Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) ACCIÓN TUTELA ACCIONANTE EDISON JESUS VASQUEZ CASTRO, identificado con cédula venezolana No. 20.123.426 ejvc24@gmail.com; morenovillamizar@hotmail.com;
ACCIONADOS - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA – UAEMC noti.judiciales@migracioncolombia.gov.co; - COLEGIO MÉDICO COLOMBIANO coordinacion.administrativa@colegiomedicocolombiano.org; coordinacion@colegiomedicocolombiano.org; RADICADO 680013333-004-2025-00028-01 TEMA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA ORDENAR LA EXPEDICIÓN DE LA TARJETA PROFESIONAL.
Se confirma sentencia de primera instancia. Ausencia del requisito de subsidiariedad Se decide la impugnación formulada por el accionante contra la sentencia proferida el 21 de febrero de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga, que declaró improcedente la acción de tutela; remitida al Despacho ponente el 7 de marzo de 2025, según acta de reparto, la cual se muestra en la actuación 3 del expediente digital cargado en el sistema judicial SAMAI.1 I.
ANTECEDENTES A. El escrito de tutela2 1. Pretensiones El accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital, trabajo y debido proceso, los cuales, en su criterio, fueron vulnerados por el Colegio Médico Colombiano y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, debido a la imposición de barreras administrativas innecesarias que han dilatado su registro RETHUS y la expedición de su Tarjeta de Identificación Única del Talento Humano en Salud. 2.
Hechos El accionante, de nacionalidad venezolana, afirma que el 28 de abril de 2017 la Universidad de Los Andes de Venezuela le otorgó el título de médico cirujano. Asimismo, señala que el 17 de diciembre de 2024 el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución No. 024849 convalidó dicho título. Informa que en enero de 2025 solicitó ante el Colegio Médico Colombiano su registro en el RETHUS y la expedición de su Tarjeta de Identificación Única del 1 Expediente digital cargado en el aplicativo judicial SAMAI.
Índice 3. 2 Expediente digital cargado en el aplicativo judicial SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 3, documento denominado: 1ED_DEMANDA_10_2_20258_2 ASUNTO: FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680813333-004-2025-00028-01 ACCIONANTE: EDISON JESÚS VÁSQUEZ CASTRO ACCIONADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Talento Humano en Salud, la cual fue rechazada debido a la falta de documentos requeridos para el trámite, en particular, el relacionado con su documento de identificación. Narra que el 1° de febrero de 2025 remitió copia de su pasaporte, pero, tres días después la entidad accionada reiteró el rechazo de su solicitud por no haber aportado un documento de identificación válido en Colombia.
Asegura que se ha dirigido a las oficinas de Migración Colombia con el propósito de gestionar el PP, PPT o cédula de extranjería, pero hasta la fecha no ha logrado completar el trámite de ninguno de estos documentos. B. Informes de las accionadas 1. La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia3 solicita que se declare improcedente la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Expone que el 28 de noviembre de 2024 el accionante ingresó al país con un Permiso de Ingreso y Permanencia (PIP) por 90 días, pero no ha realizado los trámites adicionales para regularizar su estatus. Además, corrobora que, tras revisar la situación migratoria del accionante, encontró que este no cuenta con historial de extranjería, cédula de extranjería, visa ni registro en el Permiso por Protección Temporal (PPT) o el Registro Único de Migrantes Venezolanos (RUMV).
Resalta que, para la expedición del salvoconducto para permanecer en el país, se requiere una solicitud formal ante el Ministerio de Relaciones Exteriores y el cumplimiento de los requisitos específicos, los cuales no han sido acreditados por el accionante. Enfatiza que el actor no ha realizado las gestiones necesarias para regularizar su estatus migratorio ni ha demostrado el cumplimiento de los requisitos para la expedición de documentos migratorios, lo que, a su juicio, evidencia que no se han vulnerado los derechos fundamentales invocados. 2.
El Colegio Médico Colombiano a pesar de haber sido debidamente notificado del auto admisorio de la presente acción de tutela, así como de las actuaciones posteriores, guardó silencio.4 C. Sentencia de primera instancia5 Mediante providencia del 21 de febrero de 2025 el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga declara improcedente la acción de tutela.
El a quo sostiene que la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para ordenar a las entidades accionadas la inscripción del accionante en el registro RETHUS ni la expedición de la tarjeta profesional de médico cirujano, pues corresponde a la Jurisdicción Laboral o la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo decidir el asunto, según la calidad de las partes involucradas. 3 Expediente digital cargado en el aplicativo judicial SAMAI.
Gestión en otros despachos. Índice 6. Documento denominado: 6_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ACCIONDETUTELARAD 4 Expediente digital cargado en el aplicativo judicial SAMAI. Gestión en otros despachos. Véase las notificaciones en las siguientes actuaciones: índices 5 y 12. 5 Expediente digital cargado en el aplicativo judicial SAMAI. Gestión en otros despachos.
Índice 7. ASUNTO: FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680813333-004-2025-00028-01 ACCIONANTE: EDISON JESÚS VÁSQUEZ CASTRO ACCIONADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Enfatiza que el accionante busca controvertir los actos administrativos expedidos por el Colegio Médico Colombiano, los cuales escapan a la competencia del juez de tutela, dado que la cuestión no plantea un problema de relevancia constitucional que desborde la jurisdicción del juez natural para este tipo de causas.
Asimismo, sostiene que el accionante no acreditó la inminencia de un perjuicio irremediable que justificara la procedencia excepcional de la tutela como mecanismo transitorio. D. La impugnación6 El accionante Edison Jesús Vásquez Castro solicita que se revoque la decisión y, en su lugar, se amparen sus derechos fundamentales. Cuestiona la congruencia de la sentencia de primera instancia, porque desconoció que, en su criterio, sí se demostró la vulneración de los derechos fundamentales deprecados.
Como fundamento cita jurisprudencia constitucional que ha reconocido que el derecho a escoger profesión u oficio es una derivación directa del derecho al trabajo, la igualdad de oportunidades y el libre desarrollo de la personalidad. II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la Competencia La competencia para resolver el recurso de impugnación recae en esta Corporación, según lo dispuesto en los artículos 1° del Decreto 1382 de 2000 y 37 del Decreto 2591 de 1991, como quiera que se interpuso contra una sentencia de tutela de primera instancia proferida por un juez administrativo de este distrito judicial.
B. El problema jurídico y su resolución De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve el siguiente problema jurídico: ¿Se reúnen en el presente caso los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela para ordenar al Colegio Médico Colombiano la expedición de la tarjeta profesional del accionante? Tesis: No. Fundamento: No se acredita el requisito de subsidiariedad para la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos.
Existe un mecanismo judicial idóneo y eficaz para resolver el litigio, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que el actor puede controvertir el acto administrativo que negó la expedición de su tarjeta profesional, proferido por el Colegio Médico Colombiano, en virtud de las funciones públicas de carácter administrativo delegadas mediante la Ley 1164 de 2007.
Asimismo, el accionante puede realizar nuevamente el trámite de solicitud de tarjeta profesional ante la entidad accionada, previo cumplimiento de los requisitos exigidos para tal fin. 6 Expediente digital cargado en el aplicativo judicial SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 12. ASUNTO: FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680813333-004-2025-00028-01 ACCIONANTE: EDISON JESÚS VÁSQUEZ CASTRO ACCIONADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander C. Marco jurídico El requisito de subsidiariedad de la acción de tutela exige que el accionante agote previamente los medios judiciales de defensa disponibles para la protección de sus derechos, conforme lo dispone el art. 6 del Decreto 2591 de 1991.
Como lo ha señalado la jurisprudencia, la tutela es un mecanismo judicial de carácter residual y subsidiario.7 Entonces, corresponde al titular de un derecho adelantar de manera diligente todas las acciones judiciales ordinarias que estén a su alcance para la protección de su derecho.8 Es cierto que la sola existencia, en abstracto, de otro medio de defensa judicial ordinario al que pueda acceder el accionante para que se declaren sus derechos o se resuelva su controversia no hace improcedente la tutela.
Se debe establecer si el medio de defensa ordinario permite detener la amenaza o la vulneración de los derechos del accionante antes de que la amenaza se materialice o la vulneración se torne irremediable. La Corte Constitucional9 ha sostenido que un mecanismo judicial resulta idóneo cuando (i) se encuentra regulado para resolver la controversia judicial y (ii) permite la protección de las garantías constitucionales.
Además, es eficaz cuando asegura la oportunidad de la protección judicial10. El Colegio Médico Colombiano, aquí accionado, aunque es una entidad de naturaleza privada, cumple funciones administrativas cuando actúa en virtud de la delegación que le ha sido conferida por el legislador, conforme al artículo 26 de la Constitución Política y a lo previsto en el artículo 10 de la Ley 1164 de 2007.
En ese contexto, los actos que expide en ejercicio de dichas funciones públicas específicas -como, por ejemplo, la inscripción de los profesionales de la disciplina correspondiente en el Registro Unico Nacional del Talento Humano en Salud- revisten naturaleza administrativa y, por lo tanto, están sujetos al control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
Recientemente, la Corte Constitucional11, al estudiar el caso de un migrante que atribuyó la vulneración de sus derechos a los actos administrativos mediante los cuales se negó la expedición de la tarjeta profesional de contador, recordó que contra estos actos procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual permite solicitar las medidas cautelares necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (arts. 229 y s.s. del CPACA) En el marco del proceso de nulidad y restablecimiento, el H. Consejo de Estado ha precisado que el juez no está limitado a decretar las medidas cautelares solicitadas por la parte demandante, sino que puede ordenar las que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso, la efectividad de la sentencia, y, en general, restablecer el ordenamiento jurídico y amparar los derechos fundamentales de los asociados.12 7 Corte Constitucional, Sentencia C-132 de 2018 8 Sentencia T-404 de 2018.
M. P. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO 9 Corte Constitucional Sentencia T-359 de 2019 10 Corte Constitucional, Sentencia T-364 de 2015. 11 sentencia T-035 de 2025 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto del 29 de marzo de 2017, radicado No.: 11001032500020160118900. En dicha providencia se ordenó suspender una actuación administrativa en el marco de un concurso de méritos ASUNTO: FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680813333-004-2025-00028-01 ACCIONANTE: EDISON JESÚS VÁSQUEZ CASTRO ACCIONADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Ahora, en relación con el supuesto de procedencia de la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, la jurisprudencia constitucional ha señalado que en cada caso se requiere evaluar las condiciones particulares del accionante, de manera que se establezca el cumplimiento de los requisitos para la configuración de dicho perjuicio.13 Igualmente, la Corte ha sostenido que «la mera circunstancia de que el afectado sea un sujeto de especial protección constitucional no supone en sí misma la acreditación del perjuicio irremediable»14.
En consecuencia, el hecho de que el accionante sea un migrante no es suficiente para comprobar dicho requisito. Sobre el particular, en sentencia T-315 de 2022, el tribunal constitucional estudió un caso similar. La accionante, además de ser migrante, también alegó una situación de indefensión relacionada con una condición médica que dificultaba sus actividades diarias de manera normal y que requería atención médica permanente.15 En esa oportunidad se demostró la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, lo que hizo procedente el amparo transitorio para ordenar la expedición de una tarjeta profesional.
En consecuencia, no es posible admitir el uso de la acción de tutela como un medio supletivo para remediar la inactividad de aquellos accionantes que no han acudido a las vías judiciales ordinarias, pues tal proceder desconocería el carácter subsidiario de la tutela y desplazaría, sin fundamento, la competencia preferente del juez natural.
D. Análisis de las pruebas De acuerdo con el material probatorio aportado se encuentra demostrado lo siguiente: 1. El 17 de diciembre de 2024 el Ministerio de Educación Nacional, mediante la Resolución No. 024849, convalidó el título de médico cirujano otorgado a Edison Jesús Vásquez Castro, expedido el 28 de abril de 2017 por la Universidad de Los Andes de Venezuela.16 2.
El 6 de enero de 2025 el accionante realizó el pago para la expedición de la tarjeta de identificación única del talento humano en salud.17 3. El 4 de febrero de 2025 el Colegio Médico Colombiano confirmó la recepción de los documentos necesarios para el trámite, pero señaló que faltaba cargar el documento de identificación válido en Colombia.
Aclaró que los documentos aceptados son el Permiso por Protección Temporal (PPT), la cédula de extranjería o la cédula de ciudadanía. Informó que el pasaporte no era suficiente para el registro. Se transcribe la respuesta a continuación: De manera atenta me permito confirmar que ya se evidencia los documentos referentes al servicio social cumplido en Venezuela, sin embargo, queda pendiente cargar el documento de identificación de Colombia, el cual puede ser PPT o CÉDULA DE EXTRANJERÍA o CÉDULA DE CIUDADANÍA, ya que con el pasaporte no es posible el registro. 13 Aparte tomado de la Sentencia T-399 de 2020. 14 Sentencias T-015 de 2017 y T-282 de 2024. 15 La accionante presentó acción de tutela contra la JCC, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al trabajo, a la libertad de ejercer profesión u oficio y al debido proceso administrativo.
Para obtener el resarcimiento de estos derechos, solicitó disponer «la expedición e inscripción de la tarjeta profesional como contadora pública. 16 Expediente digital cargado en el aplicativo judicial SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 3. Documento denominado: 3ED_PRUEBA_10_2_20258_22 17 Expediente digital cargado en el aplicativo judicial SAMAI.
Gestión en otros despachos. Índice 3. Documento denominado: 1ED_DEMANDA_10_2_20258_2. Folios 11-12. ASUNTO: FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680813333-004-2025-00028-01 ACCIONANTE: EDISON JESÚS VÁSQUEZ CASTRO ACCIONADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander De acuerdo con el recuento fáctico expuesto, la Sala concluye, en primer lugar, que la pretensión del actor es controvertir el acto administrativo que negó la expedición de su tarjeta profesional, lo que corresponde a un asunto de carácter litigioso y su conocimiento está atribuido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según lo dispuesto en los artículos 104 y138 del CPACA.18 Lo pretendido por el accionante es que se ordene su inscripción en el registro RETHUS y la expedición de su tarjeta profesional de médico cirujano, lo que exige una discusión probatoria y argumentativa propia del escenario ordinario, que no puede soslayarse mediante el uso de un mecanismo expedito y sin escenarios amplios de contradicción como es la acción de tutela.
Observa la Sala que el accionante no demuestra que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no sea un mecanismo judicial idóneo y eficaz para la protección de su derecho. Para la Sala lo es, en primer lugar, porque el juez administrativo es competente para anular los actos objeto de controversia y, en segundo lugar, es eficaz, porque al interior del mencionado proceso el demandante puede solicitar las medidas que sean necesarias para salvaguardar sus derechos de forma inmediata, sin que tenga que esperar la sentencia anulatoria.
De otro lado, se advierte que el accionante puede realizar nuevamente el trámite de solicitud de tarjeta profesional ante la entidad accionada, previo cumplimiento de los requisitos exigidos para tal fin. Sumado a ello, la Sala advierte que, según los documentos en el expediente y el informe rendido por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, el accionante no ha continuado con el trámite para regularizar su situación migratoria en el país, y no hay certeza sobre la existencia de una presunta imposibilidad para ejercer los mecanismos administrativos de defensa de sus derechos.
Así las cosas, la Sala considera que la acción de tutela no resulta procedente en este caso, dado que el accionante pretende emplearla como un medio para eludir los procedimientos previstos en el ordenamiento jurídico para la efectividad de sus derechos, y su condición de migrante y la imposibilidad de ejercer la profesión de médico cirujano —debido a la falta de inscripción en el RETHUS— no constituyen, por sí solas, circunstancias que permitan acreditar la existencia de un perjuicio irremediable.
Por lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 21 de febrero de 2025 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. 18 LEY 1437 DE 2014. Nulidad y restablecimiento del derecho Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.
ASUNTO: FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN: TUTELA RADICADO: 680813333-004-2025-00028-01 ACCIONANTE: EDISON JESÚS VÁSQUEZ CASTRO ACCIONADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander SEGUNDO:
NOTIFÍQUESE el presente fallo por el medio más expedito o en la forma señalada en el Art. 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR por la Secretaría de la Corporación el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión una vez ejecutoriada esta decisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala Virtual según Acta No. 30 de 2025 [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada