TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 53/2025 SALA DE DECISIÓN No. 01 Rad. 13001-33-33-011-2023-00270-02 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 Cartagena de Indias D. T. y C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Repetición Radicado 13-001-33-33-011-2023-00270-02 Demandante Nación – Ministerio de Educación Nacional Demandados Luz Patricia Guerra Echenique Tema Falta de legitimación en la causa por activa Magistrado Ponente Oscar Iván Castañeda Daza II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala de Decisión No. 1 del Tribunal Administrativo de Bolívar a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de fecha 6 de diciembre de 2024 proferida por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, por medio de la cual declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa.
III.- ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA 3.1.1. Pretensiones1 La parte actora pretende que se declare responsable del pago de la indemnización moratoria a Luz Patricia Guerra Echenique. Como consecuencia de ello, se condene a la demandada al pago de la suma de $13.217.437, correspondiente al valor pagado como sanción moratoria por 1 Folio 2, archivo 01, carpeta primera instancia, del expediente electrónico.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 53/2025 SALA DE DECISIÓN No. 01 Rad. 13001-33-33-011-2023-00270-02 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 el reconocimiento y pago extemporáneo de las cesantías del docente Edelso José Vega Ramírez. 3.1.2. Hechos2 Se afirma en la demanda que la señora Luz Patricia Guerra Echenique, para el periodo correspondiente al 30 de julio de 2020, se desempeñó en el cargo de secretaria de Educación de Bolívar.
Que mediante Resolución 1564 del 30 de julio de 2020, la Secretaría de Educación de Bolívar reconoció y ordenó el pago de las cesantías al docente Edelso José Vega Ramírez. Dicho reconocimiento fue extemporáneo, atendiendo los términos establecidos en la sentencia unificación del Consejo de Estado SE-SUJ-SII-012-2018, notificada el 10 de agosto de 2018, por lo que se condenó al pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Asevera que, el 16 de junio de 2021 se pagó efectivamente la totalidad de la sanción moratoria derivada del pago tardío de las cesantías. 3.2. CONTESTACIÓN La demandada no contestó la demanda dentro de la oportunidad.
3.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3 Mediante sentencia del 6 de diciembre de 2024, el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena declaró probada la excepción de falta manifiesta de legitimación en la causa por activa. Como fundamento de su decisión, sostuvo que no obra acto administrativo o soporte documental que permita establecer con claridad si el pago al que hace referencia la entidad demandante se fundamentó en alguna forma de terminación del conflicto o por solicitud de quien resultó beneficiario del mismo, de tal suerte que, se pone en entredicho si a la parte actora le asiste 2 Folio 1 - 2, archivo 02, carpeta primera instancia, del expediente electrónico. 3 Archivo 21, carpeta primera instancia, del expediente electrónico.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 53/2025 SALA DE DECISIÓN No. 01 Rad. 13001-33-33-011-2023-00270-02 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 el derecho de pedir lo que determinó como pretensiones de su medio de control. Señaló que, para constituirse como extremo activo de la relación sustancial de esta pretensión se requiere que, la erogación o pago que se pretende sea restituido, sea derivado de un escenario de conflicto en el que se establecen las líneas para determinar a qué servidor se le imputan las acciones generadoras de la indemnización. En ese orden, advirtió que en el presente caso la entidad decidió, de forma autónoma, efectuar el reconocimiento de la sanción moratoria, sin que se establezca mayor sustento para ello que la atribución del derecho al solicitante.
Por lo anterior, concluyó que no puede afirmarse que la parte actora tiene la potestad de perseguir o reclamar la restitución de lo pagado respecto de un servidor o exservidor, cuando esto es fruto de una decisión de la administración que no tiene como origen un conflicto.
3.4. RECURSO DE APELACIÓN4 La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, manifestando los siguientes motivos de inconformidad con la decisión: Considera que, el Ministerio de Educación Nacional sí tiene legitimación en la causa por activa para promover la presente acción de repetición. Al respecto, puso de presente que el artículo 9 de la Ley 91 de 1989 dispone que las prestaciones sociales, que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán reconocidas por la Nación al Ministerio, función que delegará de tal manera que se realice en las entidades territoriales.
Por lo tanto, considera la entidad demandante que sí está legitimada para promover la acción de repetición, toda vez que, se le ha conferido la guarda de los recursos que hacen parte del sistema general de participaciones; por lo tanto, el reconocimiento de los emolumentos salariales discutidos en este litigio afectaría de manera directa los recursos 4 Archivo 24, carpeta primera instancia, del expediente electrónico.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 53/2025 SALA DE DECISIÓN No. 01 Rad. 13001-33-33-011-2023-00270-02 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 del sistema general de participaciones, en consideración de lo dispuesto en la ley 715 de 2001. Adicionalmente, hizo alusión al contrato de fiducia mercantil que fue suscrito por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, en su calidad de Fideicomitente y FIDUPREVISORA S.A., que consta en la Escritura Pública No. 0083 del 21 de junio de 1990 de la Notaría 44 del Círculo de Bogotá, el cual ha sido prorrogado varias veces y hoy en día se encuentra vigente.
3.6. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de fecha 5 de marzo de 20255, se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. En ese mismo auto, se dispuso que, por no haberse decretado pruebas en segunda instancia, no era necesaria la presentación de alegatos. Por auto del 7 de abril de 20256, se resolvió la solicitud de corrección de auto hecha por la parte demandada.
3.7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO No rindió concepto. IV. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente se observa que, de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, en el desarrollo de las etapas procesales de la primera instancia, se ejerció control de legalidad de estas.
Por lo anterior, y considerando que en esta instancia no se evidencias vicios o irregularidades que puedan afectar la actuación, se procede a dictar sentencia de segunda instancia. 5 Archivo 05, carpeta segunda instancia, del expediente digital. 6 Archivo 11, carpeta segunda instancia, del expediente digital. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 53/2025 SALA DE DECISIÓN No. 01 Rad. 13001-33-33-011-2023-00270-02 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 V.- CONSIDERACIONES 5.1.
COMPETENCIA Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en segunda instancia, por disposición del artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO En esta instancia procesal y atendiendo a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿La Nación – Ministerio de Educación Nacional tiene legitimación en la causa por activa para promover la acción de repetición contra la señora Luz Patricia Guerra Echenique? 5.3.
TESIS La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, por considerar que no se observa en este caso que la sanción moratoria pagada al docente fuera consecuencia del cumplimiento de una obligación impuesta por una autoridad judicial, o que estuviere precedido de una conciliación u otro mecanismo alternativo de solución de conflicto.
En consecuencia, la Nación - Ministerio de Educación no tiene legitimación en la causa por activa para ejercer la acción de repetición.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL Para resolver el presente caso, se tendrán en cuenta las siguientes normas y jurisprudencia. ▪ Artículo 90 de la Constitución Política, sobre la posibilidad de repetir contra agentes del Estado que hayan ocasionado daños por su conducta dolosa o gravemente culposa. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 53/2025 SALA DE DECISIÓN No. 01 Rad. 13001-33-33-011-2023-00270-02 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 ▪ Artículo 142 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. ▪ Artículo 8 de la Ley 678 de 2001, modificada por el artículo 41 de la Ley 2195 de 2022, sobre la legitimación para el ejercicio de la acción de repetición. ▪ Sentencia del 7 de marzo de 2025 del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, radicado 68001-33-31-001-2006-00321-01. ▪ Sentencia del 23 de septiembre de 2024, del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Nicolás Yepes Corrales, radicado 050012331000201101797 02.
5.5. CASO CONCRETO 5.5.1. Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico Atendiendo a los argumentos planteados en el recurso de apelación, procede la Sala a resolver si la Nación – Ministerio de Educación Nacional tiene legitimación en la causa por activa para promover la acción de repetición contra la señora Luz Patricia Guerra Echenique.
Para resolver el problema jurídico planteado, debe tenerse en cuenta que el artículo 90 de la Constitución Política establece la posibilidad de repetir contra agentes del Estado que hayan ocasionado daños, por su conducta dolosa o gravemente culposa. Por su parte, el artículo 142 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula lo concerniente al medio de control de repetición. En dicha norma se establece que, cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
A su vez, el artículo 8 de la Ley 678 de 2001, modificada por el artículo 41 de la Ley 2195 de 2022, sobre la legitimación para el ejercicio de la acción de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 53/2025 SALA DE DECISIÓN No. 01 Rad. 13001-33-33-011-2023-00270-02 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 repetición, dispone que esta debe ser ejercida por la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero, como consecuencia de una condena, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley.
En ese orden, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido los elementos de procedencia de la acción de repetición, en los siguientes términos: “Según copiosa jurisprudencia de esta Corporación, para la procedencia del medio de control de repetición se deben acreditar los siguientes requisitos: i) la obligación reparatoria a cargo del Estado; ii) que el demandando tenga la calidad de servidor o ex servidor público o particular que ejerza o haya ejercido funciones públicas; iii) el pago de la obligación reparatoria; y iv) que la conducta dolosa y/o gravemente culposa del agente haya determinado el daño antijurídico por el cual se condenó al Estado7” (Resaltado de la sala).
Determinado lo anterior, le corresponde a la Sala definir si se presentan en este caso los elementos necesarios para que proceda la acción de repetición, especialmente, el relacionado con la obligación condenatoria a cargo del Estado. Entre las pruebas que obran en el plenario, se destaca la Resolución No. 1564 del 30 de julio de 20208, suscrita por la secretaria de educación del departamento de Bolívar, señora Verónica Monterrosa Torres, por la cual se reconoce y ordena el pago de las cesantías definitivas a favor del docente Edelso José Vega Ramírez.
También se encuentra el certificado expedido por la Dirección de Prestaciones Económicas del FOMAG, en el que se hace constar el pago por concepto de sanción moratoria reconocida en sede administrativa, por el pago tardío de la cesantía parcial, al docente Edelso José Vega Ramírez9. Asimismo, se cuenta con el oficio del 28 de junio de 202110, por el cual se informa al señor Edelso José Vega Ramírez que el reconocimiento de la 7 Sentencia del 23 de septiembre de 2024, del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Nicolás Yepes Corrales, radicado 050012331000201101797 02. 8 Folio 3 – 4, archivo 07, carpeta primera instancia del expediente electrónico. 9 Folio 2, archivo 04, carpeta primera instancia del expediente electrónico. 10 Folio 5 - 6, archivo 07, carpeta primera instancia del expediente electrónico.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 53/2025 SALA DE DECISIÓN No. 01 Rad. 13001-33-33-011-2023-00270-02 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 sanción por mora, con ocasión al pago tardío de sus cesantías, fue incluido en nómina del 11 de junio de 2021. En dicho documento se indica que el pago obedeció al concepto “vía administrativa”.
Del recuento anterior se extrae que, no está acreditado en este caso que a la Nación – Ministerio de Educación se le haya impuesto una condena a través de una sentencia judicial, una conciliación, o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley; respecto de la cual se haya visto obligada la entidad a pagar al docente Edelso José Vega Ramírez la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Las pruebas antes relacionadas permiten tener por acreditado que al mencionado docente se le reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas a su favor, por parte de la Secretaría de Educación del Departamento de Bolívar, mediante Resolución No. 1564 del 30 de julio de 202011. También está acreditado que el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías fue pagada al docente en el mes de noviembre de 2021.
Sin embargo, se echa de menos la condena judicial, o la obligación contenida en una conciliación, u otro mecanismo de solución de conflictos, a cargo de la entidad demandante, en la que se obligue al pago de la sanción moratoria. Por el contrario, lo que se observa del escaso material probatorio aportado, es que, si bien la entidad hizo el pago de la sanción moratoria al docente, el mismo se hizo de manera voluntaria en sede administrativa y no porque fuera consecuencia de una condena o en cumplimiento de la orden de un tercero. En ese orden, no se configura en este caso el primer elemento requerido para que proceda la acción de repetición, cual es la obligación reparatoria a cargo de la entidad demandada, que necesariamente debe estar precedida de un proceso judicial ordinario, una conciliación, u otro mecanismo alternativo de solución de conflicto.
Por lo expuesto, le asiste razón al juzgado de primera instancia en cuanto declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa en el presente asunto, toda vez que, la Nación – Ministerio de Educación Nacional no está legitimado para ejercer este medio de control, 11 Folio 3 – 4, archivo 07, carpeta primera instancia del expediente electrónico.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 53/2025 SALA DE DECISIÓN No. 01 Rad. 13001-33-33-011-2023-00270-02 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 en el entendido que no le fue impuesta la obligación de pagar la sanción moratoria, sino que accedió a su reconocimiento de manera autónoma y voluntaria.
Ahora bien, para la Sala no son de recibo los argumentos planteados por la parte actora en su apelación; toda vez que, aunque es cierto que en los términos del artículo 9 de la Ley 91 de 1989, las prestaciones sociales que pague el FOMAG serán reconocidas por la Nación – Ministerio de Educación; no se observa en este caso que la sanción moratoria pagada al docente fuera consecuencia del cumplimiento de una obligación impuesta por una autoridad judicial, o que estuviere precedido de una conciliación u otro mecanismo alternativo de solución de conflicto, requisito necesario para que proceda la acción de cumplimiento.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. 5.7. Costas en segunda instancia. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que, “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó un inciso a la referida norma, en el que se establece: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Con fundamento en la integración normativa que dispone el citado artículo 188 del CPACA, sería lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, que dispone en el numeral 1º que se condenará en costas, a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
No obstante, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas a la parte actora por no evidenciarse que la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 53/2025 SALA DE DECISIÓN No. 01 Rad. 13001-33-33-011-2023-00270-02 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 VI.- FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia del 6 de diciembre de 2024, proferida por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado en sesión virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÓSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA (Con aclaración de voto)