruir la presunción que se aduce a la posesión. De acuerdo con la jurisprudencia citada, se puede afirmar que ésta ha sido consistente en señalar que: i) En tratándose de inmuebles su prueba debe consistir en la demostración de la existencia del título y el modo. ii) Que dependiendo de las pretensiones de la demanda (reivindicatorias, posesorias, indemnizatorias), el estudio de los documentos o medios de prueba revestirá análisis diferentes. 24 La Ley 1579 de 2012 “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones”, “Artículo 2.- Objetivos.

El registro de la propiedad inmueble tiene como objetos básicos los siguientes: a) Servir de medio de tradición del dominio de los bienes raíces y de los otros derechos reales constituidos en ellos de conformidad con el artículo 756 del Código Civil; b) Dar publicidad a los instrumentos públicos que trasladen, transmitan, muden, graven, limiten, declaren, afecten, modifiquen o extingan derecho reales sobre bienes raíces; c) Revestir de mérito probatorio a todos los instrumentos públicos sujetos a inscripción.” 25 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 17 de mayo de 1993, exp. n.° 552 16 Registro de Instrumentos Públicos26.

En el caso de los bienes baldíos, el registro referido solo opera cuando la entidad respectiva, a través de acto administrativo, decide adjudicarlo27. Esto no implica, sin embargo, que si existe duda en cuanto a la propiedad pública no se pueda acudir a los mecanismos administrativos y judiciales tendientes a su clarificación o impugnación.» En concordancia con el referente jurisprudencial extractado, la Sala encuentra que en el sistema colombiano la propiedad inmueble se acredita por la concurrencia de título y modo, de manera que la prueba del dominio, tratándose de bienes en el comercio, exige el respectivo título y su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria; sin embargo, precisó que en los bienes de uso público (titularidad emana directamente de la Constitución y la ley) el “título” y el “modo” se entienden contenidos en esas fuentes normativas, por lo que no es exigible la prueba registral para acreditar la propiedad estatal.

A su turno, dicha alta Corporación indica que los bienes fiscales no adjudicables de naturaleza inmueble sí se rigen por el esquema propio del derecho privado, por lo cual requieren título, modo e inscripción para su demostración; y que, en materia de bienes baldíos, la apertura del folio y la inscripción solo proceden una vez ejecutoriado el acto administrativo de adjudicación expedido por la autoridad competente.

En el caso de los bienes ejidos como se mencionó en el acápite anterior, la ley 64 de 1966 indicó que la administración y disposición de bienes inmuebles municipales, incluyendo los ejidos, estarán sujetas a las normas que dicten los concejos municipales con la aprobación expresa de la Gobernación y que el producto de tales bienes, cuando provenga de ejidos, se destinará exclusivamente a fomentar y ejecutar planes de vivienda. 26 La Ley 1579 de 2012 “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones”, “Artículo 2.- Objetivos.

El registro de la propiedad inmueble tiene como objetos básicos los siguientes: a) Servir de medio de tradición del dominio de los bienes raíces y de los otros derechos reales constituidos en ellos de conformidad con el artículo 756 del Código Civil; b) Dar publicidad a los instrumentos públicos que trasladen, transmitan, muden, graven, limiten, declaren, afecten, modifiquen o extingan derecho reales sobre bienes raíces; c) Revestir de mérito probatorio a todos los instrumentos públicos sujetos a inscripción.” 27 La Ley 1579 de 2012 señala: “Artículo 57.

Apertura de matrícula inmobiliaria de bienes baldíos. Ejecutoriado el acto administrativo proferido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), o quien haga sus veces, procederá la apertura de la matrícula inmobiliaria que identifique un predio baldío a nombre de la Nación - Incoder, o quien haga sus veces. // En el caso en que dichos bienes baldíos, se encuentren ubicados dentro de las áreas que conforman el Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, se procederá con fundamento en el acto administrativo proferido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o quien haga sus veces a la apertura de la matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación - Parques Nacionales Naturales de Colombia.

En este último caso, y atendiendo a las normas que regulan el derecho de dominio en dichas áreas protegidas, Parques Nacionales Naturales de Colombia deberá adelantar este trámite para todos los bienes ubicados al interior de estas áreas, dejando a salvo aquellos que cuenten con títulos constitutivos de derecho de dominio conforme a las leyes agrarias y que se encuentren debidamente inscritos en el registro inmobiliario. // En caso de que se encuentren debidamente registrados títulos constitutivos de derecho de dominio conforme a las leyes agrarias, dentro de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá solicitar la inscripción de la limitación de dominio en la matrícula inmobiliaria de cada predio. // Parágrafo.

La apertura del folio de matrícula, así como las inscripciones a que haya lugar se harán de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para tal fin.” 17 De esta manera, como lo expuso la a quo, corresponde a los concejos municipales la potestad de regular lo relacionado con los bienes de la entidad territorial.

Dichos órganos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 313 de la Constitución Política, están facultados tanto para expedir los acuerdos que rigen los asuntos del municipio como para autorizar al alcalde a ejercer determinadas funciones dentro del ámbito de su competencia. Bajo esta interpretación, el alcalde municipal, en su calidad de jefe de la administración local y en ejercicio de las funciones que le atribuye el artículo 315 de la Constitución Política, puede adelantar las gestiones necesarias para incorporar al patrimonio municipal los bienes de uso público o del común, incluidos los ejidos.

En desarrollo de dichas competencias, le es posible solicitar la protocolización de estos bienes, ordenar la apertura del folio de matrícula inmobiliaria correspondiente y confirmar la propiedad de los inmuebles municipales mediante actos administrativos de carácter general, con el fin de sanear la situación jurídica de los predios y llevar un inventario actualizado y completo de los bienes del ente territorial.

Por ello, para que la administración municipal declare un bien como ejido debe adelantar un procedimiento técnico y jurídico que permita establecer, con plena certeza, la naturaleza pública del inmueble. La primera actuación necesaria consiste en la determinación física del predio, labor que requiere la práctica de levantamientos o registros topográficos a cargo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi o, en su defecto, de la Oficina de Planeación Municipal, tales diligencias son indispensables para identificar en terreno los linderos, cabidas y características reales del inmueble, especialmente porque muchos de estos predios poseen un origen histórico muy antiguo y, por lo mismo, carecen de referencias cartográficas recientes que permitan su plena individualización28.

Una vez identificada la ubicación exacta del terreno, corresponde a la administración efectuar un estudio jurídico de la tradición, encaminado a verificar los antecedentes de propiedad pública asociados al predio, análisis que no se limita al examen de títulos inscritos, puesto que los bienes ejidales no suelen contar con escrituras modernas, sino que su origen se encuentra en documentos fundacionales como actas de creación de la ciudad, cédulas reales que confirmaban la fundación, trazados urbanos iniciales que delimitaban los terrenos comunales o decisiones judiciales que, a lo largo de la historia, hubieran resuelto conflictos territoriales entre municipios.

El referido estudio se complementa con la calificación urbanística derivada de la Ley 9ª de 1989 y la Ley 388 de 1997, normas que incorporan al patrimonio de los Bancos de Tierras los bienes de carácter ejidal, señalando que, al ingresar a dicho patrimonio, tales bienes dejan de ser ejidos para efectos de su gestión posterior. 28 Extractado de la guía metodológica 6 titulada «Saneamiento y Titulación de la Propiedad Pública Inmobiliaria» del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, enlace chrome- extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://observatorio.dadep.gov.co/sites/default/files/documentos/ mg09_guia_metodologica_6.pdf. 18 Con sustento en la información técnica y jurídica reunida, la administración municipal debe emitir un acto administrativo, generalmente una resolución o un acuerdo del concejo municipal, mediante el cual se declare que el inmueble corresponde a un bien ejido, la incorporación debe fundamentarse de manera expresa en los antecedentes topográficos y jurídicos recopilados, garantizando que la determinación administrativa esté suficientemente motivada y que responda al principio de legalidad.

En este orden, acreditada la propiedad pública a favor de la entidad territorial, puede procederse a la adjudicación o transferencia de los lotes segregados a particulares, conforme a las reglas señaladas en el artículo 95 de la Ley 388 de 1997, especialmente cuando se destinen a programas de vivienda de interés social. La sala destaca que, al declarar un inmueble como ejido y adjudicarse el dominio, el municipio asume una carga reforzada de motivación, pues está afectando potenciales situaciones jurídicas individuales y debe demostrar plenamente que el predio corresponde históricamente al patrimonio público, por lo tanto, la actuación administrativa no puede sustentarse únicamente en la ausencia de matrícula inmobiliaria o en el vacío registral, sino en la verificación de los antecedentes de derecho público que permitan concluir que se trata de un terreno comunal o ejidal por su origen histórico, su ubicación dentro del trazado urbano primigenio o su inclusión tradicional como bien de uso público.

Ahora, en lo tocante a la posesión aduce la parte actora que el marco normativo aplicable impone a la administración el deber de ponderar la posesión prolongada y la explotación económica antes de declarar un inmueble como ejido y adjudicarse su dominio. En primer lugar, el artículo 1 de la Ley 200 de 1936 presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica.

En segundo lugar, el artículo 5829 de la Ley 160 de 1994 incorporó reglas para valorar la ocupación económica permanente con vocación de propiedad, particularmente útiles para deslindar baldíos de fundos privados cuando hay trayectoria de uso productivo comprobable. 29 ARTÍCULO 58. Para efectos de lo establecido en el artículo 1o. de la Ley 200 de 1936, se considera que hay explotación económicamente cuando ésta se realiza de una manera regular y estable.

Es regular y estable la explotación que al momento de la práctica de la Inspección Ocular tenga más de un (1) año de iniciada y se haya mantenido sin interrupción injustificada, siendo de cargo del propietario la demostración de tales circunstancias. La simple tala de árboles, con excepción de las explotaciones forestales adelantadas de conformidad con lo dispuesto en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, no constituye explotación económica. 19 En este punto la Sala resalta que el artículo 15 de la mentada ley que trata el régimen de tierras, dispuso que: «artículo 15.

Las disposiciones de esta Ley no son aplicables a los terrenos situados en las Intendencias y Comisarías y en los Llanos de Casanare, ni a los ejidos municipales.» Por último, el artículo 762 del Código Civil, define la posesión como la tenencia material de una cosa con ánimo de señor y dueño, entendida esta como la voluntad de ejercer actos de dominio sin reconocer un derecho ajeno sobre el bien.

Dicha dualidad (corpus y animus) permite diferenciar la mera detentación de la posesión propiamente dicha, pues no basta con ocupar un inmueble, sino que es necesario que la conducta del sujeto revele la intención inequívoca de comportarse como titular del derecho de propiedad. En tal contexto, la posesión puede ejercerse directamente o por interpuesta persona, puede recaer sobre bienes muebles o inmuebles y, en virtud de la presunción legal, el poseedor es reputado dueño mientras otra persona no demuestre lo contrario.

A pesar de su relevancia jurídica y de las consecuencias que produce, la posesión no constituye un derecho real en los términos del artículo 665 del Código Civil, pues este precepto reserva esa categoría al dominio, la herencia, el usufructo, el uso, la habitación, las servidumbres, la prenda y la hipoteca. 7.3.3. Caso concreto. Conforme a las pruebas allegadas al proceso y valoradas por la Juez de primera instancia, el Tribunal advierte que el municipio de Quinchía surtió el trámite administrativo, en los siguientes términos: Del dictamen pericial aportado por el municipio de Quinchía, rendido por el señor Carlos Humberto Cataño Machado, se extrae: 20 En la contradicción al referido informe pericial, el experto Cataño Machado en audiencia de práctica de pruebas rendida en primera instancia, según lo extractado por la a quo, precisó: «Los documentos tenidos en cuenta para realizar el informe pericial fue la carta catastral del Agustín Codazzi, la matricula inmobiliaria y el soporte del geoportal del Agustín Codazzi, ficha catastral de Agustín Codazzi.

Indica que conoce el inmueble porque realizó la gestión catastral en el municipio de Quinchía, lo que se conocía como la gallera. Indica que, al momento de realizar los linderos del inmueble, el señor Sigifredo tenía unas ramadas y no se permitió el ingreso al predio. El lugar era el mismo al indicado en los documentos, es el único lote que hay en la cuadra, se intentó ingresar pero no se permitió la entrada.

Calcula que el señor estaba invadiendo el lote alrededor de 10 años.» En efecto, fue aportado certificado de tradición, expedida por la Oficina de Belén de Umbría, en el que dan cuenta que el inmueble objeto de la litis está a nombre del municipio demandado: 21 Información constatada mediante el oficio del 3 de agosto de 2022, suscrito por el IGAC, en el cual certifican: 22 Oficio número SPMAOPQR-CD 261 del 30 de agosto de 2016, expedida por el coordinador administrativo de gestión de almacén e inventarios de planeación municipal medio ambiente y obras públicas, en el cual certifica: 23 Resolución número 021 del 13 de abril de 2007, por medio de la cual se incorpora al municipio de Quinchía Risaralda un bien ejido: 24 Resolución número 022 del 14 de abril de 2007, mediante la cual se declara de propiedad del municipio de Quinchía Risaralda un bien inmueble ubicado dentro del perímetro urbano de su municipio: 25 En interrogatorio de parte efectuado al demandante, la falladora de primera instancia destacó: «indicó que vive al lado del predio objeto de discusión, frente al interrogatorio indicó que en el lote existía una gallera del municipio, en este predio se desarrollaron actividades de reciclaje por parte del municipio, pero con su anuencia, pero por el tema de las ratas tocó quitarlo.

En el lote se estacionaba un furgón viejo del municipio, pero con su autorización. Dentro del proceso de sucesión no allegó el certificado de tradición, explica que toda la vida el lote fue por herencia de su madre, este no tenía papeles, los galleros de la época, encargaron del lote a su padre. Cuando comenzó a realizar actos de señor y dueño no ha tenido conocimiento de que fuera propiedad del municipio.

Con posterioridad a la querella se continuaron ejerciendo actos y hechos sobre el predio.» Igualmente, se hizo referencia a los siguientes testimonios: Testimonio de María Ligia del Carmen Arboleda Chaverra: «Refiere que es muy amiga del señor (SIC) Alfredo Gutiérrez, que al hacer la reunión del barrio Miraflores de Quinchía, explica que escuchaba que la sede la iban a construir en el lote contigua a Alfredo Gutiérrez, sabiendo que el lote era de la mamá de Alfredo.

Dice que conoce al demandante hace más de 50 años, explica que conoce el lote, cuando era destinado a ser gallera, desde su casa se veía la gallera, señala que fue hace 45 ó 50 años que tenían la casa allá. El lote en ese momento no sabe de quién era, allá vivían dos viejitos a quienes les ayudaban con comida y favores. Indica que Sigifredo dedicó el lote a la siembra de diferentes productos hace más o menos 30 años y ahora último organizó un parqueadero, esto desde hace 20 años más o menos, este está a cargo de Sigifredo Gutiérrez.

No sabe si el parqueadero es público o privado, solo sabe que Sigifredo trabaja en eso. Explica que el señor Antidio Lema se mantenía en la gallera. Este cree que sería el administrador. Señala que Antonio Valencia cuidaba los gallos. Concluye que la gallera funcionó hasta hace unos 45 años.» Declaración Javier Antonio Vinasco: «Conoce al señor Sigifredo Quintero hace unos 20 o 25 años, quien administra o está pendiente del lote, este vive con su esposa y su hijo Guillermo.

Siempre lo ve ejerciendo actividades en el lote. Hasta donde sabe es el señor Sigifredo quien realiza actividades frente al lote, alrededor de unos 15 o 18 años realiza dichas actividades, tales como desyerbar o haciendo mantenimiento al predio. Refiere que actualmente el lote tiene unos muros exteriores y un chozo en zinc y allí hay unos carros parqueados.

Esto desde hace algo de 10 o 15 años. No sabe de qué forma se adquirió ese lote por parte de Sigifredo.» Testimonio de Klausener Trejos Moreno: «Refiere que el señor Sigifredo estaba apoderado del lote que es de propiedad del municipio, ella es vecina del lote. Refiere que él le dijo que iba a hacer una ventana hacía el lote pero les dijo que iba a construir una casa y perdería la construcción de la ventana.

Explica que en ese lote funcionaba una gallera hace muchos años, cuando el síndico del hospital era don Horacio calvo, esta era administrada por Antilio Lema y don Antonio cuidaba los gallos, para concluir que el lote era del municipio. En relación con el lote 26 informa que después se convirtió en un tiradero de basura y debido a las plagas solicitaron que destinaran el predio para otras cosas, por lo que el basurero quedó ubicado del cementerio para abajo.

Agrega que después de la gallera también estuvo estacionado mucho tiempo un furgón del municipio. Cuando Sigifredo sembró unas cebollas, don Horacio los demandó para que quitaran eso de ahí. Actualmente manifiesta que el lote tiene una construcción para guardar carros, eso lo hizo el señor Sigifredo, el tapa eso ahí para guardar carros.» Testimonio de Luz Marina Ortiz Ocampo: «Refiere que distingue al señor Sigifredo, es vecino del barrio y ella fue presidente del Barrio.

Agrega que cuando estaba de presidente estaba gestionando la construcción de la caseta comunal en dicho lote de propiedad del municipio. Ella sostiene que el lote era del Hospital Nazareth, se hizo un cambio para hacer el anfiteatro y así quedó de propiedad del municipio. Como veedora realizó investigaciones a ver el municipio como estaba haciendo para recuperarlo.

También conoció al señor Antonio que estaba administrando una gallera, a la señora Carmen Lia se le otorgó un espacio como servidumbre de paso, pero ha tenido problemas con Horacio Calvo porque siempre han querido apoderarse del lote haciendo sembrados. Explica que la gallera existía desde hace más de 40 años y no se acuerda hasta cuando funcionó allí, ella vive a una cuadra y media del lote.

Cuando volvió a eso del 2005, vio que se estaba luchando por la recuperación del lote.» Querella para restitución de un bien fiscal contra de Sigifredo Gutiérrez Quintero sobre el inmueble ubicado en la Carrera 4 No. 6-30 identificado con ficha catastral No. 01-00-00620010000. De acuerdo con el material probatorio referenciado, la Sala concluye que la entidad territorial surtió el procedimiento administrativo pertinente para la declaratoria del inmueble como ejido y su incorporación al patrimonio municipal.

En efecto, las referidas pruebas dan cuenta de: (i) la individualización física del predio mediante levantamientos y registros topográficos, (ii) la verificación de antecedentes histórico‑jurídicos propios de los terrenos comunales, y (iii) la formalización de la incorporación a través de los actos administrativos respectivos, en concordancia con el procedimiento previsto para la identificación e ingreso de ejidos al patrimonio público.

Estas actuaciones se encuentran reflejadas principalmente en el dictamen pericial y los oficios expedidos por la gestión de almacén e inventarios de planeación municipal medio ambiente y obras públicas y el IGAC, que guardan correspondencia con el derrotero metodológico exigible para la materia, esto es, determinación técnica, estudio de tradición pública y emisión del acto de incorporación y respaldan la conclusión de que el municipio actuó conforme a derecho en la definición y registro administrativo del carácter ejidal del bien.

Razón por la cual, el Tribunal considera le asiste razón a la Juez de primera instancia, al argumentar que no existió falsa motivación de los actos administrativos enjuiciados, ya que estos son el desarrollo de un ejercicio explícito de potestad 27 pública para identificar el bien como de naturaleza ejidal y para su incorporación al dominio municipal, lo que, en principio, desvirtúa la titularidad privada que alega la parte actora y sitúa el predio en el régimen propio de los bienes de uso público.

Esta Corporación comparte lo considerado en la decisión de primera instancia, en cuanto a que el predio carecía de historial registral privado y que su utilización previa (gallera municipal, reciclaje, uso posterior como parqueadero) no acreditaba administración privada ni justo título en cabeza del demandante. Tal conclusión se sustenta en la valoración efectuada en primera instancia, en la cual se dejó sentado que el bien objeto de la litis no tiene un historial claro de propiedad y que la parte actora no aportó estudio de títulos que demostrara justo título o la inscripción correspondiente en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, lo que es coherente con el marco probatorio de la propiedad, según el cual se requiere la concurrencia de título y modo y su publicidad registral como regla general.

Asimismo, esta instancia con apoyo en testimonios y pruebas reseñadas por el juzgado evidencia que la utilización previa del inmueble estuvo asociada a actividades de interés público o comunitario, tales como el funcionamiento de una gallera del municipio y, posteriormente, su destinación para manejo y recolección de reciclaje, antes de que, en tiempos más recientes, el actor lo destinara a parqueadero.

Tales antecedentes no exteriorizan administración privada ni actos posesorios con justo título en cabeza del demandante; por el contrario, muestran una vocación pública en el uso del bien y la ausencia de un soporte traslaticio de dominio. De ahí que no sea posible derivar, a partir de esas actividades, la existencia de un derecho de propiedad privado que desvirtúe la naturaleza ejidal reconocida por la autoridad municipal.

La decisión administrativa tuvo génesis en la inexistencia de tradición privada acreditada y en el carácter público del uso histórico del predio, criterios que a la luz del régimen de bienes de uso público resultan idóneos para la incorporación al patrimonio municipal cuando se ha efectuado la identificación del inmueble y su encuadramiento dentro de los terrenos comunales.

De este modo, el soporte fáctico y jurídico reseñado por la primera instancia excluye la existencia de una motivación aparente o contraria a la realidad probatoria. En gracia de discusión, si se admitiera que el expediente ofrece indicios de posesión y de explotación económica por parte del actor (uso agrícola y como parqueadero durante lapsos prolongados) tales elementos no alteran el régimen jurídico de los ejidos.

Ciertamente, conforme al marco normativo y jurisprudencial desarrollado, los terrenos ejidales son bienes municipales de uso público, gozan de imprescriptibilidad y su administración corresponde a los concejos municipales su declaratoria e incorporación se realiza mediante acto administrativo fundado en identificación técnica (levantamiento/registro topográfico) y estudio histórico– jurídico de la tradición pública.

Por tanto, la posesión privada prolongada no habilita la adquisición del dominio sobre ejidos ni desvirtúa, por sí sola, la calidad de bien público declarada por la autoridad competente. 28 Además, los preceptos invocados por la parte demandante en el recurso, en particular los criterios de la Ley 200 de 1936 y de la Ley 160 de 1994 relativos a la explotación económica y a la ocupación con vocación de propiedad, resultan propios del debate sobre bienes baldíos y la diferenciación entre fundos privados y tierras de la Nación no adjudicadas que no son trasladables al régimen de ejidos urbanos, que tienen una fuente y tratamiento normativo distintos.

En los baldíos, la ocupación y el trabajo del suelo pueden operar como indicios calificados para desmentir la presunción de dominio público y, en su caso, conducir a actos de adjudicación; en cambio, en los ejidos previamente declarados e incorporados por el municipio, la calidad de bien de uso público impone la imprescriptibilidad y exige, para cualquier traslado al comercio, procedimientos específicos de enajenación o destinación fijados por la ley y los acuerdos municipales.

De allí que la presunción posesoria del artículo 762 del Código Civil no basta para desplazar la titularidad pública ya reconocida mediante los actos administrativos municipales. En tal contexto, esta Corporación precisa que en ordenamiento jurídico colombiano, el bien ejido es un bien de uso público de propiedad municipal, históricamente ligado a franjas contiguas al casco urbano y destinado al uso común; por ello está fuera del comercio, es inalienable, inembargable e imprescriptible, y su administración corresponde al concejo municipal; incluso, cuando ingresa a un banco de tierras- inmobiliario, conserva una destinación prioritaria a vivienda de interés social (Ley 41 de 1948; artículo 169 Decreto 1333 de 1986; artículo 71 Ley 9 de 1989 y artículo 118 Ley 388 de 1997).

Por su parte, el bien baldío, es un bien fiscal adjudicable de la Nación un inmueble sin propietario particular, que puede ser transferido a particulares si se cumplen los requisitos legales; su régimen no es el de uso público sino el de eventual adjudicación (C.C. artículo 674; artículo 675 y régimen de baldíos), y las reglas sobre ocupación y explotación económica prolongada (v.gr.

Ley 160 de 1994; políticas de titulación) han operado para diferenciar baldíos de fundos privados y habilitar su titulación en escenarios específicos, sin que ello sea predicable de los ejidos, cuya imprescriptibilidad los sustrae de la adquisición por posesión y de los esquemas de cesión propia de bienes fiscales titulables. A lo anterior conviene agregar que conforme a lo desarrollado en la sentencia SU‑288 de 2022 proferida por la Corte Constitucional, la diferencia entre bien ejido y bien baldío es palmaria, en tanto el ejido es un bien de uso público de propiedad municipal, tradicionalmente afecto al uso común y, por ello, inalienable, inembargable e imprescriptible; mientras que el baldío es un bien fiscal adjudicable de la Nación, respecto del cual no procede la prescripción adquisitiva ni su declaración por pertenencia, pues su dominio solo puede transferirse por adjudicación estatal conforme a los requisitos agrarios (artículo 48 Ley 160 de 1994).

En tal sentido, la Corte unifica que la explotación económica u ocupación no muta la naturaleza del baldío ni lo convierte en bien privado susceptible de usucapión y exige, para desvirtuar la presunción de baldío, títulos originarios estatales vigentes o cadena registral previa a la Ley 160 de 1994; reglas que distinguen el régimen especial de baldíos del de los ejidos municipales, ya ubicados en la categoría de bienes de uso público. 29 En otras palabras, para el asunto concreto el Tribunal observa, de un lado, que obra prueba suficiente de la naturaleza ejidal y de la incorporación del inmueble al patrimonio del municipio de Quinchía a través de las resoluciones demandadas; y, de otro, que la posesión alegada por el actor no tiene la virtualidad de mutar el régimen de los ejidos ni de desplazar la titularidad municipal, pues las reglas de explotación u ocupación económica citadas por la parte demandante se refieren a bienes baldíos, no a ejidos como el del proceso, los cuales permanecen sometidos a la imprescriptibilidad y a los procedimientos de administración y disposición propios del derecho público municipal.

Para la Sala consta en el acervo probatorio que el trámite administrativo seguido por la entidad territorial observó actuaciones técnicas y jurídicas propias de la determinación e incorporación de ejidos (individualización física del predio y verificación de antecedentes), con lo cual se confirma la motivación y la coherencia de la decisión, lo que alinea con el procedimiento previsto para la identificación e ingreso de terrenos ejidales al patrimonio público municipal y confirma el debido juicio de legalidad efectuado en la primera instancia, en particular frente al cargo de falsa motivación. En lo concerniente al cargo según el cual un eventual defecto en la publicación de la resolución general de declaración de ejido (Resolución 021 de 2007) viciaría de nulidad la resolución particular de adjudicación del dominio al municipio (Resolución 022 de 2007) no prospera.

Al respecto, obran en el proceso constancias de que la publicación del acto general se surtió mediante edicto fijado en la cartelera de la alcaldía de Quinchía el 14 de abril de 2007 y desfijado el 19 de mayo del mismo año, cumpliéndose así la modalidad de publicidad prevista para las entidades territoriales en ausencia de diario o gaceta oficial, según el régimen del entonces vigente C.C.A. (artículos 43 y 44).

El fallo de primera instancia fue claro en señalar que, aunque la actora cuestiona el término de fijación, la eventual irregularidad en la publicidad de un acto general no afecta su validez, sino su eficacia u oponibilidad, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado30; por ende, no vicia de nulidad el acto administrativo particular que se funda en aquel.

Bajo el entonces Código Contencioso Administrativo, la publicidad de los actos generales garantiza su oponibilidad a terceros, mientras que su validez depende de los elementos estructurales del acto administrativo (competencia, objeto, causa, finalidad y forma) y de su expedición conforme al procedimiento; de ahí que la falta o irregularidad en la publicación incida en la eficacia, pero no en la existencia ni en la validez del acto. 30 Por citar algunas: sección tercera, subsección, consejero ponente: Guillermo Sánchez Luque, sentencia del diecinueve (19) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), dentro del proceso con radicación número: 11001- 03-26-000-2007-00081-00 (34909) y sección primera, consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez, sentencia del doce (12) de marzo de dos mil veinte (2020), dentro del proceso con radicación número: 25000- 23-24-000-2008-90358-01 30 Por ello, en la decisión recurrida se recogió esta regla y citó expresamente la línea del Consejo de Estado según la cual las falencias en la publicidad de los actos generales «no vician de nulidad el acto administrativo, sino que conducen a su ineficacia o inoponibilidad»; por consiguiente, la resolución de adjudicación (acto particular) no queda automáticamente viciada por el cuestionamiento a la publicación de la resolución declarativa cuando, como aquí ocurrió, el edicto sí fue fijado y desfijado, y la motivación material del acto particular se fundamenta en pruebas autónomas sobre la naturaleza ejidal e incorporación del predio.

En síntesis, el vicio alegado no afecta el presupuesto de validez de la resolución de adjudicación, pues la publicación del acto general se cumplió por edicto y, de conformidad con el criterio reiterado por el Consejo de Estado, la publicidad de actos generales es presupuesto de eficacia, no de validez, de modo que su eventual defecto no genera nulidad al acto particular que se soporta en aquel, máxime cuando la decisión de adjudicar el dominio al municipio se encuentra materialmente motivada y probatoriamente respaldada en el expediente.

Por estas razones, no prospera el cargo que pretende la invalidez de la Resolución 022 de 2007 por supuestas deficiencias en la publicación de la Resolución 021 del mismo año. 7.4. Conclusión: Colofón de lo expuesto, la Sala encuentra que el municipio de Quinchía surtió el procedimiento administrativo pertinente para declarar el inmueble como ejido e incorporarlo a su patrimonio; no obra tradición privada ni justo título en cabeza del actor y la utilización histórica del predio revela vocación pública (gallera municipal, reciclaje), lo que descarta la falsa motivación de los actos demandados.

Asimismo, el reparo sobre la publicación de la resolución general no prospera: la publicidad se cumplió por edicto y, conforme a la línea del Consejo de Estado, las falencias en la divulgación de actos generales afectan su eficacia/oponibilidad, no su validez, por lo que no trasladan nulidad a la resolución particular de adjudicación. En consecuencia, se confirma la decisión adoptada en primera instancia de negar la nulidad de las resoluciones 021 y 022 de 2007 y, con ello, la titularidad municipal sobre el bien. 8.

Costas No fueron objeto de apelación las que se dispusieron en primera instancia, por lo tanto, se confirmará también en ese punto. Ahora, al evaluarse su causación, según el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que no aparecen probadas, porque no obra elemento de erogación en su consecución, razón por la que esta Colegiatura no condenará. En mérito de lo expuesto, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 31 1.

Confirmar íntegramente la sentencia apelada. 2. Sin costas en esta instancia. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»