Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAGISTRADO PONENTE: Dr. JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Bucaramanga, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE MARCO ANTONIO VELASQUEZ proximoalcalde@gmail.com DEMANDADO NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co TRAMITE DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / MORA JUDICIAL / PERDIDA INCENTIVO ACCIONES POPULARES / CONFIRMA PRIMERA INSTANCIA RADICADO 680013333006 – 2015 – 00124 – 02 MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO xmora@procuraduria.gov.co Se deciden los recursos de APELACIÓN interpuestos contra la sentencia del 1 de junio de 2022 proferida por el Juzgado Administrativo Ad Hoc del Circuito Judicial de Bucaramanga.
I.
ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES. La parte demandante formula las siguientes pretensiones: “Condenar a la RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y CONGRESO DE COLOMBIA, JUZGADOS ADMINISTRATIVOS Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVOS DE SANTANDER a título de perjuicios morales, el equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la providencia que apruebe la conciliación prejudicial, o lo máximo aceptado por la jurisprudencia a pagar a MARCO ANTONIO VELASQUEZ, - Por concepto de perjuicios materiales: condenar a la RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, CONGRESO DE COLOMBIA, JUZGADOS ADMINISTRATIVOS Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER por perjuicios materiales por la pérdida de oportunidad de MARCO ANTONIO VELASQUEZ de haber obtenido el incentivo económico ordenado en el artículo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 por no tramitar y fallar Acción Popular dentro de Los términos perentorios e Improrrogables establecidos en la Ley 472 de 1998 y que trajo como consecuencia el lucro cesante debido o consolidado y futuro el equivalente a sesenta (60) salarios mínimos mensuales legales vigentes, indexados a la fecha en que se pide la conciliación esto es año 2015, esto es $ 644350 X60= $ 20.661.000 que son los cuales se deben ordenar pagar a MARCO ANTONIO VELASQUEZ.
Que se ordene el pago de costas procesales o agencia de derecho, por valor de 4 salarios mínimos las cuales son los costos o gastos relacionados con la Medio de control. Reparación directa. Radicado. 680013333006 – 2015 – 00124 – 02 Sentencia 2da instancia 2 defensa judicial de la parte demandante en este litigio. Estos costos o gastos, comúnmente conocidos como costas judiciales, deben ser asumidos por la parte que pierde el litigio o la querella.” 2.
HECHOS. Refiere la parte demandante que el señor Marco Antonio Velásquez, en el año 2009, radicó ante el Juzgado Único Administrativo de San Gil bajo la partida 2009-00170- 00, demanda en ejercicio la acción popular contemplada en el artículo 5° de la Ley 472 de 1998 para la protección de derechos e intereses colectivos relativos al resguardo del patrimonio cultural del municipio de San Gil y fue admitida la demanda el 08 de mayo de 2009.
Refiere que luego de una serie de manifestaciones de impedimentos de los jueces de conocimiento, dicho proceso finalmente fue asignado al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga, quién a su vez, ordenó su remisión al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión y este a su vez lo remitió al Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Bucaramanga, despacho judicial este último que finalmente profirió sentencia de primera instancia el 30 de agosto de 2013.
Indica la parte demandante que la decisión de primera instancia fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión, mediante providencia del 28 de agosto de 2014, es decir, 5 años después de haberse admitido la demanda. Afirma que con ocasión a la mora de la administración judicial perdió la oportunidad de obtener el derecho al incentivo económico fijado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. La Nación - Rama Judicial. El apoderado de la Rama Judicial argumentó que las decisiones judiciales mencionadas por el demandante se tomaron con base en la normativa vigente y aplicable en su momento, sin que ello configurara un daño antijurídico. Señaló que el trámite del proceso estuvo condicionado a la alta congestión de los Despachos Judiciales, sin que se haya evidenciado negligencia o descuido por parte del fallador.
Además, los derechos colectivos invocados fueron debidamente protegidos, lo que no ha sido objetado por el convocante, quien ha enfocado su solicitud en la supuesta pérdida de la oportunidad para reclamar el incentivo económico, el cual no le fue otorgado por un mandato expreso de la Ley. Respecto a la pérdida del incentivo económico por la derogación de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 mediante la Ley 1425 de 2010, la defensa sostuvo que dicha eliminación fue una decisión del legislador y no una acción atribuible a la Rama Judicial.
Explicó que el incentivo no constituía un derecho adquirido, sino una mera expectativa que dependía de la normativa vigente al momento de proferirse el fallo. La apoderada también refutó la existencia de un perjuicio derivado de las actuaciones de la Rama Judicial, destacando que las demoras procesales alegadas eran atribuibles, en gran parte, a factores como la congestión judicial y la carga excesiva de trabajo en los despachos.
Indicó que estas circunstancias no constituían una falla en el servicio, pues los despachos judiciales cumplieron con Medio de control. Reparación directa. Radicado. 680013333006 – 2015 – 00124 – 02 Sentencia 2da instancia 3 sus funciones dentro de los límites de los recursos disponibles. Finalmente, concluyó que no se configuró el daño antijurídico alegado por el demandante y que la Rama Judicial actuó en el marco de sus competencias legales y constitucionales.
Insistió en que cualquier afectación económica o moral atribuida a la eliminación del incentivo era consecuencia directa de la voluntad del legislador, y no de una falla en el servicio judicial. Por tanto, solicitó al juez declarar infundadas las pretensiones de la demanda y exonerar a la Rama Judicial de toda responsabilidad en el caso.
III. SENTENCIA APELADA El Juzgado Administrativo Ad Hoc Del Circuito Judicial De Bucaramanga negó las pretensiones de la demanda al considerar que, si bien, la acción popular interpuesta por el señor Marco Antonio Velásquez tardó más de cuatro años en resolverse, durante ese tiempo el legislador expidió la Ley 1425 de 2010, la cual suprimió el incentivo económico contemplado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
En cumplimiento de dicha supresión, el Juzgado Administrativo de Descongestión decidió negar su reconocimiento en la Sentencia de Primera, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander. Señala que, revisado el expediente, la acción popular fue presentada en el año 2009 y su fallo de segunda instancia se profirió en agosto de 2014.
La demanda de reparación directa planteó que la demora en la tramitación del proceso generó la pérdida del incentivo económico al que el actor consideraba tener derecho, bajo el argumento de que, de haberse fallado oportunamente, habría sido beneficiario de dicho reconocimiento. Frente a la alegada pérdida de oportunidad en el reconocimiento del incentivo económico, asegura que el juzgado acogió la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual este no constituía un derecho adquirido sino una mera expectativa.
Advierte igualmente que, se estableció que el derecho al incentivo solo se consolidaba con una sentencia ejecutoriada que así lo reconociera, y al momento del fallo ya no existía base legal para otorgarlo, pues la Ley 1425 de 2010 había derogado su reconocimiento. En cuanto a la imputación del daño, el despacho consideró que la demora en la resolución de la acción popular no configuraba un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia pues se evidenció la enorme carga procesal de los juzgados administrativos y la alta cantidad de acciones populares interpuestas antes de la derogatoria del incentivo, aspectos que generaron congestión judicial, lo que no puede ser atribuido como una falla del servicio imputable a la Nación - Rama Judicial.
De igual manera, se concluyó que la eliminación del incentivo fue una decisión del legislador que obedeció a criterios de política pública y a la necesidad de evitar la proliferación de demandas con intereses lucrativos. Al ser una modificación normativa con efectos generales, su aplicación no podía considerarse arbitraria ni violatoria de derechos adquiridos, pues la jurisprudencia había determinado que las meras expectativas no generan derechos frente a una ley nueva.
Finalmente, y al no configurarse un daño antijurídico ni una vulneración al derecho del actor, el juzgado resolvió denegar las pretensiones de la demanda. Sin embargo, al no evidenciarse temeridad o mala fe en la actuación del demandante, se abstuvo de imponer condena en costas, ordenando el archivo del expediente una vez en firme la decisión. Medio de control.
Reparación directa. Radicado. 680013333006 – 2015 – 00124 – 02 Sentencia 2da instancia 4 IV. LA APELACIÓN La parte demandante. – En su recurso reitera que existe nexo causal entre la mora judicial y la sentencia, resaltando la creación de Juzgados Administrativos de Descongestión como Plan Especial de Descongestión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en 2012, razón por la que considera que si la justicia estaba congestionada no era su deber soportar la mora en la terminación de la demanda por él interpuesta.
Advierte que, la norma es clara cuando se deben o no pagar costas y agencias en derecho, afirmando que el juzgado de primera instancia no estudio el expediente de acción popular al decir “en este despacho no se encuentra evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante”. Lo que demuestra la parcialidad hacia las partes demandadas, manifestando que si hubo costos, los cuales están probados y no fueron valorados por A QUO.
Sostuvo que no hubo pronunciamiento respecto a la irretroactividad de la ley de los actos administrativos, argumentando que un acto de esta índole no puede legalmente producir efectos en una fecha anterior a aquella de su entrada en vigencia, ello teniendo en cuenta que la demanda se presentó antes de la entrada en vigencia de la nueva norma.
Concluye indicando que dentro del presente asunto si se encuentra acreditada la falla en la administración de justicia bajo el título de defectuoso funcionamiento, toda vez que se demostró la demora injustificada en el trámite, esto por la inactividad en el trámite procesal. Finalmente, solicita se revoque la decisión proferida en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Bucaramanga y que, en su lugar, se concedan las pretensiones de la demanda.
La parte demandada. – Mediante apoderado judicial interpone recurso de apelación en contra el numeral segundo de la sentencia de primera instancia con la finalidad de que sea revocada parcialmente la decisión, sólo respecto de la decisión sobre la condena en costas, advirtiendo que su representada concurrió al presente proceso como parte demandada desde el primer momento, motivo por el que se activó un procedimiento interno que inicia desde la recepción de la demanda, su reparto para estudio, la suscripción del respectivo poder, contestación de la demanda, gestión de pruebas y demás trámites administrativos y judiciales que involucra recursos públicos, así como el recurso humano inmerso en el mismo, aumentando con esto, que el desconocimiento de la condena en costas a la parte demandante como vencida implica un detrimento para la entidad que representa.
Igualmente, respecto de las agencias en derecho, indicó que se acreditan probadas con la comparecencia al proceso de los profesionales del derecho que ejercieron la defensa de los intereses de su representada durante el curso de la primera instancia, y que, conforme a la gestión realizada, el haber incurrido en gastos por concepto de las agencias en derecho se encuentra más que acreditado.
Finalmente reitera que la condena en costas no está proscrita para este caso, pues advierte que la parte demandante no fue beneficiaria de amparo de pobreza. V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Medio de control. Reparación directa. Radicado. 680013333006 – 2015 – 00124 – 02 Sentencia 2da instancia 5 El trámite correspondió por reparto al H. Magistrado Julio Edisson Ramos Salazar el 14 de julio de 2022.
El 30 de enero de 2023 la apoderada de la parte demandante formula recusación e impedimento contra el H. Magistrado Julio Edisson Ramos Salazar y el Tribunal Administrativo de Santander, por lo que, se ordenó la remisión del asunto al H. Magistrado Milcíades Rodríguez Quintero para que decidiera sobre el mismo. Mediante auto del 19 de enero de 2023 se admitieron los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de primera instancia en los términos de los artículos 67 y siguiente de la Ley 2080 de 2021.
Mediante auto de fecha 03 de diciembre de 2024 no se acepta la recusación formulada por la parte demandante contra el H. Magistrado Julio Edisson Ramos Salazar y el Tribunal Administrativo de Santander y ordena la devolución del expediente al despacho de origen, para que se continúe con el respectivo tramite. VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante, la parte demandada y el Ministerio Público no concurrieron en esta etapa.
VII. CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO. ¿En el presente caso, se encuentran reunidos los presupuestos necesarios para declarar la responsabilidad administrativa de la NACIÓN - RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL-, por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, al haberse tramitado y fallado la acción popular radicada al número 2009-00170-00 promovida por el señor MARCO ANTONIO VELASQUEZ en contra del MUNICIPIO DE COROMORO Y OTRO, por fuera de los términos establecidos por la Ley 472 de 1998 y en momentos en que había entrado en vigor la Ley 1425 de 2010 que derogó el incentivo consagrado en el artículo 39 de la mencionada Ley 472 de 1998? VIII.
MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 1. La responsabilidad del Estado. A voces de lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado será patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de sus autoridades públicas, que le sean imputables. Es así como, para que surja el deber indemnizatorio por parte del Estado, resulta necesario demostrar que la ocurrencia del daño antijurídico es consecuencia de la realización de una conducta irregular por parte de la Administración, así como los perjuicios cuya reparación se reclama1 1 CONSEJO DE ESTADO.
SECCIÓN TERCERA. SENTENCIA DEL 17 DE JUNIO DE 2.004. C.P. Dra. MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ. EXPEDIENTE 15183. Medio de control. Reparación directa. Radicado. 680013333006 – 2015 – 00124 – 02 Sentencia 2da instancia 6 En referencia a la acreditación de la existencia del nexo causal entre el daño y la conducta de la Administración, se ha indicado que “(…) En relación con los hechos que inciden en la producción de un daño, es importante diferenciar las imputaciones fácticas y jurídicas, entendidas las primeras como las indicaciones históricas referidas a los hechos en los cuales el demandante edifica sus pretensiones, o el señalamiento de las causas materiales en criterio de quien imputa, que guardan inmediatez con el hecho y que, se considera, contribuyeron desde el punto de vista físico a la concreción del daño. En tanto que las imputaciones jurídicas aluden a la fuente normativa de deberes y de obligaciones (constitucionales, administrativas, convencionales, legales o contractuales) en las cuales se plasma el derecho de reclamación.2 Frente al caso bajo estudio resulta pertinente mencionar, en referencia a la responsabilidad patrimonial del estado, por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que, la Ley 270 de 1996 en sus artículos 65 y 69 dispone: “Artículo
65. DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales. En los términos del inciso anterior el Estado responderá por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad”.
(…..) Artículo
69. DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. Fuera de los casos previstos en los artículos 66 y 68 de esta ley, quien haya sufrido un daño antijurídico, a consecuencia de la función jurisdiccional tendrá derecho a obtener la consiguiente reparación” (Subrayado fuera de texto). Se tiene igualmente que el artículo 2283 de la Constitución Política, respecto a la administración de justicia, señala que los términos procesales deberán ser acatados con diligencia, y su incumplimiento será sancionado.
Bajo esta consigna, la H. Corte Constitucional se ha pronunciado varias oportunidades sobre el particular para destacar que el derecho a que no se incurra en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones que corresponden a las autoridades judiciales, hace parte integral y fundamental del derecho al debido proceso, y al acceso efectivo a la administración de justicia. Se tiene que, frente al tema de mora judicial, la H. Corte Constitucional, en sentencia T-1249 del 16 de diciembre de 2004, señaló que la misma se caracteriza por: “(i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente, (ii) la falta de motivo razonable y prueba de que la demora es debida a circunstancias que no puede contrarrestar y directamente relacionada con el punto anterior, (iii) la omisión en el cumplimiento de sus funciones por parte del trabajador, debido a la negligencia y desidia respecto de sus obligaciones en el trámite de los procesos.
Ahora bien, otra conclusión que se puede inferir de la jurisprudencia constitucional es la diferenciación que hace entre incumplimiento de los términos originada en la desatención injustificada del funcionario de sus deberes y la existencia de una sobre carga de trabajo sistemática 2 CONSEJO DE ESTADO, sentencia del 18 de marzo de 2.004 CP Dra. MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ.
Exp. 14338 3 ARTICULO 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”.
Medio de control. Reparación directa. Radicado. 680013333006 – 2015 – 00124 – 02 Sentencia 2da instancia 7 en algunos los despachos, que hace prácticamente imposible el respeto estricto de los términos judiciales”. A su turno, la Sección Tercera del H. Consejo de Estado en sentencia del 3 de febrero de 20104, precisó: “En la ley 270 de 1996 se estableció esta modalidad de responsabilidad del Estado como residual, con fundamento en la cual deben ser decididos los supuestos de daño antijurídico sufridos a consecuencia de la función jurisdiccional, que no constituyen error jurisdiccional o privación injusta de la libertad, por no provenir de una decisión judicial.
Ya en vigencia de la Constitución de 1991, la Sala ha reconocido el derecho a la indemnización por fallas en la administración de justicia y, en particular, por el retardo injustificado de adoptar decisiones que causan daño a las partes o a terceros. (…..) En síntesis, para resolver si en un caso concreto hay lugar a la responsabilidad del Estado por fallas en la administración de justicia derivadas del retardo en adoptar decisiones, debe decidirse si ese retardo estuvo o no justificado, conclusión a la cual se llegará luego de señalar la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente, la forma como haya sido llevado el caso, el volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los estándares de funcionamiento, que no están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora, ya que este es un asunto que hay que tratar no desde un Estado ideal sino desde la propia realidad de una administración de justicia con problemas de congestión, derivados de una demandada que supera la limitación de recursos humanos y materiales disponibles para atenderla.” (Negrilla y subrayado fuera de texto).
Cabe recordar que la acción popular -aspecto que guarda relación con el caso sometido a juicio en esta oportunidad- fue creada por la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Carta Política, como un mecanismo judicial de trámite preferencial para la defensa de los derechos e intereses colectivos. Fue precisamente de su naturaleza preferente, que la Ley 472 consagró unos términos que guiarían el trámite del proceso de acción popular, así: i) La admisión de la demanda deberá efectuarse dentro de los 3 días siguientes a la presentación de la demanda, ii) Traslado a las partes por el término de 10 días, iii) Citación a audiencia de pacto de cumplimiento dentro 3 días siguientes al vencimiento del traslado de la demanda, iv) Periodo probatorio de 20 días prorrogables por otros 20 días, v) Alegatos por el término de 5 días, vi) Sentencia de primera instancia dentro del término de 20 días siguientes al vencimiento del traslado para alegar y iv) Sentencia de segunda instancia en el caso de haberse interpuesto recurso de apelación, dentro del término de 20 días contados desde la radicación del expediente en la secretaría del Tribunal competente.
Finalmente, la Ley 472 de 1998, consagró un incentivo a favor del actor popular, en cuantía de entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales, estímulo económico que permaneció vigente hasta el día 29 de diciembre de 2010, fecha en que entró en vigencia la Ley 1425 de 2010 -declarada exequible por 4 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 3 de febrero de 2010. C. P. Dra. RUTH STELLA CORREA PALACIO. Rad. 17293. Medio de control. Reparación directa. Radicado. 680013333006 – 2015 – 00124 – 02 Sentencia 2da instancia 8 la Corte Constitucional mediante sentencia C-902 de 2011-, que expresamente lo derogó. Ahora bien, al descender al caso materia de estudio se tiene que, como sustento a sus pretensiones, señala el demandante que en el año 2009 radicó ante el juzgado único administrativo de San Gil, demanda de acción popular en contra del MUNICIPIO DE COROMORO y otros, por el abandono de la piscina y parte del colegio Departamental Agropecuario León Amaya, la cual fue radicada al número 2009-00170.
Refiere además el demandante que, se emitió sentencia de primera instancia el día 30 de agosto de 2013 dando por terminado el litigio, declarando vulnerados los derechos, pero dejando sin incentivo al actor popular porque ya había entrado en vigencia la Ley 1425 de 2010 que derogó el artículo 39 de la ley 472 de 1998. Agregó que el Tribunal Administrativo subdirección de descongestión de Santander dictó sentencia de segunda instancia el 28 de agosto de 2014 confirmando la de primera instancia. Aduce el demandante que la demora en emitir decisión definitiva y de fondo respecto de la acción popular que instauró en contra del MUNICIPIO DE COROMORO y otro, configura un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que le ocasionó perjuicios de orden económico que no se encontraba en deber de soportar, toda vez que, de haberse fallado oportunamente el proceso de acción popular con observancia de los términos que para el efecto fijó la Ley 472 de 1998, hubiera tenido derecho al incentivo económico que consagraba el artículo 39 de la referida Ley a favor del actor popular, el cual, fue derogado a partir de la entrada en vigor de la Ley 1425 de 2010.
Como material probatorio, fue allegado al expediente copia de la sentencia de primera y segunda instancia del proceso acción popular promovido por el señor MARCO ANTONIO VELASQUEZ en contra del MUNICIPIO DE COROMORO y otro, radicado bajo el número 2009-00170. El Daño Antijurídico El demandante alega que en el presente caso el daño lo constituye la demora en el trámite dado a la acción popular que promovió en contra del MUNICIPIO DE COROMORO y otro, lo que ocasionó que para la época en que se profirió el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda de acción popular, ya no se encontrara vigente el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 que reconocía el incentivo a favor del actor popular, por haber sido derogado por la Ley 1425 de 2010, situación que, a su parecer, se generó debido a un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia derivado justamente de la inactividad del aparato jurisdiccional, lo que en su sentir, configura una falla del servicio de la administración que permite atribuir responsabilidad patrimonial del Estado, al habérsele causado perjuicios de orden patrimonial, traducidos, como se indicó, en la negativa de acceder al incentivo económico en calidad de actor popular.
Ahora, si bien, se encuentra demostrado el daño en los términos alegados por el demandante, esta Corporación deberá analizar si el mismo deviene como antijurídico, es decir, si el demandante no se encontraba obligado a soportarlo; todo Medio de control. Reparación directa. Radicado. 680013333006 – 2015 – 00124 – 02 Sentencia 2da instancia 9 ello, a la luz del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que se enmarca en la teoría general de la falla en el servicio, como título de imputación de responsabilidad invocado en la demanda, a partir del cual se avizoré el surgimiento del deber de reparación por parte del Estado.
Improcedencia del reconocimiento del incentivo económico en acciones populares iniciadas con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010 La Ley 1425 de 2010 derogó el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 que consagraba un incentivo económico a favor de los actores populares, sin prever un régimen de transición que garantizara el reconocimiento del derecho en aquellos procesos que se habían iniciado con anterioridad a la expedición de la ley derogatoria.
En lo que concierne a la constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010 la Corte Constitucional, en sentencia C-360 de 2011, la declaró exequible, incluyendo el artículo 2º que establece la vigencia de la norma a partir de su expedición. En esa oportunidad, la Corte sostuvo que la eliminación del incentivo económico en las acciones populares no constituía una restricción irrazonable o desproporcionada de derechos, ni vulneraba el principio de igualdad de cargas públicas.
Tampoco una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, ni una pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos. Por el contrario, la Corte consideró que la derogatoria del incentivo hacía parte del amplio margen de configuración del legislador y que tanto la decisión de fijarlo como la de eliminarlo, eran opciones constitucionales igualmente válidas.
Aclaró que la norma tenía por fin evitar el abuso en el ejercicio de la acción popular por parte de algunos actores populares que promovían demandas sobre asuntos recurrentes y de baja incidencia en términos de protección de derechos e intereses colectivos, con el único propósito de percibir el incentivo económico, por lo que resultaba legítimo y ajustado a la Constitución que el legislador buscara con la norma derogatoria «evitar la búsqueda del lucro individual como variante primordial para la decisión de la interposición de acciones populares» La falla en el servicio -defectuoso funcionamiento de la administración de justicia- alegada por el demandante Para determinar si en el presente caso la denegatoria del incentivo económico consagrado por la Ley 472 de 1998 a favor del actor popular -hoy demandante-, dispuesta en la sentencia que puso fin al proceso de acción popular radicado al número 2009-00170, estuvo precedida de una mora judicial injustificada y violatoria del debido proceso -caso en el cual se configuraría la falla en el servicio alegada por el demandante-, es necesario determinar si la actuación judicial desplegada en curso del trámite de la mencionada acción estuvo ajustada a la Ley, y si, -contrario a lo manifestado por la parte demandante-, la demora en el trámite dado al proceso se debió a causas no atribuibles a la administración judicial que la librarían de responsabilidad, lo que exige a la Sala abordar el análisis de las razones por las cuales se incumplieron los términos procesales.
Es así como, una vez revisadas las actuaciones llevadas a cabo dentro del proceso de acción popular 2009-00170 por parte del Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Bucaramanga –tal y como fueron transcritas en párrafos Medio de control. Reparación directa. Radicado. 680013333006 – 2015 – 00124 – 02 Sentencia 2da instancia 10 anteriores-, se tiene que si bien, dicho estrado judicial debía adelantar las actuaciones a su cargo dentro de los términos señalados en la Ley 472 de 1998, es claro que no fue posible hacerlo, no por aspectos atribuibles a falencias de los referidos Despachos Judiciales, sino a fallas propias del sistema judicial.
En efecto, el estudio del caso permite a la Sala avizorar que la mora judicial en el presente caso tuvo como causa, en mayor medida, las especiales circunstancias a las que se vio enfrentada la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en todo el País para la época en que se surtió el trámite de la acción popular de marras. Lo anterior, teniendo en cuenta que los Juzgados Administrativos a nivel nacional solo iniciaron su funcionamiento a partir del 1º de agosto del año 2006, momento a partir del cual, por primera vez, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo contó con una primera instancia conformada por los jueces administrativos lo que, solo a partir de tal momento, viabilizó la distribución de los asuntos acorde con las normas de competencia contenidas tanto en las Leyes 446 de 1998 y 393 de 1997, como de la Ley 472 de 1998 para el caso específico de acciones populares.
Bajo esta óptica, es claro que fue solo a partir del año 2006, que los jueces administrativos asumieron las mencionadas competencias y lo que a su vez llevó a que todos los procesos que se encontraban en los Tribunales en única y primera instancia fueran remitidos a los juzgados administrativos para que continuaran con el trámite, redistribución que naturalmente implicó dar trámite a una carga considerable de expedientes que se encontraban en esta Corporación. Es así como, en criterio de esta Corporación, la mora en que se hubiera podido incurrir en curso del trámite dado a la acción popular radicada bajo el número 2009- 00170-00 promovida por el hoy demandante MARCO ANTONIO VELÁSQUEZ contra del MUNICIPIO DE COROMORO y otro, fue justificada, en la medida en que no es atribuible a la negligencia del operador judicial, sino tal y como ha quedado reseñado, se debió a la situación de congestión judicial que imperaba para la época, la cual incluso justificó en su momento la entrada en vigencia del sistema de descongestión judicial en cumplimiento de lo establecido al respecto por la Ley 1437 de 2011.
Debe igualmente resaltarse que, tal como lo ha precisado el Honorable Consejo de Estado5“…no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que esta deber ser injustificada, deber estar probada la negligencia de la autoridad judicial demandada y que sea probable la existencia de un perjuicio irremediable”. Lo anterior fue reiterado por en sentencia del 19 de junio de 20146, en la que la Alta Corporación, sostuvo que, “…tiene una posición reiterada en relación con la existencia de la mora judicial, que sólo se predica si hay dilación injustificada al resolver los asuntos sometidos a la competencia del juez”, y, “…que es necesario examinar la complejidad del asunto y la congestión laboral como eventos de justificación a dicha mora”.
A su vez, la Corte Constitucional, ha señalado que la congestión y la mora judicial afectan gravemente los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, por dilación injustificada e inobservancia de los términos judiciales; sin 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. Sentencia 23 de enero de 2014, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, Rad. 11001-03-15-000-2013-02547-00 (AC) 6 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA.
Sentencia del 19 de junio de 2014, C.P. Susana Buitrago Valencia, Rad. 25000-23-41-000-2014-00415-01 (AC) Medio de control. Reparación directa. Radicado. 680013333006 – 2015 – 00124 – 02 Sentencia 2da instancia 11 embargo, la Corporación ha indicado que no todo desconocimiento de los plazos establecidos en la ley por parte del operador judicial pueden dar lugar a la violación de los mencionados derechos, pues se configura solo en aquellos eventos en los cuales el juez no puede justificar su retardo.
IX. CASO CONCRETO 1. Hechos probados Revisado el expediente, se observa que obran los siguientes documentos visibles: 1. Sentencia de primera instancia del 30 de agosto de 2013 del proceso de acción popular 2009-00170-00 mediante la cual el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito declaró que el Departamento de Santander y el Municipio de Coromoro vulneraron los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y denegó el reconocimiento del incentivo económico solicitado por el actor popular.
(Expediente digital, archivo digital 001, folio 34 SAMAI). 2. Sentencia de segunda instancia del 28 de agosto de 2014 del proceso de acción popular 2009-00170-00, mediante la cual la Sala de Otros Asuntos de la Subsección de Descongestión, confirmo la sentencia de primera instancia del 30 de agosto de 2013 y reconoció las costas procesales.
(Expediente digital, archivo digital 001 folio 49 SAMAI). 2. Conclusiones 2.1 Se concreta de esta manera que, la mora judicial vulnera los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, así como de las garantías legales y constitucionales del usuario en sedes administrativa y judicial, solo cuando se trate de una tardanza sin sustento, por lo que, si el incumplimiento de los plazos no resulta atribuible al juez o si existen motivos que dan razón al retardo, no se entienden vulnerados tales derechos. 2.3 En el presente asunto la dilación en el trámite surtido a la acción popular radicada bajo el número 2009-00170-00 resulta atribuible a problemas coyunturales de la época, entre ellos, la congestión judicial y la creación de los Juzgados Administrativos.
En estos términos, estando justificada la mora judicial en los hechos anteriormente descritos, concluye la Sala que la Nación – Rama Judicial- no incurrió en una falla del servicio por omisión o negligencia, por lo que, al no provenir la mora judicial de una conducta dilatoria o negligente de los empleados o funcionarios judiciales que conocieron del proceso de acción popular promovido por el hoy demandante, necesariamente acaece un motivo probado y razonable que la justifica como lo fue -se reitera- la congestión judicial y el exceso de carga laboral, lo cual no puede considerarse como una negación del acceso a la administración de justicia, como tampoco puede ser tenido como un hecho constitutivo de una falla en el servicio. 2.4 Cabe destacar además, en relación con los hechos en los que el demandante estructura la presente acción resarcitoria de perjuicios, que no resulta procedente, - tal como lo pretende el demandante-, derivar un daño reprochable a la Medio de control.
Reparación directa. Radicado. 680013333006 – 2015 – 00124 – 02 Sentencia 2da instancia 12 Administración partiendo de que la decisión de fondo en curso del proceso de acción popular 2009-00170-00, hubiera sido proferida en vigencia de la Ley 1425 de 2010 -que derogó el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 que reconocía el incentivo económico que a favor del actor popular-. 2.5 Lo anterior, en la medida en que no puede perder de vista el hoy demandante que el asunto sometido a estudio en curso de la acción popular que en su momento promovió no corresponde a un derecho personal.
Por el contrario, el eje central en el que gravitan las acciones populares es la protección de los derechos de toda la comunidad, y es precisamente por esta razón, que el estudio de la acción popular e incluso el análisis frente a la prosperidad o no del presente medio de control de resarcimiento de perjuicios, no puede quedar restringido a los intereses económicos de quien actuó como actor popular, más aún si con miras a dar prevalencia a dichos aspectos de orden patrimonial, desdibuja la finalidad altruista del proceso que promovió, la cual, se insiste, no es otra que la defensa de derechos colectivos de una comunidad afectada.
La finalidad del incentivo económico no es la de resarcir algún perjuicio, sino simplemente servir como un estímulo a los ciudadanos para que participen mediante la acción popular, en defensa de los derechos e intereses colectivos. Ahora bien, ese actuar debe ser motivado estrictamente por el interés colectivo y no simplemente individual de obtener dicho reconocimiento, con base en una sólida conciencia cívica, pues es el reconocimiento a una labor altruista de un ciudadano que obró en interés de la colectividad, y en tal sentido, su existencia apunta únicamente el interés actor popular a manera de estímulo a este tipo de acciones. 2.6 Se advierte igualmente que al momento de formular la demanda que dio origen al presente proceso de reparación directa, el demandante no refiere que la demora en el trámite de la acción popular que él mismo promovió hubiera generado un perjuicio económico para la comunidad involucrada ese proceso, sino que por el contrario, edifica la acción resarcitoria de perjuicios en un presunto detrimento patrimonial a partir de la negativa del reconocimiento del incentivo que la Ley 472 de 1998 contemplaba a favor del actor popular, estímulo que, adicional a que es un aspecto accesorio de la acción constitucional, corresponde a una simple expectativa de derecho para quien formuló la demanda popular, no un derecho adquirido, siendo del caso mencionar que “Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene.”7 2.7 Bajo esta óptica no resulta posible predicar la existencia de una lesión de orden patrimonial al demandante -actor popular- en razón de la eliminación del incentivo, pues, tal y como ha quedado expuesto, el reconocimiento económico que se consagraba en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, tenía como única finalidad la de servir de estímulo en respuesta a la labor altruista en favor de quien, con el único objetivo de lograr un beneficio para la comunidad previniendo la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, acudía a promover la acción popular, sin que sea posible variar esta finalidad para ahora entender que el incentivo es el objeto del proceso. 7 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. sentencia del 3 de septiembre de 2013, AP.-2009- 1566.
Medio de control. Reparación directa. Radicado. 680013333006 – 2015 – 00124 – 02 Sentencia 2da instancia 13 En consecuencia, la negativa del reconocimiento del incentivo en la acción popular, con independencia de la causa por la cual se haya negado -esto es, ante la negativa de las pretensiones de la demanda o por haberse derogado la norma que lo consagraba-, no puede derivar en un perjuicio económico de quien funge como actor popular, pues, en últimas, es claro que su actuar en curso de esta clase de procesos se motiva estrictamente a la protección de los derechos de la comunidad y no por fines particulares.
Acorde con las consideraciones expuestas, concluye la Sala que no se dan para este caso los presupuestos necesarios para declarar la responsabilidad administrativa de la Nación-Rama Judicial, por cuanto no existe falla en el servicio de parte de esta entidad que constituya un defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, siendo del caso confirmar la sentencia de primera instancia. Conforme a lo anterior habrá de confirmarse la providencia de primera instancia. X. CONDENA EN COSTAS Ahora, frente al reproche de la condena en costas efectuada por la aquí demandada, conviene precisar que de conformidad con el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 20234 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 20234 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez “analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011”[1].
Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales.
Medio de control. Reparación directa. Radicado. 680013333006 – 2015 – 00124 – 02 Sentencia 2da instancia 14 Así mismo, es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: «( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )».
Fuera de texto. En tal virtud, y por no advertirse actuación temeraria o mala fe atribuirle a la parte demanda, vencida en juicio, ni conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, así como tampoco se presenta una carencia de fundamentación legal en la demanda, la Sala se abstendrá de disponer condena en costas en ambas instancias contra ninguna de las partes.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia apelada.
SEGUNDO. SIN CONDENA en costas de segunda instancia.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas constancias de rigor en SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala, según Acta No. 031 de 2025. [Aprobado por medio electrónico] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Ponente [Aprobado por medio electrónico] [Aprobado por medio electrónico] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrado Magistrada