REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER San José de Cúcuta, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Magistrada Ponente: DIGNA MARÍA GUERRA PICÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Demandante: Margarita Mendoza Quintero Demandado: Nación Ministerio de Educación Nacional Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Asunto: Nulidad parcial de la Resolución No. 0651 del 30 de diciembre de 2016.
Sentencia de segunda instancia Procede el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a conocer del recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada, en contra de la sentencia de fecha veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cúcuta, mediante la cual declaró la nulidad parcial de la Resolución 0651 del 30 de diciembre de 2016. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones1 1. Declarar la nulidad parcial de la resolución 0651 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2016, suscrita por el Doctor (a) MARIA FABIOLA CACERES PEÑA, en cuanto me reconoció pensión de jubilación y calculó la mesada pensional sin incluir todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio del estatus de pensionada. 2.
Declarar que mi mandante tiene derecho a que la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, me reconozca y pague una pensión de jubilación, a partir del 11 de octubre, equivalente al 75% del promedio de los salarios, sobresueldos, primas y demás fatores salariales devengados durante los 12 meses anteriores al momento en que adquirí el estatus jurídico de pensionada, que son los que constituyen la base de la liquidación pensional.
A TÍTULO DE RESTABLECINIENTO DEL DERECHO, SÍRVASE: 1. Condenar a LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL 1 SAMAI Índice No 00023 folios 5 a 6 documento 1_ED_01EXPEDIENTEDIGITALI(.pdf) expediente Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta 2 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia MAGISTERIO-, a que me reconozca y pague una pensión de jubilación, a partir del 11 de octubre de 2015, equivalente al 75% del promedio de los salarios, sobresueldos, primas y demás factores salariales devengados durante los 12 meses anteriores al momento en que adquirió el estatus jurídico de pensionada indicado, que son los que constituyen la base de liquidación pensional de mi representado. 2.
Que del valor reconocido se le descuente lo que fue abonado y cancelado en virtud de la resolución No 0651 del 30 de diciembre de 2016, que reconoció la pensión de jubilación a mi representado. 3. Ordenar a LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-, que, sobre el monto inicial de la pensión reconocida, aplique los reajustes de la Ley para cada año como lo ordena la Constitución Política de Colombia y la ley. 4.
Ordenar a LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-, el respectivo pago de las mesadas atrasadas, desde el momento de la consolidación del derecho hasta la inclusión en la nómina del pensionado. Que el pago del incremento decretado se siga realizado en las mesadas futuras como reparación integral del daño. 5.
Que se ordene a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y siguientes del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(C.P.A.C.A). 6. Ordenar a LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - el reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de cada una de las diferencias en las mesadas pensionales decretadas, por tratarse de sumas de tracto sucesivo, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor. 7.
Ordenar a LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - el reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se cumpla su totalidad la condena. 8. Condenar en costas a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES MAGISTERIO- de conformidad con lo estipulado en el Artículo 188 del 3 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia Código de Procedimiento Administrativo, el cual se rige por lo dispuesto en el Artículo 392 del Código de Procedimiento Civil modificado por el artículo 19 de la Lay 1395 de 2010. 9.
Que de las sumas que resultaren a favor de mí mandante se descuente lo cancelado en virtud de la Resolución que le reconoció el derecho a la pensión de jubilación, proferida por la entidad demandada. 1.2. Fundamentos fácticos de la demanda2 El apoderado manifestó que su representada laboró como docente oficial y cumplió los requisitos legales para el reconocimiento de su pensión de jubilación. Sin embargo, la base de liquidación pensional incluyó únicamente la asignación básica, omitiendo factores salariales como las primas de navidad, vacaciones, servicios y otros devengados durante el último año de servicios.
Además, señaló que la entidad responsable de restablecer el derecho es la Nación Ministerio de Educación Nacional Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, conforme a lo establecido en la Sentencia del 21 de noviembre de 1996, con ponencia del Consejero Dr. Carlos Arturo Orjuela Gongora. 1.3. Fundamentos de derecho3 Constitución Política: artículos 48 y 53.
Ley 33 de 1985. Ley 62 de 1985. Convenio 95 de la OIT sobre protección del salario La parte actora sostiene que su pensión fue liquidada únicamente con la asignación básica, desconociendo lo dispuesto en la Ley 33 y la Ley 62 de 1985, que ordenan incluir todos los factores salariales. Alega que la exclusión de primas y demás emolumentos viola el principio de primacía de la realidad y la protección constitucional al trabajo y a la seguridad social.
En apoyo de su pretensión cita el Convenio 95 de la OIT y jurisprudencia del Consejo de Estado, que han reconocido que los pagos habituales y periódicos constituyen salario y, por tanto, deben integrar la base de liquidación pensional. 1.4. De la contestación de la demanda 1.4.1. Nación Ministerio de Educación Nacional Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio4 La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda señalando que el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes es competencia del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por 2 SAMAI Índice No 00022 folios 5 a 6 documento 1_ED_01EXPEDIENTEDIGITALI(.pdf) expediente Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta 3 SAMAI Índice No 00022 folios 7 documento 1_ED_01EXPEDIENTEDIGITALI(.pdf) expediente Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta 4 SAMAI Índice No 00022 documento 8_ED_08EXPEDIENTEDIGITALI(.pdf) expediente Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta 4 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia intermedio de las Secretarías de Educación de las entidades territoriales certificadas, en los términos de los Decretos 1075 de 2015 y 2831 de 2005.
Explicó que, de acuerdo con la normativa vigente, a los docentes nacionales y nacionalizados vinculados a partir del 1° de enero de 1981, así como a quienes ingresaron desde el 1° de enero de 1990, se les reconoce una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario promedio devengado en el último año de servicios, siguiendo el régimen especial de los pensionados del sector público.
Indicó que los factores extralegales o no salariales pagados por la entidad territorial no pueden ser incluidos en la base de liquidación de la pensión, y que, en caso de que el juez considere su inclusión, la responsabilidad de asumir su costo correspondería exclusivamente a la entidad territorial que los reconoció. Finalmente, propuso la excepción de prescripción, advirtiendo que las diferencias pensionales solicitadas no pueden ser reconocidas por periodos que excedan el término legal de retroactividad, conforme al artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. 1.5.
De la sentencia apelada5 Mediante sentencia del 5 de junio de 2023, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cúcuta, dispuso:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la Resolución No.0651 del 30 de diciembre de 2016, mediante la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación que disfruta la señora MARGARITA MENDOZA QUINTERO, en tanto no incluyó como factor salarial la bonificación pedagógica, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE a la NACION MINISTERIO DE EDUCACION FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a re-liquidar la pensión de jubilación de la accionante, señora MARGARITA MENDOZA QUINTERO identificada con cédula de ciudadanía No. 37.886.029, incluyendo adicionalmente a los factores ya reconocidos, como factor salarial la bonificación pedagógica contemplada en el Decreto 2354 del 2018 conforme se indicó en la parte motiva de esta decisión. La anterior suma se deberá reconocer a partir de la fecha en que se hizo efectivo su retiro definitivo.
TERCERO: CONDENAR a la NACION MINISTERIO DE EDUCACION FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a que pague a favor del demandante las diferencias de las mesadas pensionales, esto es, las diferencias entre los valores que le fueron reconocidos anteriormente y los que le debe reconocer, según lo dispuesto en el numeral 2° de la parte resolutiva de esta sentencia. 5 SAMAI Índice No 00022 documento 36_ED_36SENTENCIA(.pdf) expediente Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta 5 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia Las sumas a reconocer y pagar por parte de la accionada, deberán ser reajustadas y actualizadas en la forma indicada en la parte motiva, aplicando para tal fin la fórmula allí señalada.
La entidad queda autorizada para efectuar los descuentos legales que correspondan, según el caso.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Abstenerse de condenar en costas a la parte vencida, conforme a lo expuesto anteriormente. El Juzgado argumento que, tras el análisis del régimen jurídico aplicable a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, de las pruebas aportadas al proceso, se verificó que la pensión reconocida a la demandante no comprendía la totalidad de los factores salariales sobre los que se habían realizado aportes.
Destacó que la Resolución que reconoció la prestación solo tuvo en cuenta la asignación básica, la bonificación mensual y la prima de vacaciones, omitiendo la bonificación pedagógica contemplada en el Decreto 2354 de 2018. Para sustentar su decisión, el A quo recordó que las Leyes 33 y 62 de 1985 disponen que la pensión de jubilación debe calcularse con el salario promedio del último año de servicios, incluyendo únicamente los factores enlistados en la ley sobre los que se hayan efectuado aportes.
A ello sumó lo establecido en la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado de 2019, que precisó la interpretación sobre el ingreso base de liquidación para los docentes, señalando que deben considerarse exclusivamente los factores con incidencia pensional, garantizando así seguridad jurídica y equidad. Bajo este marco normativo y jurisprudencial, el juez concluyó que la exclusión de la bonificación pedagógica resultaba contraria al derecho de la demandante, ya que se trataba de un concepto salarial sobre el que se habían realizado cotizaciones.
En consecuencia, ordenó reliquidar la pensión para incluir dicho factor y dispuso el pago de las diferencias dejadas de percibir, actualizadas conforme al índice de precios al consumidor. 1.6. Del recurso de apelación 1.6.1. De la parte demandante6 La parte accionante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, manifestando su inconformidad con la aplicación de la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del Consejo de Estado, por considerar que desconoce el precedente sentado en la providencia de Sala Plena del 4 de agosto 6 SAMAI Índice No 00022 documento 38_ED_38RECURSOAPELACIONDE(.pdf) expediente Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta 6 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia de 2010 (Rad. 0112-2009), en la que se ordenó incluir en la liquidación pensional de los docentes todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Sostuvo que la aplicación retrospectiva de la nueva jurisprudencia vulnera la confianza legítima, la seguridad jurídica y el principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Constitución Política. Afirmó que, conforme al artículo 1° de la Ley 33 de 1985 y al artículo 1° de la Ley 62 de 1985, la pensión debe calcularse con el salario promedio del último año de servicios, comprendiendo todos los factores sobre los que se realizaron aportes, incluidas las primas de navidad, de servicios y de vacaciones, así como otras bonificaciones de carácter salarial.
En consecuencia, solicitó al juez de segunda instancia revocar el fallo apelado y ordenar la reliquidación de la pensión de su representada, con inclusión de los factores salariales omitidos, de modo que la mesada refleje la verdadera remuneración devengada y se restablezcan plenamente sus derechos. 1.6.2. De la parte demandada7 La entidad accionada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando su revocatoria.
Explicó que, de acuerdo con la Ley 91 de 1989, la Ley 60 de 1993 y la Ley 115 de 1994, el régimen prestacional de los docentes oficiales debe liquidarse conforme a la normativa especial aplicable al magisterio, en concordancia con los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. Sostuvo que, en virtud de la Ley 33 de 1985 y su modificación por la Ley 62 de 1985, la pensión de jubilación debe calcularse exclusivamente sobre los factores salariales que hayan servido de base para los aportes durante el último año de servicio, de forma taxativa.
Destacó que la jurisprudencia del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 y posteriores, modificó el criterio de 2010, precisando que no procede incluir todos los factores devengados, sino únicamente aquellos con aportes efectivos, para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema y el principio de solidaridad previsto en el artículo 48 de la Constitución. Argumentó que la decisión del A quo desconoce estas directrices y pone en riesgo el equilibrio del sistema pensional del magisterio.
En ese sentido, sostuvo que el A quo se apartó de este precedente al ordenar incluir factores no previstos en la ley ni soportados en aportes efectivos, generando un pago superior al legalmente establecido. Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia y mantener en firme la liquidación pensional efectuada por el Fondo, negando en su integridad las pretensiones de la demanda. 7 SAMAI Índice No 00022 documento 39_ED_39RECURSOAPELACIONFO(.pdf) expediente Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta 7 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia 1.7.
De los pronunciamientos en segunda instancia 1.7.1. De la parte demandante8 En esta etapa procesal, la parte demandante reiteró que la pensión de jubilación reconocida fue liquidada de manera errónea, pues únicamente se tuvo en cuenta la asignación básica, omitiendo factores salariales como primas y bonificaciones sobre los cuales se realizaron aportes durante el último año de servicio.
Sostuvo que esta exclusión vulnera el derecho a una pensión integral, dado que la Ley 33 de 1985, la Ley 62 de 1985 y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 establecen que el ingreso base de liquidación debe calcularse con el salario promedio del último año de servicios, incluyendo todos los factores con incidencia pensional. La apoderada señaló que la jurisprudencia del Consejo de Estado, antes de la sentencia de unificación de 2019, había reconocido la inclusión de dichos factores para garantizar que la pensión reflejara la verdadera remuneración del trabajador.
Argumentó que la aplicación de la nueva jurisprudencia afecta la confianza legítima y desconoce el principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Constitución Política. Finalmente, solicitó declarar la nulidad parcial del acto administrativo que reconoció la pensión, ordenar su reliquidación con inclusión de los factores omitidos y disponer el pago de las diferencias pensionales dejadas de percibir, debidamente indexadas. 1.7.2.
De la parte demandada En esta etapa procesal, la parte demandada no realizó pronunciamiento alguno. 1.7.3. Concepto del Ministerio Público En esta etapa procesal, el Ministerio Público no emitió concepto de fondo. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este Tribunal tiene competencia para decidir el presente asunto en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tratarse del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia del 20 de abril de 2023 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, mediante la cual se declaró la nulidad parcial de la Resolución No 0651 del 30 de diciembre de 2016. 8 SAMAI Índice No 00007 8 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia 2.2.
Problema jurídico La Sala considera que el problema jurídico se contrae en determinar: ¿Debe confirmarse la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de la Resolución No. 0651 del 30 de diciembre de 2016, mediante la cual se reconoció la pensión de jubilación de la actora, ordenando su reliquidación para incluir la bonificación pedagógica como factor salarial junto con la asignación básica?; o, por el contrario, ¿debe revocarse dicha decisión y negar las pretensiones de la demanda, al verificar que la liquidación pensional se efectuó conforme a los factores salariales vigentes al momento de su reconocimiento y en armonía con la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado que limita el ingreso base de liquidación a los conceptos sobre los cuales se realizaron aportes? 2.3.
Decisión del Tribunal Luego de analizar los argumentos expuestos en los recursos de apelación y las pruebas obrantes en el expediente, esta Sala revocará la sentencia de primera instancia, por cuanto la Resolución No. 0651 del 30 de diciembre de 2016 fue expedida conforme a la normatividad vigente a la fecha de su expedición. La exclusión de la bonificación pedagógica no constituye un error de la administración, dado que dicho concepto sólo fue reconocido como factor salarial con incidencia pensional a partir del Decreto 2354 de 2018, es decir, con posterioridad al acto acusado.
En consecuencia, la pensión fue correctamente liquidada con base en los factores salariales sobre los que se efectuaron aportes, de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985 y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Por lo tanto, se revocará la decisión apelada y se negarán las pretensiones de la demanda. 2.4. Argumentos de la decisión Para fundamentar la decisión y dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Marco normativo y jurisprudencial - Régimen pensional aplicable a los docentes oficiales ii) Desconocimiento del precedente judicial; iii) Hechos jurídicamente relevantes, iv) Del caso en concreto. 2.4.1.
Marco normativo y jurisprudencial régimen pensional aplicable a los docentes oficiales En primer lugar, es preciso tener en cuenta que, conforme a lo señalado en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, los docentes vinculados antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, no están sujetos a la Ley 100, excepto en lo que resulte procedente atendiendo al principio de favorabilidad laboral.
En efecto, el artículo 279 de la citada Ley, estableció lo siguiente: - Excepciones. El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas 9 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas.
Así mismo, se exceptúa a los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentació Al declarar exequible esta norma, la Corte Constitucional en la sentencia C-461 de 1995, resaltó que Nacional de Seguridad Social del Magisterio del régimen general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, fue claramente la de proteger los derechos adquiridos de este sector de tr En el mismo sentido, la mencionada Corte al hacer un control concreto de constitucionalidad en la sentencia SU-189 de 2012, reiteró que: general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, a partir del 1 de abril de 1994, se unificó el régimen de pensiones de todos los servidores públicos derogando tácitamente la normatividad anterior.
Sin embargo, dicha Ley contiene algunas excepciones específicas que están previstas en su artículo 279 para las cuales no aplica su contenido normativo, y entre ellas se encuentra precisamente el Magisterio. Lo anterior quiere decir que, para el mencionado régimen especial siguen vigentes las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, entre ellas el Decreto 3135 de 1968 y las demás disposiciones referentes a la pensión por edad de retiro, lo que quiere decir que las mismas son aplicables a este caso concreto Sobre el mismo aspecto, el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, reafirmó que la Ley 100 de 1993 no es aplicable a los docentes, toda vez que conservan el régimen especial en materia pensional.
En este sentido, el parágrafo transitorio 1, ibídem, establece lo siguiente: Parágrafo transitorio 1º. El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los tér 10 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia Ahora bien, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, dispuso que el régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encontraban vinculados antes de la entrada en vigencia de dicha ley al servicio público educativo oficial, como es el caso del ahora accionante, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Esta ley estableció en el artículo 15 lo siguiente: nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en (Negrilla fuera de texto). Al respecto, el artículo 3° del Decreto 2277 de 1979, dispone que los educadores que prestan sus servicios en entidades oficiales de orden nacional o territorial son empleados oficiales de régimen especial; y, en cuanto al régimen pensional, los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003, como es el caso del accionante, están sometidos a lo regulado en las Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989.
Por otra parte, el artículo 3.º de la Ley 33 de 1985, determinaba que los factores que deben servir para determinar la base de liquidación eran todos aquellos que hubieren servido de base para calcular los aportes. Ahora bien, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 20109, al referirse a la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación reguladas por el régimen de la Ley 33 de 1985, precisó: realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, C.P Víctor Hernando Alvarado Ardila, Expediente Nro. 25000-23-25-000-2006-07509-01. 11 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios Este criterio jurisprudencial fue modificado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 201810, en la cual se precisó que los docentes no están sometidos al régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993.
En dicho pronunciamiento, con efectos retrospectivos, la Sala adoptó una nueva hermenéutica del artículo 3° de la Ley 33 de 1985, concluyendo que el ingreso base de liquidación (IBL) de las pensiones debe conformarse únicamente con los factores salariales sobre los cuales se hubiesen efectuado aportes o cotizaciones al Sistema General de Pensiones.
Al respecto, la Sala Plena señaló de manera expresa que: 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97.
Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. 12 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las 99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual, en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 102.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad (sic) debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.
Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema ( ) Negrilla fuera de texto). 13 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia De lo anterior se infiere que los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es decir, aquellos vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, se encuentran exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social conforme a lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual no les resulta aplicable el régimen de transición allí previsto, sino el consagrado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que remite al régimen pensional establecido en la Ley 33 de 1985.
Es preciso señalar que la Sala Plena del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201811, excluyó la aplicación de la primera regla hermenéutica respecto de los educadores oficiales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; no obstante, mantuvo la vigencia de la segunda regla, razón por la cual esta Sección ha reiterado de manera pacífica que dicho criterio conserva plena aplicación frente al régimen excepcional previsto para los docentes12.
De igual manera, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo en providencia de unificación jurisprudencial del 25 de abril de 201913, estableció criterios vinculantes en torno al ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, precisando los factores salariales computables y el alcance de su inclusión conforme al marco normativo vigente: ( ) De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. 12 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de diciembre de 2018, Ponente: Oswaldo Giraldo López (11001-03-15-000-2018- 03110-01 AC) / sentencia de 20 de noviembre de 2018, Ponente: Hernando Sánchez Sánchez (11001-03-15-000-2018-03012-01 AC) / Sentencia de 19 de noviembre de 2018, Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 680012333000201500569-01 14 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones (Negrilla fuera de texto). En ese orden de ideas, para la determinación del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los docentes, únicamente pueden incorporarse aquellos factores salariales respecto de los cuales se efectuaron aportes al sistema de seguridad social en pensiones.
Finalmente, la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que la referida sentencia de unificación produce efectos retrospectivos, con vocación de permanencia, identidad y carácter vinculante, de modo que las reglas jurisprudenciales allí fijadas resultan aplicables a todos los asuntos en trámite, tanto en sede administrativa como judicial, garantizando así la seguridad jurídica y la primacía de los principios estructurales que rigen la seguridad social. 2.4.2.
Desconocimiento del precedente judicial En lo que respecta al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial ya sea horizontal o vertical, este se configura cuando la autoridad judicial se aparta de manera injustificada14 de la línea jurisprudencial aplicable, es decir, desconoce una providencia o conjunto de providencias que presentan similitud con el caso sometido a su conocimiento en cuanto a (i) los supuestos fácticos y (ii) el problema jurídico planteado, y cuya ratio decidendi ha fijado una regla de derecho que resulta pertinente para resolver la controversia en estudio.
En esa lógica, en la Sentencia T-794 de 2011, la Corte indicó los siguientes criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial: a) que la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente presente una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente15; b) que se trate de un problema jurídico o una cuestión constitucional semejante; y, c) que los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia sean similares o planteen un punto de derecho parecido al que se debe resolver con posterioridad16.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que existen dos modalidades de precedente, cuya clasificación depende de la autoridad que profiere la providencia previa, lo cual incide en el grado de obligatoriedad que debe observar el juez o magistrado al momento de dictar su decisión. El primero es el precedente horizontal, que corresponde a las decisiones adoptadas por jueces de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial en casos análogos; y el segundo es el precedente vertical, referido a las reglas fijadas por órganos de superior jerarquía, competentes para unificar la jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional17 14 Corte Constitucional, sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-087 de 2007, T-4Treinta y séis de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-446 de 2013. 16 Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006. 17 Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209 de 2011 15 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia En la generalidad de los casos, el precedente vertical, de acatamiento obligatorio para los funcionarios judiciales, es fijado por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, en su calidad de órganos de cierre de sus respectivas jurisdicciones18.
Sin embargo, cuando las decisiones no son susceptibles de revisión por dichas corporaciones, corresponde a los Tribunales establecer criterios hermenéuticos vinculantes para los jueces de inferior jerarquía19. Así, cuando las providencias emitidas por los órganos de cierre tienen naturaleza unificadora, los jueces se encuentran vinculados a su observancia, así como al respeto de sus propios pronunciamientos en aquellos supuestos donde se configure identidad de supuestos fácticos y jurídicos.
Esta regla, no obstante, admite excepción en los eventos en que el caso bajo estudio plantee situaciones no analizadas previamente, lo que habilita al operador judicial para apartarse del precedente. No obstante, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial consagrados en el artículo 228 de la Constitución Política, el apartamiento del precedente solo resulta válido cuando se satisfacen dos exigencias mínimas: (i) efectuar una referencia expresa al precedente que se abandona, en cumplimiento del principio de transparencia, y (ii) exponer una carga argumentativa rigurosa, suficiente y razonada que justifique el cambio de criterio, atendiendo al principio de razón suficiente.
En consecuencia, conforme a la doctrina constitucional consolidada, el desconocimiento del precedente judicial sin motivación adecuada configura un defecto sustantivo que vulnera los principios de debido proceso, igualdad y buena fe, comprometiendo la validez de la decisión judicial20. 2.4.3. Hechos jurídicamente relevantes De acuerdo con las pruebas aportadas dentro del proceso, se consideran acreditados los siguientes hechos relevantes: Resolución No. 0651 del 30 de diciembre de 2016, mediante la cual la Secretaría de Educación Departamental reconoció la pensión de jubilación de la docente, liquidada al 75% del salario promedio mensual devengado durante el año de servicio inmediatamente anterior, tomando como factores salariales, el promedio de la asignación básica mensual, la bonificación mensual, y una doceava parte de la prima de vacaciones21.
Certificado laboral expedido por el Subsecretario del Área de Talento Humano del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el que se hace constar que la accionante prestó sus servicios desde el 12 de octubre de 1995 y que, a partir del 11 de octubre de 2015, adquirió el estatus pensional22. 18 Corte Constitucional, sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011 19 Corte Constitucional, sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011. 20 Corte Constitucional.
Sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011 y T-464 de 2011, T-794 de 2011, C-634 de 2011 21 SAMAI Índice No 00022 documento 2_ED_02EXPEDIENTEDIGITALI(.pdf) expediente Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta 22 SAMAI Índice No 00022 documento 1_ED_01EXPEDIENTEDIGITALI(.pdf) expediente Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta 16 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia Certificado de salarios expedido por la Secretaría de Educación del Municipio de Cúcuta a nombre de la señora Margarita Mendoza Quintero para en el año 2015 anterior al reconocimiento de la pensión de jubilación tenía reconocido como factores salariales la asignación básica, bonificación mensual, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de vacaciones docentes23.
Certificado de salarios expedido por la Secretaría de Educación del Municipio de Cúcuta a nombre de la señora Margarita Mendoza Quintero para en el año 2020 anterior al retiro definitivo del servicio tenía reconocido como factores salariales la asignación básica, bonificación mensual, bonificación pedagógica, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de vacaciones docentes24. 2.4.4.
Del caso en concreto 23 SAMAI Índice No 00022 documento 5_ED_05EXPEDIENTEDIGITALI(.pdf)expediente Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta 24 SAMAI Índice No 00022 documento 27_ED_27RESPUESTAOFICIOSJ(.pdf) expediente Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta 17 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia 18 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia
3. DE LAS COSTAS De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con los numerales 1º y 8º del artículo 365 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia, por no evidenciarse su causación. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 19 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 54-001-33-33-003-2018-00237-01 Accionante: Margarita Mendoza Quintero Sentencia de segunda instancia 4.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida de fecha veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023), proferida dentro del proceso de la referencia por el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda conforme conforme con lo dicho en los considerandos.
TERCERO: ABSTENERSE de efectuar condena en costas en la segunda instancia, conforme con lo dicho en los considerandos.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones secretariales a que haya lugar.
QUINTO: ADVERTIR a los sujetos procesales que, en lo sucesivo, las manifestaciones y comunicaciones con destino al despacho deberán ser radicadas por intermedio de la ventanilla virtual del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, previo registro en el aplicativo SAMAI. Para tal fin podrán ingresar a través del siguiente enlace: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE (Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala Fija de Decisión N° 2 de la fecha) (Firmado en SAMAI) DIGNA MARÍA GUERRA PICÓN Magistrada (Firmado en SAMAI) (Firmado en SAMAI) ANGEL IGNACIO ALVAREZ SILVA ROBIEL AMED VARGAS GONZÁLEZ Magistrado (e) Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada a través del aplicativo SAMAI, puesto a disposición de esta Corporación por el Consejo Superior de la Judicatura en acatamiento de las previsiones del artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.
Se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de este documento25, de conformidad con el artículo 28 de la Ley 527 de 1999. 25 La integridad y autenticidad de esta providencia puede ser validada a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.asp