TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintiséis de febrero de dos mil veintiséis Providencia Sentencia segunda instancia Radicado 66001-33-33-001-2023-00228-01 (L-1310-2024) Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Martín Eduardo Mejía Castaño Demandado Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) Temas -Principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral administrativa. -Carga de la prueba en la configuración de los elementos de la relación laboral.
Subordinación en cago de Gestor jurídico Decisión de juzgado Accede parcialmente. Recurrente Demandado y demandante Decisión Tribunal Confirma 1.
ANTECEDENTES 1 De la lectura de la sentencia de primera instancia, se destacan como hechos relevantes que el demandante inició sus labores en la Casa del Consumidor de Pereira como abogado especializado desde el 2 de julio de 2014, pero solo hasta el día 29 desde mismo mes la entidad suscribe un contrato denominado de prestación de servicios profesionales, identificado con el número 350-14, cuyo objeto era la prestación de servicios profesionales para apoyar la gestión jurídica de las Casas del Consumidor de su región, en este caso en Pereira.
Dentro de las funciones llevadas a cabo por el demandante, estaban las siguientes: 1. Realizar estudios jurídicos necesarios para dar respuesta o dar traslado de las solicitudes recibidas. 2. Participar en la formulación e implementación de planes, programas y proyectos de protección al consumidor de manera que se atiendan los requerimientos institucionales. 3.
Apoyar en la consolidación de una cultura de respeto por el consumidor y la eficaz respuesta a sus quejas y reclamos cuando sus derechos hayan sido vulnerados. 4. Realizar actividades de promoción y difusión de los servicios relacionados con la Casa del Consumidor de Pereira con el fin de garantizar la protección de los derechos del consumidor. 5.
Socializar en las entidades educativas, comerciantes y autoridades administrativas locales, los derechos y deberes en protección al Consumidor a través de capacitaciones organizadas por la Red de Protección al Consumidor. 6. Atender las solicitudes realizadas por la persona que lidere el funcionamiento de la Casa del Consumidor de Pereira para el efectivo desarrollo de sus actividades. 7.
Adelantar los estudios de orden jurídico y doctrinal relacionados con la actividad de protección al consumidor que sean requeridos por el supervisor del contrato. 8. Asesorar técnica y jurídicamente a la Casa del Consumidor de Pereira. 1 Folios 2 y s.s. archivo 021 expediente digital 9. Apoyar al grupo de profesionales y técnicos de la Casa del Consumidor de Pereira en los estudios de orden jurídico y doctrinal relacionados con la actividad de protección al consumidor que sean requeridos para la atención de los consumidores. 10.
Dar trámite a las solicitudes de protección al consumidor, dando cumplimiento a las solicitudes recibidas. 11. Prestar asistencia y orientación a los usuarios - consumidores que se acerquen a la casa del consumidor de Pereira en busca de guía profesional respecto al Estatuto del Consumidor. 12. Apoyar en la revisión, estudio y respuesta de las peticiones recibidas en materia de protección al consumidor. 13.
Realizar las gestiones correspondientes para dar traslado a la autoridad o funcionario competente de las peticiones recibidas en la Casa del Consumidor de Pereira y hacer seguimiento del trámite dado a las mismas. 14. Apoyar las actividades orientadas a la organización administrativa de la Casa del Consumidor de Pereira, que articule las tareas de las demás personas que prestan sus servicios en la Casa del Consumidor de Pereira. 15.
Responder por la organización y manejo de los documentos y archivos que se deriven del ejercicio de sus funciones. 16. Dar cumplimiento a las directrices del sistema de gestión de calidad implementado por la entidad. 17. Presentar informe final de todas las actividades desarrolladas durante la ejecución del contrato el 31 de diciembre de 2014 y el ultimo pago de seguridad social. 18.
Presentar los informes que requiera el supervisor del contrato. 19. Dar cumplimiento al Manual de Administración de bienes de la CONTRATANTE, velar por el buen uso de los bienes y elementos entregados por la Contratante, para el ejercicio de las actividades convenientes y a no utilizarlos para fines y en lugares diferentes a los convenidos. 20.
Mantener la confidencialidad de la información que le sea entregada para el cumplimiento del objeto del contrato, durante la ejecución del mismo y con posterioridad a su finalización. 21. Mantener vigente y al día durante la ejecución del presente contrato la afiliación y aportes al sistema Integral de Seguridad Social Integral y Sistema General de Riesgos Laborales. 22.
Atender las instrucciones dadas por el Supervisor del Contrato para la buena ejecución del mismo. 23. Obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando dilaciones que puedan presentarse y en general se obliga a cumplir con lo establecido en las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios. 24.
Responder por sus actuaciones y omisiones derivadas de la celebración del presente contrato, y de la ejecución del mismo, de conformidad con lo establecido en la Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios y la Ley 1474 de 2011. 25. Desplazarse a nivel nacional e internacional para el cumplimiento de sus obligaciones y ejecución del objeto contractual, conforme lo indique el supervisor del contrato. 26.
Una vez establecida la necesidad de desplazamiento, en el evento en que sea en el exterior, deberá adjuntar, copia del seguro médico vigente, en donde se especifique el cubrimiento total en el exterior. 27. Legalizar los gastos de viaje, manutención y alojamiento dentro del plazo estipulado por el supervisor y siguiente al regreso de los desplazamientos realizados a lugar distinto de su sede habitual de prestación de servicios, en desarrollo del objeto contractual. 28.
Las demás que contribuyan a garantizar el cumplimiento del contrato de prestación de servicios y las que por su naturaleza le sean atribuibles conforme al objeto y alcance de la misma. 29. Mantener actualizado su domicilio durante la vigencia del contrato y presentarse a la SIC en el momento en que sea requerido por el mismo para la suscripción de la correspondiente acta de liquidación, si a ello hubiere lugar. 30.
Cumplir con el objeto del contrato con plena autonomía técnica y administrativa y bajo su propia responsabilidad. Por lo tanto, no existe ni existirá ningún tipo de subordinación, ni vínculo laboral alguno del CONTRATISTA con la SIC”. Percibía por concepto de honorarios la suma de $3,000,000, la fecha de terminación del contrato era el 31 de diciembre de 2014.
El 29 de agosto de 2014 el contrato 350 de 2014 fue modificado y adicionado, incrementando los honorarios a $3.500.000, el demandante inició labores desde el 2 de julio de 2014, el contrato de prestación de servicios fue modificado el 13 de enero de 2015 por la entidad asignando así una nueva responsabilidad: la de Coordinador de la Casa del Consumidor, situación que se confirmó mediante contrato de prestación número 120 de 2015, cuyo objeto era la gestión jurídica de la Casa del Consumidor, los honorarios establecidos en este contrato fue la suma de $4.000.000.
La remuneración por el trabajo realizado entre el 13 de enero de 2015 al 31 de enero del mismo año se canceló la suma de $2,533,333, tenía como plazo de finalización el día 31 de diciembre de 2015. El contrato fue liquidado por mutuo acuerdo el día 24 de julio de 2015, se suscribió un nuevo contrato el 23 de julio de 2015, identificado con el número 769 de 2015, en condición de Coordinador de la Casa del Consumidor de Pereira y zona de influencia con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2015, pactando como salario $4.500.000.
En el mes de diciembre de 2015 la demandada suscribió un nuevo contrato de prestación de servicios bajo el número 469 de 2016 con plazo de terminación de fecha 30 de septiembre de 2016, inició labores el 11 de enero de 2016, el contrato lo suscribieron con acta de inicio el 1 de febrero de 2016, sin existir contrato desde el 11 hasta el 31 de enero de 2016, pero el demandante estuvo realizando sus labores como Coordinador de la Casa del Consumidor de Pereira, sometido a la subordinación de la Superintendencia de Industria y Comercio, cumpliendo horario, atendiendo ordenes de sus jefes y recibiendo una remuneración por su trabajo, que fue por esos días del mes de enero de $3,000,000.
El contrato No. 469 de 2016 tuvo modificaciones en su clausulado y se prorrogó hasta el 30 de diciembre de 2016, adicionado en la suma de $13,500,000. El 16 de enero del año 2017 la demandada le comunica al demandante que se ponga al frente de la Casa del Consumidor mientras se legaliza su contrato, indicando que su contratación es segura, por lo que reanudó labores cumpliendo con el horario de trabajo establecido, desde las 8 de la mañana hasta las 5 de la tarde, atendiendo las órdenes e instrucciones que le daban desde Bogotá sus jefes, por correo electrónico, whatsapp y teléfono. Permaneció aproximadamente 1 mes, esperando que llegara el contrato firmado por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, pero recibió una llamada de la doctora Dora del Carmen Caro al teléfono fijo de la oficina, informándole que habían tornado la decisión de no contratarlo, que tenía que abandonar de inmediato la oficina, sin dar ninguna explicación de la decisión tomada, no recibió remuneración por el trabajo realizado por el demandante en lo corrido de los meses de enero y febrero.
Realizó entrega formal de su cargo el día 9 de febrero de 2017, el trabajo realizado por el demandante durante todo el tiempo fue ejecutado personalmente, de subordinada, obedeciendo instrucciones y cumpliendo con el horario laboral impuesto por la Superintendencia de Industria y Comercio, sin que hubiera queja por mal comportamiento, por el contrario, siempre se resaltó su buen desempeño. Las funciones suscritas en los contratos de trabajo, también le eran impuestas funciones como autoridad, expresamente delegado por la Superintendencia de Industria y Comercio, para realizar visitas de inspección, control diferentes establecimientos en la ciudad de Pereira; coordinar y acompañar a los establecimientos de comercio como y vigilancia a alcaldías de Pereira y Dosquebradas en los operativos a supermercados, y estaciones de servicios; proyección los pliegos de cargos en procesos sancionatorios; dictar capacitaciones, y visitas de inspección en metrología legal.
El espacio donde se ejecutaba la labor era suministrado exclusivamente por la entidad, en las oficinas de la Superintendencia, debiendo permanecer atento a cumplir con las instrucciones, no tenía autonomía para realizar ninguna labor sin que previamente fuera ordenada o autorizada desde Bogotá. Dentro de sus obligaciones estaba la de desplazarse a donde se lo ordenaran, lo que también incluyo varias comisiones para viajar a Bogotá, Armenia y una a Montería a cumplir funciones propias de su trabajo.
La Superintendencia de Industria y Comercio ejerciendo actividades verdadero empleador, le suministró al demandante no solo una oficina, sino también los materiales secretariales necesarios junto con un correo electrónico institucional: c.mmejia@sic.gov.co, dotación de camisetas, chaleco, chaqueta y carnet, no podía ausentarse de la Casa del Consumidor sin tener autorización previa de su jefe inmediato y debía presentar un informe semanal sobre las actividades realizadas y las ausencias que había tenido.
La relación laboral que surgió entre la Superintendencia de Industria y Comercio y el demandante tuvo una duración de dos años, cinco meses y nueve días. De manera irregular la entidad firmó varios contratos por cada año que requería la labor del señor Mejía, sin embargo, las funciones siempre fueron las mismas, el demandante pagó sus aportes al Sistema General del Seguridad Social en salud y pensión. Como súplicas de la demanda se pretende 2: - Declarar que entre el demandante y la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRÍA Y COMERCIO, existió una relación de origen laboral, desde el 2 de julio de 2014 al 28 de febrero de 2017. - Como consecuencia de la anterior pretensión, se condene a la demandada a pagar: -Por concepto de Bonificación por servicios prestados la suma de $6.573.113. -Por concepto de Prima de servicios la suma de $12.776.100. -Por concepto de Vacaciones la suma de $6.000.000. -Por concepto de Prima de vacaciones la suma de $6.000.000. -Por concepto de Bonificación especial de recreación la suma de $1.039.172. -Por concepto de Cesantías la suma de $15.587.579. -Por concepto de Intereses de cesantías la suma de $1.870.509. -Por concepto de Aportes al SGSS en salud la suma pagada por el demandante en el porcentaje que le hubiese correspondido a la Entidad demandada. 2 Fls. 8 y 9 del archivo No. 021 del expediente digital SAMAI – Otras instancias. -Por concepto de Aportes al SGSS en pensión, la suma pagada por el demandante en el porcentaje que le hubiese correspondido a la Entidad demandada al Fondo de Pensiones al que se encuentre afiliado.
Todas las condenas deberán actualizarse desde la fecha en que se terminó la vinculación con la Superintendencia de Industria y Comercio a la fecha efectiva de pago.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte demandante basa su argumentación a folios 15 y siguientes del archivo 003 del expediente, señalando como normas quebrantadas las siguientes: - Constitución Política: artículo 25 - Código Sustantivo del Trabajo: artículo 23 Como concepto de la violación, Indica que la Corte Constitucional en la sentencia T-632 de 2016 y SU 40 de 2018, ha reconocido el principio de la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas entre las partes, en el entendido que ante a existencia de los elementos esenciales de la relación laboral prevalece la realidad sobre las formas.
Señala que, para el caso del demandante, el contrato de prestación de servicios fue ítem formal, pero la realidad era la existencia de una relación laboral como empleado de planta. Concluye que lo realmente importante en las relaciones contractuales que involucran la prestación de un servicio, es la realidad fáctica y jurídica de lo que se ejecuta en el contrato que, para el caso del demandante, la prestación del servicio fue durante dos años, cinco meses y nueve días, desarrollando labores de cobro coactivo y asistencia jurídica, función de carácter permanente.
Aduce que en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 el Consejo de Estado el contrato de prestación de servicios se configura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral que para el caso concreto asegura, la realidad fáctica fue una relación laboral en la que la demandada nunca reconoció ni pagó lo legalmente establecido y por tanto aduce que dicha entidad adeuda las acreencias laborales de todo el tiempo del vinculación.
4. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La Superintendencia de Industria y Comercio contestó de manera extemporánea 3
5. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, a través de las siguientes decisiones contenidas en la parte resolutiva de la sentencia: «[…]
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD del oficio núm. 17-384343 calendado el 15 de noviembre de 2015, de conformidad con lo considerado.
SEGUNDO: A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se condena a la Superintendencia de Industria y Comercio a: 3 Archivo 017 del expediente digital de primera instancia. 3.1. Que durante el periodo comprendido entre el 31 de julio de 2014 y el 30 de diciembre de 2016, se tome el ingreso base de cotización de acuerdo a los honorarios percibidos, mes a mes y si no se realizaron o existe diferencia entre los aportes realizados por el señor Martín Eduardo Mejía Castaño como contratista y los que se debieron realizar y cotizar al sistema de seguridad social en pensión, deberá realizar o consignar la cotización o el reajuste a la administradora de pensiones a la que se encuentre vinculada la demandante, únicamente en el porcentaje que le correspondía como empleador. 3.2.
LIQUIDAR Y PAGAR al señor Martín Eduardo Mejía Castaño los emolumentos salariales dejados de percibir por espacio de 22 días durante el año 2015 y durante el mes de enero de 2016, con base en el promedio mensual de honorarios percibidos por esas anualidades. 3.2. LIQUIDAR Y PAGAR al señor Martín Eduardo Mejía Castaño las prestaciones sociales correspondientes a prima de servicios, bonificación por servicios prestados, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías e intereses a las cesantías, con fundamento en promedio mensual de los honorarios percibidos para cada anualidad, desde el 31 de julio de 2014 hasta el 30 de diciembre de 2016. 3.3.
En caso de que una vez liquidada la respectiva cotización al sistema de seguridad social en pensión, se determine que la parte demandante cubrió en exceso la cuota parte que le correspondía asumir por ministerio de la ley, la Superintendencia de Industria y Comercio deberá PAGAR ese excedente al señor Martín Eduardo Mejía Castaño, únicamente si tal diferencia se presenta en los periodos señalados en el numeral 3.2. de este fallo.
CUARTO: Las sumas que resulten de la condena impuesta, serán actualizadas conforme a la fórmula y los parámetros indicados en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones, por lo considerado.
SEXTO: Remítase copia de esta providencia a la Procuraduría Regional de Risaralda, para los efectos contemplados en el Decreto 262 de 2000, artículo 75, numeral 12.
SÉPTIMO: SIN CONDENA EN COSTAS, por lo expuesto. […]» Lo anterior, lo argumentó haciendo énfasis que obra certificación expedida por la entidad demandada que acreditan la prestación personal del servicio, ejerciendo funciones en calidad apoyo jurídico y coordinación en la Casa del Consumidor en el municipio de Pereira, sobre el tiempo ejecutado, las testigos Sánchez Bedoya y Candamil Villanueva son contestes en afirmar que el actor debía continuar con la prestación de sus servicios una vez finalizado el contrato, a la espera de suscripción de uno nuevo, periodo durante el cual ejercía la totalidad de actividades que venía desarrollando en ejecución del negocio jurídico finiquitado, entre la finalización de los contratos acreditados y la suscripción del subsiguiente, no medió un periodo superior a 30 días.
En torno a las tareas adelantadas por el demandante, las testigos indicaron que trabajaron con él en diferentes etapas de su paso por la Superintendencia de Industria y Comercio, que cumplía funciones de apoyo, asesoría y acompañamiento de las personas que asistían a la Casa del Consumidor del municipio de Pereira o presentaban las denuncias correspondientes, igualmente hacían jornadas de visitas, capacitaciones, participaba en la atención al público, gestionaba el personal que prestaba sus servicios en la Casa del Consumidor, recibía directrices del sector central que replicaba a quienes ejercían sus funciones en esa dependencia, de quienes además controlaba el horario de ingreso, salida y ausencia. Señalaron también que el demandante estuvo encargado como coordinador de la Casa del Consumidor.
Refirieron que desde el sector central de la Superintendencia de Industria y Comercio imponía los horarios que inicialmente fue de 8:00 a.m. a 12:00 p.m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m. y posteriormente fue cambiado de manera unilateral de 8:00 a.m. a 1:00 p.m. y de 2:00 p.m. a 5:00 p.m., tenían que presentar los correspondientes informes y coordinaban su trabajo realizando los posibles llamados de atención y requerían el cumplimiento de sus funciones, pues no existía liberalidad al momento de desarrollar sus funciones en lo concerniente al tiempo y al espacio, no era posible el trabajo remoto o delegar funciones y debían pedir permiso para ausentarse del trabajo ya sea para asuntos médicos o personales; dieron cuenta que la entidad demandada les suministraba los correspondientes elementos de trabajo como computadores, chalecos, carnets, transporte en vehículos con distintivos de la Superintendencia de Industria y Comercio, además, realizaban capacitaciones.
Afirma que conforme los testimonios la relación entre la Superintendencia de Industria y Comercio y el señor Martín Eduardo Mejía Castaño trascendía la coordinación propia de los contratos de prestación de servicios, para ubicarse en una verdadera relación laboral donde se impartían órdenes concretas sobre la manera en que debía desarrollarse la labor contratada, bajo la continua y estricta vigilancia de su empleador, acogiéndose a un horario regular y asignado por el entidad estatal, todos estos componentes inequívocos propios de la relación de trabajo, por cuanto analizados los hechos probados, se tiene que existía una imposición de las condiciones en que debía realizarse la labor por parte del sector central de la Superintendencia de Industria y Comercio, con los insumos suministrados por la entidad demandada y en el horario de trabajo impuesto por la entidad demandada, lo que desdice de las actividades propias de la coordinación de labores.
Tiene por demostrado que la prestación personal de esa labor por parte del demandante a la Superintendencia de Industria y Comercio mediaba subordinación y no una mera coordinación de labores, circunstancias que necesariamente se traducen en la existencia de una verdadera relación laboral entre las partes nuevamente surgida entre las calendas ya descritas reclamadas en la demanda.
Concluye que la forma de vinculación a través de contratos de prestación de servicios, eran determinadas e impuestas unilateralmente por la entidad demandada, debiendo la parte demandante atenerse a lo solicitado y este acontecimiento pone de presente que las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizaron las vinculaciones no surgieron de la autonomía de la voluntad de el demandante, sino del imperio y la decisión unilateral de la administración. Argumenta que se logró establecer que lo configurado entre las partes fue una relación laboral, razón por la cual dispone el reconocimiento, liquidación y pago de todos los emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir desde el 31 de julio de 2014 y hasta el 30 de diciembre de 2016, periodo durante el cual prestó sus servicios personales y remunerados a Superintendencia de Industria y Comercio en apoyo jurídico en la Casa del Consumidor en el municipio de Pereira, mediante contrato de prestación de servicios, desconociendo el vínculo laboral que de esa relación subyace.
Como restablecimiento del derecho dispone, a la demandada liquidar y pagar al demandante los emolumentos salariales dejados de percibir por espacio de 22 días durante el año 2015 y durante el mes de enero de 2016, con base en el promedio mensual de honorarios percibidos por esas anualidades; las prestaciones sociales correspondientes a prima de servicios, bonificación por servicios prestados, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías e intereses a las cesantías, con fundamento en promedio mensual de los honorarios percibidos para cada anualidad, desde el 31 de julio de 2014 hasta el 30 de diciembre de 2016.
Asimismo, una vez liquidada la respectiva cotización al sistema de seguridad social en pensión, se determine que la parte demandante cubrió en exceso la cuota parte que le correspondía asumir por ministerio de la ley, la Superintendencia de Industria y Comercio deberá pagar ese excedente al señor Martín Eduardo Mejía Castaño, únicamente si tal diferencia se presenta en los periodos desde el 31 de julio de 2014 hasta el 30 de diciembre de 2016.
En lo referente a lo solicitado por concepto de todo tipo de bonificación, sobresueldo, contraprestación o beneficio legal o convencional percibido por un empleado de planta de la entidad pública empleadora demandada, precisó que dentro del proceso no existen elementos de prueba que indiquen que existe un cargo similar al del demandante y que devengue las contraprestaciones reclamadas.
En ese orden de ideas, al incumplir la parte demandante la carga de la prueba que le atañía de acuerdo con las voces de los artículos 168 del Código General del Proceso y 103 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, deberá correr con las consecuencias adversas de esa inactividad, por lo tanto, esa pretensión es negada.
Tampoco ordena el reconocimiento de las sanciones moratorias solicitadas o la sanción por no consignar los intereses a las cesantías, debido a que resultan procedentes ante el incumplimiento del deber legal de prestaciones y salarios dentro del plazo estipulado por la ley, en tanto la presente providencia es constitutiva de esos derechos, lo que torna improcedente el reconocimiento de lo así reclamado.
6. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 6.1. La parte demandante 4, allegó escrito de alzada con las siguientes peticiones: Revocar parcialmente la sentencia apelada y, en su lugar: a) Reconocer la existencia de una relación laboral entre el señor Martín Eduardo Mejía Castaño y la Superintendencia de Industria y Comercio por el período comprendido entre el 2 de julio de 2014 y el 9 de febrero de 2017. b) Ordenar el reconocimiento y pago de las indemnizaciones moratorias solicitadas, dada la mala fe evidenciada por la entidad demandada al ocultar la relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. c) Disponer que se realice una liquidación específica y detallada de todas las prestaciones sociales adeudadas, incluyendo un desglose anual de cada concepto (primas, vacaciones, cesantías, intereses, bonificaciones, etc.) y la base salarial utilizada para cada cálculo. d) Ordenar que la actualización de las sumas adeudadas se realice desde la fecha de causación de cada prestación hasta la fecha del pago efectivo, y no solo hasta la ejecutoria de la sentencia. e) Condenar en costas a la entidad demandada, tanto en primera como en segunda instancia, dada su actuación temeraria y de mala fe a lo largo del proceso.
(subrayado no original) 4 Archivo 023 del expediente digital de primera instancia. 6.2. La SIC formuló recurso de apelación 5 mediante el cual indicó que se hace una lectura errónea o una interpretación indebida de la norma de contratación estatal y lo probado por la actora, por lo que le resulta importante que se estudie la postura sostenida por la entidad demandada a lo largo del proceso.
Hizo referencia a la necesidad y temporalidad del contrato de prestación de servicios temporales e indicó que, frente a la subordinación como elemento constitutivo de trabajo, se debería debatir si la misma se dio por el cumplimiento de un horario de trabajo y, al respecto, en la contestación de la demanda se presentó la tesis de que la aquí demandante pretende demostrar la subordinación con el cumplimiento de un horario, sin embargo, no allega prueba, siquiera sumaria, de llamados de atención, descargos, o mensajes que acrediten una verdadera subordinación, el intento de probar esta situación es demostrar a través de testigos que las instrucciones dadas por el contratante eran órdenes y no instrucciones, que es una línea muy delgada entre el contrato de prestación de servicios y el contrato de trabajo, que bajo la interpretación del juez se puede prestar para desdibujar la necesidad del servicio.
Agregó que, con el material probatorio que se aportó al expediente, no se acreditó suficientemente la subordinación presuntamente existente entre la SIC y el demandante, pues si bien es cierto, hay testimonios sobre los cuales se fundamenta el fallo, también es cierto que la jurisprudencia ya ha determinado que estos no son suficientes para determinar la configuración del contrato realidad y en gracia de discusión, de dar completa validez al cumplimiento de un horario, también se encuentra suficientemente soportado en la jurisprudencia que este, per se, no constituye subordinación, pues en el caso concreto, es claro que los testigos argumentan hechos genéricos y no puntualizan situaciones que permitan dar certeza de una verdadera subordinación.
7. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN A la convocatoria debida que se dio mediante auto del 13 de diciembre de 2024 6, en el cual no hubo decreto de pruebas, por lo que no se abrió oportunidad para presentar alegaciones, sin pronunciamiento de las partes, según constancia visible en el archivo en PDF con consecutivo 5 del expediente digital de segunda instancia.
8. CONSIDERACIONES DE LA SALA 8.1. COMPETENCIA. Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigioso, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 243 y 247 ibídem.
Cuestión previa. Alteración de orden para proferir sentencia: Antes de abordar el análisis del asunto de la referencia, resulta necesario aclarar que la presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial,6 con antelación a otros procesos,7 razones que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse.
Entonces, en virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, 5 Archivo 024 y 025 del expediente digital de primera instancia. 6 Archivo en PDF con consecutivo 3 del expediente digital de segunda instancia. modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
8.2. OBJETO DE LA DECISIÓN. 8.2.1. Problemas jurídicos principales: ¿Es procedente el reconocimiento y pago de derechos salariales y prestacionales a una persona que presta sus servicios en una entidad pública nacional, bajo órdenes de prestación de servicios? y ¿para que la orden o el contrato de prestación de servicios pueda ser desvirtuada, debe demostrarse los elementos de subordinación o dependencia, prestación personal del servicio y remuneración esenciales de la relación laboral? 8.2.2.
Asociados: ¿Cómo opera la carga de la prueba, cuando se alega vulneración del principio de la realidad sobre las formas? ¿procede el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria cuando, en el marco de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se declara la existencia de un contrato realidad entre las partes? ¿es procedente que la actualización de las sumas a cargo de la entidad condenada se realice desde la fecha de causación de cada prestación hasta la fecha de pago efectivo? 8.2.3.
Asunto a resolver: Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el fallo recurrido circunscribiendo el estudio a establecer si conforme fue considerado por la juez de instancia, entre la Superintendencia de Industria y Comercio y el señor Martín Eduardo Mejía Castaño existió una relación laboral en los períodos comprendidos del 31 de julio de 2014 y el 30 de diciembre de 2016, especialmente si concurrió el presupuesto de subordinación o, por el contrario, existió una coordinación o vigilancia del contrato de prestación de servicios, como lo sostiene la entidad accionada.
O, como indica la parte demandante, se debe declarar la relación laboral entre las partes de este proceso en el período del 2 julio de 2014 y el 9 de febrero de 2017 y con el respectivo restablecimiento del derecho, el pago de indemnización moratoria, y disponer la liquidación especifica de las prestaciones adeudadas, y ordenar la actualización de las sumas adeudadas hasta la fecha del pago efectivo, así como condenar en costas a la demandada tanto en primera como en segunda instancia, dada su actuación temeraria y de mala fe a lo largo del proceso. 8.2.4.
Reiteración de los fundamentos jurídicos de este Tribunal: Esta Corporación se ha pronunciado sobre hechos similares en diversas providencias. En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán acogidas en el presente asunto, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse 7. 7 Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, sentencia del 14 de diciembre de 2022, radicado 66001-33-33-001-2018-00001-01 (L-0152-2022), demandante Jaime Alberto Trejos Pino, demandado Municipio de Pereira, sentencia del 20 de agosto de 2021, radicado 66001-33-33-001- 2016-00071-01 (L-0497-2019), demandante Luz Stella López Vargas, demandado Municipio de Pereira, magistrado ponente Fernando Alberto Álvarez Beltrán, sentencia del 11 de junio de 2021, radicado 66001-33-33-006-2016-00344-01 (F-0506-2020), del 30 de noviembre de 2020, magistrado ponente Juan Carlos Hincapié Mejía, sentencia del 30 de noviembre de 2020, radicado 66001-23-33-000-2018-00552- 00, sentencia del 1º de diciembre de 2022, magistrado ponente Ariel Riaño Morales, radicado número 66001- 33-33-005-2018-00081-01 (A-0486-2022), demandante Omar Darío Henao Molina, demandado Municipio de Pereira, magistrado ponente Andrés Medina Pineda, sentencia del 11 de abril de 2024, radicado 66001-33-33- 006-2020-00161-01 (A-0742-2023), demandante José Fernando Loaiza, demandado Municipio de Marsella.
Magistrado Ponente: Andrés Medina Pineda, sentencia del 29 de agosto de 2024, radicado 66001-33-33-006- 2019-00404-01 (A-0576-2023), demandante: Javier Osorio Carvajal, demandado: Municipio de Pereira. Magistrado Ponente: Andrés Medina Pineda, sentencia del 03 de octubre de 2024, radicado 66001-33-33-007- 2021-00030-01 (A-0066-2023), demandante Juan David Muñoz Aristizábal, demandado: Instituto de Movilidad de Pereira.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2025, radicado 66001-33-33-007-2021-00136-01 (L-2093-2023), demandante Angélica María Díaz Cubides, demandado Superintendencia de Industria y Comercio.
8.3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. En el presente caso se ha solicitado declarar la nulidad del oficio núm. 17-384343 calendado el 15 de noviembre de 2015, que negó el reconocimiento de una relación laboral y la liquidación y pago de las acreencias laborales adeudadas con su respectiva indexación. La Juez Primera Administrativa de Pereira dictó sentencia en la que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, por considerar que se había logrado acreditar los tres elementos necesarios para determinar la existencia de una verdadera relación laboral y, en consecuencia, procedió a ordenar el reconocimiento, liquidación y pago de las prestaciones sociales que por ley le correspondan por los períodos que estuvo vinculado bajo contratos de prestación de servicios desde el el 31 de julio de 2014 y el 30 de diciembre de 2016, tomando como base los honorarios derivados de los contratos correspondientes; además ordenó que durante los periodos enlistados, la Superintendencia de Industria y Comercio deberá tomar el ingreso base de cotización de acuerdo a los honorarios percibidos, mes a mes y si no se realizaron o existe diferencia entre los aportes realizados por el demandante como contratista y los que se debieron realizar y cotizar al sistema de seguridad social en pensión, deberá realizar o consignar la cotización o el reajuste a la administradora de pensiones a la que se encuentre vinculada el demandante, únicamente en el porcentaje que le correspondía como empleador.
En este orden de ideas, procederá la Sala a determinar lo que en derecho corresponda, circunscribiendo su estudio a lo que fue materia de apelación, previo el análisis del material probatorio obrante en el expediente y de conformidad con la normatividad que regula la materia, y la jurisprudencia que desarrolla la misma. 8.3.1. Análisis de la relación contractual en el caso concreto y sus efectos.
De las pruebas arrimadas al proceso para determinar la existencia de una relación laboral entre las partes, obran en archivo digital 024 expediente de primera instancia copias de los contratos de prestación de servicios y certificaciones de los mismos, conforme a los cuales se verifica que entre la entidad demandada y el demandante, se suscribieron contratos con el objeto de prestar servicios profesionales para apoyar a la Red Nacional de Protección al Consumidor y a la Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor, que se adelanten en la Casa del Consumidor, región y zona de influencia, pactando el valor de la remuneración por los servicios prestadas en cada uno de los contratos, por los períodos comprendidos del 31 de julio de 2014 hasta el 30 de diciembre de 2016.
Es del caso indicar que en sentencia de unificación del 25 de agosto de 20168, el Consejo de Estado precisó que la figura del contrato realidad se aplica cuando se verifica la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ser ejecutados en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación de los contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales. 8 Expediente 0088-16- SUJ2 No.005/16, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
En ese sentido, el contrato de prestación de servicios se desnaturaliza cuando se demuestre la configuración de los tres elementos esenciales y constitutivos de la relación laboral a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador en forma continuada. 8.3.2.
Recursos presentados: 8.3.2.1 Parte demandada: Se argumenta por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio que el demandado no logró demostrar, con las pruebas documentales y testimoniales, los elementos esenciales para acreditar la relación laboral, toda vez que los hechos planteados por el demandante a la luz de los precedentes jurisprudenciales y las exigencias normativas, no son configurativos de subordinación, por el contrario, son elementos necesarios que le permiten al contratista cumplir a cabalidad el objeto contractual de manera independiente, al respecto observa la Sala que la ejecución de los contratos de prestación de servicios que suscribió el demandante con la Superintendencia de Industria y Comercio encuentra soporte en las pruebas documentales obrantes en el plenario, esto es, los contratos antes relacionados en los que se observan las obligaciones de la contratista, documentos y certificaciones de los contratos expedidos por la entidad accionada, que permiten concluir en este punto que el demandante prestó sus servicios como gestora jurídica a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio.
Igualmente, los testimonios de las señoras Ana María Sánchez Bedoya y Luz Mary Candamil Villanueva, recaudados en audiencia de pruebas realizada el 16 de enero de 2024, dan cuenta que al demandante le correspondía desarrollar actividades de manera personal y debía acudir a las instalaciones de la entidad accionada en el municipio de Pereira para realizar las actividades contratadas, cumpliendo órdenes de trabajo enviadas por la SIC y en algunas ocasiones, debía desplazarse a diferentes municipios e incluso a Bogotá para atender reuniones que allí se hacían, que debía cumplir un horario, establecido desde Bogotá, de 8:00 a.m. a 12:00 m y 2:00 p.m. a 6:00 p.m de lunes a viernes, y que, eventualmente, se realizaban actividades los fines de semana.
Así mismo, manifestaron que debía pedir permiso a Bogotá para ausentarse, igualmente le pedían permiso a él para diligencias personales, debía realizar audiencia y coordinar las mismas. De las mismas pruebas documentales se observa pactado el valor de la remuneración –segundo elemento de la relación laboral- por los servicios prestados en cada uno de los referidos contratos y en el período antedicho.
Así, de acuerdo con el objeto de los contratos relacionados y con la prueba testimonial, se establece que el demandante prestó sus servicios en forma personal como gestora jurídica y por dicha labor era remunerada mensualmente con recursos de su patrimonio, configurándose dos de los elementos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio y la remuneración. En relación con el aspecto de la subordinación o dependencia, como elemento esencial del contrato de trabajo, según el artículo 23 del Código Sustantivo de Trabajo, siendo considerado por la doctrina como el elemento determinante para distinguir la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, el cual faculta al empleador para exigir el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al tiempo, modo o cantidad de trabajo, así como para exigirle la observancia de reglamentos y ejercer la potestad disciplinaria, respetando la dignidad del trabajador y sus derechos mínimos constitucionales y laborales.
Al respecto, corresponde a la Sala analizar si la actividad prevista en el objeto de los contratos suscritos y relacionados en precedencia, se ejecutaba de manera independiente por la contratista y correspondía a una actividad coordinada entre ésta y la entidad contratante, según es propio de la prestación de servicios que se anuncia en el contrato, o si por el contrario el demandante estaba sujeto en el caso concreto al cumplimiento de horarios y a la prestación de un servicio en la entidad demandada en las condiciones que corresponde al personal de planta.
Lo anterior, exige de la parte actora una actividad mínima probatoria en relación con las circunstancias en que desarrollaba las actividades relacionadas con la ejecución de la prestación del servicio como gestora jurídica a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio, para determinar si la misma tenía lugar con la continuidad propia del servicio a cargo de la entidad o si, por el contrario, las tareas que realizaba la contratista eran esporádicas u ocasionales o en el marco de la autonomía propia del contrato estatal de prestación de servicios que se propone desvirtuar, de tal manera que deben ser demostradas estas circunstancias para que emerja la relación laboral que se dice oculta en dichos contratos estatales, sobre la base de un vínculo de sometimiento con la entidad y así tener por demostrado este elemento de subordinación que conforme la jurisprudencia transcrita es esencial en la relación laboral pretendida.
Como sustento de tal elemento, encuentra este Tribunal que los objetos de los contratos desde el inicio eran para prestar los servicios como gestor jurídico tal como se observa en los contratos 9 y en las siguientes imágenes: 9 Archivo 004, páginas 87 y siguientes del expediente digital de primera instancia. Igualmente, de los testimonios de los mencionados, se desprende que la prestación del servicio se realizaba en un horario impuesto y específico, de lunes a viernes de 8.00 am a 12.00 pm y de 2.00 pm a 6.00 pm, en las instalaciones de la entidad accionada en el municipio de Pereira, de donde no se podía ausentar sin previa autorización de sus superiores.
Manifestaron también que las actividades contratadas se debían realizar, obligatoriamente, en la sede de la Casa del Consumidor del municipio de Pereira y, eventualmente realizar desplazamientos a establecimientos comerciales, diferentes municipios de la región e incluso a la ciudad de Bogotá para asistir a diversas reuniones y capacitaciones, por lo que resulta claro que el demandante no gozaba de autonomía frente a las condiciones de tiempo, lugar y modo en la prestación del servicio, de tal forma que no queda duda acerca del desempeño del demandante en las mismas condiciones de un servidor público y de la configuración del elemento subordinación de la relación laboral que sostuvo con el ente demandado.
De lo antedicho infiere la Sala que el demandante no realizaba sus actividades bajo su propia dirección, que el servicio era prestado en los horarios establecidos por la entidad para prestación del servicio de gestor jurídica, con los elementos suministrados por ésta, conforme lo refirieron los testigos en comento, lo que evidencia la relación de subordinación que ejercía la entidad demandada sobre el demandante como profesional gestora jurídica.
Los anteriores medios de prueba, ponen de manifiesto el elemento de subordinación que comporta el cumplimiento de los contratos celebrados entre las partes para el desarrollo de actividades de profesional gestor jurídica, las que se dieron al servicio de la entidad demandada y de la que debe precisar este Tribunal tiene como función principal u objeto, entre otros, prestar los servicios profesionales para apoyar a la Red Nacional de Protección al Consumidor y a la Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor que se adelanten en la Casa del Consumidor y/o alcaldías municipales, su región y zona de influencia en todas las actividades de inspección, vigilancia y control en materia de protección al consumidor, de tal manera que las funciones desempeñadas por el demandante son inherentes, permanentes y necesarias conforme la naturaleza y objeto de esa función a cargo de la accionada y además llevan implícito un elemento de subordinación y no independencia del servidor, ante la naturaleza de la función. Sobre lo que debe entenderse como función permanente, la Corte Constitucional10 ha acudido a los siguientes criterios de identificación: “(i) criterio funcional, que hace alusión a “la ejecución de funciones que se refieren al ejercicio ordinario de las labores constitucional y legalmente asignadas a la entidad pública (artículo 121 de la Constitución)”, (ii) criterio de igualdad, cuando “las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral!, (iii) al criterio temporal o de habitualidad si “las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual”, (iv) al criterio de excepcionalidad, si “la tarea acordada corresponde a “actividades nuevas” y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta”, y (v) al criterio de continuidad, si “la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro 10 Sentencia C-614 de 2009. ordinario de la administración, en otras palabras, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral”.
Lo expuesto permite concluir que cuando el demandante desarrolló sus labores como profesional gestora jurídica a través de la figura de contratos de prestación de servicios, lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, en cuanto no fue desvirtuado por la entidad demandada el hecho de que ésta debía prestar sus servicios en forma permanente y personal, y es evidente que su actividad no era realizada con la independencia y autonomía propia de un contratista, a la luz del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, además, de la relación probatoria documental, queda claro que las actividades encomendadas y ejecutadas por el demandante no estaban revestidas de un carácter transitorio u ocasional, sino que atañen a las labores misionales de la protección al consumidor, esto es, la población objeto de la Superintendencia de Industria y Comercio, las cuales sólo pueden desempeñarse en el marco de los horarios y puesto de trabajo fijados por la entidad demandada, pues a la contratista no le era dado programar por sí misma su horario de trabajo, máxime cuando dichas actividades debían cumplirse durante unas horas y actividades establecidas por la entidad accionada.
En ese entendido, sugieren las pruebas recogidas, contrario a lo manifestado por la entidad demandada en su escrito de alzada, que medió una relación laboral sin que surjan dudas acerca del ánimo de la entidad contratante de emplear de modo permanente los servicios del actor en consideración a la relación prolongada. En este orden de ideas, es evidente que a la parte actora no le asistía ningún grado de autonomía en el desempeño de sus funciones, puesto que de la naturaleza propia de las mismas se desprende que estas debían ser realizadas de forma permanente, por cuanto se denota que debía permanecer al servicio de la demandada de manera continua, realizando las actividades de profesional gestora jurídica asignadas, las cuales distan mucho de la autonomía predicable de un contratista.
Así entonces, en virtud del principio de la primacía de la realidad, es evidente que se presentó una verdadera relación laboral velada bajo contratos de prestación de servicios. En cuanto a los argumentos expuestos por la entidad demandada, según los cuales al demandante no se le impartieron instrucciones, órdenes o directrices y se le habría permitido actuar con plena autonomía, esta Sala precisa que tal planteamiento no encuentra respaldo en el acervo probatorio.
Si bien la abogacía constituye una profesión liberal en los términos del Código Sustantivo del Trabajo, lo cierto es que el demandante no ejecutó sus actividades con la independencia propia de un profesional autónomo, sino en condiciones materiales equiparables a las de un servidor público vinculado a la planta de personal de la entidad.
En conclusión, desvirtuada la autonomía e independencia en la prestación del servicio del demandante, como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, así como también la prestación personal y la retribución que percibió, evidencia la Sala que la demandada desnaturalizó la figura contractual para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada, por lo que se configuró en este caso una verdadera relación laboral en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política. 8.3.5.2 Parte demandante: 8.3.5.2.1 -Período de la relación laboral: Indica que la sentencia reconoce el vínculo desde el 31 de julio de 2014 hasta el 30 de diciembre de 2016, sin embargo, esta delimitación temporal desconoce la realidad probada en el proceso, como la prueba testimonial que acreditó el inició de labores del demandante el 2 de julio de 2014, los testigos fueron unánimes en afirmar que el demandante ya se encontraba laborando en la Casa del Consumidor de Pereira desde principios de julio de 2014, mucho antes de la formalización del primer contrato de prestación de servicios.
Menciona que las declaraciones, corroboradas por prueba documental como el acta de entrega del cargo fechada el 9 de febrero de 2017, demuestran que continuó prestando sus servicios de manera ininterrumpida hasta esa fecha. Hace mención que el a quo omitió pronunciarse sobre el período final de la relación laboral, dejando en un limbo jurídico los derechos causados durante enero y la primera semana de febrero de 2017.
Solicita se reconozca la totalidad del período laborado, es decir, del 2 de julio de 2014 al 9 de febrero de 2017. Revisado el material probatorio obrante se tiene que conforme se observa en el contrato de servicios No. 350 de 2014 se suscribió por las partes el 29 de julio de 2014 como se observa en la imagen Luego, en la cláusula sexta del contrato se estipuló un primer pago proporcional a los servicios prestados hasta el 31 de julio de 2014 Asimismo, en el formato de solicitud de modificación al contrato 350 de 2014 11 en el avance del contrato se plasmó lo siguiente: 11 Folio 158 documento 024 expediente digital Luego en el certificado de cumplimiento de contrato para pago se establece el primer pago por el periodo del 31 de julio de 2024 Del examen integral del material probatorio allegado al expediente, en particular los testimonios rendidos por las señoras Ana María Sánchez y Luz Mery Candamil, no es posible tener por acreditado el inicio de la relación laboral en la fecha señalada por la parte actora.
En efecto, la testigo Sánchez manifestó que su vinculación se produjo en el año 2015, mientras que la testigo Candamil ingresó a finales de septiembre del mismo año, de modo que ninguna de ellas presenció directamente los hechos relativos al supuesto inicio de labores del demandante el 2 de julio de 2014, circunstancia que revela que sus declaraciones carecen de la aptitud necesaria para demostrar con certeza dicho extremo temporal.
En lo que atañe a la fecha de terminación de la relación, 9 de febrero de 2017, la testigo Ana María Sánchez manifestó: «[…] Preguntado: ¿Usted podría indicar, por favor si sabe y le consta si el señor Martín Eduardo entre la finalización de un contrato y la suscripción de un nuevo contrato, él continúa prestando sus servicios? Contestó: Sí, él continúa prestando sus servicios de manera gratuita, digo yo, porque inclusive los de la alcaldía también eran o son así […]» La testigo Luz Mery Candamil indicó que prestó los servicios en la Casa del consumidor así: «[…] Yo creo que lo tengo muy preciso, pero yo ingresé a la Casa del Consumidor finalizando septiembre del 2015, el contrato fue hasta el 31 de diciembre de ese año 2015 y volví a ingresar a la Casa del Consumidor con Acta de inicio, pues ya el contrato en febrero del 2016 y estuve hasta junio o julio del 2016 prestando el servicio[…]»; como se observa, desde julio de 2016 dejó de prestar el servicio y en tal virtud nada le consta de la fecha hasta que el demandante prestó sus servicios.
Si bien obra oficio del 10 de febrero de 2017 12donde el demandante relaciona los documentos y otros elementos que entrega a la señora Carolina Rodríguez, este no demuestra la prestación del servicio hasta esa fecha. Aunado a lo anterior, del análisis del expediente no se advierte material probatorio idóneo como planillas de asistencia, registros de ingreso y salida, minutas de atención, comunicaciones institucionales, asignaciones de tareas o las órdenes e instrucciones que le daban desde Bogotá por correo electrónico, whatsapp o 12 Folio 81 archivo 003 expediente digital (demanda) cualquier otro documento, que permitan constatar de manera objetiva y verificable la prestación personal del servicio desde y hasta la fecha afirmada por la parte actora.
La ausencia de tales elementos probatorios impide desvirtuar lo manifestado por la parte actora y afianza lo consignado en el primer contrato de prestación de servicios, el cual fija como punto de partida de la relación jurídica el 31 de julio de 2014, fecha que coincide con los documentos contractuales y certificaciones expedidas por la entidad demandada, así como fecha de finalización 31 de diciembre de 2016.
En consecuencia, aplicando las reglas de carga probatoria previstas en los artículos 167 del Código General del Proceso y 103 del Cpaca, y dado que correspondía a la parte demandante demostrar la fecha real de inicio de la relación laboral alegada, la Sala concluye que no se encuentra acreditada la prestación del servicio con anterioridad al 31 de julio de 2014 ni con posterioridad al 1 de enero de 2017, razón por la cual no es posible acoger las fechas indicadas por la actora, resultando imperioso confirmar la sentencia de primera instancia frente a los periodos reconocidos. 8.3.5.2.2 - Negativa del a quo a reconocer las indemnizaciones moratorias: Arguye que esta decisión basada en el argumento de que la sentencia es constitutiva de derechos no solo desconoce la jurisprudencia vigente, sino que también perpetúa una injusticia contra el demandante.
Cita jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia- Sala de Casación Laboral y el Consejo de Estado para concluir que han consolidado una doctrina proteccionista que desmantela la estrategia defensiva comúnmente utilizada por las entidades estatales e impone a los jueces la obligación de realizar un examen riguroso y exhaustivo de la conducta del empleador, evaluando el material probatorio, las circunstancias que rodearon el vínculo entre las partes y las justificaciones ofrecidas por el empleador.
Advierte la Sala que el Código Sustantivo del Trabajo regula la indemnización moratoria por falta de pago de los salarios y prestaciones sociales debidos a la terminación del contrato en su artículo 65. Ahora bien, el artículo 3° de este código señala expresamente que dicho estatuto regula «[…] las relaciones de derecho individual del trabajo de carácter particular; y las de derecho colectivo del trabajo, oficiales y particulares […]», es decir, este código regula el régimen laboral de los empleados privados.
El Consejo de Estado15 ha sostenido que cuando se trata de empleados públicos no procede el reconocimiento de la indemnización por falta de pago que consagra el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, entre otros argumentos, porque: «[…] es importante destacar que el constituyente al consagrar algunos derechos de carácter laboral y regular directamente varios aspectos de la función pública, diferenció las relaciones de trabajo de los servidores del Estado frente a las de los trabajadores particulares.
Basta citar a manera de ejemplo, la institucionalización de la carrera administrativa para el sector público, la prohibición de huelga en los servicios públicos esenciales, el derecho a la negociación colectiva plena para los trabajadores privados y algunos de los oficiales, la remuneración para el sector público es fijada por decreto del Gobierno y para el sector privado de común acuerdo entre las partes, las funciones para los empleados públicos deben estar contempladas en ley o reglamento, etc. y así podrían citarse muchas otras.
Tales diferencias no dependen únicamente de la naturaleza del vínculo laboral - contrato de trabajo para los particulares y relación legal y reglamentaria para los servidores públicos-, sino también de otros factores como las necesidades que se busca satisfacer-públicas por un lado, privadas por el otro-, de los intereses que se protegen -interés general en contraposición al interés particular-, de la calidad de las partes que participan en cada evento -el Estado empleador frente al empresario privado-, y de las funciones que cumplen los diferentes estamentos dentro de la sociedad -funciones públicas versus funciones privadas-.
Al armonizar las disposiciones constitucionales citadas, se llega a la conclusión de que el legislador, por medio de ley, debe regular no sólo las relaciones laborales de los particulares sino también las de los servidores públicos. La expedición de regímenes diferenciales, más no discriminatorios, para el sector privado y el sector público es entonces, una potestad que emana de la misma Constitución. […]» Del anterior panorama jurídico, en lo concerniente a la sanción por no pago pretendida en la demanda, se desprende que en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, regula las relaciones laborales entre patronos del sector privado y sus servidores, resulta diáfano para esta Corporación que a los empleados públicos de la demandada no les es aplicable la indemnización por falta de pago consagrada en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo; de manera que no es posible acceder a dicha pretensión indemnizatoria. 8.3.5.2.3 -Liquidación específica de prestaciones: Refiere que una liquidación específica no solo brinda claridad a las partes sobre los montos exactos adeudados, sino que también facilita la labor de los funcionarios encargados de ejecutar la sentencia, reduciendo el margen de error y la posibilidad de interpretaciones divergentes; concluye que dicha orden no solo facilitará la ejecución de la sentencia, sino que también prevendrá futuros litigios, garantizando así una tutela judicial efectiva y una verdadera reparación integral de los derechos laborales del demandante.
Sobre las condenas en abstracto, el Consejo de estado ha reiterado el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 13 que refiere lo siguiente: «[…] Las condenas se pronuncian in genere o se dictan en concreto. Las primeras obedecen al hecho de que en el proceso, aunque aparece acreditada la existencia del perjuicio o daño, no se halla probada la cuantía o monto de la indemnización correspondiente.
En este tipo de condenas se da una insuficiencia probatoria sobre el último extremo, que deberá suplirse durante el trámite posterior. Las condenas en concreto pueden asumir dos formas, igualmente válidas, así: a)- La sentencia fija un monto determinado por concepto de perjuicios; por ejemplo, condena a pagar $ 1'000.000.oo; y b)- La sentencia no fija suma determinada, pero la hace determinable, bien porque en la misma se dan en forma precisa o inequívoca los factores para esa determinación, de tal manera que su aplicación no requiere de un procedimiento judicial subsiguiente, con debate probatorio para el efecto; o bien, porque los elementos para esa determinación están fijados en la Ley, tal como sucede con los salarios y prestaciones dejados de devengar por un funcionario o empleado público durante el tiempo que estuvo por fuera del servicio. […] Con fundamento en lo expuesto la Sala responde: 1o.- El Código Contencioso Administrativo comprende dos clases de condenas, una genérica y otra específica.
La primera requiere surtir un incidente para determinar la 13 C.P. Jaime Paredes Tamayo, radicación No. 369, providencia del 26 de septiembre de 1990 cuantía de la obligación. La segunda no necesita de incidente porque esa cuantía es determinada o determinable en la ley o en los reglamentos con fundamento en la sentencia. 2o.- Las sentencias que profiera la jurisdicción contencioso administrativa, en materia laboral, implican condenas específicas porque el valor de las mismas está determinado en las sentencias o se deduce de la sentencia en relación con las leyes o reglamentos.
En estos casos por lo mismo no hay necesidad de proferir autos que liquiden el valor de las mismas. Las condenas que no son líquidas pero sí liquidables, de conformidad con el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo se cuantifican mediante acto administrativo”. […]» Al revisar la parte motiva del fallo inicial, observa la Sala que se estableció lo siguiente: En efecto, conforme a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, cuando la existencia del derecho está demostrada y la liquidación depende exclusivamente de la aplicación objetiva de factores legales como salarios, honorarios, períodos de vinculación, bases de cotización, y demás factores, la sentencia configura una condena susceptible de ser ejecutada directamente por la administración, sin requerir la apertura de un trámite adicional para precisar su monto.
En ese orden, al verificarse que la determinación de las sumas adeudadas puede realizarse a partir de datos que obran en el expediente y de la información que la propia entidad tiene el deber jurídico de suministrar, se impone concluir que la condena es liquidable sin necesidad de remisión a incidente de liquidación, en los términos del artículo 192 del CPACA y de la jurisprudencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil.
En consecuencia, procede la confirmación de la sentencia de primera instancia en lo relativo a la configuración de una condena en abstracto, con cargo a ser liquidada por la administración con base en los parámetros definidos en este fallo. 8.3.5.2.4 Actualización de las sumas: Indica que la limitación temporal en la actualización de las sumas únicamente hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia no solo desconoce la realidad económica de nuestro país, caracterizada por una inflación constante, sino que también contradice el espíritu de reparación integral que debe guiar toda decisión judicial en materia laboral.
Considera que una interpretación teológica del artículo 187 del Cpaca, lo lleva a concluir que el propósito del legislador no era otro que garantizar que el paso del tiempo no erosionara el valor real de las sumas reconocidas judicialmente. Solicita que se modifique este aspecto de la sentencia, ordenando que la actualización de las sumas se realice desde la fecha de causación de cada prestación hasta la fecha del pago efectivo.
Al respecto, debe indicarse que la actualización de sumas en las sentencias judiciales únicamente procede hasta la fecha de ejecutoria de la providencia, pues es en ese momento cuando la obligación se torna exigible en los términos del artículo 187 del Cpaca. A partir de dicha ejecutoria, la obligación dineraria a cargo de la administración deja de ser un monto sujeto a actualización y pasa a generar intereses moratorios, conforme a lo establecido en el artículo 192 del mismo Código.
Este entendimiento ha sido reiterado por la jurisprudencia del Consejo de Estado 14, al precisar que la indexación es un mecanismo destinado exclusivamente a preservar el poder adquisitivo del dinero hasta el instante en que la condena se vuelve cierta y exigible, mientras que los intereses moratorios causados son un derecho accesorio de los salarios y prestaciones sociales que se causaron, garantizando el respeto por los principios de reparación integral y cumplimiento oportuno de las decisiones judiciales.
En tal sentido, cualquier pretensión orientada a extender la actualización monetaria más allá de la ejecutoria desconoce el diseño legal del Cpaca y supondría una duplicidad indemnizatoria incompatible con el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado. 8.3.5.2.5 - Costas: En lo atinente a las costas, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: «[…] en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365 […]», ha proferido sin número de sentencias sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.
En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365 que: «[…] Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se 14 Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, 23 de marzo de 2017, Radicación número: 68001-23-31-000-2008-00329- 01(2284-13) causaron y en la medida de su comprobación […]»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en ambas instancias 8.4. Conclusión: Teniendo en cuenta los argumentos presentados, se considera que la providencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira debe ser confirmada en su totalidad.
Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE
1. SE CONFIRMA la sentencia apelada. 2. Sin costas en esta instancia. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. 4. Se reconoce personería a la abogada Jessica Yulieth Chavez Molina identificada con cédula de ciudadanía número 1.100.691.736 y portador de la tarjeta profesional número 403.445 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la demandada (Superintendencia De Industria Y Comercio), conforme a los términos del poder que le fuera conferido obrante en archivo 006 del expediente digital.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»