Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Bucaramanga, tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Servicio Nacional de Aprendizaje, en adelante SENA, contra la sentencia del 10 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, el apoderado de la parte demandante señaló los siguientes: MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho RADICADO: 680013333004-2022-00165-01 LINK ACCESO A SAMAI: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list _procesos.aspx?guid=680013333004202200165 016800123 DEMANDANTE: Evenide Quijano Bautista evenide.1960@gmail.com abogadosyasesoriasqyr@gmail.com orquinabogados@gmail.com DEMANDADO: Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- judicialsantander@sena.gov.co servicioalciudadano@sena.gov.co epinedaq@sena.edu.co quirogaemilse01@gmail.com MINISTERIO PUBLICO: Procuraduría 159 Judicial II en Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co ASUNTO: Sentencia de segunda instancia TEMA: Relación laboral encubierta.
Contrato Realidad. Elemento esencial de la subordinación – se acredita. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 1.1 Durante el periodo comprendido entre el 29 de enero de 2010 y 05 de diciembre de 2015, la señora Evenide Quijano Bautista estuvo vinculada al Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, ejercía funciones como instructora destacándose «impartir formación en las diferentes áreas del programa de articulación con la media» 1.2.
La vinculación laboral se desarrolló de forma ininterrumpida, sin solución de continuidad y, se sustentó en los siguientes contratos de prestación de servicio suscritos con el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-: 128 del 29 de enero de 2010, 326 del 26 de noviembre de 2010, 0359 de 10 de febrero de 2011, 1300 de 19 de julio de 2011, 334 de 23 de enero de 2012, 1197 de 06 de julio de 2012, 523 de 18 de enero de 2013, 488 de 21 de enero de 2014 y 1368 de febrero de 2015. 1.3 Se cumplía con jornadas de 08 horas diarias, 48 horas a la semana.
Además, se compensaba el horario para disfrutar la semana santa de cada año. 1.4 Para el cumplimiento de las obligaciones pactadas, el -SENA- brindaba capacitaciones y asesoría en el proceso de enseñanza. De igual forma, proporcionaba los elementos de trabajo, materiales y equipos para ejecutar la actividad encomendada. 1.5 El desarrollo de las actividades estuvo sujeto a ordenes verbales y escritas emitidas por sus superiores, quienes hicieron las veces de coordinadores académicos de los respectivos programas de formación que imparte el -SENA-.
Adicionalmente, su capacidad pedagógica y metodológica era evaluada periódicamente. 1.6 La vinculación contractual finalizó por decisión unilateral e injustificada del -SENA- en fecha 07 de diciembre de 2015. 1.7. Mediante derecho de petición de fecha 09 de marzo de 2016 se presentó la reclamación administrativa dirigida al -SENA-, solicitando el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales causadas durante el periodo comprendido entre el 29 de enero de 2010 y el 7 de diciembre de 2015, la cual fue decidida desfavorablemente mediante oficio No. 2-2016-004798 de fecha 31 de marzo de 2016, 2.
Pretensiones 2.1. Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 2-2016- 004798 de fecha 31 de marzo de 2016, suscrito por la Doctora Carolina Mesa Barrera subdirectora Centro (E) SENA para la época de los hechos, por medio del cual se niega el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales causadas en virtud de la relación laboral sostenida desde el 29 de enero de 2010 al 7 de diciembre de 2015. 2.2.
Se declare la existencia de una verdadera relación laboral entre las partes, comprendida entre el 29 de enero de 2010 y el 07 de diciembre de 2015, a partir de la cual se desprenden los derechos de orden prestacional que le asisten. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 2.3. A título de restablecimiento del derecho, se reconozca y pague la indemnización por despido sin justa causa, las prestaciones sociales y factores salariales que devengue un empleado público de la planta de personal de la entidad, con ocasión del vínculo existente entre las partes comprendido entre el 29 de enero de 2010 y el 07 de diciembre 2015 tiempo que deberá computarse para efectos pensionales. 2.4.
Que se reconozca y pague el porcentaje de cotización correspondiente a salud y pensión que el SENA debió trasladar por el periodo en el que se prestaron los servicios. 2.5. Que se ordene la indexación de las condenas y se reconozcan los intereses de la forma señalada en los artículos 187 y 192 del CPACA. 3. Normas violadas y concepto de violación Invoca como vulnerados: artículos 2,6,25,13,24,25,48,53,122,125 de la Constitución Política;
Decreto Ley 222 de 1983, Ley 80 de 1993, Decreto 1082 de 2015, artículo 7 del Decreto 1950 de 1973, artículo 2 del Decreto Ley 1042 de 1978, Ley 790 de 2002. Alega que, en el asunto se observa discriminación injustificada entre los funcionarios que desarrollan sus funciones al amparo de un vinculo laboral que los alcanza como empleados a quienes se reconocen todas las prestaciones, emolumentos y acreencias laborales y la contratista Evenide Quijano Bautista, quien, resulta evidente, sostuvo una relación laboral en la que concurrieron los elementos de la prestación personal del servicio, remuneración o contraprestación a cambio y la ejecución de actividades bajo subordinación, elemento que determina la diferencia entre un contrato laboral y un contrato de prestación de servicios.
Debe observarse la primacía de la realidad sobre la formalidad, principio que opera en aquellos eventos en los que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para encubrir una verdadera relación laboral. El efecto normativo y garantizador del principio se concreta en la protección del derecho al trabajo y a las garantías laborales, sin detenerse en la calificación o denominación del vínculo.
En consecuencia, deberán reconocerse todos los derechos y prestaciones sociales que se derivan del vínculo laboral que sostuvieron las partes, y, dentro del cual, se itera, se acreditaron los elementos que corroboran la existencia de la relación que se pretendió encubrir bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios de carácter temporal. 4.
Contestación de la demanda 4.1. Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- Concurre para manifestar su oposición a las pretensiones de la demanda en la medida que no se acreditan los elementos que configuran una verdadera relación laboral, para sustentar su dicho, expone los siguientes: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 La vinculación existente entre el SENA y la demandante estuvo regulada por el Estatuto General de Contratación Estatal, esto es por las disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, dado que surgió con la finalidad de satisfacer una necesidad que no era desarrollada por ningún funcionario de carrera administrativa o de la planta de personal, en ese sentido, los contratos de prestación de servicios se presumen legales.
Los contratos de prestación suscritos determinaban objetos contractuales específicos, además de tener un plazo específico para dar cumplimiento al mismo. Las vinculaciones no se sostuvieron de forma ininterrumpida, existió solución de continuidad, luego, en caso de encontrarse configurado el contrato realidad, deberá examinarse la prescripción extintiva contabilizada a partir de la finalización de cada uno de los diferentes vínculos suscritos.
La prestación personal del servicio no fue obligatoria en el marco de la ejecución del objeto contractual, pues en una de las cláusulas consignadas en los contratos de prestación de servicios se prevé la cesión del contrato con autorización previa y expresa del SENA, figura que pudo haberse implementado por el contratista. Se destaca que las funciones asignadas a la demandante podían ser desarrolladas al interior o exterior de las instalaciones de la entidad y ello no implica necesariamente una subordinación. En algunas ocasiones, el desarrollo del objeto contractual debe ser adelantado en los equipos de cómputo de la entidad por sistemas de seguridad, no obstante, cumplida la actividad, el contratista puede disponer de su tiempo.
Adicionalmente, pudo continuar ejerciendo su profesión tanto en el sector público como en el sector privado sin que el contrato de prestación de servicios suscrito con el SENA representara algún impedimento o dificultad para ello. En cuanto a la subordinación, pretende la demandante desplazar los elementos de coordinación, supervisión, seguimiento y control que debe ejercer la entidad pública en el marco de los contratos estatales, omitiendo así la existencia de los deberes y derechos que le asisten a los contratistas con la finalidad de colaborar con la entidad contratante en lo que sea necesario para garantizar el cumplimiento del objeto contratado.
Se aclara que los estudios previos son los que sustentan la invitación y, el interesado adecua su perfil presentando propuesta que acredite su formación y experticia. Finalmente, propone otros medios exceptivos como la caducidad del medio de control, la ineptitud de la demanda, indebida escogencia de la acción, inexistencia de salvedades en actas de liquidación y/o terminación y la innominada o genérica.
II. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, a través de la sentencia del 10 de septiembre de 2024 dispuso: declarar la nulidad del acto acusado (numeral primero), reconoció la existencia de una verdadera relación laboral entre las partes por los periodos contratados (numeral segundo), declaró probada la excepción de prescripción para efectos prestacionales desde el 08 de marzo de 2013 hacia atrás (numeral tercero), a título de restablecimiento del NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 derecho ordenó al SENA reconocer y pagar la totalidad de las prestaciones sociales que se reconocen a los empleados de esta entidad, tomando como base lo pactado entre las partes entre cada contrato que se suscribió entre el 09 de marzo de 2013 y el 07 de diciembre de 2015 (numeral cuarto) se ordenó la actualización de las sumas adeudadas (numeral quinto), se ordenó al SENA, reconocer y pagar los porcentajes de cotización que le correspondían para todas las épocas contractuales definidas ente el 29 de enero de 2010 y el 07 de diciembre de 2015 (numeral sexto), se declaró que el tiempo laborado bajo la modalidad contractual demostrada, debe computarse para efectos pensionales, salvo sus interrupciones (numeral séptimo), negó las demás pretensiones de la demanda (numeral octavo), se abstuvo de condenar en costas (numeral noveno) y, ordenó el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en los artículos 192,194 y 195 del CPACA (numeral decimo).
Para arribar a la conclusión que antecede consideró que, las actividades desempeñadas y contratadas en los diferentes vínculos sostenidos entre los años 2010 y 2015 fueron comunes, permanentes y subordinadas, destacando que las funciones siempre fueron idénticas en la mayoría de los casos o muy similares, lo que permitió inferir un indicio de permanencia. Encontró acreditada la prestación personal del servicio en la ejecución de las funciones como Instructora del SENA Regional Santander tal como lo revelan los contratos suscritos.
Adicionalmente fue evidente que el servicio de formación debía prestarse personalmente al ser una actividad de tipo misional e inherente a la entidad. En cuanto a la remuneración percibida por la demandante, señaló que fue debidamente probado en atención al pago periódico de los valores pactados en los contratos de prestación de servicios, lo que se refuerza con los comprobantes de pago y/o egresos realizados por la entidad accionada.
Asimismo, advirtió que los criterios determinantes de una relación subordinada fueron debidamente acreditados a partir de: i) la prestación de servicios personales en el lugar que indicaran los coordinadores o supervisores, incluidas las instalaciones del SENA, ii) cumplimiento de un horario o jornada laboral que impedía que su labor fuera autónoma, iii) el desarrollo de las actividades asignadas debía sujetarse a la normatividad y organización del SENA, se desarrollaban bajo una guía educativa, no podían ejercerse de forma autónoma, iv) los elementos de trabajo eran suministrados por la accionada, v) las labores encomendadas no eran ocasionales o transitorias, en tanto que, los servicios contradicen el carácter temporal de esta modalidad de contratación, vi) recibía órdenes por parte de los coordinadores y supervisores, dejando en evidencia la capacidad dispositiva sobre la labor desempeñada.
Por último, estudió el fenómeno de la prescripción de los derechos laborales para cada uno de los vínculos sostenidos, en virtud de las interrupciones mayores a 30 días que se presentaron entre algunos de ellos, precisando que los aportes pensionales en los tiempos en que fueron ejecutados los contratos quedarían a salvo. Y, estableció el restablecimiento del derecho ordenando el pago de las prestaciones sociales derivadas de la relación laboral reconocida.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN Por intermedio de apoderado judicial, la entidad demandada, SENA Regional Santander, expone los motivos de inconformidad y solicita se revoque la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes: i) Los testigos que declararon en el proceso tenían interés en las resultas del proceso, toda vez que: a) el señor Gustavo Iván Vásquez Giraldo omitió informar al Juzgado que había instaurado demanda contra el SENA mediante la cual pretendía el reconocimiento de una verdadera relación laboral, b) la señora Martha Beatriz Uribe Lizarazo podía tener interés común en los efectos del proceso, en su declaración indicó que también fue instructora como la accionante, no obstante, en la sentencia que decidió el proceso que instauró contra el SENA, se negaron sus pretensiones, posición que también se espera sea asumida en el presente asunto. ii) No se logró precisar la denominación y grado al que correspondería la función desarrollada por la demandante, en virtud de su formación profesional y experiencia. No se demostró dicho requisito, necesario para determinar el cargo en la planta de cargos al que se asimiló su función, por lo que el juez dio una interpretación más allá de lo pedido y no probado por la parte actora. iii) Teniendo en cuenta que fue declarada la prescripción de los derechos laborales causados con antelación al 9 de marzo de 2013, sólo se recurrirá en lo desfavorable a la entidad accionada.
Precisado lo anterior, se insiste en que la vinculación de la demandante fue contractual, transitoria, excepcional y por el termino estrictamente necesario. La coordinación o supervisión de las actividades asignadas fue un requisito pactado por las partes en los contratos de prestación de servicios suscritos, a fin de verificar el cumplimiento de los compromisos adquiridos. iv) No existen documentos o análisis de pruebas testimoniales que permitan demostrar el cumplimiento de un horario, imposición de ordenes o jerarquías que den cuenta del elemento de la subordinación, en tanto que los testimonios rendidos en el proceso fueron solicitados por la parte actora que tiene notable interés en las resultas de su proceso.
IV. PRONUNCIAMIENTOS FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN Dentro de la oportunidad procesal de que trata el numeral 4° del art. 247 de la Ley 1437 de 2011, ninguna de las partes concurrió. La señora Agente del Ministerio Público no rindió concepto de fondo. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Problema jurídico PJ1. ¿Debe otorgarse valor probatorio a las declaraciones rendidas por los señores Gustavo Iván Vásquez Giraldo y Martha Beatriz Uribe Lizarazo? PJ2. ¿Se encuentra acreditado el elemento de la subordinación en la relación contractual sostenida entre Evenide Quijano Bautista y el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- a fin de declarar la existencia de una verdadera relación laboral? 2.
Tesis de la Sala PJ1. Si, por las razones que pasan a exponerse. PJ2. Si, por las razones que pasan a exponerse. 3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Contrato de prestación de servicios vs. Contrato realidad La vinculación a las entidades del Estado por contrato de prestación de servicios se rige por el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual tiene como propósito suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales, o para desarrollar labores especializadas que no puedan ser asumidas por el personal de planta y cuyas características principales se pueden concretar en que: i) se prohíbe el elemento de subordinación continuada del servicio por parte del contratista, en tanto que éste debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual1; ii) las funciones que cumple, no pueden versar sobre el ejercicio de actividades de carácter permanente2, y iii) la vinculación es de carácter excepcional, razón por la cual no pueden realizarse con respecto a funciones que se encuentren previstas en la ley o el reglamento para un empleo público, con el fin de evitar el abuso de dicha figura3 y como medida de protección de la relación laboral4. 1 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Rad. 23001233300020130026001 (0088-15) CE-SUJ2-005-16. 2 Corte Constitucional. Sentencia C-614 del 2 de septiembre de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Exp. D-7615. 3 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 10 de julio de 2014.
C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Rad 05001233100020040039101 (0151-13). 4 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 28 de marzo de 2019. C.P William Hernández Gómez. Rad. 52001-23-33-000-2013-00084-01 (1415-2014). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 Pero, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se demuestra la concurrencia de los tres elementos constitutivos de la relación laboral, es decir, cuando: i) la prestación de servicio es personal; ii) remunerada, y iii) continuada remuneración. En dicho caso, el derecho al pago de las prestaciones sociales surge a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades contenido en el artículo 53 superior, lo que se ha denominado contrato realidad.
En ese orden de ideas, la figura del contrato realidad, sostiene la jurisprudencia, se aplica cuando se constata la continua prestación del servicio personal remunerado, propio de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlo en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales5. 3.2 Subordinación continuada De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. La reiterada jurisprudencia de esta Corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: i. El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, es necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii.
El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación 5 Consejo de Estado. Sala Plena de la Sección Segunda. Sentencia del 25 de agosto de 2016. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-UJ2-005-16. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii.
La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv. Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 3.3 Principio de coordinación y principio de subordinación / Diferencia 6 Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, sin embargo, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito. 6 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 66001-23- 33-000-2015-00327-01 (1294-2018) Demandante: Jaime Andrés Salazar Ríos Demandada Empresa Social del Estado (ESE) Salud Pereira (Risaralda) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, esta cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle.
En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. 4.3. Sentencia de Unificación Ahora bien, el H. Consejo de Estado, en sede de unificación a través de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 20217, estableció las siguientes pautas de unificación frente a varios aspectos del contrato realidad: “i) el sentido y alcance de la expresión ‘término estrictamente indispensable’ (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y, iii) improcedencia de la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista”8.
Al efecto, señaló las siguientes reglas: “(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal”. ( ) para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento 7 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de 9 de septiembre de 2021. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Rad. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) SUJ-025-CE-S2-2021. 8 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 20 de enero de 2022. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Rad. 50001-23-31-000-2006-00960-01 (0434-2018). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes.
Seguidamente, el 11 de noviembre de 2021, en providencia aclaratoria de la sentencia de unificación del 9 de septiembre del mismo año, el Órgano de cierre de esta jurisdicción precisó: “(vi) Ahora bien, cuando una entidad celebra de manera continuada o sucesiva contratos de prestación de servicios con una misma persona natural, bajo las mismas condiciones de subordinación o dependencia, y la celebración de esos contratos se da dentro del término de treinta (30) días hábiles, señalados en la segunda regla, debe concluirse, tal como se indicó en la sentencia de unificación, que el contrato precedente y el (o los) sucedáneo forman parte de ‘( ) una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente ( )’, pero, solamente, para concluir que esos contratos configuran una única relación laboral, para efectos de prescripción de los derechos laborales, salariales y prestacionales.
(vii) A contrario sensu, esta sentencia no se refiere a los auténticos contratos de prestación de servicios que se celebran conforme a los estrictos términos señalados en el artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993, y en donde no se configuran los elementos del artículo 23 precitado. Dicho en otras palabras, para efectos laborales, no sería dable hablar de solución de continuidad entre uno y otro contrato, por no tratarse de relaciones laborales encubiertas”9.
(Subrayado de la Sala). Es preciso destacar que las sentencias de unificación referidas dejaron claro que, en ningún caso será posible otorgarle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios bajo el ropaje del contrato realidad, al no concurrir los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política para tal efecto. 6.
Caso concreto En el presente asunto corresponde abordar el estudio de los reparos concretos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia que declaró la existencia de una relación encubierta o subyacente, derivada de los contratos de prestación de servicios suscritos por la señora Evenide Quijano Bautista con el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, entre otras disposiciones, dado que la entidad demandada insiste en que no debe otorgarse valor probatorio a dos de los testimonios recaudados, no se precisó el cargo de planta que tiene designadas las funciones ejercidas por la demandante y, finalmente, no se acreditó el elemento de la subordinación, lo que impide declarar la existencia de la relación laboral entre las partes. 9 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 11 de noviembre de 2021. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Rad. 50001-23-31-000-2006-00960-01 (0434-2018). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 Previo a desatar los argumentos que dan sustento a la inconformidad, se considera relevante hacer mención a los demás elementos que integran la relación laboral, precisando en este sentido que, se encontró demostrada la prestación personal del servicio mediante los contratos de prestación de servicios suscritos con el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, así como de las declaraciones vertidas al proceso, en las que se afirmó que la demandante siempre ejecutó sus funciones, se itera, de forma personal, no admitiéndose ningún tipo de delegación en las mismas.
Como contraprestación de las actividades adelantadas en cumplimiento al objeto contractual de las órdenes de prestación de servicio suscritas, recibió una remuneración, valores específicos pactados en el marco de la vinculación contractual y que constan en los comprobantes de pago o egreso aportados al proceso. Ahora bien, en primera medida, el recurrente asegura que a los señores Gustavo Iván Vásquez Giraldo y Martha Beatriz Uribe Lozano les asistía interés en las resultas del proceso, toda vez que adelantaron procesos en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo objeto es idéntico al que aquí se decide, lo que, a su juicio, atenta contra la lealtad procesal e imparcialidad del testigo.
En este orden, de cara a otorgar respuesta al primer problema jurídico formulado, la Sala considera que a las declaraciones rendidas por los mencionados testigos debe otorgárseles el valor probatorio que corresponde, teniendo en cuenta que, contrario a lo afirmado por el recurrente, no se advierte ninguna situación a partir de la cual se avizore un interés en las resultas del proceso.
No desconoce la Sala que los deponentes adelantaron procesos independientes cuya controversia giró en el mismo sentido que la propuesta en la referencia y, dentro de los cuales ya fue expedida sentencia de segunda instancia, sin embargo, que los declarantes se hayan encontrado en una situación similar a la de la demandante no comporta una razón que vicie la imparcialidad de los testigos, pues únicamente se vislumbra una relación derivada de la interacción laboral generada en virtud del escenario laboral que compartieron.
Por lo anterior y, atendiendo a su importancia probatoria, las declaraciones aludidas si deben ser valoradas en su integridad. Ahora, se advierte que el recurrente pretende la aplicación de la postura sostenida en la sentencia que decidió la controversia planteada por la señora Martha Beatriz Uribe Lozano, testigo en el asunto, que negó las pretensiones de la demanda, y que fue proferida por esta Corporación10, frente a lo cual, es del caso precisar que cada situación es analizada de forma particular, examinando los fundamentos facticos y elementos de juicio allegados al plenario, los cuales se valoran en virtud de las reglas de la sana critica para cada caso en concreto, luego, si bien el tema de contrato realidad o relación laboral encubierta coincide con el de la sentencia cuyos presupuestos pretende que se acojan, el juez efectúa un análisis particular en cada caso de conformidad con el material probatorio obrante. 10 Rad. 680012333000-2017-01562-00, Sentencia del 24 de marzo de 2024, Mag.
Solange Blanco Villamizar, Demandante: Martha Beatriz Uribe Lizarazo, Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 Por otra parte, en lo que atañe al segundo problema jurídico formulado, atinente a la acreditación del elemento determinante de la subordinación, se acudirá a la prueba testimonial recaudada en el proceso y en relación con la cual, quedó precisado que, no existe situación alguna que afecte la imparcialidad de los declarantes.
A partir de lo afirmado por los testigos, se encuentra probado el cumplimiento de un horario que consistía en laborar 8 horas diarias, 40 horas a la semana, tiempo que era programado según las jornadas de los colegios a donde les era asignado el desarrollo de los programas. Se precisa que, si bien no se vislumbra un horario de ingreso y salida coincidente diariamente, es claro que debía darse cumplimiento a una jornada laboral completa, durante la cual se subraya la disponibilidad de tiempo que debía tener la instructora para adecuarse a las jornadas estudiantiles de las instituciones educativas.
Adicionalmente, sobre el cumplimiento de las ocho horas diarias exigidas, debe mencionarse que, según lo relatado por los testigos, para poder disfrutar de los tres días de semana santa (hábiles) debían cumplir con una hora diaria adicional con la finalidad de compensar el trabajo de las 24 horas a las que equivaldrían los tres primeros días de la semana santa.
El acatamiento de la jornada programada con la institución educativa era supervisada, en tanto que se destaca lo afirmado por la señora Martha Beatriz Uribe Lizarazo en su declaración: «[…] Entonces siempre había una persona en el colegio con un cuaderno que firmábamos. Y siempre había una comunicación muy exacta entre el colegio y el líder del programa de la media.
No podíamos faltar porque de ser así el coordinador del colegio llamaba al líder y eso era un problema. Como supervisores, nosotros lo que validábamos era que el instructor subiera la programación […]» En relación con la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, los deponentes, Martha Beatriz Uribe y Gustavo Iván Vásquez Giraldo fueron coincidentes en señalar que se recibían órdenes y lineamientos por correo electrónico, se precisaban las actividades a las que se debían asistir de carácter obligatorio.
Asimismo, se relató que al inicio de cada proceso de formación la instructora recibía capacitación y formación para llevar a cabo las actividades asignadas en las instituciones educativas, toda vez que el programa de formación a impartirse era suministrado por el SENA en su totalidad y debía adelantarse conforme a la guía educativa que tenían desarrollada para tal fin, lo que permite observar la inexistencia de autonomía e independencia para proceder con las labores, la condición de modo en la que se realizaba la labor estaba condicionada por la entidad demandada.
Aunado a ello, se indicó que la entidad accionada entregaba algunos insumos a la contratista para el desarrollo de la formación encomendada. En este mismo sentido se observa que, en el dicho de los testigos se aludió al uso de una plataforma en la que debían registrar las horas semanales y mensuales, a través de la cual también debían presentarse los informes en los que demostraran las actividades realizadas, a partir de lo cual resulta claro que, contrario al ejercicio normal de coordinación entre las partes, se colige una actividad de seguimiento, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 vigilancia y control por parte de la entidad contratante.
No pasa por alto la Sala que la declaración rendida por el señor José Manuel Ariza quien fungió como Coordinador Académico del SENA contiene algunas manifestaciones que no coinciden con lo manifestado por los demás deponentes y por la parte actora misma, sin embargo, sus dichos fueron examinados y valorados en aplicación del principio de la sana critica.
A partir de la valoración precedente, se arriba a la conclusión consistente en que la demandante estuvo inmersa en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad en virtud de las órdenes y directrices recibidas para la ejecución de sus funciones, sujeción a las condiciones impuestas, suministro de herramientas para el desarrollo del objeto contractual, capacitaciones para desarrollar la labor, son condiciones que impiden que en el subjudice se presente la coordinación propia del contrato de prestación de servicios, relación que está cimentada en la autonomía, independencia y liberalidad de la parte contratista.
De otra parte, en lo que respecta a que las actividades desempeñadas por la contratista, también hayan sido desarrolladas por el personal de planta de la entidad, si bien no se logró determinar la denominación del cargo dentro de la planta de personal del SENA al que se asemejan las funciones desarrolladas por la actora, ello no es óbice para concluir que las actividades asignadas a la demandante si se enmarcan dentro del objeto misional de la entidad que consiste en: «El SENA está encargado de cumplir la función que le corresponde al Estado de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos, ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país (Ley 119/1994)»., a partir de lo cual, contrario a lo alegado por el recurrente, no es jurídicamente viable determinar y/o crear exigencias de cara a requerir la especificación de la denominación del cargo de planta de personal al que se asimila la función desarrollada, máxime cuando existe acreditación previa de los demás elementos que conforman la relación laboral.
En este hilo argumentativo, se observa que los objetos contractuales pactados por las partes en las distintas vinculaciones sostenidas guardan similitud al contraerse en prestar servicios profesionales como instructora para impartir formación en los distintos programas desarrollados por el SENA, contenido a partir de lo cual se colige que las obligaciones asignadas a la contratista coincidían con la misión principal encomendada a la entidad, entre las cuales se encuentra la capacitación y formación, de tal suerte que la función desempeñada es inherente a su materialización. Finalmente, conviene destacar que la entidad demandada no demostró la existencia de una necesidad de carácter temporal o actividad que requiriera de conocimientos especializados de cara a justificar la modalidad contractual celebrada, contrariamente, la permanencia en el cargo por varios años consecutivos, desempeñando casi idéntica labor, desvela que la función desempeñada integra las acciones del giro ordinario de la entidad, inherentes a su naturaleza, que debían ser adelantadas como propias.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 Conclusión Conforme a las consideraciones expuestas en precedencia, en el caso bajo estudio fue acreditado con suficiencia el elemento de la subordinación, en la medida que la parte demandante no ostentaba ningún tipo de autonomía e independencia para ejecutar sus funciones, echándose de menos medios de convicción que permitieran determinar la temporalidad del servicio contratado y la existencia de relaciones de coordinación propias de tal modalidad contractual.
Así, emerge con nitidez que, pese a la apariencia contractual que pretendió otorgarse a la vinculación entre las partes, lo que en realidad tuvo lugar corresponde a una relación de carácter laboral, y, en consecuencia, los derechos y acreencias laborales causadas a las que le asiste derecho a la demandante. 5. Costas De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 202311 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 2023 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez “analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011”12. 11 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). 12 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 14 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 23001-23-33-000-2017-00524-01 (1159-2023). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales.
Y es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: “( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )”.
(Negrilla fuera de texto). Así las cosas, aplicando al presente asunto el criterio anunciado, se observa que en este caso no se presenta una carencia de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la entidad demandada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia de fecha 10 de septiembre de 2024 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al juzgado de origen.
CUARTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados13.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 13 Consejo Superior de la Judicatura. Circular PCSJC24-1 del 11 de enero de 2024. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 680013333004-2022-00165-01 Aprobado por la Sala como consta en Acta No.16/2025 Aprobado FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Ponente Aprobado Aprobado IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado