1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Gloria de Jesús Sánchez Ospina Demandado: Municipio de Pereira Apelación de Sentencia Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES La persona de la referencia, por intermedio de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el municipio de Pereira, en procura de las siguientes: I. PRETENSIONES Se resumen así1: 1.1 Que se declare la nulidad del Oficio No. 25081 del 5 de mayo de 2022, expedido por el municipio de Pereira por medio del cual se niega al demandante el reconocimiento de la existencia de una relación de carácter laboral y el consecuente 1 Documento No. 1, pág. 10 a 14 del expediente digital de primera instancia. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 pago del reajuste salarial y de las demás acreencias laborales adeudadas con su respectiva indexación, por haber laborado en dicha entidad. 1.2.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se declare la existencia de una relación laboral entre la demandante y el municipio de Pereira durante el período comprendido entre el 1 de marzo de 2004 y el 30 de diciembre de 2020. 1.3. Que se reconozcan, liquiden y paguen, las prestaciones legales y convencionales correspondientes, esto es: cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicio, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, auxilio de transporte, dotación de calzado y vestido de labor, subsidio de alimentación, bonificación por recreación y trabajo suplementario correspondiente a horas extras, recargos nocturnos, dominicales y festivos.
Sumas que deberán ser indexadas al momento del pago y liquidadas teniendo en cuenta el valor mensual del último contrato celebrado entre las partes ($1.100.100) para el año 2020. 1.4 Que se reconozca y pague a la demandante el valor de los porcentajes de cotización a salud, pensión y ARL que debió asumir ante los fondos correspondientes y que fueron pagados en su totalidad por la demandante.
También, las cotizaciones a la Caja de Compensación Familiar por el período de relación laboral debidamente indexadas a la fecha que se efectúe el pago. 1.5. Que se declare que el tiempo laborado por la demandante bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios se debe computar para efectos pensionales. 1.6. Que se condene al municipio de Pereira a realizar la devolución del valor de las pólizas judiciales pagadas por la demandante para la suscripción de los contratos de prestación de servicios. 1.7.
Que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar la indemnización por despido injustificado a que tiene derecho la demandante, ante la existencia de un contrato de trabajo verbal a término indefinido. Asimismo, la indemnización moratoria de que trata el artículo 65 del C.S.T., correspondiente a un día de salario por cada día de mora, desde el 1º de enero de 2021 y hasta que se verifique el pago de la obligación. 1.8.
Que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías en vigencia de la relación laboral, Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 equivalente a un día de salario por cada día de retardo, desde el 1 de marzo de 2004 al 30 de diciembre de 2020. 1.9.
Que se condene en costas a la parte demandada. 1.10. Que se condene a la entidad demandada al pago de las sumas que resulten debidamente probadas dentro del presente proceso (ultra o extra petita) y que no estén relacionadas. II.
HECHOS Como fundamentos fácticos se encuentran los que a continuación se señalan2: 1.1. La demandante laboró de forma ininterrumpida al servicio del municipio de Pereira – Secretaría de Educación mediante contratos de prestación de servicios u órdenes de trabajo, así: 2 Pág. 4 a 10 ídem. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 1.2.
Que la prestación de los servicios se realizó en las Instituciones Educativa del municipio de Pereira: El Poblado, Carlos Eduardo Vasco, San Joaquín, Aquilino Bedoya, Gimnasio Risaralda, La Palabra y San Vicente Hogar. 1.3. Que a pesar de que en los documentos se expresa que se trata de contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios, en realidad lo que existió fue una auténtica y típica relación laboral, la cual tenía por objeto: 1) prestar servicio de apoyo a la gestión para realizar actividades operativas en uno de los establecimientos educativos oficiales del municipio de Pereira o donde la secretaría de educación municipal lo requiera por necesidad del servicio, y que son inherentes al funcionamiento de los establecimientos educativos oficiales del municipio; de tal suerte que los referidos contratos tuvieron como finalidad ocultar una relación laboral. 1.4.
Que la señora Gloria de Jesús Sánchez Ospina, al realizar las labores para la cual fue contratada, se encontraba subordinada, debiendo cumplir las órdenes impartidas por el rector de cada institución en la que prestó sus servicios, quien actuaba como su supervisor. Durante todo el término de vigencia de los contratos cumplió horario de trabajo impuesto por el rector de la institución y los cuales podían variar: de 6:00 am a 2:00 pm, de 10:00 am a 6:00 pm, de 11:00 am a 7:00 pm y de 11:00 am a 8:00 pm. 1.5.
Durante todo el término de vigencia tanto de los contratos de prestación de servicios suscritos con el municipio de Pereira, como de los contratos de obra o labor por intermedio de las cooperativas Grupo Empresarial SEISO S.A.S. y SERCONAL, no le fueron reconocidas las prestaciones sociales a las que por ley tenía derecho la demandante. 1.6.
La relación laboral con el municipio de Pereira fue continua, pese a que entre el 18 de junio de 2018 y el 02 de julio de 2020 la demandante fue contratada a través de las Cooperativas de Trabajo Grupo Empresarial SEISO S.A.S. y SERCONAL, pues desempeñó las mismas funciones, para el mismo empleador y Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 en las mismas instituciones educativas.
Lo único que varió fue la modalidad de contratación. 1.7. Durante el término de vinculación con el municipio de Pereira a través de contratos de prestación de servicios le correspondió a la demandante pagar directamente los aportes a seguridad social (salud, pensión y ARL). Tampoco fue beneficiaria de ninguna Caja de Compensación Familiar. 1.8.
La demandante tuvo que prestar caución, allegando póliza judicial para que le suscribieran los contratos de prestación de servicios, valores que eran cubiertos con patrimonio propio. 1.9. Los empleados de planta que desempeñan funciones similares o iguales a las de la demandante gozan de beneficios de orden legal, tales como: el auxilio de transporte, la dotación, el auxilio de alimentación y la prima de navidad, los cuales deben ser reconocidos en aras del principio de igualdad laboral. 1.10.
La Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia han sido enfáticos en afirmar que el contrato de prestación de servicios de ninguna manera y por ningún motivo está llamado a suplantar la relación laboral cuando se trate de ejecutar funciones permanentes propias de la entidad oficial, siendo este tipo de vinculación solo posible tratándose de labores ocasionales y transitorias.
III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se indican como vulneradas las siguientes normas: - Código Sustantivo del Trabajo, artículos 23, 35 y 65. - Constitución Política, artículos 2, 4, 6, 13, 25, 28, 53, 90, 209, 229 y 300 numeral 7. - Decreto 3135 de 1968, artículos 1, 5, 6 y 8. - Decreto 1848 de 1969. - Ley 100 de 1993. - Decreto 1295 de 1994. - Ley 21 de 1982. - Ley 50 de 1990.
Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 Como concepto de la violación de las normas anteriores, refiere la parte actora que, en el caso en particular, es evidente la existencia de los elementos esenciales de un contrato laboral a que alude el artículo 23 del Código Sustantivo de Trabajo, esto es: la prestación personal del servicio, la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y, la remuneración o salario.
Advierte que es indiscutible la vulneración del principio de igualdad, pues a situaciones idénticas no puede darse un trato discriminatorio, ya que ello conllevaría a la vulneración del derecho al trabajo, de los derechos adquiridos y del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. Tal es el caso del personal de planta del municipio de Pereira que cumple las mismas funciones que quienes se encuentran vinculados mediante contratos de prestación de servicios, con la diferencia de que a aquellos se les reconoce una relación laboral con todas las prerrogativas derivadas de su nombramiento y posesión. Refiere jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado para señalar que, dado que las labores desarrolladas no requerían conocimientos especializados, no era viable acudir a la modalidad de contrato de prestación de servicios, sino que debía utilizarse el contrato laboral, con el reconocimiento de los mismos beneficios que recibe un empleado de planta.
En consecuencia, afirma que, con el acto administrativo impugnado se transgreden los derechos laborales de la demandante, por cuanto las funciones para las cuales fue contratada mediante contratos de prestación de servicios, en virtud del principio constitucional de primacía de la realidad, configuran la existencia de una verdadera relación laboral.
IV. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El municipio de Pereira3, presentó oportunamente escrito de contestación a la demanda, mediante el cual se pronunció sobre los hechos y se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que, conforme a la legislación vigente, a la demandante no le asiste el derecho reclamado. Señala que, en el caso concreto lo que existió fue la suscripción de varios contratos de prestación de servicios amparados en la legislación (Ley 80 de 1993), los cuales son viables cuando las entidades no cuentan con la capacidad para cubrir todas las necesidades, en este caso las de carácter educativo, que por ley deben garantizar.
Añade que no es jurídicamente aceptable negar o suspender la prestación del 3 Documento No. 8 del expediente digital de primera instancia. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 servicio aduciendo falta de personal, razón por la cual, la administración acude a la figura legal mencionada, los cuales por sí solos no son indicativos de un contrato realidad como está plasmado en el escrito de demanda.
Destaca que en ningún momento el municipio de Pereira ha vulnerado derecho alguno de la demandante, pues como quedó demostrado lo que existió fueron contratos de prestación de servicios, de los cuales no pueden derivarse prestaciones sociales; ello obedece a que, por su carácter temporal y ocasional, dichos contratos no permiten asimilarlos a la categoría ni al régimen de los empleados públicos o de los trabajadores oficiales, ya que están destinados a cubrir labores que ordinariamente no pueden ser desarrolladas por éstos y se justifican, entre otros aspectos, para atender contingencias administrativas.
Pero siempre bajo un carácter independiente y autónomo, distinto en un todo a la dependencia que le es propia de los servidores públicos, razón esta última que elimina la subordinación como esencial en la relación laboral. Agrega que, en los contratos de prestación de servicios tampoco hay identidad de funciones, dado que las realizadas por los contratistas, a pesar de su nexo innegable con las de la función administrativa, son temporales, al paso que las ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales son de carácter esencial y permanente.
Explica que en la ejecución de los contratos, la demandante prestó sus servicios de manera autónoma e independiente, es decir, sin subordinación ni dependencia, en las condiciones profesionales que él mismo determinaba y ello se respetó durante todo el tiempo que duró la ejecución del mismo, al punto que: nunca se impuso horario alguno, las jornadas, días, horas, y la manera como cumplía con el objeto de los contratos se efectuó en coordinación y de acuerdo a la programación de obras por la entidad contratante, teniendo como único parámetro el cumplimiento del objeto pactado para cada contrato.
La demandante nunca fue sometida al cumplimiento de órdenes, reglamentos, manuales o norma alguna de la Institución. En ese orden de ideas, advierte que al no existir subordinación, debe concluirse necesariamente que no existió ningún contrato de trabajo entre las partes, lo cual concuerda con la realidad, puesto que, como ha quedado suficientemente visto, lo que existió fue un contrato de prestación de servicios civil, autónomo e independiente.
Propone como excepciones: i) legalidad del acto administrativo demandado, ii) Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 prescripción, iii) inexistencia de la relación laboral y reconocimiento de las prestaciones sociales, iv) inexistencia de la supremacía de la realidad, v) falta de causa, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido y, vi) buena fe.
V. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Quinto Administrativo de Pereira accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda4 bajo los siguientes argumentos: Preliminarmente trajo a relación la regulación del trabajo a través de Empresas de Servicios Temporales y/o Cooperativas de Trabajo Asociado, los hechos probados dentro del presente asunto y los elementos esenciales de la relación laboral, encontró que la demandante acreditó de manera incontrovertible los elementos constitutivos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, el salario o remuneración por la labor prestada y la continuada subordinación o dependencia de su empleador, como presupuestos necesarios para la declaratoria de la existencia del contrato laboral.
Frente a la prestación personal del servicio adujo que, tanto de las pruebas documentales como de las testimoniales que obran en el expediente se desprende que, en efecto, la demandante realizó actividades de aseo general durante el tiempo de vinculación contractual directa con el municipio de Pereira. Respecto al reconocimiento de la relación por intermediación de las empresas de servicios temporales o cooperativas de trabajo asociado, precisó que correspondía a la parte demandante aportar el convenio o contrato suscrito entre la entidad pública demandada y la asociación respectiva y el contrato individual de trabajo o convenio de asociación suscrito por la demandante con el tercero prestador del servicio.
No obstante, indicó que si bien fueron aportadas certificaciones expedidas por las Empresas SEISO S.A.S. y SERCONAL que dan cuenta de la labor desarrollada por la demandante en unos períodos de tiempo en dichas entidades, de ahí no resulta suficiente para acreditar el vínculo contractual entre la entidad pública y las sociedades mencionadas, así como tampoco entre la demandante y las mencionadas empresas.
En lo concerniente a la remuneración por la labor prestada señala que, se encuentra acreditado únicamente frente al tiempo laborado por la demandante a través de contratos de prestación de servicios suscritos con el municipio de Pereira, comoquiera que de los documentos que reposan en el plenario, es claro que entre 4 Documento No. 23 del expediente digital de primera instancia. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 las partes se pactaron las cláusulas denominadas «ASIGNACIÓN», «VALOR Y FORMA DE PAGO», «VALOR DEL CONTRATO Y FORMA DE PAGO», es decir la suma de dinero percibida por la actora, la cual se erige en la remuneración pactada por el servicio o trabajo prestado, pagos que no fueron desconocidos por la entidad demandada.
Contrario ocurre con el tiempo laborado para la sociedad Grupo Empresarial SEISO S.A.S. y SERCONAL al no haber constancia del pago, solamente lo señalado en las certificaciones. Ello sumado a la ausencia de prueba respecto del contrato suscrito con esas entidades y los contratos celebrados entre las sociedades y el ente territorial acá demandado, lo que impide acreditar que este último actuó como contratante de la demandante o como beneficiaria de su labor.
En lo relativo a la continuada dependencia y subordinación menciona que, se verifica a través de las circunstancias en que realizaba la labor la demandante, y que a su vez se opone a la autonomía e independencia que predica la entidad accionada, y que es propia del contrato de prestación de servicios. De manera que, al tratarse de funciones de auxiliar de servicios generales, esta no puede ser desarrollada de manera autónoma u ocasional, pues requiere o exige la presencia continuada de la persona que la debe atender y obedecer las órdenes de sus superiores, a quienes les corresponde determinar en qué forma, horario y dependencia se debe prestar el servicio, quedando acreditado en el presente asunto que las órdenes eran impartidas por los rectores de las instituciones educativas en las que la señora Gloría de Jesús Sánchez Ospina ejerció su labor.
Asimismo, resaltó que al no haberse acreditado la relación contractual presuntamente existente entre el municipio de Pereira y las empresas Grupo Empresarial SEISO S.A.S. y SERCONAL no puede hacerse reconocimiento alguno con ocasión de las labores desplegadas en esos períodos. En consecuencia, concluyó que conforme al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, sí existió una verdadera relación laboral entre la demandante y la entidad territorial demandada durante el tiempo comprendido entre el 01 de marzo 2004 y el 30 de junio 2004; el 21 de julio de 2004 y el 19 de diciembre de 2004; el 03 de febrero de 2005 y el 30 de junio de 2005; el 18 de julio de 2005 y el 30 de septiembre de 2005; el 03 de octubre de 2005 y el 15 de diciembre de 2005; el 01 de febrero de 2006 y el 31 de marzo de 2006;
(vi) el 07 de abril de 2006 y el 31 de agosto de 2006; el 01 de febrero de 2007 y el 30 de abril de 2007; el 02 de mayo de 2007 y el 30 de junio de 2007; el 03 de julio de 2007 y el 30 de noviembre de 2007; el 03 de diciembre de 2007 y el 17 de diciembre de 2007; el 21 de enero de 2008 y el 19 de febrero de 2008; el 01 de febrero de 2009 y el 18 de diciembre Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 de 2009; el 01 de agosto de 2011 y el 15 de diciembre 2011; el 16 enero de 2012 y el 15 de marzo de 2012; el 09 de abril de 2012 y el 07 de diciembre de 2012; el 14 de enero de 2013 y el 13 de junio de 2013; el 08 julio de 2013 y el 07 de septiembre de 2013; el 16 de septiembre de 2013 y el 30 de noviembre de 2013; el 13 de enero de 2014 y el 13 de junio de 2014; el 07 de julio de 2014 y el 06 de septiembre de 2014; el 08 de septiembre de 2014 y el 30 de noviembre de 2014; el 19 de enero de 2015 y el 18 de abril de 2015; el 20 de abril de 2015 al 19 de junio de 2015; el 30 de junio de 2015 al 14 de noviembre de 2015; el 22 de febrero de 2016 y el 02 de diciembre de 2016; el 20 de enero de 2017 y el 19 de marzo de 2017; el 21 de marzo de 2017 y el 15 de junio de 2017; el 29 de junio de 2017 y el 28 de noviembre de 2017; el 10 de enero de 2018 y el 17 de junio de 2018; y el 03 de noviembre de 2020 y el 30 de diciembre de 2020, lo que impone la especial protección del Estado en los términos del artículo 25 de la Constitución Política, razón por la cual consideró que el acto administrativo acusado debía ser parcialmente anulado y, a título de restablecimiento del derecho, reconocer y pagar lo que corresponda por concepto de prestaciones sociales y acreencias laborales con base en los honorarios pactados en los contratos.
En cuanto a la prescripción señala que, como la reclamación fue presentada el 18 de abril de 2022, todas las prestaciones a favor de la demandante, excepto los aportes a pensión que tienen el carácter de imprescriptibles, causadas antes del 18 de abril de 2019 quedan cobijados por el fenómeno de la prescripción, por lo que hay lugar a declarar esta excepción de forma parcial.
En ese orden de ideas, condenó al municipio de Pereira a reconocer y pagar en favor de la demandante la totalidad de las prestaciones sociales que por ley le correspondan, por el período comprendido entre el 3 de noviembre y 30 de diciembre de 2020, tomando como base los honorarios pactados en los contratos. Frente a la devolución de los aportes a salud, pensión y ARL directamente a la demandante, negó dicha solicitud; sin embargo, precisó que aunque en la demanda las pretensiones en materia pensional se limitaron a la reclamación de devolución de aportes efectuados por la contratista, nada pidió en relación con la complementación de los aportes registrados en la historia laboral, por lo tanto, el Despacho consideró necesario pronunciarse a pesar de no haberse pedido expresamente en la demanda apoyándose en pronunciamientos del Consejo de Estado y la Corte Constitucional en relación con el principio de consonancia de las decisiones de segunda instancia versus los derechos irrenunciables del trabajador, advirtiendo entonces que si el Juez se abstiene de pronunciarse sobre derechos y garantías mínimas del trabajador, en estricta aplicación el principio de congruencia, Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 caería en una interpretación que, además de contradecir el principio de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, desconocería el de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal que consagra el artículo 228 Superior, resultando claro que el fallador no solo puede, sino que debe, al momento de estudiar el problema jurídico en materia laboral, velar por la plena salvaguarda de derechos irrenunciables estrechamente ligados con garantías fundamentales, como lo son, en este caso, los aportes en pensión, en consecuencia, condenó a la entidad demandada al pago de los aportes pensionales con destino al fondo de pensiones en el porcentaje que le correspondía como empleador por los periodos en los que se demostró la existencia de una relación laboral, conforme lo precisado en la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, al ser un derecho irrenunciable.
En cuanto al reconocimiento de los aportes a la Caja de Compensación Familiar, descartó la posibilidad de que estos sean reconocidos y pagados directamente al trabajador, puesto que dichos aportes tienen un fin específico definido en la ley de cumplir con un deber del Estado frente a las personas en general también determinadas por el legislador, en cuanto a la seguridad social, característica propia de los recursos parafiscales.
Además, no hacen parte del salario percibido por el trabajador ni constituyen un crédito a su favor, por lo tanto, no puede ser objeto de reconocimiento y pago en la forma pedida en la demanda. En lo atinente al reconocimiento de la prima de servicios, precisó que conforme a lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-402 de 2013, quien declaró exequible la expresión “del orden nacional” establecida en el artículo 1 del Decreto 1042 de 1978, la demandante no tiene derecho a su reconocimiento dada la cosa juzgada constitucional.
Tampoco accedió al reconocimiento y pago de trabajo suplementario (horas extras, diurnas, nocturnas, dominicales y festivos), por cuanto, de un lado, el reconocimiento de la relación laboral no convierte al beneficiario en empleado público y, de otro, recae sobre la actora un exigente ejercicio probatorio, conforme al cual «la prueba aportada debe ser de una claridad y precisión que permita determinar el trabajo suplementario reclamado, ya que al Juez no le está permitido hacer cálculos o suposiciones para determinar el número probable de horas extras o de días festivos en que pudo haber laborado el trabajador demandante», condiciones que no se dan en el sub judice, como quiera que no obran medios de prueba que tengan la eficacia probatoria exigida para demostrar el trabajo Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 suplementario alegado, pues lo que reposa no permite determinar los periodos, número de horas y los días en que se pudieron haber generado.
En cuanto a la procedencia del reconocimiento de la bonificación por servicios prestados y de la bonificación por recreación, explicó que dichos factores son aplicables exclusivamente a los empleados públicos del orden nacional, por lo que no procede su reconocimiento a favor de la demandante en este caso. La misma suerte corre el reconocimiento del auxilio de transporte y el auxilio de alimentación. En relación con la indemnización moratoria y el reembolso de lo pagado por concepto de pólizas, destaca que no hay lugar al reconocimiento de lo pretendido por concepto de indemnización por falta de pago de salarios y prestaciones sociales, porque la relación laboral que se declara se dio con una entidad pública, lo que descarta que se trate de un contrato de trabajo entre dos particulares, y el derecho se declara en la presente sentencia y antes no existía para la entidad la obligación de pago de prestaciones sociales al finalizar cada contrato de prestación de servicios.
En cuanto a la solicitud de reembolso de lo pagado por concepto de las pólizas de cumplimiento exigidas al momento de suscribir el contrato, tampoco accedió a su reconocimiento, toda vez que el amparo de cumplimiento fue adquirido por la demandante a fin de garantizar el cumplimiento de los mismos, es decir, contra los perjuicios derivados del incumplimiento imputable al contratista de las obligaciones emanadas del contrato.
De otro lado, tampoco accedió al reconocimiento de sanción mora por el no pago oportuno de las cesantías, al igual que a los intereses de las cesantías, debido a que el derecho a las cesantías surge de la ejecutoria de la presente providencia, lo que torna improcedente el reconocimiento de lo así reclamado. En el mismo sentido fue despachada la pretensión de reconocimiento de la indemnización moratoria y despido sin justa causa.
En cuanto a la dotación de calzado y vestido de labor, concluyó que no había lugar a su reconocimiento, ya que, si bien la remuneración mensual era inferior a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes para ese interregno, lo cierto es que la demandante no laboró de manera ininterrumpida durante tres meses, requisito necesario para ser acreedora a dicho emolumento.
Finalmente, dispuso la indexación de las sumas liquidadas en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, sin condena en costas. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 Con fundamento en lo anterior, dispuso: «VI. FALLA 1. DECLARAR no probadas las excepciones de legalidad del acto administrativo demandado, inexistencia de la relación laboral y reconocimiento de las prestaciones sociales, inexistencia de la supremacía de la realidad, falta de causa, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, buena fe y la genérica, formuladas por la entidad demandada, de conformidad con lo señalado en la parte motiva. 2.
DECLARAR probada en forma parcial la excepción de prescripción formulada por la entidad demandada, respecto de la solicitud de pagos prestacionales reclamados y causados antes del 18 de abril de 2019, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa de la presente providencia. 3. DECLARAR la nulidad parcial del acto administrativo contenido en el Oficio No. 25081 del 05 de mayo de 2022 expedido por el Municipio de Pereira, por medio del cual se negó a la demandante el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales correspondientes, conforme a lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia. 4.
DECLARAR que entre la señora Gloria de Jesús de Sánchez Ospina y el Municipio de Pereira existió una relación laboral entre el 01 de marzo 2004 y el 30 de junio 2004; el 21 de julio de 2004 y el 19 de diciembre de 2004; el 03 de febrero de 2005 y el 30 de junio de 2005; el 18 de julio de 2005 y el 30 de septiembre de 2005; el 03 de octubre de 2005 y el 15 de diciembre de 2005; el 01 de febrero de 2006 y el 31 de marzo de 2006;
(vi) el 07 de abril de 2006 y el 31 de agosto de 2006; el 01 de febrero de 2007 y el 30 de abril de 2007; el 02 de mayo de 2007 y el 30 de junio de 2007; el 03 de julio de 2007 y el 30 de noviembre de 2007; el 03 de diciembre de 2007 y el 17 de diciembre de 2007; el 21 de enero de 2008 y el 19 de febrero de 2008; el 01 de febrero de 2009 y el 18 de diciembre de 2009; el 01 de agosto de 2011 y el 15 de diciembre 2011; el 16 enero de 2012 y el 15 de marzo de 2012; el 09 de abril de 2012 y el 07 de diciembre de 2012; el 14 de enero de 2013 y el 13 de junio de 2013; el 08 julio de 2013 y el 07 de septiembre de 2013; el 16 de septiembre de 2013 y el 30 de noviembre de 2013; el 13 de enero de 2014 y el 13 de junio de 2014; el 07 de julio de 2014 y el 06 de septiembre de 2014; el 08 de septiembre de 2014 y el 30 de noviembre de 2014; el 19 de enero de 2015 y el 18 de abril de 2015; el 20 de abril de 2015 al 19 de junio de 2015; el 30 de junio de 2015 al 14 de noviembre de 2015; el 22 de febrero de 2016 y el 02 de diciembre de 2016; el 20 de enero de 2017 y el 19 de marzo de 2017; el 21 de marzo de 2017 y el 15 de junio de 2017; el 29 de junio de 2017 y el 28 de noviembre de 2017; el 10 de enero de 2018 y el 17 de junio de 2018; y el 03 de noviembre de 2020 y el 30 de diciembre de 2020. 5.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Municipio de Pereira a reconocer, liquidar y pagar a la señora Gloria de Jesús de Sánchez Ospina, las prestaciones sociales que por ley le correspondan, con excepción de la prima de servicios, el trabajo suplementario, bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación, auxilio de transporte y subsidio de alimentación, tomando como base los honorarios derivados del contrato correspondiente al período comprendido entre el 03 de noviembre de 2020 y el 30 de diciembre de 2020, en el cuales se encontró demostrada la existencia de la relación laboral y no se encuentra afectado por el fenómeno de la prescripción. 6.
CONDENAR a la demandada, a efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor de la demandante según el índice de precios al Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 consumidor, de conformidad con el inciso final del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. Para ello, se dará aplicación a la siguiente fórmula: V.A. = V.H. Índice Final Índice inicial En la cual el valor actual (V.A.) se determina multiplicando el valor histórico (V.H.) que corresponde a las sumas que aquí se reconocen en favor de la parte demandante por los períodos antes señalados, por el guarismo que resulte de dividir el IPC certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia (índice final), por el índice vigente a la fecha en que debió efectuarse el pago (índice inicial). 7.
DECLARAR que el tiempo laborado por la señora Gloria de Jesús de Sánchez Ospina bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios por los períodos comprendido entre: el 01 de marzo 2004 y el 30 de junio 2004; el 21 de julio de 2004 y el 19 de diciembre de 2004; el 03 de febrero de 2005 y el 30 de junio de 2005; el 18 de julio de 2005 y el 30 de septiembre de 2005; el 03 de octubre de 2005 y el 15 de diciembre de 2005; el 01 de febrero de 2006 y el 31 de marzo de 2006;
(vi) el 07 de abril de 2006 y el 31 de agosto de 2006; el 01 de febrero de 2007 y el 30 de abril de 2007; el 02 de mayo de 2007 y el 30 de junio de 2007; el 03 de julio de 2007 y el 30 de noviembre de 2007; el 03 de diciembre de 2007 y el 17 de diciembre de 2007; el 21 de enero de 2008 y el 19 de febrero de 2008; el 01 de febrero de 2009 y el 18 de diciembre de 2009; el 01 de agosto de 2011 y el 15 de diciembre 2011; el 16 enero de 2012 y el 15 de marzo de 2012; el 09 de abril de 2012 y el 07 de diciembre de 2012; el 14 de enero de 2013 y el 13 de junio de 2013; el 08 julio de 2013 y el 07 de septiembre de 2013; el 16 de septiembre de 2013 y el 30 de noviembre de 2013; el 13 de enero de 2014 y el 13 de junio de 2014; el 07 de julio de 2014 y el 06 de septiembre de 2014; el 08 de septiembre de 2014 y el 30 de noviembre de 2014; el 19 de enero de 2015 y el 18 de abril de 2015; el 20 de abril de 2015 al 19 de junio de 2015; el 30 de junio de 2015 al 14 de noviembre de 2015; el 22 de febrero de 2016 y el 02 de diciembre de 2016; el 20 de enero de 2017 y el 19 de marzo de 2017; el 21 de marzo de 2017 y el 15 de junio de 2017; el 29 de junio de 2017 y el 28 de noviembre de 2017; el 10 de enero de 2018 y el 17 de junio de 2018; y el 03 de noviembre de 2020 y el 30 de diciembre de 2020, en que estuvo vinculada con el Municipio de Pereira, se deben computar para efectos pensionales. 8.
A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Municipio de Pereira a consignar al fondo de pensiones respectivo, como aportes pensionales en favor de la parte demandante, el valor de la diferencia que exista entre lo cotizado por la señora Gloria de Jesús de Sánchez Ospina como contratista y la suma que se debió cotizar por este concepto, mes a mes, tomando como ingreso base de cotización los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, pero sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para tal efecto, la demandante deberá acreditar ante el municipio de Pereira las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que estuvo vinculada a través de los contratos de prestación de servicios referidos, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, deberá la parte demandante pagar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajador. 9.
NEGAR las demás pretensiones de la demanda. 10. De conformidad con lo establecido en los artículos 192 y 203 inciso final de la Ley 1437 de 2011, por Secretaría envíese copia de esta providencia a la entidad demandada para lo de su competencia. 11. Sin condena en costas, conforme a lo señalado en la parte motiva del presente proveído.
(…)» VI. EL RECURSO DE APELACIÓN Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 El municipio de Pereira5, allegó escrito en el cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primer grado, con fundamento en lo siguiente: Sostiene que la sentencia de primera instancia valoró incorrectamente el material probatorio que reposa en el expediente, pues no existe evidencia suficiente para demostrar una relación laboral entre la demandante y la entidad.
En este sentido, advierte que el valor dado a las declaraciones de Sandra Patricia Pérez Hernández y Jorge Eliecer Aguirre Castaño, carecen de fuerza probatoria, por lo que al otorgárseles un peso desproporcionado, el a quo incurrió en un error de hecho en la apreciación de la prueba; de manera que, ante la ausencia de elementos serios y contundentes no es posible deducir la existencia de un contrato laboral encubierto.
Afirma que no hay contratos que acrediten intermediación irregular con las empresas Grupo Empresarial SEISO S.A.S. o SERCONAL, ni prueba documental que evidencie subordinación estricta. Sostiene que los testimonios valorados por el a quo fueron insuficientes y mal ponderados, pues las instrucciones impartidas por rectores o coordinadores solo constituyen supervisión natural de la ejecución del contrato, no subordinación laboral conforme al artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
Explica que la coordinación de actividades, la necesidad de cumplir horarios preestablecidos por razones del servicio y la presencia física en las instituciones educativas no son indicios de subordinación laboral, sino condiciones normales de ejecución del contrato de prestación de servicios. Añade que la contratación de la demandante obedeció a la insuficiencia de personal de planta y se ajustó plenamente a la Ley 80 de 1993, especialmente al artículo 32, que permite acudir a contratistas cuando las funciones no pueden ser cubiertas con personal interno. Reitera que la vinculación siempre tuvo naturaleza independiente y autónoma, propia de esta modalidad contractual.
Finalmente, invoca jurisprudencia de este Tribunal y del Consejo de Estado para señalar que la existencia de horarios o la coincidencia de actividades con empleados de planta no implica, por sí sola, subordinación laboral, sino coordinación operativa. Resalta que los contratos de prestación de servicios no generan relación laboral ni prestaciones sociales, dado su carácter temporal y no permanente.
Por todo ello, solicita revocar integralmente la sentencia apelada y absolver al municipio de Pereira de todas las pretensiones. 5 Documento No. 26 del expediente digital de primera instancia. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 VII. PRONUNCIAMIENTO DE LOS NO APELANTES FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO De acuerdo con la facultad dispuesta en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, dentro del término para pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por el municipio de Pereira, el sujeto procesal no apelante guardó silencio6.
El Ministerio Público no rindió concepto. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 243 inciso 1° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
CUESTIÓN PREVIA La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos. Al respecto se ha pronunciado el Consejo de Estado, en los siguientes términos: «En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima el señor Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado.
Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha 6 Documento No. 007 del expediente digital de segunda instancia. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada.»7 En virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, a su vez modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 20248, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
De igual modo, se toma en cuenta el Acuerdo No. 002 del 11 de enero de 2023 «Por el cual se establecen los criterios de alteración del orden para proferir sentencia».
2. OBJETO DE LA DECISIÓN Corresponde al Tribunal analizar en esta instancia el fallo recurrido circunscribiendo el estudio a establecer si, conforme fue considerado por el Juez de instancia, entre el municipio de Pereira y la señora Gloria de Jesús Sánchez Ospina existió una relación laboral, que la hace acreedora al pago de prestaciones sociales y emolumentos que constituyen factor salarial conforme la normatividad aplicable para el caso sub lite; a lo cual se opone la entidad accionada al considerar que se configuró una relación contractual de prestación de servicios, no de índole laboral, en cuanto no se configuran los elementos de dicha relación laboral, especialmente impugna que no fue demostrado el elemento subordinación, sino que se dio la supervisión y coordinación de actividades.
3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO 3.1. En el presente caso se ha solicitado declarar la nulidad del Oficio No. 25081 7 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 12 de marzo de 2014, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera dentro del expediente radicado con el No. 76001-23-31-000-2004-00269-01(34872), promovido por el señor Diego Ospina Rivas y otro. 8 «ARTÍCULO 26.
Modifíquese el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así: «ARTÍCULO 63A. DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS. Los despachos judiciales tramitarán y fallarán los procesos sometidos a su conocimiento con sujeción al orden cronológico de turnos. Sin sujeción al orden cronológico de turnos, las salas de la Corte Suprema de Justicia, las salas, secciones o subsecciones del Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, los Tribunales Superiores de Distritos Judiciales deberán tramitar y fallar preferentemente los procesos en los siguientes casos: 1.
Cuando existan razones de seguridad nacional. 2. Para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional. 3. Graves violaciones de los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad. 4. Cuando revista especial trascendencia económica o social. 5. Cuando se trate de asuntos relacionados con hechos de corrupción de servidores públicos. 6.
Cuando la decisión concierne a niños, niñas y adolescentes. Los mismos despachos previstos en el inciso segundo del presente artículo podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de las decisiones de fondo. Para tal efecto, fijará periódicamente los temas de agrupación de los procesos y señalará, mediante aviso, las fechas en las que se asumirá el respectivo estudio.
Así mismo, deberá dar prelación a aquellos procesos en que debe dar aplicación al precedente vinculante. Estas actuaciones también podrán ser solicitadas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o por la Procuraduría General de la Nación.» Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 del 5 de mayo de 2022, mediante el cual se niega a la demandante la existencia de una relación laboral, y el reconocimiento y pago de las acreencias laborales adeudadas con su respectiva indexación, por haber laborado en dicha entidad desde el día 1º de marzo de 2004 hasta el 30 de diciembre de 2020.
El Juez Quinto Administrativo del Circuito de Pereira dictó sentencia en la que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, por encontrar probada la existencia de una relación laboral, al estar configurados los tres elementos necesarios para su determinación; y en consecuencia, procedió a ordenar el reconocimiento y pago de emolumentos salariales y prestacionales a las que por ley tuviera derecho con base en los honorarios contractuales pactados en los contratos de prestación de servicios.
En este orden de ideas, procederá la Sala a determinar lo que en derecho corresponda, circunscribiendo su estudio a lo que fue materia de apelación, previo el análisis del material probatorio obrante en el expediente y de conformidad con la normatividad que regula la materia, y la jurisprudencia que desarrolla la misma. La Constitución Política en sus artículos 122 a 125 permite inferir tres clases de vinculación con entidades del Estado, que tienen sus propios elementos tipificadores, a saber: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) Miembros de Corporaciones Públicas.
No obstante, las entidades estatales han hecho uso de una cuarta modalidad de vinculación de personal para el cumplimiento de sus fines: d) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal), figura que ha sido de amplio desarrollo jurisprudencial y que es objeto de debate en el presente proceso, con miras a establecer si entraña una verdadera relación de carácter laboral.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 19979, estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y aquel de prestación de servicios, así: «b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. 9 Corte Constitucional.
Sentencia del 19 de marzo de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios».
Precisando además que: «Sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión.» (Subrayado no original) Por su parte, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo10 sobre el tema en estudio ha advertido: «…que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la C.P. que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos.
Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral.» Indicó también, las consecuencias de desdibujar una relación laboral del ropaje de contrato de prestación de servicios, la tesis que rige actualmente apunta a reconocer al contratista que demuestra los elementos de la relación laboral, las prestaciones sociales propias de esta clase de relación, pero bajo el restablecimiento del derecho, así lo precisó en reciente pronunciamiento11 de unificación proferido por importancia 10 Sentencia del Consejo de Estado Sección Segunda.
CP: GERARDO ARENAS MONSALVE quince (15) de junio de dos mil once (2011). Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00395-01(1129-10). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, CP.: Carmelo Perdomo Cuéter, Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 jurídica, de conformidad con el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al siguiente tenor: «…Frente al anterior, panorama jurisprudencial, resulta imperioso unificar el precedente con el fin último de acoger el criterio que sea más favorable a los ciudadanos que acuden ante la justicia contenciosa – administrativa en busca de obtener el reconocimiento de los derechos que era inherentes a una relación laboral, pero que la administración disfrazó con la suscripción de un contrato estatal, para lo cual ha de advertir que el restablecimiento del derecho es un consecuencia lógica de la nulidad que se decreta, ya que una vez ejecutoriada la sentencia que así lo declara, el acto administrativo desaparece del mundo jurídico, por lo que los derechos y situaciones afectos deben volver a su estado inicial, es decir, que en la controversias de contrato realidad hay lugar a reconocer las prestaciones que el contratista dejó de devengar y el tiempo de servicios con fines pensionales, pues su situación jurídica fue mediante un contrato estatal, pero que en su ejecución se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral, que en caso haber sido vinculado como empleado público hubiese tenido derechos a las misma prestaciones que devenguen los demás servidores de planta de la respectiva entidad.
Por consiguiente, no resulta procedente condenar a la agencia estatal demandada al pago de las prestaciones a las que tenía derecho el contratista – trabajador a título de reparación integral de perjuicios, dado que estas se reconocen como efecto de la anulación del acto que las negó, pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria, esto es, a pesar de tener una remuneración constituida por los honorarios pactados, le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiere usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo…» (Negrillas fuera del texto original) Igualmente, la Corte Constitucional señaló las consecuencias de demostrar una relación laboral encubierta bajo el contrato de prestación de servicios y la tesis que rige actualmente apunta a reconocer al contratista que demuestra los elementos de la relación laboral, las prestaciones sociales propias de esta clase de relación, pero bajo el título de reparación de un daño. Así lo precisó en sentencia de 15 de junio de 200612, donde dispuso lo siguiente: «Cuando existe contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.
(…) En consecuencia, se reconocerá una indemnización por las prestaciones sociales dejadas de percibir, para cuya liquidación se tomará como base el valor del respectivo contrato u orden de prestación de servicios”. sentencia de unificación radicado No. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (P-0088-2015), demandante: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro – Córdoba. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, radicación No. 2603-05, C.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante.
Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 “Recientemente, esta Sección acogió la tesis que reconoce al contratista que logra demostrar los elementos de la relación laboral las prestaciones sociales dejadas de percibir a título de indemnización reparatoria y sin que por ello se convierta automáticamente en un empleado público: El fundamento según el cual el contratista que desvirtúa su situación no se convierte automáticamente en empleado público, no restringe la posibilidad de que precisamente luego de probar la subordinación se acceda a la reparación del daño, que desde luego no podrá consistir en un restablecimiento del derecho como el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir, pues evidentemente el cargo no existe en la planta de personal, pero sí el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas.
(…) Por lo anterior, los derechos que por este fallo habrán de reconocerse, se ordenarán no a título de indemnización, como ha venido otorgándose de tiempo atrás, sino como lo que son: el conjunto de prestaciones generadas con ocasión de la prestación del servicio y el consecuente cómputo de ese tiempo para efectos pensionales junto con el pago de las cotizaciones correspondientes, aspectos éstos que no requieren de petición específica, pues constituyen una consecuencia obligada de la declaración de la existencia de tal relación…13».
El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de nuestra Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios que contienen una relación laboral; de tal manera que, configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garante del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.
Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado. Adicionalmente, el artículo 25 Constitucional establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza « en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.». De ahí que se decida proteger a las personas que bajo la forma de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.
Así pues, el contrato de prestación de servicios lo utiliza la administración como medio para contratar los servicios que mediante la planta de personal no puede obtener por razones técnicas, profesionales o científicas, en tanto que la relación legal y reglamentaria implica una vinculación para realizar labores propias de las 13 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Sentencia del 19 de febrero de 2009. Rad. 3074-05. C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 funciones habituales del organismo oficial respectivo, lo que implica una relación permanente, subordinada y remunerada. En el primer evento, como lo han reconocido la Corte Constitucional14 y el Consejo de Estado15, es posible desvirtuar el contrato de prestación de servicios demostrando el ejercicio de funciones permanentes propias de la administración con subordinación o dependencia respecto del empleador y en ese evento surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo (art. 53 C.P).
Por tanto, para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la actora pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia16, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. Frente a la carga de la prueba de la relación laboral en materia contenciosa administrativa, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha manifestado17 que la carga de la prueba para determinar la existencia de una relación laboral recae sobre la parte demandante; y aunque respecto del contrato de prestación de servicios no puede establecerse presunción alguna de 14 Sentencia C-154 de 1997, Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara. 15 Sentencia de la Sección Segunda, de fecha 18 de marzo de 1999, proceso No. 17080, Demandante: Mariceth Paternina Hernández, Consejero Ponente: Dr. Carlos A. Orjuela G. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación Nro. 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P. Tarsicio Cáceres Toro. 17 Sentencia del 15 de noviembre de 2018.
Radicación número: 44001-23-33-000-2013-00182-01(0809-16). Actor: Somaira Beatriz Iguarán. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 relación laboral con base en lo normado en el citado artículo 32 numeral 3º, inciso 2º, de la Ley 80 de 1993, lo cierto es que el Consejo de Estado en varios pronunciamientos ha previsto que el elemento de la subordinación se infiere en virtud a la naturaleza de la labor contratada, como se verá más adelante. 3.2.
Vinculación por Empresa de Servicios Temporales y/o por Cooperativas de Trabajo Asociado Sea lo primero indicar que, si bien es cierto que a la administración pública le está dado utilizar la modalidad contractual de prestación de servicios contemplada en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala la Sala que tal facultad no conlleva la atribución de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente, a través de operadores externos, entidades privadas o cooperativas de trabajo asociado transformadas en operadores o en Sociedades Anónimas Simplificadas S.A.S., ya que esta actuación, además de comportar una desviación de poder en la contratación pública, constituye un desconocimiento de la especial protección del derecho al trabajo que interesa a este plenario, y que se concreta mediante el ocultamiento de las verdaderas relaciones laborales, para cuyo cumplimiento de funciones o actividades la entidad requiere la creación de los empleos o cargos públicos correspondientes en su planta de personal.
La alta Corporación señaló que la protección del derecho al trabajo y la relación laboral, la especial protección de la vinculación laboral con el Estado y los derechos de los servidores públicos, así como la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, obliga tanto a los particulares o empleadores del sector privado, como a todas las autoridades públicas o empleadores del sector público, a respetar las prohibiciones legales dirigidas a impedir que los contratos estatales de prestación de servicios sean utilizados como formas de intermediación laboral, o de tercerización como regla general.
No obstante lo anterior, respecto de la vinculación de personal en el sector público, el Ministerio de Trabajo, señaló que18: «no hay prohibición legal para los terceros usuarios de contratar mediante Cooperativas de Trabajo Asociado especializadas en la prestación de servicios de salud, siempre que estas no ejerzan intermediación laboral, con desconocimiento de los derechos constitucionales, legales y prestacionales ya que se persigue proteger la esencia consistente en el trabajo 18 Concepto 202678 del 2013.
Ministerio del Trabajo. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 autogestionario e independiente, mediante la prestación de servicios para el desarrollo de actividades económicas, profesionales o intelectuales.» Igualmente indicó que «el objeto de vincular a personal mediante empresas de servicios temporales es la formalización y la generación de empleo, con el fin de brindar incentivos a la formalización en etapas iniciales de la creación de sociedades, así como la materialización de los derechos laborales a quienes presten sus servicios.
Cabe destacar que, si la necesidad originaria que da lugar a la contratación persiste una vez pasados los seis meses y la prórroga de los mismos, el trabajador tendría que ser contratado directamente por la compañía usuaria, quien pasaría a ser eventualmente su empleadora.» Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley 50 de 199019 los usuarios de las empresas temporales solo pueden adquirir los servicios de los trabajadores vinculados a estas empresas para desarrollar actividades meramente transitorias u ocasionales y no de forma permanente e indefinida.
La Corte Constitucional en sentencia T-284 de 2019, al referirse a las empresas de Servicios Temporales y su régimen jurídico, explicó: «[…]3.2.1. El marco jurídico de las empresas de servicios temporales está contenido en la Ley 50 de 1990, que regula la relación de estas con la empresa usuaria y el régimen laboral de los trabajadores a ellas vinculados, a fin de proteger las partes de la relación laboral. … 3.2.7.
En esta línea se ha sostenido que cuando el usuario obtiene del trabajador sus servicios de manera permanente, la figura del “usuario” se puede tornar ficticia, toda vez que se genera “una contratación fraudulenta, por recaer en casos distintos para los cuales se permite la vinculación de trabajadores en misión por los artículos 77 de la Ley 50 de 1990 y 13 del Decreto Reglamentario 24 de 1998, o también cuando se presenta desconocimiento en el plazo máximo permitido en estos preceptos, caso en el cuál sólo se puede catalogar a la empresa de servicios temporales como un empleador aparente y un verdadero intermediario que oculta su calidad en los términos del artículo 35-2 del C.S.T., lo que determina necesariamente que el usuario sea ficticio y por ende deba tenerse como verdadero empleador”] (subrayado y resaltado propio). … 3.2.9.
De conformidad con lo expuesto en precedencia, esta Sala concluye que: (i).Las Empresas de Servicios Temporales, por regla general, ostentan la condición de empleador respecto a los trabajadores en misión. 19 “Artículo 77. Los usuarios de las empresas de servicios temporales sólo podrán contratar con éstas en los siguientes casos: 1.
Cuando se trate de las labores ocasionales, accidentales o transitorias a que se refiere el artículo 6o del Código Sustantivo del Trabajo. 2. Cuando se requiere reemplazar personal en vacaciones, en uso de licencia, en incapacidad por enfermedad o maternidad. 3. Para atender incrementos en la producción, el transporte, las ventas de productos o mercancías, los períodos estacionales de cosechas y en la prestación de servicios, por un término de seis (6) meses prorrogables hasta por seis (6) meses más.” Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25 (ii).Los trabajadores en misión únicamente pueden prestar sus servicios en las Empresas Usuarias por un periodo de 6 meses, prorrogable por un máximo de 6 meses más. (iii).Sus funciones se pueden contratar (a) cuando se trate de las labores ocasionales, accidentales o transitorias a que se refiere el artículo 6º del Código Sustantivo del Trabajo;
(b) cuando se requiere reemplazar personal en vacaciones, en uso de licencia, en incapacidad por enfermedad o maternidad; y, (c) para atender incrementos en la producción, el transporte, las ventas de productos o mercancías, los períodos estacionales de cosechas y en la prestación de servicios. (iv) Cuando la Empresa Usuaria requiera los servicios que presta un trabajador en misión, de manera permanente, debe acudir a otra modalidad de contratación en procura del respeto de los derechos laborales y prestacionales.
(v).El incumplimiento del límite temporal puede implicar el desconocimiento de estos derechos; y, (vi).Ante este escenario se ha reconocido por parte de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, que a la Empresa Usuaria le pueden asistir deberes laborales frente al trabajador.[…]» Frente a los límites de la figura de la intermediación el Consejo de Estado ha explicado: «Bajo estos supuestos, es claro que la Ley 50 de 1990 en su artículo 71 permite la contratación con empresas de servicios temporales, pero bajo los precisos límites del artículo 77 ibídem, motivo por el cual, al igual que lo ha expresado la Sala en los casos en que ha aplicado el principio de la primacía de la realidad para reconocer la existencia del contrato realidad, no resulta viable acudir a la contratación de empresas de servicios temporales cuando se trate del desarrollo de actividades permanentes o propias del objeto de la entidad, pues de ser así, se estarían desconociendo principios constitucionales que rigen la función pública.
Debe insistir la Sala en el deber de la Administración Pública de observar las modalidades de vinculación del personal al servicio público previstas en la Constitución y la Ley, siendo la regla general, el vínculo laboral legal y reglamentario cuando se trata del desarrollo de funciones permanentes y propias del objeto de las entidades estatales, de manera que se respeten los derechos laborales de los servidores públicos y se garantice el interés general mediante vinculaciones con personal idóneo y permanente para el desarrollo de la función pública.»20 Se reitera, como se advirtió en precedencia, que si bien la intermediación está permitida bajo el estricto cumplimiento de los parámetros legales previstos al efecto -entre ellos, la temporalidad- el incumplimiento de los límites normativos desborda los alcances de la figura.
Es en este punto en donde la prolongación en el tiempo de las labores desempeñadas junto con el elemento de subordinación cobra especial relevancia, a efectos de identificar el encubrimiento de relaciones laborales. 20 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE.
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014). Radicación número: 05001-23-33-000-2012-00275-01 (3222-13) Actor: DAVID ALEJANDRO JARAMILLO ARBELAEZ Demandado: E.S.E METROSALUD Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 26 La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia21, sobre el tópico ha considerado que: «[…] La vinculación de trabajadores en misión tiene como objetivo la prestación de servicios transitorios a la empresa usuaria por razones excepcionales, conforme las previsiones establecidas en el artículo 77 de la Ley 50 de 1990, pero cuando ello no ocurre, el usuario para (sic) ser el verdadero empleador y la empresa de servicios temporales una mera intermediaria, quien además responde solidariamente.
Al efecto se trae a colación la sentencia CSJ SL271-2019, cuyo texto dice lo siguiente:… […] Igualmente, la jurisprudencia de esta Sala ha sido constante en el sentido de declarar a la empresa beneficiaria como verdadera empleadora en aquellos casos en los que la vinculación del personal a través de las EST se hace para realizar o cumplir necesidades o funciones permanentes de la entidad usuaria y no para desarrollar aquellas de que trata el artículo 77 de la Ley 50 de 1990.
Sobre el particular se citan apartes de la sentencia SL467-2019, los que literalmente dicen lo que sigue: "Pues bien, en lo que concierne a este punto, la Corte debe recordar que las empresas de servicios temporales no pueden ser instrumentalizadas para cubrir necesidades permanentes de la usuaria o sustituir personal permanente, sino para cumplir las actividades excepcionales y temporales previstas en el artículo 77 de la Ley 50 de 1990, que pueden o no ser del giro habitual de sus negocios. [ ] En torno al punto, la doctrina más extendida ha estipulado que “si bien [las empresas de servicios temporales] se ubican dentro de los mecanismos de flexibilidad organizativa, no pueden considerarse estrictamente como una manifestación de la descentralización porque en principio no pueden cubrir necesidades permanentes de la empresa, no pueden sustituir personal permanente.
La empresa usuaria o cliente no descentraliza actividades, sino que, al contrario, contrata con una empresa de trabajo temporal el suministro de personal temporal para actividades excepcionales o para un incremento excepcional de su actividad ordinaria”. … La empresa de servicios temporales puede ser utilizada para cumplir las actividades excepcionales y temporales previstas en el artículo 77 de la Ley 50 de 1990, sean o no del giro habitual de sus negocios, pero no para cubrir necesidades permanentes de la empresa usuaria o sustituir personal permanente.[…]» En relación a la responsabilidad solidaria, si la intermediación se ajusta a las pautas previstas en el artículo 77 de la Ley 50 de 1990, no se presenta solidaridad alguna entre las obligaciones asumidas por la empleadora y la usuaria, dado que ambas se ciñeron a la citada norma; en cambio, cuando se ha infringido tal estatuto, al no encuadrar en uno de los 3 eventos descritos en su artículo 77 ibidem, la verdadera empleadora no es la empresa de servicios temporales, sino la que pretendió ser usuaria de aquella.
Por ende, esta responderá como la obligada principal, en el rol de empleadora, y la empresa de servicios temporales, como deudora solidaria, en 21 ERNESTO FORERO VARGAS, Magistrado ponente, SL3933-2019, Radicación n.° 74413Acta 32, Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 27 virtud de no haberle comunicado al trabajador, su calidad de intermediaria, tal cual lo dispone el artículo 35-3 del C.S.T.22.
Dicha responsabilidad solidaria tiene como presupuesto indispensable la previa declaración de la responsabilidad de quien fungió como verdadero empleador, bien a través de la existencia de un acta de conciliación, ora por la definición de un proceso anterior, pues en caso contrario, no es posible declarar al obligado solidario, como responsable del pago de tales acreencias.
Así lo explicó el órgano de cierre de la especialidad laboral en sentencia SL12234 de 2014: «La Corte ha señalado que cuando se demanda al deudor solidario laboral – específicamente por la condición de beneficiario o dueño de la obra- debe ser también llamado al proceso el empleador. En sentencia de 10 de agosto de 1994, Rad. N° 6494 dijo la Corte: a) El trabajador puede demandar solo al contratista independiente, verdadero patrono del primero, sin pretender solidaridad de nadie y sin vincular a otra persona a la litis. b) El trabajador puede demandar conjuntamente al contratista patrono y al beneficiario o dueño de la obra como deudores.
Se trata de un litis consorcio prohijada por la ley, y existe la posibilidad que se controvierta en el proceso la doble relación entre el demandante y el empleador y éste con el beneficiario de la obra, como también la solidaridad del último y su responsabilidad frente a los trabajadores del contratista independiente. c) El trabajador puede demandar solamente al beneficiario de la obra, como deudor solidario si la obligación del verdadero patrono, entendiéndose como tal al contratista independiente ‘existe en forma clara expresa y actualmente exigible, por reconocimiento incuestionable de éste o porque se le haya deducido en juicio anterior adelantado tan sólo contra el mismo.» De lo anterior, se sigue entonces la imperiosa necesidad de establecer en este tipo de asuntos, primeramente, la existencia de obligación a cargo del empleador, como obligado principal, y las consecuencias propias del contrato de trabajo declarado (pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones), pues tales circunstancias de manera lógica inciden en quien es señalado como deudor solidario, dado que las obligaciones que a este se puedan imputar no operan de manera autónoma e independiente, sino que su existencia, como ya se explicó, está sujeta a la responsabilidad que pueda recaer sobre el deudor principal.
En similar sentido lo entendió el Consejo de Estado al estudiar la legalidad de los numerales 3, 4 y el parágrafo 1 del artículo 20 del Decreto 4369 de 2006 al indicar: 22 C.S.J Sala Laboral, sentencia del 22 de febrero de 2006. M.P. Carlos Isaac Nader, radicación 25717, reiterada en la sentencia con radicado 32856. Sentencias de este Tribunal, con radicación 2007-00395 del 22 de julio de 2010, 2008-00155 del 5 de agosto de 2010 y 2009-006928 del 8 agosto de 2012, entre otras.| Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 28 «Así cuando la empresa de servicios temporales contrata con una usuaria desconociendo los tres casos previstos en el artículo 77 de la Ley 50 de 1990, se entiende que es una contratación irregular, por ende aquélla deja de considerarse empleadora de los trabajadores en misión y en virtud del principio de la supremacía de la realidad sobre las formalidades que han establecido los sujetos de la relaciones laborales (art. 53 de la CP), la empresa usuaria se considera la empleadora y la EST, una simple intermediaria, y las dos responden solidariamente por las acreencias laborales adeudadas al trabajador.»23 Igualmente, en los términos del artículo 64 de la Ley 79 de 1988, las cooperativas de trabajo asociado pertenecen a la categoría de las especializadas, esto es, que se organizan para atender una necesidad específica, correspondiente a una sola rama de actividad económica, social o cultural.
Y, según el artículo 70 ibidem se definen como «aquéllas que vinculan el trabajo personal de sus asociados para la producción de bienes, ejecución de obras o la prestación de servicios», en las cuales el principal aporte de los asociados es su trabajo, mientras que los aportes de capital son mínimos. De acuerdo con el artículo 59 de la Ley 79 de 1988, en las cooperativas de trabajo asociado en que los aportantes de capital son al mismo tiempo los trabajadores y gestores de la empresa, el régimen de trabajo, de previsión, seguridad social y compensación, será establecido en los estatutos y reglamentos, debido a que se originan en el acuerdo cooperativo y, por tanto, no está sujeto a la legislación laboral.
A su vez, las compensaciones por el trabajo aportado y el retorno de los excedentes previstos en el artículo 54 de dicha ley, deben efectuarse teniendo en cuenta la función del trabajo, la especialidad, el rendimiento y la cantidad de trabajo aportado. Solo excepcionalmente las cooperativas de trabajo asociado pueden vincular trabajadores ocasionales o permanentes no asociados, y estas relaciones se rigen por las normas laborales.
Al analizar la exequibilidad del artículo en mención, la guardiana constitucional precisó que las cooperativas de trabajo asociado se diferencian de las demás, en que los asociados son simultáneamente dueños y trabajadores de la entidad, por lo que no es posible que sean empleadores, por una parte, y trabajadores, por la otra, como en las relaciones de trabajo subordinado o dependiente, razón por la cual a los socios-trabajadores de tales cooperativas no se les aplican las normas del Código Sustantivo del Trabajo. 23 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil catorce (2014).
Radicación número: 11001-03-25-000-2007-00055(1096-07). Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 29 Es de anotar que solo cuando las cooperativas contratan trabajadores dependientes, lo cual constituye una situación excepcional, se rigen por las normas laborales, en cuanto en este caso se cumplen todos los supuestos del contrato de trabajo, donde existe un empleador y un trabajador que labora bajo la subordinación de aquel, a cambio de una remuneración o salario.
Posteriormente, el Decreto 4588 de 2006 definió las Cooperativas y Pre Cooperativas de Trabajo Asociado, como organizaciones sin ánimo de lucro pertenecientes al sector solidario de la economía, que asocian personas naturales que simultáneamente son gestoras, contribuyen económicamente a la cooperativa y son aportantes directos de su capacidad de trabajo para el desarrollo de actividades económicas, profesionales o intelectuales, con el fin de producir en común bienes, ejecutar obras o prestar servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general.
El citado decreto en su artículo 17 señaló la prohibición para la Cooperativa de Trabajo Asociado de actuar como empresa de intermediación laboral o como Empresa de Servicios Temporales para el envío de trabajadores que atiendan labores o trabajos propios de un usuario o tercero beneficiario del servicio. Posteriormente, dicha prohibición fue reiterada por el artículo 7º de la Ley 1233 de 2008, en el sentido que ninguna CTA puede actuar como empresa de intermediación laboral, ni disponer del trabajo de los asociados para suministrar mano de obra temporal a terceros o remitirlos como trabajadores en misión. Así mismo, el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, en un sentido general referido a la contratación de personal a través de Cooperativas de Trabajo Asociado, ratificó tal prohibición cuando dispuso que los trabajadores no podrán ser vinculados a través de Cooperativas de Trabajo Asociado que realicen intermediación para el desarrollo de actividades misionales permanentes.
En cuanto al objeto social de estas organizaciones solidarias, hay que señalar que tienen la finalidad de generar y mantener trabajo para los asociados de manera autogestionaria, con autonomía, autodeterminación y autogobierno. Respecto de la actividad que desarrollan las Cooperativas de Trabajo Asociado, el Consejo de Estado en sentencia del 29 de marzo de 2012 proferida dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por COOPSERVIR contra la Superintendencia del Subsidio Solidario, radicado bajo el número Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 30 6600133-31-003-2006-00004-01 (C-849-2010), al pronunciarse sobre la desnaturalización del trabajo asociado, indicó: «…se encuentran cláusulas que constituyen evidentes violaciones a las normas que rigen a las Cooperativas de Trabajo Asociado, tales como la falta de autonomía administrativa y la no prestación de servicios en forma autogestionaria al suministrar personal asociado para la producción de bienes y servicios con terceros contratantes, en el lugar y para el tiempo que se acuerde con estos, es decir, los asociados no trabajan para su cooperativa sino para el tercero usuario… …así expuestos los contratos se encuentra claramente la presencia de contratos de trabajo al realizar los “asociados” labores propias de los terceros contratantes en las que necesariamente se deben subordinar a los mismos para desempeñar este tipo de actividades que además deben cumplirse en las sedes de los empleadores y con la utilización de los elementos o medios de trabajo suministrados por los mismos y no bajo el control de la Cooperativa.
Se concreta entonces una desnaturalización de la actividad propia de las Cooperativas de Trabajo Asociado, pues el objeto social de éste tipo de Cooperativas es el de generar y mantener trabajo para los asociados de manera autogestionaria, con autonomía, autodeterminación y autogobierno. En el mismo sentido se desnaturaliza el trabajo asociado, pues el asociado enviado por la Cooperativa a prestar servicios a una persona natural o jurídica no puede atender labores o trabajos propios de un usuario o tercero beneficiario del servicio o tener relaciones de subordinación o dependencia con terceros contratantes.
De igual forma se atenta contra la autonomía de la Cooperativa al no controlar efectivamente los medios de trabajo en los términos del Artículo 5º del Decreto 468 de 1990, mencionado en la parte considerativa del acto sancionado, lo cual no fue desvirtuado por la parte actora como le correspondía.» Lo anterior encuentra respaldo en la jurisprudencia del Consejo de Estado que, para el efecto que se persigue en el asunto de la referencia, ha precisado lo que a continuación se expone: «Es inaceptable que las entidades estatales en ejercicio de la función pública, celebren o ejecuten contratos con Cooperativas de Trabajo Asociado, con el objeto desconocer una relación laboral, lo que lleva consigo el detrimento de los derechos laborales y prestacionales consagrados a favor del trabajador.
En este orden de ideas, si se configuran actos de intermediación laboral por parte de las cooperativas a favor de entidades del Estado, la entidad pública (la cual funge como tercero), que se beneficie finalmente del servicio, será solidariamente responsable por las obligaciones económicas que se causen a favor del trabajador asociado.
Toda vez que sí se comporta una dependencia del trabajador frente a ella, y la cooperativa, la entidad adquiere responsabilidades sobre éste, a pesar que no se encuentra vinculado de manera directa. Bajo estos supuestos, observa la Sala, que es claro que las cooperativas se desempeñan bajo los lineamientos de la Ley 79 de 1988, pero también es claro, que cuando el asociado es vinculado con otro ente, en este caso, el Hospital demandado, pero por órdenes puntuales y estrictas de la Cooperativa así como del tercero, existe una relación de empleador - empleado.
Es decir, el asociado, la señora María Stella Lancheros Torres trabajaba en el Hospital Engativá, bajo las instrucciones de éste y tanto la cooperativa, como el Hospital fungen como Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 31 empleadores, no obstante, si bien es cierto, en la presente causa no fueron demandas las cooperativas con las cuales mediaron contratos entre la actora y el Hospital demandado, también lo es, que esto en nada impide que el ente accionado asuma las responsabilidades por la conducta desplegada en detrimento del trabajador, en virtud de la solidaridad laboral»24.
Igualmente, en providencia del 27 de abril de 2016, el Consejo de Estado indicó: «De encontrarse acreditada la relación laboral en el presente asunto, la providencia que defina el caso, ordenará el descuento de los honorarios u salarios recibidos por el demandante durante el tiempo que prestó sus servicios a la entidad demandada y en ese orden, deben ser imputados como parte de pago de la condena, es decir, se pagarán únicamente las diferencias que resulten entre lo que recibió el actor por concepto de honorarios, y lo que debió recibir, en igualdad de condiciones que un empleado de la planta de personal con las mismas funciones ejercidas.
Adicionalmente a lo anterior, cabe advertir en este punto que la Corte Constitucional en la sentencia C- 855 de 2009, al referirse a la existencia de una relación laboral entre un trabajador asociado a una Cooperativa de Trabajo y un tercero que se beneficia de sus servicios, dijo que este último está llamado a responder por las obligaciones laborales que se susciten producto de la relación de trabajo encubierta bajo el acuerdo cooperativo.
Al respecto señaló: «… si por conducto de la Cooperativa de Trabajo Asociado llega a suscitarse una relación laboral de un trabajador asociado con la cooperativa, para prestarle servicios a un tercero -con elementos de subordinación, horario y remuneración propios del contrato de trabajo, esta relación laboral prevalece sobre el acuerdo cooperativo, y en tal caso aplican todas las regulaciones laborales, incluyendo, por supuesto, la protección laboral reforzada a las mujeres embarazadas o lactantes, a las personas en estado de debilidad manifiesta, o a los discapacitados o disminuidos físicos, caso el cual se impone el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con los aportes al sistema de salud, al sistema de riesgos profesionales, o incluso la muy elemental de reconocer los salarios pactados con el trabajador»25 El anterior criterio, a juicio de este despacho, resulta aplicable a los casos de las empresas de servicios temporales en los que se asignan trabajadores en misión a entidades públicas o instituciones privadas, toda vez que existe un tercero que eventualmente se beneficia de los servicios prestados por el trabajador temporal, realizando actividades permanentes, desconociendo sus derechos laborales, por lo que en el evento de acreditarse los elementos propios de una relación de trabajo, quien está llamado a responder en esto caso es el tercero que se benefició de los servicios prestados por el trabajador.»26 (Negrillas de la Sala) De lo expuesto se infiere que los servicios que presten las empresas temporales o cooperativas de trabajo asociado con trabajadores vinculados a éstas y de los que haga uso la entidad estatal, no deben ser permanentes e indefinidos en tanto su principal característica y procedencia es que desarrollan actividades transitorias u 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, CP Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia del 23 de febrero 2011.
Radicación número: 25000-23-25-000-200700041- 01(0260-09). actor: María Stella Lancheros Torres. Demandado: Hospital Engativá II nivel ESE. 25 Corte Constitucional, Sentencia C – 855 25 de noviembre de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Radicación número: 66001-23-33-000-2013-00181-01(4259-13), Actor: Sigifredo Arango Gómez, Demandado: Municipio de Pereira – Secretaria de Educación. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 32 ocasionales, además que en el caso de las empresas de servicios temporales en los que se asignan trabajadores en misión a entidades públicas, al ente estatal como tercero que se beneficia de los servicios prestados por el trabajador temporal, que realiza a su favor actividades permanentes, no le es dado el desconocimiento de los derechos laborales del trabajador en misión. 3.3.
Tercerización laboral A diferencia de la intermediación en la que, como se indicó se permite el envío de trabajadores en misión de forma temporal para ejecutar labores o actividades que no están directamente relacionadas con el objeto de la empresa usuaria, la tercerización tiene un alcance diferente por cuanto en ella sí se ejecutan actividades propias de la órbita negocial del empleador beneficiario, pero permitido únicamente por motivo de la descentralización o desconcentración del proceso productivo.
La Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral27, en sentencia reciente definió la tercerización y las circunstancias en las que la misma estaría permitida: «Desde luego que para la Corte la descentralización productiva y la tercerización, entendidas como un modo de organización de la producción en cuya virtud se hace un encargo a un tercero de determinadas partes u operaciones del proceso productivo, son un instrumento legitimo en el orden jurídico que permite a las empresas adaptarse al entorno económico y tecnológico, a fin de ser más competitivas.
Sin embargo, la externalización no puede ser utilizada con fines contrarios a los derechos de los trabajadores, bien sea para deslaboralizarlos o alejarlos del núcleo empresarial evitando su contratación directa o, bien sea, para desmejorarlos y debilitar su capacidad de acción individual y colectiva mediante la segmentación de las unidades.
La externalización debe estar fundada en razones objetivas técnicas y productivas, en las que se advierta la necesidad de transferir actividades que antes eran desarrolladas internamente dentro de la estructura empresarial, a un tercero, para amoldarse a los cambios de mercado, asimilar las revoluciones tecnológicas y aumentar la competencia comercial.
Cuando la descentralización no se realiza con estos propósitos organizacionales y técnicos sino para evadir la contratación directa, mediante entes interpuestos que carecen de una estructura propia y un aparato productivo especializado, y que, por tanto, se limitan a figurar como empleadores que sirven a la empresa principal, estaremos en presencia de una intermediación laboral ilegal.» Ambas figuras -la intermediación y la tercerización- se encuentran autorizadas por el ordenamiento jurídico vigente, pero se encuentran en estricto delimitadas, de modo que con ello no se menoscaben o desconozcan derechos laborales, prestacionales y de seguridad social a los empleados.
En cada caso deberá el Juez de instancia evaluar el alcance dado a la figura asociativa de la cual se dice se hizo 27 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, M.P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo, sentencia número SL467-2019, radicación 71281, acta 04 del 6 de febrero de 2019. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 33 uso, de modo que se establezca si su ejercicio cumplió la finalidad para la cual estaba previsto -trabajadores temporales en misión para actividades no relacionadas al objeto o descentralización de la actividad productiva-, o si se quiso revestir de un velo de legalidad una intermediación laboral vedada que transgreda las garantías fundamentales de los trabajadores. 3.4.
La intermediación en el caso concreto Si bien la demandante aportó certificaciones respecto de las relaciones laborales sostenidas con las empresas Grupo Empresarial SEISO S.A.S.28 y SERCONAL29, lo cierto es que de estas no se puede inferir que el beneficiario final de la labor para la cual fue contratada haya sido el municipio de Pereira, máxime si se tiene en cuenta que no obran en el expediente los contratos suscritos entre el ente territorial y dichas empresas, ni los celebrados entre la demandante y estas.
En tal virtud, las certificaciones allegadas únicamente acreditan la existencia de un vínculo laboral con particulares, mas no la ejecución de funciones en favor del ente territorial, elemento indispensable para configurar una eventual relación laboral encubierta o una tercerización que comprometa la responsabilidad del municipio. Al respecto, se recuerda que corresponde a la parte demandante acreditar los hechos constitutivos de sus pretensiones, aportando los elementos de prueba que permitan demostrar la existencia de la relación jurídica alegada y el fundamento de sus reclamaciones, siendo su deber suministrar al proceso los medios de convicción necesarios para acreditar la responsabilidad que imputa a la entidad demandada.
En consecuencia, la ausencia de tales documentos contractuales impide a esta Sala establecer con certeza la destinación real del servicio prestado, así como verificar si existió una subordinación o dependencia material frente al municipio que permita atribuir efectos jurídicos en su contra; por lo que, tal como lo dedujo el a quo en el fallo impugnado, no hay lugar al reconocimiento de prestación alguna con ocasión de las labores desarrolladas en esos periodos; además, la decisión sobre la vinculación con las empresas Grupo Empresarial SEISO S.A.S. y SERCONA por parte del juez de primer grado no fue objeto de reparos concretos en la apelación. 3.5.
Configuración de los elementos de la relación laboral en el caso concreto 28 Documento No. 1, pág. 397 del expediente digital de primera instancia. 29 Pág. 398 ídem. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 34 De las pruebas arrimadas al proceso para determinar la existencia de una relación laboral entre la demandante y el municipio de Pereira, obran en el expediente digital las siguientes: - Contratos de prestación de servicios suscritos entre la demandante y el municipio de Pereira, con fecha de inicio, fecha final, objeto y cuantía relacionadas a continuación: No. de contrato Fecha Inicio Fecha Final Objeto Cuantía N/A 01/03/2004 30/04/2004 Auxiliar de servicios generales $371.653 (pág. 66 archivo 007) N/A 01/05/2004 30/06/2004 Auxiliar de servicios generales $371.653 (pág. 67 archivo 007) N/A 21/07/2004 30/09/2004 Auxiliar de servicios generales $371.653 (pág. 69 archivo 007) N/A 01/10/2004 19/12/2004 Auxiliar de servicios generales $371.653 (pág. 70 archivo 007) N/A 03/02/2005 31/03/2005 Auxiliar de servicios generales $396.032 (pág. 71 archivo 007) N/A 01/04/2005 31/05/2005 Servicios de aseo de las instalaciones, muebles y utensilios en el Centro y/o institución educativa de naturaleza oficial $1.010.054 (pág. 72-73 archivo 007) N/A 01/06/2005 30/06/2005 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $505.027 (pág. 74 archivo 007) N/A 18/07/2005 31/08/2005 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $757.540 (pág. 75 archivo 007) N/A 01/09/2005 30/09/2005 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $505.027 (pág. 76 archivo 007) 436 03/10/2005 31/10/2005 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $488.192 (pág. 63-64 archivo 001, pág. 77 archivo 007) 438 01/11/2005 15/12/2005 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $757.540 (pág. 68 archivo 001, pág. 78 archivo 007) 435 01/02/2006 31/03/2006 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $1.010.054 (pág. 73 del archivo 001, pág. 79 archivo 007) 437 07/04/2006 31/05/2006 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $1.010.054 (pág. 76 archivo 001, pág. 80 archivo 007) Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 35 438 01/06/2006 31/07/2006 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $1.010.054 (pág. 81 archivo 007) 436 01/08/2006 31/08/2006 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $505.027 (pág. 65 archivo 001, pág. 82 archivo 007) 432 01/02/2007 28/02/2007 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $505.027 (pág. 80 archivo 001, pág. 83 archivo 007) 866 01/03/2007 30/04/2007 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $530.278 (pág. 82 archivo 001, pág. 84 archivo 007) 1451 02/05/2007 30/06/2007 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $1.060.556 (pág. 101-102 archivo 001, pág. 85 archivo 007) 1944 03/07/2007 05/07/2007 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $53.028 (pág. 85 archivo 001, pág. 87 archivo 007) 2491 06/07/2007 30/09/2007 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $1.520.130 (pág. 89 archivo 001, pág. 88 archivo 007) 3186 01/10/2007 31/10/2007 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $530.278 (pág. 91 archivo 001, pág. 89 archivo 007) 3754 01/11/2007 30/11/2007 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $530.278 (pág. 95 archivo 001, pág. 90 archivo 007) 4325 03/12/2007 17/12/2007 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $265.139 (pág. 97 archivo 001, pág. 91 archivo 007) 533 21/01/2008 19/02/2008 Realizar labores de Aseo en las instituciones educativas del municipio de Pereira $565.329 (pág. 106 archivo 001, pág. 92 archivo 007) 556 01/02/2009 18/12/2009 Realizar actividades que garanticen la limpieza y aseo de la planta física de los Establecimientos Educativos… $7.264.583 (pág. 33 archivo 001) 473 01/08/2011 15/12/2011 Realizar actividades que garanticen la limpieza y aseo de la planta física de los Establecimientos Educativos… $3.478.946 (pág. 33, 108-115 archivo 001, pág. 93 a 96 archivo 007) 587 16/01/2012 15/03/2012 Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo, operativo, asistencial en uno de los establecimientos… $1.592.000 (pág. 33, 117-120 archivo 001, pág. 97 a 98 archivo 007) 918 09/04/2012 08/08/2012 Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo, operativo, asistencial en uno de los establecimientos… $3.184.000 (pág. 33, 129-132 archivo 001, pág. 99 a 102 archivo 007) Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 36 1464 09/08/2012 23/09/2012 Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo, operativo, asistencial en uno de los establecimientos… $1.194.000 (pág. 33, 122-124 archivo 001, pág. 103 a 105 archivo 007) 2078 24/09/2012 07/11/2012 Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo operativo y asistencial en uno de los Establecimientos Educativos Oficiales del Municipio de Pereira … $1.194.000 (pág. 141-143 archivo 001, pág. 106- 108 archivo 007) 2764 08/11/2012 07/12/2012 Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo operativo y asistencial en uno de los Establecimientos Educativos Oficiales del Municipio de Pereira … $1.194.000 (pág. 134-136 archivo 001, pág. 109- 111 archivo 007) 0431 14/01/2013 13/06/2013 Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo, operativo, asistencial en uno de los establecimientos… $4.099.400 (pág. 167-168 archivo 001, pág. 109- 112-113 archivo 007) 11100845 08/07/2013 07/08/2013 Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo, operativo, asistencial en uno de los establecimientos… $819.880 (pág. 164-165 archivo 001, pág. 114- 115 archivo 007) 11101332 08/08/2013 07/09/2013 Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo, operativo, asistencial en uno de los establecimientos… $819.880 (pág. 191-192 archivo 00, pág. 116- 117 archivo 007) 11102010 16/09/2013 15/11/2013 Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo, operativo, asistencial en uno de los establecimientos… $1.639.760 (pág. 159-160 archivo 001, pág. 119- 120 archivo 007) Adición contrato No 11102010 16/11/2013 30/11/2013 Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo, operativo, asistencial en uno de los establecimientos… $1.639.760 (pág. 158 archivo 001, pág. 118 archivo 007) 11100617 13/01/2014 13/06/2014 Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo, operativo, asistencial en uno de los establecimientos… $4.099.400 (pág. 34, 175-177 archivo 001, pág. 121 a 123 archivo 007) 11101295 07/07/2014 06/09/2014 Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo, operativo, asistencial en uno de los establecimientos… $1.639.760 (pág. 34, 181-183 archivo 001, pág. 124 a 125 archivo 007) 11101974 08/09/2014 30/11/2014 Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo, operativo, asistencial en uno de los establecimientos… $2.188.347 (pág. 34 arch 001, pág. 128-129 archivo 007) Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 37 11100606 19/01/2015 18/04/2015 Prestar servicios de apoyo a la gestión para realizar actividades asistenciales en uno de los establecimientos… $2.533.428 (pág. 207-209 archivo 001, pág. 126- 127 archivo 007) 11101250 20/04/2015 19/06/2015 Prestar servicios de apoyo a la gestión para realizar actividades asistenciales en uno de los establecimientos… $1.688.952 (pág. 213-215 archivo 001, pág. 130- 131 archivo 007) 11101935 30/06/2015 14/11/2015 Prestar servicios de apoyo a la gestión para realizar actividades asistenciales en uno de los establecimientos $3.800.142 (pág. 200-201 archivo 001, pág. 132-134, 207-209 archivo 007) 40930 13/01/2016 12/02/2016 Prestación servicios de apoyo a la gestión para realizar actividades operativas en uno de los establecimientos educativos oficiales del municipio de Pereira o donde la Secretaría de Educación lo requiera por necesidad del servicio $844.476 (pág. 233 archivo 001, pág. 64 a 65, 139 a 140 archivo 007) 615 22/02/2016 02/12/2016 Prestación servicios de apoyo a la gestión para realizar actividades operativas en uno de los establecimientos… $7.909.925 (pág. 35, 226-229 archivo 001, pág. 33, 60 a 62,135- 138 archivo 007) 695 20/01/2017 19/03/2017 Prestación servicios de apoyo a la gestión para realizar actividades operativas en uno de los establecimientos… $1.807.178 (pág. 303-306 archivo 001, pág. 34-37 archivo 007) 2367 21/03/2017 15/06/2017 Prestación servicios de apoyo a la gestión para realizar actividades operativas en uno de los establecimientos… $2.620.408 (pág. 35, 275-278 archivo 001, pág. 12, 45-48 archivo 007) 3280 29/06/2017 28/11/2017 Prestación servicios de apoyo a la gestión para realizar actividades operativas en uno de los… $4.517.945 (pág. 35, 235-239 archivo 001, pág. 49-52 archivo 007) 705 10/01/2018 17/06/2018 Prestación servicios de apoyo a la gestión para realizar actividades operativas en uno de los establecimientos… $4.962.585 (pág. 36, 329-334 archivo 001, pág. 10, 38 - 44 archivo 007) 4071 03/11/2020 30/12/2020 Prestación servicios de apoyo a la gestión para realizar actividades operativas en uno de los establecimientos… $2.572.915 (pág. 404- 407 archivo 001, pág. 14 archivo 007) Se precisa que frente al contrato No. 409, la parte actora allegó con la demanda copia incompleta de este contrato, sin embargo, pese a que con los antecedentes 30 Detalle del proceso: 000409 Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 38 administrativos se allegó el texto completo del contrato, y de ellos se determina claramente el objeto, la cuantía, el plazo y su fecha de celebración, de dichos documentos no es posible determinar su fecha de inicio y finalización, puesto que no se allegó documento en tal sentido, por lo tanto, y dado que la parte demandante cumplió en cierta forma con la obligación de acreditar la existencia del contrato que dice fue celebrado y la entidad territorial también lo allega para que obre como prueba dentro del expediente, la Sala con fines de verificación de la información, procedió a realizar la consulta en la plataforma de registro de los Procesos de Contratación de las entidades estatales -SECOP-31, que es de público acceso y se constató, que la fecha de inicio -13 de enero de 2016- con plazo de ejecución de un mes: 31 https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=16-12-4723408&g- recaptcha-response=0cAFcWeA5DvbuPwz0AegrrOqZqWa61kYvF2IOXy14Xv- 7lWKTTkFC9sULiUmED11EI4FWxrQO_y4O1YKZ8pkMTR83BnH5MW1GF3bGW6qBjOwGoUILmT3eF kutS4bkZjY38xh1QJOLvvm4d_80Mf8IM-HjeGUOrMIfoB_utKlfGy8JOYVs0trAaQ9FUTnrO8jtcqJ- EtsZBQUOQdDbX8KKFgY9kLsmnTOGnHVIyHqwk_dsFeMNgSz4rumuUiMRBi66pdEzKoBHFR_i55t0K kP2j7o__xooC-HmfyLvy2cm206K3fXhR6fQaG-0CcsHk1iK-jwRQtqoCPEzyVqin1euSnHhh0- d7AsCwDQdyUVyyqgTB3kaPt3o6WHdYwFX_gr1oPhAArfQrdnTrkqUVhyZZdVXzZ4kVeHJ- JfRx80oZQfHlGAjzU- a6hhsYzkjjl_DKyxCl07PxVNuZpLKZT3S7XvccpSp7Pag3vvMlAXpBbb0AjUbHfPJ5tnW238qenyV2m7N pSqLrnnfUfOYVOQ1Rb40b8G_OzmqWUjIlHQkhhi_KTRud43HHoOrqvjM1cKDoOKxFeZdiEiendBt7R6 4tY-7VoI_1I9IxMDoMC3GlVV_b9WisJK- sxOJNgMU2ONpKo2ltvSm1afJwjfs4H13YNqabPqO30VJnCI3a4mISZwTAC7RQXUK7MpUzZefKX1d2H 2dpxU1_l0cXybfHCfmWtc5GAWZKu4Dl2sLXqpiFTK-Sw2aTd- OnAfhn7zvq1Plyh2HXsKJguVjlBM05InbQWLfo3byKSwjHp1fU6MufR9muT28d8ZMYstYKsE9s4QfsIY m8BDIAN7hbeWFuJh7RcbG2BRVkHLvwmW3QkNj_3u6y2jWv_FSLccRCkk4LpOh6Ty9BMjKo5DoX_t ALaALNeIsD7AJk3P5dGA Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 39 - Certificaciones emitidas por la Secretaría de Educación, en la que consta los contratos de prestación de servicios suscritos entre el municipio de Pereira y la señora Gloria de Jesús Sánchez Ospina32. - Copia planillas de pago a seguridad social años 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 y 202033. - Copia pólizas de seguros suscritas por la demandante para algunas vigencias en los años 2014, 2015, 2016 y 201734. - Copia reclamación administrativa del 18 de abril de 202235. - Copia respuesta reclamación administrativa Oficio No. 25081 del 5 de mayo de 202236. - Actas de interventoría de los contratos37. - Certificación emitida por la empresa SEISO S.A.S., en la que consta que la demandante laboró en la compañía en los siguientes lapsos: del 3 de julio de 2018 al 30 de noviembre de 2018, del 18 de enero de 2019 al 15 de junio de 2019 y del 02 de julio de 2019 al 30 de noviembre de 2019, desempeñando el cargo de auxiliar de aseo y limpieza con contrato obra o labor y a término fijo38. - Certificación emitida por la empresa SERCONAL, en la que consta que la demandante laboró en la compañía desde el 14 de febrero de 2020 hasta el 2 de julio de 2020, desempeñando el cargo de auxiliar de aseo y limpieza mediante un acuerdo cooperativo de trabajo asociado39. 32 Documento No. 1, pág. 33 a 38 del expediente digital de primera instancia. 33 Pág. 410 a 513 ídem. 34 Pág. 515 a 541. 35 Pág. 708 a 719. 36 Pág. 723 a 726. 37 Documento No. 7, pág. 40 a 61 del expediente digital de primera instancia. 38 Documento No. 1, pág. 397 del expediente digital de primera instancia. 39 Pág. 398 ídem.
Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 40 - Asimismo, se cuenta con los testimonios de la señora Sandra Patricia Pérez Hernández y del señor Jorge Eliecer Aguirre Castaño, recibidos en la audiencia de pruebas celebrada el 5 de octubre de 202340. Establecido lo anterior, se ocupará la Sala en el análisis de los tres elementos que configuran una relación laboral, como ya se indicó, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. Sobre el primero y segundo elementos (prestación personal del servicio y remuneración), esta Corporación dirá que en efecto se presentaron, pues de los contratos allegados se concluye que el servicio fue prestado y pagado exclusivamente a la parte actora.
Ahora bien, con relación al tercer elemento (subordinación), el material probatorio da cuenta de la vinculación de la demandante por contrato de prestación de servicios de apoyo a gestión para la realización, entre otras, de la función de aseo en los establecimientos educativos del ente demandado municipio de Pereira. Respecto de la subordinación como elemento de la relación laboral y el cual constituye el asunto coyuntural de la apelación, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que constituye el elemento esencial y diferenciador de la relación laboral con otro tipo de vínculo, conforme se reitera en la sentencia del 1º de marzo de 201841, en la cual se define la subordinación así: «En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente».
En relación con la subordinación que, al decir de la entidad impugnante, no concurre en el presente asunto sino que las autoridades educativas del ente contratante, a través de la interventoría, ejercían una función de coordinación o supervisión natural respecto de las actividades que ejecutaba la demandante como 40 Documento No. 17 del expediente digital de primera instancia. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, CP Carmelo Perdomo Cuéter.
Sentencia del 1 de marzo de 2018. Expediente 23001-23-33-000-2013-00117-01 (3730-2014). Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 41 contratista estatal de prestación de servicios, estima la Sala, que este elemento se encuentra acreditado en el presente plenario ya que las funciones que desempeñaba la actora, según se observa de los contratos suscritos, llevaba inmersa la imposición de órdenes.
Además, los testigos fueron contundentes en detallar las funciones que desempeñó la accionante y el cumplimiento de un horario impuesto por los rectores y los coordinadores de las instituciones educativas donde desarrolló las labores. En tal sentido, la señora Sandra Patricia Pérez Hernández indicó en su declaración que trabajó con la demandante desde el año 2004, al servicio de la Secretaría de Educación del municipio de Pereira, realizando labores de aseo (mantenimiento de pisos, baños, paredes y oficinas) en diferentes colegios.
Señaló que la demandante recibía órdenes del rector del colegio, mismo que a su vez determinaba los horarios que debían cumplir, generalmente establecidos de lunes a viernes y en ocasiones los sábados, que no le suministraban uniforme y que los implementos para realizar el aseo eran suministrados por el plantel educativo. Asimismo, precisó que los pagos a seguridad social eran asumidos directamente por la accionante y que de requerir permiso debía solicitarlo por escrito al rector de la institución educativa, sin que fuera posible ausentarse sin su autorización y no podía otra persona realizar sus funciones.
Por su parte, el señor Jorge Eliecer Aguirre Castaño afirmó que conoce a la demandante porque laboraron juntos en el año 2012 en el colegio Aquilino Bedoya del municipio de Pereira, cuando él se desempeñaba como celador. Refirió que los horarios variaban por la necesidad del servicio y que las órdenes para ejercer la labor provenían del rector de la institución. Destacó que la institución educativa no suministraba uniformes, que estos eran comprados directamente por la demandante.
Contrario ocurría con los implementos para realizar las labores, los cuales sí eran suministrados por el plantel educativo. También, señaló que la seguridad social la debía cancelar la contratista para poder recibir el pago por las labores realizadas. Manifestó además que la demandante no podía ausentarse del trabajo sin autorización del rector y la prestación del servicio no podía ser realizada por otra persona que ella designara.
Finalmente, pone en conocimiento que hay personas de planta que a diferencia de la demandante si tenían derecho a todas las prestaciones sociales. Respecto de las funciones que desempeñaba la accionante el Consejo de Estado ha reafirmado su postura en cuanto a las auxiliares de servicios generales y secretarias al manifestar: Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 42 «Valoradas las pruebas mencionadas, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, la Sala logra evidenciar que el manejo del trabajo de limpieza y aseo, y el secretarial, respectivamente, llevan inmersos la imposición de órdenes y directrices por parte de quienes, en efecto, pueden ejercer la línea de autoridad en la institución educativa. [ ] Tampoco puede pensarse que la actora era autónoma e independiente en el desarrollo de las labores secretariales, porque aquello riñe con la naturaleza misma de los servicios, en ese contexto, las tareas relacionadas con la actividad a su cargo debían circunscribirse a las indicaciones particulares y puntuales de su jefe inmediato, pues de otra forma no podía elaborar los documentos solicitados, atender las llamadas telefónicas y suministrar información al público interno y externo del centro de formación.» Ahora bien, en razón a la inconformidad planteada por la entidad demandada en cuanto a las pruebas aportadas por la parte actora, debe destacar la Sala que, independientemente de que se hubiera acreditado con pruebas documentales y testimoniales, las circunstancias de sometimiento o subordinación del demandante a las condiciones impuestas por el ente accionado, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha establecido que en tareas tales como aseo y de servicios generales no se conciben estas funciones en forma autónoma e independiente en razón de su naturaleza y finalidad.
Para el caso de los servicios generales, como se vio, es del caso indicar que para este tipo de labores se infiere la carencia de libertad y autonomía, con base en línea jurisprudencial del Consejo de Estado42 que señala: «Si bien los testimonios recepcionados no son determinantes para demostrar la existencia de una relación laboral, son indiciarios en cuanto la prestación de servicios desarrollada por la actora se ejecutó de forma subordinada, en todo caso, la subordinación se afirma por sí misma, en el objeto y las funciones transcritas de los contratos, como de otras especificidades determinadas en los mismos, atiéndase a que se escriben como obligaciones, actividades de servicios generales y secretaria, cuya naturaleza no es posible cumplir de forma liberal, con elementos propios y sin atención a horarios y órdenes superiores.
De lo expuesto, probados resultan los elementos de una verdadera relación laboral atendiendo a los principios de la sana crítica, al revisar el caudal probatorio obrante, siendo incuestionable que existió el ánimo permanente de contratar a la actora por parte de la entidad accionada, al reflejarse la continuada y atemporal contratación descrita, atendiendo a que las funciones desarrolladas fueron ejecutadas de forma subordinada, bajo las órdenes de superiores en el desarrollo de su labor; las cuales corresponden a las desempeñadas por un “auxiliar de servicios generales”, por lo cual se confirmará el sentido del fallo de instancia. » (Negrillas fuera de texto) 42 Sentencia del 06 de agosto de 2020.
Sección Segunda Subsección B. CP Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación número: 66001-23-33-000-2017-00315-01(5461-19). Actor: Netgivia Milena Bedoya Morales. Demandado: Municipio de Pereira – Risaralda. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 43 En el mismo sentido, la siguiente decisión, que es anterior en el tiempo a la previamente citada, el Consejo de Estado43, al analizar el objeto contractual, concluye: “58.
Entonces, constato el objeto, su alcance y las obligaciones contractuales, se aprecian actividades que exigen para su ejecución necesaria dependencia y subordinación, aunado a que la labor fue de auxiliar (ASEADORA), por lo que la Sala al realizar una valoración bajo las reglas de la sana critica de la pruebas allegadas al proceso, encuentra que es posible determinar la existencia de una relación laboral,…” Siguiendo esa misma línea, en pronunciamiento posterior, se observa el siguiente razonamiento de la Sección Segunda del Consejo de Estado44: «En ese sentido, las señoras Agudelo Gallego y Agudelo Agudelo, expusieron de manera consistente, coherente y espontánea, que la demandante, Martha Lucía Duque Ángel, prestó sus servicios a la Institución Rafael Uribe Uribe del municipio de Pereira, que tenía que cumplir las órdenes de la rectora, que implicaban determinar el lugar de prestación de servicios, tanto en cuanto a la sede, como al área dentro de la misma lo que denota un poder de subordinación al que le cabe el adjetivo de «continuada».
Además, que debía solicitarle a esta los permisos que requiriera para ausentarse de sus labores. Adicionalmente, por tratarse de labores de servicios generales se puede inferir la carencia de libertad y autonomía técnica y directiva, a los que hace referencia el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo» Así, del empleo mismo de la señora Gloria Jesús Sánchez Ospina, se infiere su falta de libertad para llevar a cabo las funciones asignadas para el apoyo a la gestión en Establecimientos Educativos del municipio de Pereira, como eran principalmente, las de aseo, de cumplir con los turnos asignados, de acuerdo a las necesidades del servicio, tareas de barrido y lavado de pisos y paredes, en aulas, oficinas, baños, áreas comunes, patios, escenarios deportivos, con la continuidad y frecuencia que se requiera para mantener las sedes en excelentes condiciones de aseo e higiene, así mismo para puertas, escritorios, pupitres y equipos en general; que igualmente que no se trataba de labores de carácter científico o que requirieran conocimientos especializados ajenos a la función administrativa, siendo necesaria además la prestación personal del servicio dentro de los horarios de la Institución Educativa, debiendo garantizar las condiciones de aseo en las instalaciones de la Institución Educativa y así mismo informar novedades ocurridas en la zona, 43 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, sentencia del veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021) - Radicación número: 66001-23-33-000-2015-00154-01(3841-17) - Actor: ELSA TULIA SANZ AGUIRRE - Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA (RISARALDA) 44 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, sentencia del veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) - Radicado: 66001-23-33-000-2017-00170-01 (1323-2020) - Demandante: MARTHA LUCÍA DUQUE ÁNGEL - Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA - Tema: Relación laboral encubierta – Prueba de la continuada subordinación y dependencia. Ley 1437 de 2011 Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 44 funciones que se extraen de la indicación textual de la cláusula segunda de los contratos suscritos entre el demandante y el municipio de Pereira.
De la misma manera, para la Sala es evidente que las actividades desarrolladas por la demandante revisten las características propias de un empleo de carácter permanente, en cuanto se desempeñó en las mismas actividades de servicios generales, de acuerdo con los parámetros que disponía el ente territorial, sin autonomía ni independencia; es decir, no se trató de una relación de coordinación contractual, sino de una en la que imperó la subordinación, lo que desdibuja las características propias de un contrato u orden de prestación de servicio.
Bajo este entendido, si bien es cierto que a la administración pública le está dado utilizar la modalidad contractual de prestación de servicios contemplada en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tal como lo afirma la entidad demandada, señala esta Magistratura que tal facultad no conlleva la atribución de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente, ya que esta actuación, además de comportar una desviación de poder en la contratación pública, constituye un desconocimiento de la especial protección del derecho al trabajo que interesa a este plenario y que se concreta mediante el ocultamiento de las verdaderas relaciones laborales, para cuyo cumplimiento de funciones o actividades la entidad requiere la creación de los empleos o cargos públicos correspondientes en su planta de personal, tal como lo ha indicado de manera reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Sobre lo que debe entenderse como función permanente, la Corte Constitucional45 ha acudido a los siguientes criterios de identificación: «(i) criterio funcional, que hace alusión a “la ejecución de funciones que se refieren al ejercicio ordinario de las labores constitucional y legalmente asignadas a la entidad pública (artículo 121 de la Constitución)”;
(ii) criterio de igualdad, cuando “las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral”; (iii) al criterio temporal o de habitualidad, si “las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual”;
(iv) al criterio de excepcionalidad, si “la tarea acordada corresponde a “actividades nuevas” y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el 45 Sentencia C-614 de 2009.
Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 45 personal de planta”; y (v) al criterio de continuidad, si “la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, en otras palabras, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral».
Lo expuesto permite concluir que cuando la demandante desarrolló sus labores como las descritas al interior de los Establecimientos Educativos bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios, lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, en cuanto en ningún momento fue desvirtuado por la entidad demandada el hecho de que la parte actora debía prestar sus servicios en forma permanente, personal y bajo un horario de trabajo impuesto a través del rector de la respectiva institución educativa; de igual forma es evidente que su actividad no era realizada en forma autónoma e independiente, por el contrario, la ejecución de sus funciones estaba subordinada al cumplimiento de las órdenes impartidas por el respectivo rector o en su defecto por el coordinador, en cuanto por la naturaleza de las funciones, estas no podían desarrollarse bajo la independencia y autonomía propia de un contratista, a la luz del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sino que exigen la subordinación propia de la relación laboral, ante su estrecho vínculo con el servicio educativo y la logística en la seguridad de los planteles de educación a cargo del ente accionado.
Lo anterior da lugar a inferir, en virtud del principio de la primacía de la realidad, que en el presente caso existió una verdadera relación laboral durante el tiempo de vigencia de los contratos u órdenes de prestación de servicios, en la que concurrían los elementos esenciales de la relación laboral, especialmente la subordinación que se controvierte por pasiva en la presente instancia. Con lo antedicho, ha quedado establecida la existencia de la relación laboral entre las partes, ante la concurrencia de sus elementos conforme la regulación normativa y jurisprudencial reseñada, en cuanto ha quedado explicado que el Estado funge como patrono respecto de los empleados públicos (relación legal y reglamentaria), de los trabajadores oficiales (relación contractual laboral), de los integrantes de corporaciones públicas y, finalmente, de quienes actúan formalmente como contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal) o como trabajadores en misión (vínculo a través de empresas de servicios temporales o cooperativas de trabajo asociado), y de tal contratación emerge una verdadera relación de carácter laboral.
Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 46 Conforme lo expuesto, advierte la Sala de Decisión que, en los eventos en los cuales se desvirtúa el contrato de prestación de servicios, por cuanto se logra demostrar la existencia de un contrato laboral, la persona que fue vinculada como contratista tiene derecho a recibir el pago de las prestaciones sociales dejadas de pagar, de conformidad con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado: «(…) El fundamento según el cual el contratista que desvirtúa su situación no se convierte automáticamente en empleado público, no restringe la posibilidad de que precisamente luego de probar la subordinación se acceda a la reparación del daño, que desde luego no podrá consistir en un restablecimiento del derecho como el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir, pues evidentemente el cargo no existe en la planta de personal, pero sí el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas.
El artículo 53 de la Constitución que establece la prevalencia de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, no puede ser escindido, si no concordado con la “irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales”, por lo que una vez declarada la situación irregular del contrato de prestación de servicios, la lógica jurídica y la interpretación gramatical de la norma superior no debe ser otra que reconocer las garantías establecidas en las normas jurídicas.
Respecto a la liquidación de la condena, encuentra la Sala, que es razonable la posición que ha venido sosteniendo la Sección Segunda de ordenar la indemnización reparatoria con base en los honorarios pactados en el contrato, pues en razón a la inexistencia del cargo en la planta de personal dichos emolumentos son la única forma de tasar objetivamente la indemnización de perjuicios, ya que la otra forma sería asimilarlo a un empleado de condiciones parecidas presentándose una situación subjetiva de la Administración para definir esta identidad, implicando reabrir la discusión al momento de ejecutar la sentencia. (…) En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada, declarando la nulidad del Oficio 73.300 No. 862 de 18 de septiembre de 2000, proferido por el Director Jurídico de la Seccional del Seguro Social del Tolima, condenando a título de reparación del daño, al pago de las prestaciones sociales que devengue un empleado público en el mismo o similar cargo desempeñado por la actora, liquidada con base en los honorarios contractuales, pagando a título de indemnización las cotizaciones por concepto de Caja de Compensación46» Teniendo en cuenta lo razonado conforme a la orientación jurisprudencial traída a cita, y al encontrarse desvirtuada la autonomía e independencia en la prestación del servicio de la demandante y, por tanto, acreditado el elemento de la subordinación, concluye la Sala en este punto que no le asiste razón al ente accionado en sus argumentos de impugnación encaminados a desvirtuar la existencia de la relación laboral que ha quedado evidenciada, en especial el elemento de la subordinación durante la vinculación a través de contratos de prestación de servicios, ante lo cual se impone para este Cuerpo Colegiado confirmar la sentencia recurrida, en cuanto 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P Bertha Lucía Ramírez de Páez.
Sentencia de 19 de febrero de 2009, expediente No.3074-2005, Actora: Ana Reinalda Triana Viuchi. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 47 declaró configurada en este caso una verdadera relación laboral en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política, bajo los parámetros establecidos en dicha providencia. Finalmente se destaca que, el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa ha señalado que en tratándose de asuntos relativos a relaciones laborales encubiertas, es procedente el reconocimiento y pago de las diferencias que resulten entre lo que recibió la demandante por concepto de honorarios y lo que debió recibir, en igualdad de condiciones de dicho cargo de la entidad47; sin embargo, como quiera que ello no fue objeto de reproche por la parte actora, la sentencia resulta inmodificable en este sentido; así como tampoco se emitirá pronunciamiento frente a la decisión adoptada por el a quo en el restablecimiento del derecho en virtud al principio de la no reformatio in pejus toda vez que, de proceder a algún reconocimiento adicional al ya ordenado, se haría más gravosa del municipio de Pereira como apelante único.
Bajo estos argumentos, precisa esta Corporación que, han quedado sin peso las inconformidades vertidas en el recurso de apelación por parte del municipio de Pereira en cuanto a la ausencia del elemento de la subordinación, con base en una indebida apreciación de las pruebas, en especial la testimonial, pues, contrario a lo manifestado, de ella se pudo determinar las órdenes y el sometimiento de que fue objeto la actora, y de suyo desvirtuados los contratos de prestación de servicios y de contera probada la existencia de una verdadera relación laboral entre la parte demandante y el ente territorial, siendo apenas lógico que produzca plenos efectos, conforme fue considerado por la a quo. 3.6.
Prescripción Teniendo en cuenta lo anterior, procederá la Sala a pronunciarse sobre el fenómeno jurídico de la prescripción. Esta figura se encuentra regulada por el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, así como en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, donde se establece que las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en 3 años contados desde que la 47 Consejo de Estado CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 66001-23-33-000-2021-00095-01 (1400-2023) Demandante: Noé Arcesio Invachi López Demandados: Municipio de Pereira.
Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 48 obligación se hizo exigible y el reclamo del trabajador al empleador interrumpe el término por un lapso igual. La Sección Segunda del Consejo de Estado48 unificó la jurisprudencia en materia de contrato realidad, fijando para la solución de este tipo de controversias, en lo referente a la prescripción de derechos, las siguientes sub reglas: «[…] i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad […]».
De acuerdo con lo anterior resalta la Sala que la prescripción de los derechos prestacionales en materia del denominado contrato realidad solo tiene lugar con posterioridad a la declaración de existencia de la relación laboral, puesto que dicha declaración no se encuentra inmersa dentro del fenómeno prescriptivo tal cual se ha venido dilucidando jurisprudencialmente y como fue objeto de unificación en la cita arriba transcrita.
De igual manera, es claro que la solicitud de existencia de dicha relación laboral debe formularse dentro de los 3 años siguientes al rompimiento del vínculo contractual so pena de la prescripción de los emolumentos salariales y prestacionales que sean reconocidos con ocasión tal declaración a tono con lo dispuesto por el Consejo de Estado en el pronunciamiento aludido, postura que acoge esta Colegiatura y que ha venido aplicando de manera reiterada, en cuanto una vez finiquitada la relación que inicialmente se pactó como contractual, el interesado debe reclamar la declaración de la existencia de la relación laboral en un término no mayor de 3 años, para no exponerse a que el pago de las prestaciones que de ella se derivan de la relación laboral enmascarada prescriban, sin olvidar que no aplica ese fenómeno prescriptivo frente a los aportes para el sistema de seguridad social, en atención a la condición periódica de este derecho.
Es pertinente referir que, en cuanto a la interrupción de los períodos de la relación laboral, tanto para efectos del reconocimiento de derechos prestacionales como 48 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, magistrado ponente Carmelo Perdomo Cuéter, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015).
Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 49 para el análisis del fenómeno de la prescripción en cuanto al punto de partida del término para reclamar el derecho, el Consejo de Estado49 señaló que la interrupción de la prestación de servicios da lugar a limitar el reconocimiento de la relación laboral a los lapsos efectivamente contratados y ejecutados; no obstante, los referidos lapsos, considera la Sala que no dieron lugar a la terminación o rompimiento del vínculo contractual que precisaran una reclamación administrativa y judicial en forma aislada respecto del contexto de la relación laboral, so pena del fenómeno prescriptivo.
El anterior análisis es acorde con la protección de los derechos laborales que se busca amparar con la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en materia laboral, que reitera el Consejo de Estado en la sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 201650 y que, precisamente, ha permitido desentrañar una relación de trabajo velada bajo la forma de contrato estatal, por lo que en coherencia con los mismos postulados se puede hacer prevalecer la continuidad en la prestación del servicio cuando existió una interrupción no significativa entre los períodos de contratación. Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 202151 adoptó como tesis unificadora para ese lapso de interrupción no significativo, el término de 30 días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, para tenerse como término de la no solución de continuidad y en los casos en que se exceda el mismo, se podrá flexibilizar evaluando las especiales circunstancias que el fallador encuentre probadas dentro del expediente.
Bajo este criterio, se efectuará el análisis del fenómeno prescriptivo en el sub examine. En el fallo objeto de alzada se determinó que, entre el 17 de junio de 2018 -fecha de finalización del contrato No. 705- y el 3 de noviembre de 2020 -fecha de inicio del contrato No. 4071-, se presentó una relación laboral discontinua, comoquiera que se observa una interrupción significativa superior a dos años, por lo que, el término de prescripción se debía contabilizar separadamente, es decir que, como la 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente William Hernández Gómez, sentencia de 18 de julio de 2018, radicación 68001-23-33-000-2013-00689- 01(3300-14), demandante Isabel Vega Beltrán, demandado municipio de Rionegro (Santander). 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-05 del 25 de agosto de 2016, consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088- 2015). 51 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de septiembre de 2021, radicado: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante Gloria Luz Manco Quiroz, demandado municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro.
Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 50 finalización del contrato No. 705 ocurrió el 17 de junio de 2018, la demandante debía presentar la reclamación a más tardar el 18 de junio de 2021, pero solamente lo hizo el día 18 de abril de 2022. En ese contexto, se declaró que todas las prestaciones causadas a favor de la demandante antes del 18 de abril de 2019 quedaban cobijadas por el fenómeno de la prescripción, a excepción de los aportes para pensión por tener carácter de imprescriptible.
Partiendo entonces de lo razonado por el a quo, precisa la Sala que habrá de determinarse de manera precisa los períodos a reconocer en favor de la parte actora por dicha circunstancia, y de los cuales se debe partir para concretar el análisis de la prescripción en el caso de marras, razón por la que estima este Colegiado que en la presente instancia se hace necesario realizar el cómputo de los períodos efectivamente laborados, para establecer si tales interrupciones ameritaban formular reclamación para impedir la configuración de la prescripción extintiva de derechos.
De las pruebas que obran en el plenario se advierten los siguientes lapsos de interrupción en días hábiles: No. de contrato Fecha Inicio Fecha Final Período N/A 1/03/2004 30/04/2004 Período 1 N/A 1/05/2004 30/06/2004 interrupción de 12 días hábiles N/A 21/07/2004 30/09/2004 N/A 1/10/2004 19/12/2004 interrupción de 31 días hábiles N/A 3/02/2005 31/03/2005 N/A 1/04/2005 31/05/2005 N/A 1/06/2005 30/06/2005 interrupción de 10 días hábiles N/A 18/07/2005 31/08/2005 N/A 1/09/2005 30/09/2005 436 3/10/2005 31/10/2005 438 1/11/2005 15/12/2005 interrupción de 32 días hábiles 435 1/02/2006 31/03/2006 437 7/04/2006 31/05/2006 438 1/06/2006 31/07/2006 436 1/08/2006 31/08/2006 interrupción de 102 días hábiles 432 1/02/2007 28/02/2007 período 2 866 1/03/2007 30/04/2007 Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 51 1451 2/05/2007 30/06/2007 1944 3/07/2007 5/07/2007 2491 6/07/2007 30/09/2007 3186 1/10/2007 31/10/2007 3754 1/11/2007 30/11/2007 4325 3/12/2007 17/12/2007 interrupción de 21 días hábiles 533 21/01/2008 19/02/2008 interrupción de 231 días hábiles 556 1/02/2009 18/12/2009 Período 3 interrupción de 396 días hábiles 473 1/08/2011 15/12/2011 Período 4 interrupción de 20 días hábiles 587 16/01/2012 15/03/2012 interrupción de 13 días hábiles 918 9/04/2012 8/08/2012 1464 9/08/2012 23/09/2012 2078 24/09/2012 7/11/2012 2764 8/11/2012 7/12/2012 interrupción de 23 días hábiles 431 14/01/2013 13/06/2013 interrupción de 15 días hábiles 11100845 8/07/2013 7/08/2013 11101332 8/08/2013 7/09/2013 interrupción de 5 días hábiles 11102010 16/09/2013 15/11/2013 Adición contrato No. 11102010 16/11/2013 30/11/2013 interrupción de 28 días hábiles 11100617 13/01/2014 13/06/2014 interrupción de 13 días hábiles 11101295 7/07/2014 6/09/2014 11101974 8/09/2014 30/11/2014 interrupción de 31 días hábiles 11100606 19/01/2015 18/04/2015 11101250 20/04/2015 19/06/2015 interrupción de 5 días hábiles 11101935 30/06/2015 14/11/2015 interrupción de 37 días hábiles 40952 13/01/2016 12/02/2016 interrupción de 5 días hábiles 615 22/02/2016 2/12/2016 interrupción de 32 días hábiles 695 20/01/2017 19/03/2017 2367 21/03/2017 15/06/2017 interrupción de 7 días hábiles 3280 29/06/2017 28/11/2017 interrupción de 26 días hábiles 705 10/01/2018 17/06/2018 interrupción de 583 días hábiles 52 Detalle del proceso: 000409 Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 52 4071 03/11/2020 30/12/2020 Período 5 En este punto, es importante indicar que, del estudio realizado por esta Sala respecto de cada uno de los contratos suscritos entre la accionante y el municipio de Pereira, se advierte la existencia del contrato No. 40953, con fecha de inicio del 13 de enero de 2016 y un plazo de ejecución de un (1) mes, no obstante, pese a que dicho contrato no se encuentra incluido en la relación de contratos aducidos en los hechos de la demanda, dicho período sí se encuentra incluido dentro de la solicitud de reconocimiento de la relación laboral, esto es, desde el 1º de marzo de 2004 al 30 de diciembre de 2020, por lo tanto, será tenido en cuenta para efectos del estudio del fenómeno de la prescripción en esta instancia, sin que ello tenga incidencia en el restablecimiento del derecho ordenado, toda vez que ningún reproche se planteó frente a él en esta sede y que como ya se dijo ut supra no se puede hacer más gravosa la situación del apelante único.
Así las cosas, teniendo en cuenta las interrupciones presentadas, la parte actora debió presentar la reclamación administrativa con el fin de obtener el reconocimiento de las prestaciones sociales dejadas de percibir dentro de los tres (3) años siguientes al rompimiento de cada vínculo contractual, tal como lo disponen los preceptos normativos y la jurisprudencia citados en los párrafos precedentes, así: ▪ Período uno: Transcurrió entre el 1 de marzo de 2004 y el 31 de agosto de 2006, respecto del cual el término de prescripción iría hasta el 31 de agosto de 2009. ▪ Período dos: Transcurrió entre el 1 de febrero de 2007 y el 19 de febrero de 2008, respecto del cual el término de prescripción iría hasta el 19 de febrero de 2011. ▪ Período tres: Transcurrió entre el 1 de febrero y el 18 de diciembre de 2009, respecto del cual el término de prescripción iría hasta el 18 de diciembre de 2012. ▪ Período cuatro: Transcurrió entre el 1 de agosto de 2011 y el 17 de junio de 2018, respecto del cual el término de prescripción iría hasta el 17 de junio de 2021. 53 Pág. 233 archivo 001, pág. 64 a 65 y 139 a 140 archivo 007 del expediente digital de primera instancia. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 53 ▪ Período cinco: Transcurrió entre el 3 de noviembre y el 30 de diciembre de 2020, respecto del cual el término de prescripción iría hasta el 30 de diciembre de 2023.
Por consiguiente, comoquiera que la solicitud de reconocimiento y pago de los derechos laborales y prestaciones sociales a los que considera tiene derecho la demandante fue formulada el 18 de abril de 202254, y que la demanda fue presentada el 22 de junio de 202255, estima la Sala, al igual que lo consideró el a quo, que operó el fenómeno jurídico de la prescripción respecto de las relaciones laborales anteriores al 18 de abril 2019.
Esto es, aquellas comprendidas entre: (i) el 1 de marzo de 2004 y el 31 de agosto de 2006; (ii) el 1 de febrero de 2007 y el 19 de febrero de 2008; (iii) el 1 de febrero y el 18 de diciembre de 2009; y (iv) el 1 de agosto de 2011 y el 17 de junio de 2018, por lo que en tales términos la decisión adoptada en primera instancia resulta inmodificable en este aspecto.
En virtud de las anteriores consideraciones, queda claro que la accionante tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas del vínculo que sostuvo con la entidad demandada por el período laboral transcurrido entre el 03 de noviembre y el 30 de diciembre de 2020, mediante contrato de prestación de servicios, situación que impone confirmar la sentencia apelada. 4.
COSTAS No se condenará en costas a la parte demandada vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022- 01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365», 54 Documento No. 1, págs. 708 a 719 del del expediente digital de primera instancia. 55 Pág. 2 ídem. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 54 ha proferido sin número de sentencias56 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. Pues bien, teniendo en cuenta que la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el numeral octavo del artículo 365, entre otras que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, así como tampoco se observa ningún tipo de conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, donde la regla general ha sido la no condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición la Sala concluye que no es procedente la condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IX. FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de agosto de 2025, por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, por las consideraciones antes expuestas. 2.
Sin costas en esta instancia, por lo considerado. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018. Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. Radicado: 66001-33-33-005-2022-00209-01 (J-2130-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 55 ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente.
Puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»