Santiago de Cali, diez (10) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Sentencia nro. 013 RADICACIÓN 76001 23 33 000 2025 00046 00 SOLICITANTE DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA njudiciales@valledelcauca.gov.co; gapalacios@valledelcauca.gov.co; SOLICITUD Revisión de los Acuerdos nro. 403, 404, 405 y 406 del 22 de noviembre de 2024 del Concejo municipal de Ansermanuevo, Valle del Cauca notificacionjudicial@ansermanuevo-valle.gov.co; concejo@ansermanuevo-valle.gov.co;
MINISTERIO PUBLICO procjudadm18@procuraduria.gov.co TEMA Facultad del alcalde para suscribir contrato de comodato / término para otorgar facultades pro tempore MAGISTRADO PONENTE VÍCTOR ADOLFO HERNÁNDEZ DÍAZ I. SINTESIS DE LA DECISIÓN 1. Se declarará la invalidez de los Acuerdos nro. 403, 404, 405 y 406 del 22 de noviembre de 2024. 2.
La facultad para contratar, por reglar general, radica en cabeza del alcalde y, cuando se trata de contratos de comodato, no requiere de autorización previa por parte del Concejo municipal. 3. Además, cuando se trata de facultades pro tempore debe determinarse de manera precisa el tiempo por el cual se otorgan, requisito que no se cumplió. II.
ANTECEDENTES II.I. Demanda 4. La Gobernadora del departamento del Valle del Cauca solicitó revisar la legalidad de los Acuerdos nro. 403, 404, 405 y 406 del 22 de noviembre de 2024, por medio de los cuales el Concejo municipal de Ansermanuevo, Valle del Cauca autorizó al alcalde para celebrar contrato de comodato de bienes inmuebles de propiedad del municipio.
II.II Hechos. 5. El Concejo municipal de Ansermanuevo, Valle del Cauca expidió los acuerdos municipales objeto de revisión, los cuales fueron discutidos y aprobados en primer debate el 18 de noviembre de 2024, en segundo debate el 22 de noviembre de 2024 y sancionados el mismo 22, salvo el Acuerdo nro. 405 respecto del cual no se posee información. 6.
Además, los Acuerdos nro. 403, 405 y 406 fueron publicados en la cartelera del municipio del 22 de noviembre al 6 de diciembre de 2024 y el Acuerdo nro. 404 lo fue el 3 de diciembre de 2024. 7. Para su revisión los radicaron en la ventanilla de la Gobernación el 23 de diciembre de 2024. RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00046-00 MEDIO DE CONTROL: REVISION DE ACUERDO PÁG. 2 DE 8 Pág. 2 de 8 II.III Normas vulneradas y concepto de vulneración 8.
Invocó como normas violadas el inciso 2° del artículo 150 de la Constitución Política; el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política; literal d, numeral 5° del artículo 91 de la Ley 136 de 1994; artículo 92 del Decreto 1333 de 1986; artículo 11 de la Ley 80 de 1993; y artículo 32 de la Ley 136 de 1994 y la Ley 1551 de 2012. 9.
Como cargos de nulidad planteó los siguientes: ✓ Primer cargo: falta de competencia del Concejo para conferir autorización en materia contractual de competencia del alcalde. 10. Las facultades conferidas en materia contractual son realmente propias del mandatario local, de conformidad con el inciso 2° del artículo 150 de la Constitución Política y el numeral 3° del artículo 11 de la Ley 80 de 1993. 11.
La atribución de los concejos para autorizar al alcalde a celebrar contratos, previsto en el artículo 313 numeral 3° Constitucional, es la excepción, solo opera para empréstitos, vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes y concesiones. ✓ Segundo cargo: violación del precedente jurisprudencial alusivo a las autorizaciones para contratar. 12.
La Corte Constitucional, el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos han sido enfáticos en señalar que, no en todos los casos los alcaldes necesitan autorización para contratar. 13. Luego de citar apartes jurisprudenciales en la materia concluyó que, la autorización opera para las excepciones ya reseñadas y para los casos en lo que el mismo concejo, también de manera excepcional, haya considerado necesario autorizar, con el consecuente procedimiento para ello. ✓ Tercer cargo: violación del precedente jurisprudencial de la Corporación alusivo a la falta de temporalidad en las facultades conferidas. 14.
Adujo que, las facultades pro tempore se deben otorgar por una sola vez, sin prórroga y por un tiempo determinado de máximo 6 meses. II.IV Intervenciones 15. El Procurador delegado ante este Despacho conceptuó. 16. Explicó que, por mandato Constitucional y legal existen atribuciones en materia de contratación tanto en cabeza del concejo como del alcalde que no corresponden al mismo roll funcional y que tienen claras diferencias. 17.
Al mandatario local le corresponde, por regla general, celebrar y suscribir los contratos necesarios para ejercer la actividad administrativa; mientras que al concejo le compete autorizar o facultar la celebración de contratos especiales como los de empréstito, los que comprometen vigencias futuras, la enajenación y compraventa de bienes inmuebles, la enajenación de activos, acciones y cuotas partes y las concesiones. 18.
Bajo esta regla, es facultad del mandatario local suscribir el contrato de comodato, sin que sea necesaria la autorización por parte del concejo municipal. 19. En lo que se refiere a la temporalidad para el otorgamiento de facultades, son tres los presupuestos a considerar: i) que sea por un tiempo determinado que no puede ser ambiguo ni exceder de 6 meses; ii) que el deber funcional esté radicado en cabeza del municipio; y iii) que se precisen las facultades que se conceden.
RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00046-00 MEDIO DE CONTROL: REVISION DE ACUERDO PÁG. 3 DE 8 Pág. 3 de 8 20. Para el caso puntual, si fuese válida la autorización para celebrar contratos de comodato, los acuerdos deberían señalar de manera expresa un término no superior a seis (6) meses, regla que no se cumple porque las facultades fueron otorgadas para toda la vigencia fiscal 2025, es decir, más allá de los seis (6) meses. 21.
El municipio de Ansermanuevo y el Concejo municipal guardaron silencio. II.V. Trámite procesal 22. Mediante auto nro. 035 del 24 de enero de 2025 se admitió la presente solicitud y se ordenó al Concejo municipal de Ansermanuevo remitir los antecedentes administrativos de los acuerdos objeto de revisión; igualmente se fijó en lista por 10 días, término dentro del cual el Ministerio Público rindió concepto. 23.
No se precisa abrir a pruebas el expediente porque obran en el legajo los medios probatorios documentales necesarios para proferir la decisión de mérito. III CONSIDERACIONES III.I Competencia 24. Conforme al numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, y el numeral 2 del artículo 151 del CPACA modificado por la Ley 2080 de 2021, esta Corporación es competente para conocer de las solicitudes de revisión de los acuerdos municipales por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
III.II Problema jurídico 25. ¿El alcalde municipal necesita de autorización previa por parte del Concejo para suscribir contratos de comodato? 26. ¿La faculta otorgar desconoce la regla de la temporalidad que rige la materia (máximo seis meses)? III.III Tesis de la Sala 27. La Sala sostendrá como tesis que, la facultad para contratar, por reglar general, radica en cabeza del alcalde y, cuando se trata de contratos de comodato, no requiere de autorización previa por parte del Concejo municipal. 28.
Además, cuando se trata de facultades pro tempore debe determinarse de manera precisa el tiempo por el cual se otorgan, requisito que no se cumplió. III.IV Caso concreto ✓ Acuerdos objeto de revisión 29. Acuerdo 403 del 22 de noviembre de 2024: RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00046-00 MEDIO DE CONTROL: REVISION DE ACUERDO PÁG. 4 DE 8 Pág. 4 de 8 30.
Acuerdo nro. 404 del 22 de noviembre de 2024 31. Acuerdo nro. 405 del 22 de noviembre de 2024 32. Acuerdo nro. 406 del 22 de noviembre de 2024 RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00046-00 MEDIO DE CONTROL: REVISION DE ACUERDO PÁG. 5 DE 8 Pág. 5 de 8 33. Los acuerdos citados, en su parte motiva coinciden en señalar: - Que la autorización se efectúa de conformidad con el artículo 313 de la Constitución Política que determina que, le corresponde al Concejo municipal autorizar al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones que le corresponden a la Corporación; y - Que, de conformidad con el numeral 6° del Acuerdo nro. 242 de 2016 el alcalde municipal de Ansermanuevo requiere de autorización del Concejo municipal para celebrar contratos de comodato. ✓ Primer cargo: facultades del alcalde para celebrar contratos de comodato 34.
De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, los concejos municipales tienen, entre otras atribuciones, la de “autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo”. 35. Mientras que, por su parte, el literal b del numeral 3° del artículo 11 de la Ley 80 de 1993 1 prevé que la competencia para celebrar contratos estatales a nivel territorial radica en cabeza del alcalde. 36.
A su vez, el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 2, dispone que, además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes “Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo”. 37. Adicionalmente, el parágrafo 4° del mismo artículo 32 de la Ley 136 de 1994, indica que, el Concejo municipal o distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: - Contratación de empréstitos. - Contratos que comprometan vigencias futuras. - Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. - Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. - Concesiones. - Las demás que determine la ley. 38.
Frente a estas atribuciones y competencias, el Consejo de Estado 3 ha interpretado que, la regla general para la celebración de contratos es que el alcalde no necesita autorización del Concejo municipal; y la excepción radica en los casos expresamente señalados en la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012. 1 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración PÚBLICA” 2 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 3 Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto proferido el 11 de marzo de 2015, con ponencia del consejero William Zambrano Cetina, dentro del proceso con radicado nro. 11001 03 06 000 2014 00285 00.
RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00046-00 MEDIO DE CONTROL: REVISION DE ACUERDO PÁG. 6 DE 8 Pág. 6 de 8 39. Cuando la norma Constitucional consagra que al concejo le corresponde reglamentar la autorización al alcalde para contratar, se trata de una facultad que, aunque parece amplia, solo faculta al cabildo para: i) definir los casos excepcionales en que el alcalde requiere de autorización; y ii) reglamentar el trámite interno para ello. 40.
Bajo este entendido concluyó que: “Así pues, se debe reiterar que a través de la atribución constitucional del artículo 313-3 de la Constitución Política, de naturaleza netamente administrativa, el concejo municipal no puede (i) someter todos los contratos que vaya a suscribir el alcalde a su autorización previa, sino solamente aquellos que por su naturaleza, monto, o materia pueden afectar de manera importante la vida municipal;
(ii) modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias o establecer trámites o requisitos adicionales para el respectivo contrato; o (iii) interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio” (Resaltado por la Sala). 41. Ahora bien, en relación con el contrato de comodato, el artículo 2200 del Código Civil señala: El comodato o préstamo de uso es un contrato en que una de las partes entrega a la otra gratuitamente una especie mueble o raíz, para que haga uso de ella, y con cargo de restituir la misma especie después de terminar el uso.
Este contrato no se perfecciona sino por la tradición de la cosa. 42. Al respecto, el artículo 38 de la Ley 9 de 1989 prescribe: “Las entidades públicas no podrán dar en comodato sus inmuebles sino únicamente a otras entidades públicas, sindicatos, cooperativas, asociaciones y fundaciones que no repartan utilidades entre sus asociados o fundadores ni adjudiquen sus activos en el momento de su liquidación a los mismos, juntas de acción comunal, fondos de empleados y las demás que puedan asimilarse a las anteriores, y por un término máximo de cinco (5) años, renovables.
Los contratos de comodato existentes, y que hayan sido celebrados por las entidades públicas con personas distintas de las señaladas en el inciso anterior, serán renegociados por las primeras para limitar su término a tres (3) años renovables, contados a partir de la promulgación de la presente Ley”. 43. En relación con esta figura contractual, el Consejo de Estado 4 ha precisado: “Mediante el contrato de comodato se traslada el uso y disfrute de un bien, de manera gratuita, con el consiguiente derecho del comodatario que lo recibe de percibir los frutos naturales o civiles que se produzcan y el compromiso de restituirlo al comodante al finalizar su uso o en el plazo y forma convenida.
Se trata de un negocio jurídico tipificado y disciplinado en la legislación civil en cuanto a sus elementos, efectos, derechos y obligaciones entre las partes, que tiene por características el ser real (art. 1500 C.C.), bilateral (art. 1496 C.C.), principal (art. 1499 C.C.), nominado, intuitu personae y esencialmente gratuito (art. 1497 C.C.) so pena de conversión en otro negocio jurídico”. 44.
Conforme lo expuesto, la competencia para adelantar la contratación estatal a nivel territorial recae por mandato legal en el alcalde, salvo las excepciones previstas en la ley y las definidas por el Concejo; y para el caso específico de los contratos de comodato, estos pueden suscribirse por un plazo no superior a 5 años, de conformidad con lo establecido en los artículos 11 de la Ley 80 de 1993 y 32 de la Ley 136 de 1994. 45.
Para el caso en estudio, el Concejo municipal de Ansermanuevo, a través de los Acuerdos objeto de revisión facultó al alcalde municipal para suscribir contratos de comodato sobre vienen inmuebles de propiedad del municipio sin tener en cuenta que, el alcalde local tiene, por mandato legal y regla general, la competencia para ello, salvo los previstos en el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 y las definidas por el Concejo. 46.
Ahora bien, en la parte motiva de los actos administrativos el Concejo señala que, por virtud del Acuerdo nro. 242 de 2016, el alcalde municipal de Ansermanuevo requiere de autorización del Concejo municipal para celebrar contratos de comodato, lo que llevaría a pensar que, por voluntad del cuerpo colegiado, los contratos de comodato fueron incluidos en las excepciones definidas por él. 47.
Sin embargo, aunque no se trata de definir la legalidad o validez del citado Acuerdo 242, no 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C., nueve (09) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 85001-23-31-000- 2000-00178-01(23040) Actor: JUAN DONALDO GAMEZ CUBIDES Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE Referencia: ACCION CONTRACTUAL RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00046-00 MEDIO DE CONTROL: REVISION DE ACUERDO PÁG. 7 DE 8 Pág. 7 de 8 puede desconocer que de acuerdo con el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado ya citado por virtud de la atribución del Concejo de definir excepciones y el procedimiento para ello “(…) no puede (i) someter todos los contratos que vaya a suscribir el alcalde a su autorización previa, sino solamente aquellos que por su naturaleza, monto, o materia pueden afectar de manera importante la vida municipal;
(ii) modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias o establecer trámites o requisitos adicionales para el respectivo contrato; o (iii) interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio” 48. Entonces, como no se evidencia ni se justificó por parte de la entidad territorial que, los contratos de comodato a suscribir afecten de manera importante la vida municipal, el Concejo no puede interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al alcalde. 49.
En esa medida, al no existir justificación alguna para otorgar la autorización conferida, se impone para la Sala declarar la invalidez de los citados Acuerdos, por este motivo. ✓ Segundo cargo: facultades pro tempore 50. Para el Departamento del Valle las facultades pro tempore otorgadas al alcalde en los actos administrativos acusados exceden el límite temporal previsto para ello. 51.
Al revisar los actos administrativos acusados, se puede ver que, en la parte considerativa el Concejo municipal tomó como sustento normativo el artículo 313 de la Constitución Política que determina que, le corresponde al Concejo municipal autorizar al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones que le corresponden a la Corporación. 52.
Para atender este aspecto es importante recapitular, como viene de leerse que, efectivamente, por mandato Constitucional el Concejo está facultado para autorizar al alcalde en este sentido. Sin embargo, comoquiera que, no se establece un término para el ejercicio de las facultades pro tempore por parte del mandatario local, se debe acudir a lo previsto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política que limita las conferidas al presidente de la República hasta por el término de seis (6) meses. 53.
Bajo este derrotero, jurisprudencialmente 5 se ha concluido que, las facultades pro tempore tienen los siguientes condicionamientos: i) que se otorguen pro tempore, esto es por un tiempo preciso; ii) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, y iii) Que sean precisas, esto es, que no haya dudas acerca de su contenido, asunto que tampoco es objeto de cuestionamiento. 54.
Para el caso concreto se tiene que, además de que no era necesario facultar al alcalde local para suscribir contratos de comodato porque se trata de una facultad que ya tiene, en los actos administrativos no se definió de manera precisa el término durante el cual el alcalde podía ejercer la facultad pro tempore autorizada. 55. Una razón más para declarar la invalidez de los actos.
DECISION En consecuencia, el Tribunal Contencioso Administrativo Del Valle Del Cauca, Sala Mixta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la invalidez de los Acuerdos nro. 403, 404, 405 y 406 del 22 de noviembre de 2024, por medio de los cuales el Concejo municipal de Ansermanuevo, Valle del 5 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia proferida el 12 de abril de 2012, con ponencia de la consejera María Claudia Rojas Lasso, dentro del proceso con radicado nro. 23001233100019990151801.
RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00046-00 MEDIO DE CONTROL: REVISION DE ACUERDO PÁG. 8 DE 8 Pág. 8 de 8 Cauca autorizó al alcalde para celebrar contrato de comodato de bienes inmuebles de propiedad del municipio.
SEGUNDO: En firme esta sentencia, remítase al correo electrónico institucional, copia de esta a la Gobernadora del Departamento del Valle del Cauca, al Concejo municipal de Ansermanuevo y al alcalde de dicho municipio. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Providencia discutida y aprobada en Sala Virtual de la fecha, según consta en acta que se entrega a la Secretaría de la Corporación por medios virtuales, y suscrito electrónicamente en la plataforma http://samairj.consejodeestado.gov.co en donde se puede corroborar su autenticidad.