1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicación: 73001-33-33-008-2019-00016-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) Apoderado: Yudi Lorena Torres Varón Demandado: Jorge Noel Robayo Diaz Apoderado: Sandra Janneth Mahecha Ospina Tema: Pensión de vejez ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 3 de junio de 2022 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda La Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante COLPENSIONES1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el señor Jorge Noel Robayo Díaz, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1. Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 3014 del 26 de junio de 1999, proferida por el extinto Instituto de Seguro Social, mediante la cual se reconoció al señor Jorge Noel Robayo Díaz una pensión ordinaria de vejez a partir del 30 de marzo de 1999, en cuantía de $692.672.
Se declare la nulidad de la Resolución GNR No. 6595 del 8 de enero de 2016, mediante la cual se reliquidó la pensión de vejez del demandado, estableciéndola a partir del 16 de octubre de 2012 en una cuantía de $1.525.355. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene el estudio de la pensión de vejez teniendo en cuenta la compartibilidad de la pensión con el ex empleador, liquidando hasta la fecha de causación y disponiendo la devolución de la diferencia resultante entre lo pagado por concepto de pensión ordinaria de vejez y lo que en derecho corresponda bajo el régimen de la 1 A través de apoderado judicial. 2 compartibilidad de la pensión, a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución GNR No. 6595 del 8 de enero de 2016, hasta la declaratoria de nulidad de los actos demandados.
Se ordene que las sumas reconocidas a favor de COLPENSIONES sean indexadas o, en su defecto, se reconozcan los intereses a que haya lugar, considerando la pérdida del poder adquisitivo de la moneda. 1.1.2. Hechos La autoridad demandante señaló lo siguiente: Jorge Noel Díaz Robayo nació el 30 de marzo de 1939. Mediante conciliación prejudicial entre Jorge Noel Díaz Robayo y la empresa Cementos Diamante del Tolima S.A., esta última, en calidad de patrono, le reconoció una pensión de vejez, con la expectativa de cubrirla de manera compartida una vez cumpliera los requisitos legales para acceder a la pensión ordinaria de vejez.
El 16 de octubre de 1998, Jorge Noel Díaz Robayo solicitó ante el extinto Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento de la pensión ordinaria de vejez. Mediante la Resolución No. 3014 del 26 de junio de 1999, el extinto Instituto de Seguros Sociales le reconoció una pensión de vejez con efectos a partir del 30 de marzo de 1999, fecha en la que adquirió el derecho pensional conforme al régimen dispuesto en el Decreto 758 de 1990.
La cuantía de la prestación se fijó en $692.672 mensuales, reconociéndose un retroactivo de $2.541.644. Para la liquidación de la pensión se tuvieron en cuenta 1.491 semanas cotizadas y un Ingreso Base de Liquidación (IBL) de $769.635. El 16 de octubre de 2015, Jorge Noel Díaz Robayo solicitó la reliquidación de su pensión, la cual fue resuelta mediante la Resolución GNR No. 6595 del 8 de enero de 2016, fijando el monto de la prestación en $1.525.355.
En esta liquidación se consideraron 1.551 semanas cotizadas, lo que le otorgó una tasa de reemplazo del 90%, y un IBL de $1.694.839. Mediante Auto de Pruebas APSUB 2061 del 13 de junio de 2017, se requirió a Jorge Noel Díaz Robayo y a la empresa Cementos Diamante del Tolima S.A. para que aportaran copia del documento en el que se reconoció la pensión de jubilación con expectativa de ser compartida.
Ante la falta de respuesta, mediante Auto de Pruebas APSUB 337 del 30 de enero de 2018, se reiteró dicho requerimiento. A través del Auto de Pruebas APSUB 2135 del 21 de junio de 2018, se solicitó autorización a Jorge Noel Díaz Robayo para la revocatoria en sede administrativa de las Resoluciones No. 3014 del 26 de junio de 1999 y GNR No. 6595 del 8 de enero de 2016, argumentando que la prestación reconocida debió otorgarse considerando su carácter compartido con Cementos Diamante del Tolima S.A..
Sin embargo, el requerimiento venció en silencio. El 6 de julio de 2018, Jorge Noel Díaz Robayo aportó el acta de conciliación en la que Cementos Diamante del Tolima S.A. reconoció la pensión compartida. En consecuencia, mediante Auto de Pruebas APSUB 2793 del 28 de agosto de 2018, se reiteró la solicitud de autorización para la revocatoria en sede administrativa de 3 las Resoluciones No. 3014 del 26 de junio de 1999 y GNR No. 6595 del 8 de enero de 2016.
Este nuevo requerimiento también venció en silencio. 1.2. Contestación de la demanda El demandado manifiesta oposición a las pretensiones de la demanda, argumentando que ha actuado con diligencia y buena fe. En este sentido, considera improcedente la pretensión de la autoridad demandante de recuperar lo pagado por diferencias en las mesadas pensionales. 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante sentencia del 3 de junio de 2022, dispuso lo siguiente en su parte resolutiva: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones No 3014 del 26 de junio de 1999 y GNR 6595 del 8 de enero de 2016, mediante las cuales COLPENSIONES ordenó reconocer y reliquidar respectivamente una pensión de vejez de carácter ordinaria a favor del señor JORGE NOEL ROBAYO DIAZ sin tener en cuenta la compartibilidad con la pensión de jubilación patronal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. En su lugar, la demandante deberá expedir un nuevo acto administrativo que incluya el estudio de la pensión con carácter compartida, así como su liquidación, de manera que refleje el quantum de subrogación, advirtiendo en todo caso que el valor de la mesada pensional del señor Robayo no podrá ser inferior a la otorgada por el antiguo empleador.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, en los términos explicados en la presente providencia.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte demandada. (…)” La autoridad judicial indicó que no existe controversia sobre la prestación de servicios del demandado para Cementos Diamante del Tolima S.A. (actualmente CEMEX COLOMBIA S.A.) desde el 1º de mayo de 1968 hasta el 30 de noviembre de 1992. También señaló que se acreditó su nacimiento el 30 de marzo de 1939 y que la empleadora le reconoció una pensión de jubilación patronal a partir del 1º de diciembre de 1992, correspondiente al 75% del salario promedio del último año de servicio.
Precisó que, debido a la edad del demandado y al tiempo de servicio acumulado para la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones (1º de abril de 1994), resultaba evidente su condición de beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pues le faltaban menos de 10 años para adquirir el derecho pensional, el cual se causó el 30 de marzo de 1999.
En consecuencia, determinó que el ingreso base de liquidación debía calcularse conforme al inciso 3º del artículo 36 de la citada ley. Afirmó que se encuentra probado que, mediante Acta de Conciliación del 12 de enero de 1993, la empresa reconoció al demandado una pensión de jubilación convencional a partir del 1º de diciembre de 1992, con una cuantía inicial de $306.788, bajo un esquema de compartibilidad con la pensión de vejez a cargo del 4 entonces Instituto de Seguros Sociales (ISS).
Además, señaló que, mediante comunicación del 12 de mayo de 1992, radicada ante el ISS el 19 de octubre de 1998, la empresa le informó al demandado sobre la concesión de la pensión de jubilación con carácter compartido, indicando que, para el reconocimiento de la pensión de vejez, debía presentar su solicitud ante el ISS al cumplir 60 años.
Indicó que el demandado presentó dicha solicitud ante el ISS – Seccional Risaralda el 16 de octubre de 1999, señalando como último empleador a Cementos Diamante S.A. y que, mediante la Resolución 3014 de 1999, el ISS reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez bajo el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con una cuantía inicial de $692.672, efectiva a partir del 30 de marzo de 1999, generando un retroactivo de $2.541.644, el cual fue consignado en su cuenta de nómina.
Señaló que, posteriormente, el 16 de octubre de 2015, el demandado solicitó la reliquidación de su pensión y que, a través de la Resolución GNR6595 del 8 de enero de 2016, COLPENSIONES ordenó dicha reliquidación, estableciendo la mesada para el año 2016 en $1.525.355 y disponiendo el pago de un retroactivo si había lugar a ello. Explicó que la pensión de jubilación reconocida por Cementos Diamante del Tolima S.A. tenía carácter compartido, conforme a lo previsto en el artículo 5 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 780 de 1990, lo que implicaba que, al haberse causado la pensión a partir del 17 de octubre de 1985, el ISS debía asumir el pago de la mesada pensional, quedando la empresa obligada únicamente a cubrir el mayor valor si existía una diferencia entre la pensión otorgada por el ISS y la reconocida inicialmente, siempre que hubiese continuado cotizando al sistema.
Aclaró que la figura de la compartibilidad pensional implica que la entidad de seguridad social asume el pago de la prestación sin afectar su valor total, dado que el derecho adquirido protege el monto reconocido, y que, en este caso, la pensión de jubilación convencional fue expresamente otorgada con carácter compartido, estableciéndose en acta que la prestación se pagaría hasta que el ISS reconociera la pensión de vejez, momento a partir del cual el empleador solo asumiría la diferencia si existiera.
En virtud de ello, concluyó que el ex empleador únicamente estaba obligado a cubrir el mayor valor de la mesada, excluyendo cualquier reclamación en su contra por montos que legalmente correspondían a la administradora de pensiones, pues la compartibilidad lo liberaba de dicha carga en la proporción asumida por COLPENSIONES. Determinó que, al momento de reconocer la pensión de vejez, la entidad demandante omitió considerar el carácter compartido de la pensión de jubilación convencional, lo que generó incertidumbre sobre el valor subrogado por COLPENSIONES y la diferencia que debía asumir el empleador.
Refirió que dicha omisión justificaba la declaratoria de nulidad de los actos administrativos sometidos a control, dado que fueron expedidos sin considerar la compartibilidad establecida por el ex empleador. Indicó que, al realizar la reliquidación de la pensión de vejez, COLPENSIONES tomó como base de liquidación el monto determinado en su acto anterior y no el salario primigenio patronal, omitiendo nuevamente el carácter compartido de la prestación, lo que generó una diferencia mínima a favor del demandante, reflejada en los valores de $1.940.596 y $1.937.147 señalados en la demanda. 5 Concluyó que, dado que el reconocimiento pensional es una actividad regulada y técnica, sujeta a normas que establecen los riesgos subrogados, COLPENSIONES deberá expedir un nuevo acto administrativo que contemple la compartibilidad pensional y verificar si la obligación a su cargo fue subrogada total o parcialmente, y en caso de que la subrogación sea parcial, deberá ajustar el monto de la mesada pensional, garantizando que el valor final no sea inferior al otorgado por el antiguo empleador.
Respecto a la pretensión de restablecimiento del derecho, concluyó que no se acreditó en el expediente que Jorge Noel Robayo Díaz hubiera actuado de mala fe al solicitar la pensión de vejez. Señaló que la mala fe debe demostrarse en el proceso, pues la buena fe es una presunción legal que solo puede desvirtuarse mediante prueba. Indicó que correspondía a COLPENSIONES demostrar que el demandado no actuó con lealtad, rectitud y honestidad, sino que incurrió en maniobras engañosas o presentó documentos falsos para inducir en error a la administración y obtener el reconocimiento de la prestación. Agregó que, al no haberse probado la mala fe en el proceso y habiendo el demandado solicitado la pensión de vejez bajo la convicción de cumplir los requisitos, la responsabilidad no podía trasladarse a él, pues fue la propia entidad la que otorgó la segunda pensión. 1.4.
Apelación La demandante interpuso recurso de apelación parcial contra la decisión de primera instancia en lo relacionado con la negativa del juez de ordenar la devolución de las sumas de dinero percibidas por el demandado sin tener derecho a ellas. Argumentó que en el proceso quedó evidenciada la mala fe del demandado al no autorizar la revocatoria de los actos administrativos demandados en sede administrativa.
Sostuvo que la omisión de ordenar la devolución de los montos indebidamente percibidos afecta gravemente la estabilidad financiera del sistema de pensiones, pues no resulta justo que una persona reciba una prestación económica sin derecho a ella y quede exenta de la obligación de restituir lo recibido. Afirmó que esta situación configura un enriquecimiento sin causa en favor del demandado y genera un impacto negativo en las finanzas del sistema.
Reiteró que debía ordenarse al demandado la devolución total de la diferencia de las mesadas percibidas desde el momento en que el acto administrativo produjo efectos fiscales, o al menos, desde la fecha en que se solicitó la autorización para revocar los actos demandados. 1.5. Trámite en segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 6 de octubre de 2022.
Las partes y el agente del Ministerio Público no intervinieron en esta etapa del proceso.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA. Según esta disposición, los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia, entre otros casos, de las 6 apelaciones de las sentencias emitidas en primera instancia por los jueces administrativos.
A su vez, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Conforme a lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias de primera instancia son apelables, situación que se presenta en el presente caso. 2.3.
Problema jurídico de segunda instancia De acuerdo con el marco del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el demandado debe reintegrar a COLPENSIONES las sumas que resulten de la diferencia entre el valor reconocido por concepto de pensión de vejez y el que le correspondería al establecerse la prestación considerando su compartibilidad con la pensión de jubilación patronal. 2.3.1.
Tesis de la sala Se confirmará la sentencia de primera instancia, dado que COLPENSIONES no demostró que el demandado haya recibido un monto pensional superior al que le correspondía en contravía del principio de buena fe. Al no cumplir con esta carga probatoria, no procede exigir la restitución de las sumas pagadas por concepto de mesadas pensionales. 2.3.2.
Marco normativo sobre el principio de buena fe El artículo 83 de la Constitución Política de Colombia establece que las actuaciones de los particulares y las autoridades públicas deben ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presume en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas. La Corte Constitucional2 ha definido el principio de la buena fe como aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una “persona correcta”.
También ha sostenido que el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones reciprocas relacionadas a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros3.
Por otra parte, en materia contenciosa administrativa, el numeral 1° del artículo 164 del CPACA4 prevé que en todos los actos de los particulares y de las autoridades 2 T-475 del 29 de julio de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis 4 “ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) 7 se presume la buena fe. Por lo tanto, cuando se pretenda demostrar lo contrario, es decir, que no se actuó de buena fe, se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio. Esto implica que corresponde probar la obtención del derecho prestacional o su negativa con desconocimiento de los postulados de la buena fe.
En ese sentido, para que proceda el reintegro de las prestaciones periódicas reconocidas y pagadas, es necesario que la entidad pruebe que el pensionado incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas durante el trámite de la actuación administrativa que, eventualmente, condujo al reconocimiento de la pensión. 2.4. Caso concreto COLPENSIONES promovió el presente proceso al considerar que, al reconocer la pensión de vejez al demandado, debió aplicarse la compartibilidad de la prestación, dado que su exempleador le había otorgado previamente una pensión. Sostuvo que la liquidación del monto pensional se realizó sin tener en cuenta este criterio, por lo que los actos eran nulos y el pensionado debía reintegrar las diferencias percibidas en exceso.
En primera instancia, se declaró la nulidad de los actos demandados al acreditarse que no se tuvo en cuenta la pensión extralegal previamente reconocida por el exempleador, razón por la cual el nuevo reconocimiento debía efectuarse bajo el régimen de compartibilidad pensional. Sin embargo, no se ordenó el reintegro de suma alguna al sistema pensional, al no demostrarse mala fe del pensionado en el trámite administrativo mediante el cual se le otorgó la prestación. COLPENSIONES interpuso recurso de apelación parcial contra el fallo de primera instancia, argumentando que el demandado, al ser informado del error en el reconocimiento de su pensión y guardar silencio cuando se le solicitó autorización para revocar los actos en sede administrativa, tenía pleno conocimiento de que percibía una prestación bajo un régimen que no le correspondía. En consecuencia, sostuvo que debía ordenarse el reintegro de las sumas pagadas en exceso, equivalentes a la diferencia entre lo efectivamente percibido y el valor real de su mesada pensional.
De acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 establece que “( ) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Esta disposición se encuentra en armonía con el artículo 83 de la Constitución Política, el cual señala que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.
En este sentido, la buena fe se considera un principio general del derecho que rige las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos. Así lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, en la que además precisó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe (…)”. 8 del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.
Así, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, presunción que también se aplica al ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, para que procediera el reembolso de las sumas reclamadas en la demanda, la parte actora debía demostrar que el pago de un valor superior al legalmente correspondiente se produjo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, cuya presunción opera en este caso.
Del análisis de la prueba documental obrante en el expediente, no se advierte evidencia que acredite, como lo sostiene la demandante, que el pensionado haya actuado de mala fe para obtener el reconocimiento de su pensión. No se observa en su actuar una conducta que contraríe los postulados de la buena fe. Si bien el demandado no consintió la revocatoria directa de los actos administrativos discutidos en el presente proceso, esta circunstancia, por sí sola, no constituye una actuación de mala fe.
Por ello, tal como concluyó el fallador de primera instancia, no hay lugar a ordenar la devolución de suma alguna en favor de COLPENSIONES. 2.5. Costas procesales El artículo 188 del CPACA, que trata sobre la condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En el presente caso, al tratarse de un asunto que involucra un interés público y no verificarse la existencia de una demanda carente de fundamento legal, no hay lugar a la imposición de costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. 9 RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de junio de 2022 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, remitir las diligencias al Juzgado de origen, realizando las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha. Los magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx