SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, siete (07) de marzo del dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 680013333004-2025-00037-01 ENLACE DEL EXPEDIENTE: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Caso s/list_procesos.aspx?guid=68001333300420 2500037016800123 MECANISMO DE CONTROL: Acción de tutela ACCIONANTE: Octavio Blanco Millán epcbucaramanga@inpec.gov.co ACCIONADOS: - Cárcel y Penitenciaría de Media Seguridad de Bucaramanga (CPMSBUC) epcbucaramanga@inpec.gov.co juridica.epcbucaramanga@inpec.gov.co - Dirección Regional Oriente del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario demandas.oriente@inpec.gov.co notificaciones@inpec.gov.co - Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) buzonjudicial@uspec.gov.co MINISTERIO PUBLICO: Jhon Carlos Garcia Perea jcgarcia@procuraduria.gov.co SENTENCIA NÚM: 031 TEMA Y DERECHOS FUNDAMENTALES: Derecho fundamental a la salud de persona privada de la libertad; legitimación en la causa por pasiva; las entidades accionadas son las que, en conjunto y según su deber misional, deben prestar de manera oportuna y coordinada el servicio de salud del accionante, en su condición de privado de la libertad.
MAGISTRADA PONENTE: Claudia Patricia Peñuela Arce Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Octavio Blanco Millán. Accionados: Dirección Regional Oriente INPEC y otros. Radicado: 680013333004-2025-00037-01 2 Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la Dirección Regional Oriente del INPEC contra la sentencia de primera instancia del 6 de marzo de 20251, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se amparó el derecho fundamental a la salud del accionante.
I.
ANTECEDENTES A. Posición de la parte accionante2 El señor Octavio Blanco Millán, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela. Si bien no precisa de manera expresa los derechos que considera vulnerados ni formula pretensiones concretas, esta Sala entiende que plantea una posible afectación de sus derechos fundamentales a la salud y a la detención digna, presuntamente transgredidos por las entidades accionadas.
En consecuencia, se colige que su intención es obtener la asignación de una celda, el suministro de los elementos mínimos necesarios para su descanso, así como la práctica del procedimiento médico que requiere. Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: Afirmó que fue trasladado de la cárcel de San Gil por razones de seguridad y que, desde entonces, han transcurrido dos años en los cuales ha sido valorado por tres cirujanos, sin que se le haya realizado el procedimiento médico que requiere.
Sostuvo que su estado de salud es delicado y que, pese a ello, no le fue asignada una celda, por lo que ha debido dormir en el suelo sin colchoneta ni cobija. Finalmente, cuestionó las condiciones en las que permanece recluido y planteó la interrogante de qué clase de resocialización representa dicha situación. B. Posición de los accionados ̶ Cárcel Penitenciaria de Mediana Seguridad de Bucaramanga (CPMSBUC)3 Solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, con base en que, en el caso concreto, se configura la causal de temeridad prevista en el artículo 38 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Sostuvo que la actuación procesal del accionante se enmarca en la mencionada causal, lo que conlleva, conforme a la norma citada, el rechazo de la solicitud o una decisión desfavorable frente al amparo solicitado. 1 Recibida en el despacho ponente el 3° de marzo de 2025. 2 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 003 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 2ED_15ACCIONTUTELAPPLBLA, disponible en one drive. 3 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 006 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 4_MemorialWeb_Alegatos-CTPPLOCTAVIOMILLA, disponible en one drive.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Octavio Blanco Millán. Accionados: Dirección Regional Oriente INPEC y otros. Radicado: 680013333004-2025-00037-01 3 Explicó que el accionante ya había promovido una acción con los mismos hechos y pretensiones ante el Juzgado Doce Penal del Circuito con Función de Conocimiento, la cual fue resuelta mediante sentencia del 10 de febrero de 2025.
En ese sentido, calificó su actuar como reprochable y generador de un desgaste innecesario para la administración de justicia. Finalmente, se indicó que se han realizado todas las gestiones administrativas necesarias para asegurar el debido proceso del interno. Por lo tanto, no existe ninguna acción u omisión atribuible que pueda considerarse como una vulneración o amenaza a los derechos fundamentales de Octavio Blanco Millán. ̶ Dirección Regional del Oriente del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)4 A pesar de haber sido debidamente notificado, guardó silencio durante el término de traslado. ̶ Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC)5 A pesar de haber sido debidamente notificado, guardó silencio durante el término de traslado.
C. La sentencia impugnada6 Mediante sentencia del 6 de marzo de 2025, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga amparó el derecho fundamental a la salud del señor Octavio Blanco Millán, al considerar acreditada su vulneración por parte de las entidades demandadas, ante la falta de prestación oportuna de la atención médica requerida.
Como fundamento de la anterior decisión, señaló que, si bien en el auto admisorio solicitó a los demandados allegar la historia clínica del accionante, hasta la fecha tal documentación no obra en el expediente. Asimismo, indicó que ni el INPEC ni la USPEC atendieron el requerimiento formulado por esta autoridad, razón por la cual, conforme a lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, tuvo por ciertos los hechos expuestos en la solicitud de amparo. 4 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 005 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado Soporte notificación Auto Admite y Avoca, disponible en one drive. 5 Ibidem. 6 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 007 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 10SentenciadePr_202500037FALLO, disponible en one drive.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Octavio Blanco Millán. Accionados: Dirección Regional Oriente INPEC y otros. Radicado: 680013333004-2025-00037-01 4 En lo que respecta al informe presentado por el CPMSBUC, el despacho advirtió que la entidad se limitó a referirse a una acción de tutela distinta, promovida anteriormente por el accionante, sin pronunciarse sobre los hechos objeto de la presente solicitud, por lo cual también le fue aplicada la presunción de veracidad prevista en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.
Frente al derecho a una detención digna, argumentó que el Juzgado Doce Penal del Circuito con Función de Conocimiento ya lo había amparado y, en consecuencia, ordenado la entrega efectiva de un kit de cama. Así, precisó que, ante un eventual incumplimiento, el actor cuenta con la posibilidad de acudir al trámite incidental de desacato, previsto para garantizar la ejecución de dicha decisión. Por tal motivo, negó las demás pretensiones orientadas a obtener esa misma garantía. Luego de lo analizado, el juez de primera instancia ordenó como medida afirmativa lo siguiente: «SEGUNDO: ORDENAR a las entidades demandadas dentro del presente trámite, para que de manera coordinada y conjunta (CPMSBUC - Cárcel y Penitenciaria de Media Seguridad de Bucaramanga, la DIRECCIÓN REGIONAL ORIENTE INPEC, y la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS - USPEC), que dentro de las 48 siguientes a la notificación de esta sentencia, si es que aún no lo han hecho, se le brinde atención médica al accionante, con el fin de evaluar e indicar el tratamiento necesario para atender las patologías del señor Octavio Blanco Millán incluyendo controles, entrega de medicamentos y demás servicios médicos que requiera, según prescripción médica. atender las patologías del señor Octavio Blanco Millán incluyendo controles, entrega de medicamentos y demás servicios médicos que requiera, según prescripción médica». [negrilla y subraya del texto original] D. De la impugnación7 La parte demandada, Dirección Regional del Oriente del INPEC, impugnó el fallo de primera instancia. Solicitó su revocatoria en lo que respecta a las órdenes emitidas en su contra.
En subsidio, requirió que cualquier medida que eventualmente se disponga sea dirigida exclusivamente a la CPMSBUC, la USPEC y la Fiduprevisora, por ser —según su planteamiento— las autoridades competentes para garantizar el derecho fundamental invocado. Expuso que, con el objeto de garantizar la adecuada prestación del servicio de salud a la población privada de la libertad, la USPEC y el Consorcio Fiduprevisora suscribieron el contrato de fiducia mercantil núm. USPEC-CTO-158-2024, en virtud del cual se estableció que los recursos del Fondo de Salud de las Personas Privadas 7 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 009 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo denominado 16_MemorialWeb_Alegatos-OCTAVIOMILLAN04AD, disponible en one drive.
Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Octavio Blanco Millán. Accionados: Dirección Regional Oriente INPEC y otros. Radicado: 680013333004-2025-00037-01 5 de la Libertad serían administrados por la entidad fiduciaria. Conforme a los términos contractuales, tales recursos deben destinarse de manera exclusiva a la celebración de los contratos derivados y a la ejecución de los pagos necesarios para asegurar la atención integral en salud y las actividades de promoción y prevención de la enfermedad dentro del sistema penitenciario.
A su vez, recordó que el Decreto 4151 de 2011, mediante el cual se modificó la estructura del INPEC, precisó que la USPEC y el INPEC son entidades distintas, cada una con autonomía administrativa y misiones diferenciadas. De otro lado, indicó que el Decreto 1142 de 2016 establece que dentro de las funciones del INPEC se encuentra el traslado de las personas privadas de la libertad para la prestación de servicios de salud, así como la realización de las acciones necesarias para garantizar la efectiva referencia y contrarreferencia, funciones que —según afirmó— recaen sobre los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional.
Frente a sus competencias, manifestó que no le corresponde la prestación del servicio de salud a la población privada de la libertad, por cuanto dicha función le fue escindida mediante el Decreto Ley 4150 de 2011. Por ende, concluyó que ha obrado dentro del marco de sus atribuciones legales y reglamentarias, sin sustraerse del cumplimiento del deber funcional que le asiste, ni ejecutar actuaciones que pudieren derivar en la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del señor Octavio Blanco Millán. I. CONSIDERACIONES E. Competencia Con fundamento en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación es competente para conocer la impugnación de las sentencias de tutela que en primera instancia dictan los juzgados administrativos de su jurisdicción territorial.
F. Legitimación en la causa por activa y por pasiva El accionante Octavio Blanco Millán, en su calidad de privado de la libertad, está legitimado en la causa por activa para solicitar en nombre propio el amparo de sus derechos fundamentales a la salud y a la detención digna, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas. Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Octavio Blanco Millán. Accionados: Dirección Regional Oriente INPEC y otros.
Radicado: 680013333004-2025-00037-01 6 Por último, por disposición del artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad pública, como es el caso de la CPMSBUC y la USPEC, las cuales son susceptibles de ser requeridas a través de acciones de tutela. Además, en conjunto y según su deber misional, deben prestar de manera oportuna y coordinada el servicio de salud del accionante, en su condición de privado de la libertad.
G. Inmediatez La H. Corte Constitucional ha sostenido que, cuando se acredita la permanencia en el tiempo de la vulneración alegada, el hecho de que su origen sea remoto no impide considerar que la situación desfavorable persiste y, por tanto, el presupuesto de inmediatez se tiene por satisfecho. Tal es la situación que se verifica en el presente caso, pues, al momento de interponerse esta acción de tutela, el accionante manifestó que no se le ha practicado el procedimiento médico que requiere, lo cual evidencia la continuidad de la afectación a sus derechos fundamentales.
H. Subsidiariedad La Sala considera que no existe otro mecanismo idóneo y eficaz diferente a la acción de tutela que permita proteger los derechos presuntamente vulnerados al accionante, porque conforme a lo dicho en el escrito de tutela, el procedimiento médico solicitado aún está pendiente de realización. De igual modo, tiene una especial relación de sujeción con el Estado, por su condición de privación de la libertad, lo que supone un deber estatal de asegurar el goce efectivo de su derecho a la salud.
I. Problema jurídico Atendiendo los motivos de impugnación, la Sala resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Le asiste legitimación en la causa por pasiva a la Dirección Regional del Oriente del INPEC para garantizar la prestación de los servicios de salud que requiere el accionante? J. Tesis Sí, esta Sala observa que, si bien la prestación directa de los servicios de salud a la población privada de la libertad no se encuentra dentro de los objetivos ni de las funciones de la Dirección Regional del Oriente del INPEC, lo cierto es que, conforme Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Octavio Blanco Millán. Accionados: Dirección Regional Oriente INPEC y otros.
Radicado: 680013333004-2025-00037-01 7 al artículo 13 de la Resolución núm. 005557 de 2012 —por medio de la cual se desarrolla la estructura orgánica y funcional de las Direcciones Regionales del INPEC—, a dicha Dirección le corresponde «supervisar la prestación de los servicios de salud y alimentación de los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional de su jurisdicción».
Por lo tanto, en el presente caso no tienen vocación de prosperidad los argumentos presentados por el recurrente, en el sentido de limitar su responsabilidad al contrato de fiducia suscrito entre la USPEC y el Consorcio Fiduprevisora, puesto que debido al estado de sujeción en el que se encuentra el accionante, como persona privada de la libertad, la Dirección Regional del INPEC debe prestar de manera oportuna y coordinada el servicio de salud del señor Octavio Blanco Millán, en su condición de privado de la libertad.
K. Metodología de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala estudiará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela en el caso de la prestación de servicios de la población privada de la libertad y (ii) las entidades encargadas de la prestación de servicios de salud a esta población. Finalmente, se procederá al análisis del caso concreto, con base en los hechos relevantes que obran en el expediente y su correspondiente valoración crítica.
(i) Generalidades de la acción de tutela en el caso de la prestación de servicios de salud de la población privada de la libertad Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
Es importante precisar que esta norma condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. Con la salvedad de que, en caso de que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, procede la tutela como mecanismo transitorio.
De otra parte, la legitimación en la causa es la relación de correspondencia que debe existir entre las partes y el derecho o interés sustancial que se discute en el proceso. Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Octavio Blanco Millán. Accionados: Dirección Regional Oriente INPEC y otros. Radicado: 680013333004-2025-00037-01 8 Tratándose de acciones de tutela en las que se alega la vulneración del derecho a la salud de la población privada de la libertad por una ineficiente o inoportuna prestación del servicio de salud, al encontrarnos bajo un esquema de servicio público garantizado a través de la contratación, la legitimación por pasiva recae en las autoridades y los contratistas encargados de garantizar y prestar dicho servicio.
Este esquema de prestación supone la existencia de un haz de deberes de tipo legal y contractual a cargo de diferentes sujetos, que no puede analizarse de manera fraccionada, porque corresponde a un conjunto de obligaciones articuladas que no sólo están relacionadas con la prestación directa del servicio a cargo del contratista del Estado, sino también con otro tipo de obligaciones igualmente importantes para la oportuna y eficiente prestación del mismo, como son las de coordinación, planeación, control, supervisión, interventoría, auditoría y sanción, entre otras, adscritas por lo general a las entidades contratantes o a quienes estas adjudiquen la actividad mediante contratación, cuando así lo permita o lo imponga la ley.
De esta manera, si falla o se pone en riesgo la prestación oportuna y eficiente del servicio de salud a las PPL, surge en cabeza de tales entidades la responsabilidad de garantizar o restablecer el servicio en condiciones de eficiencia y oportunidad, desde luego, en el marco de sus competencias. En consecuencia, cuando un interno alega la vulneración del derecho a su salud por irregularidades en la atención médica requerida, no solo estará llamada a responder la entidad contratista que presta el servicio, sino también la entidad contratante que tiene a cargo la titularidad primigenia, así como todas o algunas de las obligaciones de coordinación, planeación, control, supervisión, interventoría, auditoría y sanción. (ii) Las entidades encargadas de la prestación de servicios de salud a la población privada de la libertad En la actualidad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 1709 de 2014, el Decreto Ley 4150 de 20118 y el artículo 2.2.1.11.1.1 y siguientes del 8 “Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura.” El artículo 4º de este estatuto, dispone: ARTÍCULO 4°.
Objeto. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, tiene como objeto gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC.
Las funciones del mismo están enlistadas en el artículo 5º ibídem. Se destacan las siguientes: 7. Promover, negociar, celebrar, administrar y hacer seguimiento a contratos de asociaciones público-privadas o de concesión, o cualquier tipo de contrato que se suscriba que tengan por objeto la construcción, Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Octavio Blanco Millán. Accionados: Dirección Regional Oriente INPEC y otros.
Radicado: 680013333004-2025-00037-01 9 Decreto 1069 de 20159, la USPEC tiene como objeto gestionar y operar el suministro de bienes, la prestación de los servicios y la infraestructura que se requiera para el funcionamiento del sistema de salud penitenciario. La atención médica no es prestada directamente por esta unidad, sino que a ella le corresponde contratar con una entidad fiduciaria para que administre los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad creado para el funcionamiento de dicho sistema.
También es deber de la USPEC adelantar directamente «las auditorías que permitan la evaluación sistemática y continua de la calidad de los servicios de salud que propicien el adecuado uso de los recursos del Fondo»10, y analizar la situación de salud de la población privada de la libertad y del efecto de los determinantes sociales para la planeación de la atención y su modificación11.
Igualmente, le corresponde fijar las condiciones para la contratación de las instituciones prestadoras del servicio de salud que directamente ejecutarán la atención requerida por las PPL12. Finalmente, le compete expedir los manuales para la prestación de los servicios de salud a la PPL y adelantar todas las acciones tendientes a implementar el Modelo de Atención en Salud en coordinación con el INPEC13.
Por su parte, a la fiduciaria contratista, en virtud del contrato celebrado para la prestación integral y oportuna de los servicios de salud de la población privada de la libertad14, le corresponde contratar con las IPS la atención médica intramural y rehabilitación, mantenimiento, operación y prestación de servicios asociados a la infraestructura carcelaria y penitenciaria. 8.
Realizar, directamente o contratar con terceros, las funciones de supervisión, interventorías, auditorías y en general, el seguimiento a la ejecución de los contratos de concesión y de las alianzas público-privadas, o de concesión, o cualquier tipo de contrato que se suscriba. 9 A partir de la mencionada norma, el Decreto regula lo concernientes a la “prestación de los servicios de salud a las personas privadas de la libertad bajo la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario” 10 Dcto. 1069 de 2015, ARTÍCULO 2.2.1.11.3.2.
Funciones de la USPEC. (…) 4. Adelantar las auditorías que permitan la evaluación sistemática y continua de la calidad de los servicios de salud que propicien el adecuado uso de los recursos del Fondo. 11 Dcto. 1069 de 2015, ARTÍCULO 2.2.1.11.3.2. Funciones de la USPEC. (…) 1. Analizar en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y con la asesoría del Ministerio de Salud y Protección Social, la situación de salud de la población privada de la libertad y el efecto de los determinantes sociales en la misma para la planeación de la atención y su modificación, realizando la medición cuantitativa de riesgos, a partir del Sistema de Información de Sistematización Integral del Sistema Penitenciario y Carcelario (SISIPEC), de la información suministrada por los prestadores de los servicios de salud y demás información disponible. 12Dcto. 1069 de 2015, ARTÍCULO 2.2.1.11.3.1.(…) La entidad fiduciaria, de acuerdo con las instrucciones que le sean impartidas por la USPEC con base en las recomendaciones y lineamientos de que trata el inciso anterior, contratará con personas jurídicas o naturales y efectuará los pagos en los términos que se estipulen en dichos contratos, con cargo a los recursos del Fondo". 13 Dcto. 1069 de 2015, ARTÍCULO 2.2.1.11.3.4.
Manuales técnicos administrativos para la prestación de servicios de salud. Los manuales técnicos administrativos serán elaborados conjuntamente por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Deberán guardar plena armonía con el Modelo de Atención en Salud para la Población Privada de la Libertad y los lineamientos definidos por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, y serán de obligatorio cumplimiento por quienes presten los servicios de salud.
Estos manuales serán tantos como sean necesarios, de acuerdo con los factores diferenciales de los establecimientos de reclusión 14 Dcto. 1069 de 2015 ARTÍCULO 2.2.1.11.3.2. Funciones de la USPEC. (…) 2. Contratar la entidad fiduciaria con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la libertad y establecer las condiciones para que dicha entidad contrate la prestación integral y oportuna de los servicios de salud para la población privada de la libertad, de acuerdo con las decisiones del Consejo Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Octavio Blanco Millán. Accionados: Dirección Regional Oriente INPEC y otros.
Radicado: 680013333004-2025-00037-01 10 extramural de la PPL, en la cual se debe incluir la oferta de salud prevista en la normatividad vigente, exámenes médicos de ingreso y egreso de las PPL, tecnologías de salud, servicios de apoyo diagnóstico y terapéutico, etc. Por lo anterior, el Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Salud PPL 2024, administrado actualmente por la Fiduciaria La Previsora S.A. debe garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales de los PPL, y ofrecer una respuesta adecuada a sus necesidades, esto, en condiciones de accesibilidad, continuidad, oportunidad, integridad y eficiencia, es decir, asegurando la adecuada prestación del servicio, objeto del contrato celebrado.
A su turno, al INPEC le corresponde, entre otras funciones, «garantizar las condiciones y medios para el traslado de personas privadas de la libertad a la prestación de servicios de salud, tanto al interior de los establecimientos de reclusión como cuando se requiera atención extramural» y «realizar las acciones para garantizar la efectiva referencia y contrarreferencia».
También, las demás funciones «que sean necesarias para la prestación de los servicios de salud de la población privada de la libertad»15. Los establecimientos penitenciarios y carcelarios a cargo del INPEC cumplen un rol fundamental en la prestación de los servicios de salud de las PPL, porque al tenerlas bajo su custodia, son los primeros llamados a velar por la protección de sus derechos y en concreto, tienen la obligación de garantizar la atención intramural16 y realizar todos los trámites y/o autorizaciones que se requieran para la correcta y pronta prestación de los servicios de salud17.
Directivo del Fondo, así como con el Modelo de Atención en Servicios de Salud establecido y teniendo en consideración los respectivos manuales técnicos administrativos para la prestación de servicios de salud que se adopten. 15 ARTÍCULO 2.2.1.11.3.3. Funciones del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (…) 3. Garantizar las condiciones y medios para el traslado de personas privadas de la libertad a la prestación de servicios de salud, tanto al interior de los establecimientos de reclusión como cuando se requiera atención extramural, de conformidad con los artículos 2.2.1.11.4.2.3 y 2.2.1.11.4.2.4 del presente capítulo, y realizar las acciones para garantizar la efectiva referencia y contrarreferencia. 8.
Las demás que sean necesarias para la prestación de los servicios de salud de la población privada de la libertad 16 ARTÍCULO 2.2.1.11.4.2.2. Atención intramural. La atención intramural es aquella que se presta en las Unidades de Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias de los establecimientos de reclusión. Esta atención incluirá la caracterización de los riesgos en salud a través de la detección temprana; la protección específica; la recuperación de la salud, y la rehabilitación, que podrán abordarse mediante intervenciones colectivas e individuales.
Igualmente, se llevarán a cabo las prestaciones individuales de carácter integral en medicina general y especialidades básicas, orientadas a la resolución de las condiciones más frecuentes que afectan la salud, incluyendo el manejo de los eventos agudos, en su fase inicial, y los crónicos, para evitar complicaciones. 17 Corte Constitucional, Sentencia T-127 de 2016 Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Octavio Blanco Millán. Accionados: Dirección Regional Oriente INPEC y otros.
Radicado: 680013333004-2025-00037-01 11 Asimismo, al INPEC también le corresponde garantizar que el personal asistencial, los medicamentos y demás insumos médicos que requiera la PPL ingresen al establecimiento penitenciario sin dilaciones de ningún tipo18. Finalmente, cabe señalar que, conforme al artículo 13 de la Resolución núm. 5557 del 11 de diciembre de 2012 —«por medio de la cual se desarrolla la estructura orgánica de las Direcciones Regionales del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)»—, dichas Direcciones cuentan con un Área de Atención y Tratamiento, cuyas funciones comprenden, entre otras, la de «verificar y supervisar la afiliación y aseguramiento de la población de internos de los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional de su jurisdicción al Sistema General de Seguridad Social en Salud y la prestación del servicio», así como «supervisar la prestación de los servicios de salud y alimentación» en tales establecimientos.
De lo anterior se desprende que, además de las funciones generales previstas en el artículo 29 del Decreto 4151 de 2011, las Direcciones Regionales del INPEC ejercen competencias específicas en materia de salud, que las vinculan directamente con la garantía de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad. Así las cosas, se advierte que la responsabilidad en la prestación y garantía del derecho a la salud de las personas privadas de la libertad recae sobre una pluralidad de entidades, dentro de las cuales se destacan las Direcciones Regionales del INPEC, la USPEC, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario como tal, los Establecimientos Penitenciarios y el Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Salud PPL 2024, administrado por la Fiduciaria La Previsora S.A. Desde el ámbito de sus respectivas competencias, cada uno de estos entes está llamado a cumplir un papel esencial como garante del acceso oportuno, continuo y eficiente a los servicios de salud, conforme lo disponen los principios de eficiencia, coordinación y progresividad, en virtud de los cuales deben adoptar los medios idóneos para el cumplimiento de sus funciones y la efectiva protección de los derechos fundamentales de esta población. L. Caso concreto 18 MANUAL TÉCNICO ADMINISTRATIVO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL MODELO DE ATENCIÓN EN SALUD DE LA POBLACIÓN PRIVADA DE LA LIBERTAD A CARGO DEL INPEC. 8.2.2.
Responsabilidades del INPEC. Garantizar el ingreso del personal asistencial, de los medicamentos y dispositivos médicos que se requieran para prestar los servicios de salud, sin dilación y enmarcadas en los procesos de seguridad establecidos. Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Octavio Blanco Millán. Accionados: Dirección Regional Oriente INPEC y otros.
Radicado: 680013333004-2025-00037-01 12 1. Hecho relevante probado Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala, al igual que el juez de primera instancia, presumirá como cierto, en aplicación del artículo 20 del Decreto Ley 2591 de 1991 y ante la falta de informe por parte de la accionada, que el señor Octavio Blanco Millán ha esperado durante dos años la asignación de una fecha para el procedimiento médico que requiere19. 2.
Valoración crítica De acuerdo con el anterior recuento fáctico, se tiene que el accionante permanece a la espera de la asignación de una fecha para la realización del procedimiento médico que requiere, situación que se ha prolongado por cerca de dos años. No obstante, durante el trámite de la tutela, no se evidencia que las entidades accionadas hayan gestionado de manera oportuna la solicitud del señor Octavio Blanco Millán. Por el contrario, se advierte una omisión administrativa que afecta gravemente a las personas privadas de la libertad que requieren acceder al servicio de salud, pues ni siquiera la entidad recurrente presentó informe alguno frente a los hechos expuestos por el accionante, del mismo modo que las demás entidades vinculadas al trámite omitieron remitir la historia clínica solicitada por el juez de primera instancia. En este contexto, corresponde a la Dirección Regional Oriente del INPEC cumplir con su deber de «supervisar la prestación de los servicios de salud y alimentación de los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional de su jurisdicción», lo que incluye la obligación de verificar que el USPEC, el INPEC y la Fiduprevisora exijan a las IPS subcontratadas que garanticen al accionante una atención médica oportuna para el tratamiento de sus patologías, así como gestionar con el INPEC las acciones necesarias para asegurar la prestación efectiva del servicio de salud.
Pretender sustraerse de estas obligaciones implica desconocer el rol funcional asignado por la normativa vigente. Por lo tanto, para la Sala, las entidades accionadas deben garantizar, desde el ámbito de sus competencias, la prestación de los servicios de salud requeridos por el accionante. En consecuencia, la legitimación por pasiva se cumple frente a la entidad recurrente, a pesar de que solicitó su desvinculación por considerar que no tiene responsabilidad alguna frente a la presunta vulneración de derechos del accionante.
Al respecto, la Sala recuerda que la atención en salud de las personas 19 Expediente digital, gestión en otros despachos, actuación, índice 003 SAMAI, enlace en la plataforma, archivo 2ED_15ACCIONTUTELAPPLBLA, disponible en one drive. Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Octavio Blanco Millán. Accionados: Dirección Regional Oriente INPEC y otros.
Radicado: 680013333004-2025-00037-01 13 privadas de la libertad requiere la intervención de diferentes entidades y que todas estas, «[…] deben propender por la efectividad de los principios que guían el derecho a la salud de las personas privadas de la libertad». De conformidad con lo anterior, todas las entidades aquí accionadas, incluso la Dirección Regional del Oriente del INPEC, tienen el deber de coordinar y articular sus funciones para garantizar la atención oportuna, continua e integral que requieren los reclusos.
De tal modo, se mantendrá la orden impartida por el juez de primera instancia para que cada entidad, en el marco de sus competencias, adopte las medidas necesarias para asegurar dicha prestación, incluyendo el traslado del actor al centro médico correspondiente, en caso de ser necesario. Finalmente, y dado que los motivos de inconformidad de la Dirección Regional Oriente del INPEC se limitaron a controvertir su legitimación en la causa por pasiva, sin desvirtuar la vulneración de los derechos fundamentales reconocida en primera instancia, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 6 de marzo de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE el presente fallo por medios electrónicos y de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En el término legal y por medios electrónicos, a través de la Secretaría General de la Corporación, REMÍTASE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión. Acción de Tutela Sentencia de Segunda Instancia Accionante: Octavio Blanco Millán. Accionados: Dirección Regional Oriente INPEC y otros. Radicado: 680013333004-2025-00037-01 14 CUARTO: Regístrese la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por intermedio del Auxiliar Judicial del Despacho.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. Acta de Sala No. 028 del 07 de abril del 2025 Firmado electrónicamente CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada ponente Aprobado teams Aprobado teams IVÁN FERNANDO PRADA MACIAS FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrado Magistrada