Sentencia de Segunda Instancia 76111-33-33-002-2024-00127-01 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA DESPACHO No. 011 MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS GONZÁLEZ ARANGO Ciudad – Fecha Santiago de Cali - Valle del Cauca, veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado 76111-33-33-002-2024-00127-01 Demandante Lilian Alexandra Puentes nataliaflorezabogada@gmail.com Demandado Nación – Ministerio de Educación – Fomag notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co notjudicial@fiduprevisora.com.co; procesosjudicialesfomag@fiduprevisora.com.co; t_dmgarcia@fiduprevisora.com.co Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Educación Departamental njudiciales@valledelcauca.gov.co; gloriatenjo@gmail.com Medio de Control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral – Ley 2080 Sentencia 073 Tema Sanción por mora en el pago de cesantías docentes Ley 1071 de 2006 – Aplicación de la Ley 1955 de 2019 I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN 1.
Se confirmará la sentencia del 2 de diciembre de 2024 del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Buga1 que accedió al reconocimiento de la sanción mora. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 2. El 17 de junio de 2024 la señora Lilian Alexandra Puentes presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Educación Departamental. 2.2.
Pretensiones 3. Declarar la nulidad del acto ficto del 11 de marzo de 2024 que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. 1 Remitido al Juzgado Tercero Administrativo de Buga por impedimento del Juez Segundo. Sentencia de Segunda Instancia 76111-33-33-002-2024-00127-01 2 4.
Condenar a la Nación – Ministerio de Educación – Fomag y al Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Educación Departamental al reconocimiento y pago de 1 día de salario por cada día de retardo contados desde los 70 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantías. Se indexe la suma reconocida. 2.3. Hechos 5.
La demandante se desempeña como docente oficial. El 30 de agosto de 2021 solicitó el pago de las cesantías, lo que ocurrió el 30 de junio de 2022. 6. El 11 de diciembre de 2023 solicitó el pago de la sanción moratoria, sin obtener respuesta, configurándose el silencio administrativo negativo. 2.4. Cargo de nulidad 7. El acto administrativo demandado es nulo porque infringe las normas de rango legal que obligan pagar una sanción por mora por el retardo en el pago de las cesantías, equivalente a un (1) día de salario por cada día de mora. 2.5.
Contestación de la demanda 8. El Departamento del Valle del Cauca - Secretaría de Educación Departamental contestó la demanda dentro del término. Alegó que la encargada del pago de las cesantías es el Fomag y en ese sentido es la entidad obligada al pago de la indemnización por el desembolso tardío de las cesantías. 9. Igualmente propuso las excepciones de lo no debido, prescripción y la innominada. 10.
La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contestó la demanda dentro del término. Manifestó que, a partir del 31 de diciembre de 2019 en adelante, la sanción moratoria debe ser asumida por la entidad territorial, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 11.
Propuso excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda. 2.6. Trámite 12. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo de Buga, sin embargo, por auto del 27 de junio de 2024 el Juez manifestó impedimento y se remitió al Juzgado Tercero del mismo circuito. 13. Mediante auto del 30 de julio de 2024 el Juzgado Tercero Administrativo de Buga aceptó el impedimento y admitió la demanda.
Mediante auto del 13 de noviembre de 2024 se anunció sentencia anticipada. Sentencia de Segunda Instancia 76111-33-33-002-2024-00127-01 3 14. Las demandadas presentaron alegatos de conclusión reiterando los argumentos expuestos con las contestaciones. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. 2.7. Sentencia de primera instancia 15.
La Jueza accedió a las pretensiones de la demanda por encontrar configurada la mora entre el 11 de diciembre de 2021 y el 02 de junio de 2022, por 174 días, la cual atribuyó en su totalidad al Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Educación Departamental, entidad que generó la demora al incumplir con los plazos de expedición y notificación del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales, así como de la resolución que resolvió el recurso de reposición interpuesta contra el primero. 16.
Además, a pesar de que dentro del acto administrativo de reconocimiento de cesantías se dice que la resolución fue radicada ante la Fiduprevisora el 13 de septiembre de 2021, lo cierto es que no existen prueba de ello. 2.8. Recurso de apelación 17. La parte demandada, Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Educación Departamental, apeló. Sostuvo que la demandante omitió indicar que interpuso recurso de reposición contra la resolución de reconocimiento de las cesantías y no aportó la información necesaria para el pronunciamiento sobre el recurso. 18.
Finalmente manifestó que como quiera el pago se hizo efectivo el 3 de junio de 2022, no se infringieron los plazos legales y no se causó la sanción moratoria, porque esta deriva del retardo en el pago efectivo, lo cual no ocurrió, pues fue cancelado en el término. 2.9. Actuaciones de segunda instancia 19. El recurso se admitió en auto del 11 de marzo de 2025 y las partes no se pronunciaron.
El Ministerio Público no rindió concepto. III. CONSIDERACIONES 3.1. Cuestión previa – prelación de fallo 20. El artículo 18 de la Ley 446 de 1998 prevé que en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción el orden para proferir sentencia puede modificarse, en atención a la naturaleza de los asuntos, por importancia jurídica o trascendencia social. 21.
El presente asunto es de naturaleza laboral y existe sentencia de unificación sobre el tema específico; se cumple con los presupuestos normativos para fallarlos con mayor celeridad y se dará aplicación a esa prerrogativa. 3.2. Competencia Sentencia de Segunda Instancia 76111-33-33-002-2024-00127-01 4 22. El Tribunal Administrativo del Valle es competente para tramitar este proceso en segunda instancia, conforme a los artículos 153 y 156.3 del CPACA. 3.3.
Caducidad 23. El artículo 164, numeral 1°, literal d) señala que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se puede interponer en cualquier tiempo si se dirige “contra actos producto del silencio administrativo”. Lo anterior aplica al caso concreto. 3.4. Problemas jurídicos 24. ¿Surge la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, cuando el acto administrativo de reconocimiento de cesantías parcial es expedido fuera del término legal? 3.5.
Tesis de la Sala 25. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia pues la sanción mora se genera a partir de los 70 días hábiles posteriores a la solicitud de pago de cesantías, cuando el acto administrativo de reconocimiento es extemporáneo, como lo fue en este caso. 26. Esta tesis se desarrollará en las siguientes secciones: i) derecho al pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 1071 de 2006; ii) precedente jurisprudencial sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías a favor de los docentes; iii) aplicación de la Ley 1955 de 2019, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022; iv) análisis del caso concreto; v) condena en costas. 3.6.
Derecho al pago de la sanción moratoria consagrada en la ley 1071 de 2006 27. La Ley 1071 de 2006 modificó la Ley 244 de 1995, reguló el pago de las cesantías definitivas o parciales de “los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”. 28.
Los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 reglamentan el plazo para el pago de las cesantías y la causación de la sanción moratoria: “ARTÍCULO 4o. TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al Sentencia de Segunda Instancia 76111-33-33-002-2024-00127-01 5 recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. (…) ARTÍCULO 5o.
MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. (Negrillas fuera de texto) 29. En vigencia de la Ley 1437 de 2011, el plazo previsto por la Ley 1071 de 2006 para determinar en qué momento inicia el período de mora, son 70 días hábiles contados a partir del día siguiente a la radicación de la solicitud de pago de las cesantías. 30.
Así mismo la Ley 1437 de 2011, contempla que cuando una petición está incompleta, la administración cuenta con 10 días para ponerlo en conocimiento del peticionario y este último cuenta con 1 mes para subsanar la falta, término después del cual, la administración declarará el desistimiento y archivo del expediente. 31. Ahora bien, los términos de la petición estarán suspendidos hasta que el interesado aporte lo requerido. 32.
El Decreto 1272 de 2018 define el procedimiento interno de respuesta y gestión del pago de las cesantías solicitadas por el interesado(a), de los términos generales de respuesta contenidos en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006. 3.7. Precedente jurisprudencial sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías a favor de los docentes 33.
En sentencia del 18 de julio de 2018 el Consejo de Estado unificó la postura sobre el derecho de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006. Fijó las siguientes reglas:2 “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria 2 Sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.
Rad. No.: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15) Sentencia de Segunda Instancia 76111-33-33-002-2024-00127-01 6 corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(…) 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA. (…)” (Resaltado y negrillas del texto) 34. También señaló las situaciones que se pueden presentar y que alteran la exigibilidad de la sanción moratoria: 3.8. Aplicación de la Ley 1955 de 2019, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, modificada por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. 35.
El artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 dispuso lo siguiente: Artículo 57. Eficiencia en la Administración de los Recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las cesantías definitivas y parciales de los Sentencia de Segunda Instancia 76111-33-33-002-2024-00127-01 7 docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Parágrafo. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. Parágrafo Transitorio. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo”. (Resalto de la Sala) 36. Esta ley entró en vigor el 25 de mayo de 2019 y es aplicable a las solicitudes de cesantías radicadas a partir de esa fecha. 37. La norma legal introdujo varias modificaciones en relación con la competencia para el reconocimiento y pago de las cesantías a los afiliados al Fomag, y con la responsabilidad para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida por el artículo 5 de la Ley 244 de 1995, así: - Determinó que la autoridad competente para el reconocimiento de las cesantías parciales y definitivas de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) son las secretarías de educación de las respectivas entidades territoriales; mientras que la autoridad competente para el pago de tales prestaciones es el mismo fondo. - Estableció que los recursos del Fomag, solamente pueden destinarse al pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios de dicho Fondo, pero no al pago de indemnizaciones económicas, ni por vía judicial ni administrativa. - Dispuso que las entidades territoriales serían las responsables del «pago» de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, cuando incumplieran los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud al Fomag, por Sentencia de Segunda Instancia 76111-33-33-002-2024-00127-01 8 parte de la respectiva secretaría de educación, y reiteró que, en tales casos, el Fondo solo debía asumir el pago de las cesantías. - Facultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir títulos de tesorería, con el fin de financiar el pago de las sanciones moratorias a cargo del Fomag que se causaran inicialmente hasta diciembre de 2019 y con la modificación se extendió hasta diciembre de 2022. 3.9.
Análisis del caso concreto. 38. La apoderada del Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Educación Departamental planteó como argumento base que no se tuvo en cuenta que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías fue recurrido por la demandante en sede administrativa, lo cual generó demoras, sin embargo, el pago se realizó dentro del término otorgado para ello, contado a partir de la ejecutoria de la resolución que resolvió el recurso de reposición. 39.
Para resolver lo anterior, es menester señalar que, a pesar de que la parte demandante omitió indicar sobre el recurso en los hechos de la demanda, el a quo sí realizó pronunciamiento al respecto. 40. Así pues, la solicitud de retiro de cesantías se presentó el 30 de agosto de 2021, la secretaría de educación contaba con 15 días para expedir el acto administrativo hasta el 20 de septiembre de 2021, sin embargo, el acto de reconocimiento se expidió de forma extemporánea el 9 de noviembre de 2021 y se notificó 17 de noviembre de 2021. 41.
El Consejo de Estado en sentencia de unificación aclaró que cuando el acto que reconoce las cesantías es proferido de forma extemporánea, como ocurrió en este asunto, la sanción moratoria corre 70 días hábiles posteriores a la solicitud. 42. De acuerdo con lo anterior, en el caso particular la mora se cuenta así: Fecha de solicitud de las cesantías 30 de agosto de 2021 Fecha en que debió realizarse el pago (70 días posteriores) 10 de diciembre de 2021 Fecha de pago efectivo 3 de junio de 2022 43.
Entonces, la mora se configuró entre el 11 de diciembre de 2021 y el 2 de junio de 20223, para un total de 174 días. 44. Ahora bien, la solicitud de retiro de las cesantías se presentó en vigencia de la Ley 1955 de 2019, antes transcrita, cuyo parágrafo del artículo 57 dispone que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora cuando el pago extemporáneo de las cesantías sea consecuencia del incumplimiento de los plazos para la radicación o entrega de la solicitud ante el Fomag. 3 Día anterior en que se puso a disposición el dinero en la entidad bancaria.
Sentencia de Segunda Instancia 76111-33-33-002-2024-00127-01 9 45. En el presente asunto, la autoridad territorial no expidió ni notificó el acto de reconocimiento dentro del término establecido para ello, sino transcurridos 39 días hábiles contados a partir de la fecha en que debió oportunamente hacerlo (20 de septiembre de 2021). 46.
Ahora bien, una vez fue expedido dicho acto administrativo fue recurrido en término, el 22 de noviembre de 2021, sin embargo, el recurso no fue resuelto y notificado sino hasta pasados 84 días hábiles desde el vencimiento de la ejecutoria de la resolución de reconocimiento, con lo cual se transgredió con creces el término de 15 días para resolver el recurso. 47.
Lo anterior, demoró el envío de la solicitud de pago por parte de la entidad territorial dejando a la fiduciaria sin término para responder por el pago, teniendo en cuenta que la fecha oportuna de pago era el 10 de diciembre de 2021 y la resolución que reconoció las cesantías se notificó el 17 de noviembre de 2021 y la que resolvió la reposición de notificó el 1 de abril de 2022. 48.
No obstante, si se tiene en cuenta que el acto administrativo expedido extemporáneamente por el Departamento quedó ejecutoriado en 1 de abril de 2022 y a partir de esa fecha la fiduciaria contaba con 45 días para pagar, la fecha límite hubiera sido el 8 de junio de 2022, por lo que, la función que correspondía al Fomag, esto es, el pago, se hizo dentro del término el 3 de junio de 2022. 49.
En ese sentido, la Sala confirma la sentencia de primera instancia. 3.10. Condena en costas 50. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 regula la condena en costas y prevé que la sentencia debe disponer sobre su imposición conforme a la regulación prevista en el Código General del Proceso. El numeral 1 del artículo 365 de este último código señala que se condenará en costas “…a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”. 51.
Atendiendo la línea establecida por la Sala, se aplicará el criterio “objetivo valorativo” establecido por el Consejo de Estado4, dónde se estimarán las costas según lo probado en el proceso y en atención al artículo 5º del Acuerdo PSAA16- 10554 de 2016 o el que lo sustituya, en lo que respecta a las agencias en derecho. 52. No obstante, esta Sala no encuentra ninguna actuación desplegada por la parte demandante en el trámite de la segunda instancia, razón por la cual no habrá condena en costas. 53.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 4 Providencia de siete (7) de abril de dos mil dieciséis (2016), Radicación: 13001-23-33-000- 2013-00022-01, la Sección Segunda – Subsección “A” y Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. William Hernández Gómez en sentencia de 18 de enero de 2018, Radicado Interno No. 1575-2016.
Sentencia de Segunda Instancia 76111-33-33-002-2024-00127-01 10 IV.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 2 de diciembre de 2024 del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Buga, conforme lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en esta instancia, conforme lo indicado.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría DEVOLVER el expediente al juzgado de origen previa anotación en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Providencia discutida y aprobada en Sala Virtual de la fecha, según consta en acta que se entrega a la Secretaría de la Corporación por medios virtuales y suscrito electrónicamente en la plataforma http://samairj.consejodeestado.gov.co en donde se puede corroborar su autenticidad.