SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025). Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho de carácter sancionatorio Demandante Colombiana Móvil S.A. E.S.P. NIT No. 830114921-1 nelsonbarrerayabogados2000@gmail.com jennyjohanaraigosodiaz@gmail.com nbarrerag@gmail.com Demandado Superintendencia de Industria y Comercio notificacionesjud@sic.gov.co cosorio@sic.gov.co Ministerio público Xirys María Mora Alvarado Procuradora 160 Judicial II Para Asuntos Administrativos xmora@procuraduria.gov.co;
Radicado y link del expediente digital 680013333006-2015-00360-01 Tema La apelación no cumple con la carga argumentativa exigida para habilitar la competencia del juez de segunda instancia. Ausencia de reparos fácticos y jurídicos concretos contra la sentencia recurrida. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandante contra la sentencia proferida el 27 de febrero de 2017 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se negaron las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES A. La demanda1 1. Pretensiones La parte demandante solicita que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 39386 del 28 de junio de 2013, 61447 del 24 de octubre de 2013 y 47934 del 1 de agosto de 2014, por medio de las cuales la Superintendencia de Industria y Comercio le impuso una sanción pecuniaria por lo suma de $29.475.000.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se declare que no estaba obligada a pagar la sanción impuesta y se le reintegre el valor cancelado. 1 Expediente físico. Folios 48 a 58 Radicado: 680013333006-2015-00360-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Colombiana Movil S.A. E.S.P Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Pretende, subsidiariamente, que se disminuya la multa de conformidad con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y que se ordene el reintegro de la diferencia que resulte.
Solicita que se condene en costas a la demandada. 2. Hechos Señala que el 1 de febrero de 2013 el señor Michael Andrés Vanegas Beltrán presentó una queja ante la Superintendencia de Industria y Comercio, porque presuntamente transgredió los arts. 54 de la Ley 1341 de 2009 y 47.3 del literal c de la Resolución CRC 3066 de 2011. Informa que, por lo anterior, el 30 de abril de 2013 la Superintendencia inició una investigación administrativa en su contra.
Menciona que mediante la Resolución No. 393856 del 28 de junio de 2013 la autoridad le impuso una sanción pecuniaria por la suma de $29.475.000, acto administrativo contra el cual interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. Sostiene que mediante las Resoluciones No. 61447 del 24 de octubre de 2013 y No. 47934 del 1 de agosto de 2014 la demandada resolvió de forma negativa los recursos interpuestos.
Concluye que el 23 de septiembre de 2014 canceló el valor de la multa impuesta. 3. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se enlistan como normas violadas las siguientes: los arts. 6, 29 y 209 de la Constitución, arts. 3 y 137 del CPACA y el art 66 de la Ley 1341 de 2009. Dice la demandante que las sanciones siempre deben responder a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad, de manera que la administración debe calificar la gravedad de la falta y graduar el monto de la sanción en ese sentido.
Cita jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre ello. Expone que no se configuró ninguno de los criterios establecidos por la norma para imponer la multa, ya que no se probó la existencia de daño alguno, además, que no vulneró los derechos del usuario. Agrega que la demandada debió declarar el hecho superado debido al desistimiento de la queja que presentó el usuario, pues con ello se demostró que le garantizó sus derechos.
B. Contestación2 La Superintendencia de Industria y Comercio se opone a las pretensiones. Sostiene que las resoluciones impugnadas están debidamente fundamentadas en la Ley 1341 de 2009 y la Resolución CRC 3066 de 2011. Argumenta que actuó dentro de 2 Expediente físico. Folios 229 a 235 Radicado: 680013333006-2015-00360-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Colombiana Movil S.A. E.S.P Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander sus atribuciones legales, en cumplimiento de su deber de proteger a los usuarios del servicio de comunicaciones.
Afirma que durante el desarrollo de la investigación administrativa respetó el debido proceso de la empresa demandante. Precisa que los actos administrativos están debidamente motivados y acordes con los principios de legalidad y proporcionalidad establecidos en la ley. Refiere que, aunque el usuario desistió de su queja, continuó de oficio la investigación debido al interés público y la necesidad de proteger los derechos de los usuarios.
Recalca que la conducta del operador, esto es, no enviarle el expediente para resolver la petición del usuario vulneró el régimen de protección a los usuarios, lo que justificó la imposición de la multa. Manifiesta que la sanción impuesta es proporcional a la infracción en que incurrió la empresa demandante y se encuentra dentro del límite 2.000 SMLMV que establece la Ley 1341 de 2009.
Agrega que no fue arbitraria al momento de graduar la sanción, porque esta se determinó con base en los criterios de gravedad de la falta y la necesidad de protección de los usuarios. Destaca que la demanda carece de fundamento jurídico, ya que la empresa demandante no plantea argumentos convincentes que justifiquen la nulidad de los actos administrativos demandados.
C. La sentencia recurrida3 En sentencia del 27 de febrero de 2017 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga niega las pretensiones. Como fundamento de su decisión, el a quo argumenta que la sanción impuesta por la Superintendencia de Industria y Comercio a la empresa Colombia Móvil S.A. E.S.P. se ajusta a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad establecidos en la Ley 1341 de 2009.
Considera que la multa de $29.475.000 (50 SMLMV) se encuentra dentro del máximo permitido de 2.000 salarios mínimos. Señala que la sanción respondió adecuadamente a la infracción cometida, ya que se fundamentó en la no entrega de un expediente para resolver la queja de un usuario. Expone que, pese a que el usuario desistió de su queja, la Superintendencia continuó con la investigación de oficio, debido al interés público y la protección de los derechos de los usuarios de telecomunicaciones.
Agrega que la parte demandante no logró demostrar que el procedimiento o la sanción violara los principios constitucionales o legales señalados, como el debido proceso o la proporcionalidad de las sanciones. 3 Expediente físico. Folios 256 a 260 Radicado: 680013333006-2015-00360-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Colombiana Movil S.A. E.S.P Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander D. La apelación4 En audiencia del 26 de septiembre de 2018 la empresa Colombia Móvil S.A. E.S.P. interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. A continuación, se transcribe lo manifestado por la parte actora: Señoría, una vez escuchados los argumentos del despacho actuando como apoderado de Colombia móvil S.A.S. ESP no comparto los argumentos establecidos por el despacho ni los de la parte demandada en sus alegatos de conclusión, razón por la cual interpongo recurso de apelación contra la decisión proferida en el despacho, el cual previo la venia de su Señoría procederé a sustentar.
Frente a ello, el a quo le preguntó si haría uso del término para sustentar el recurso, a lo cual indicó que no, que lo haría de inmediato. Acto seguido, el apelante expuso los siguientes argumentos para sustentar el recurso de alzada: Teniendo en cuenta los argumentos del despacho, no son compartidos por la parte demandante, teniendo en cuenta que Colombia móvil S.A.S EPS ha actuado de manera diligente, lo cual se ha demostrado en todo el trasegar del proceso.
Es así que el usuario de Colombia móvil desistió de su queja en el sentido de que no había un derecho que se le estuviera vulnerando a este usuario. Así mismo no comparto la decisión del despacho teniendo en cuenta que encuentro la sanción impuesta no corresponde a un factor de proporcionalidad, toda vez que es sumamente gravosa para la compañía, razón por la cual solicito al honorable tribunal acoger los argumentos expuestos en la demanda y realice una proporción de la sanción de acuerdo a lo establecido en la normatividad vigente.
E. Trámite de segunda instancia En auto del 15 de febrero de 2018 se admite el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia y el 23 de octubre de 2018 se corre traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rinda concepto de fondo. La parte demandante pide que se revoque la sentencia. Insiste en que las resoluciones impugnadas son nulas por la violación de los principios constitucionales y legales establecidos en el artículo 54 de la Ley 1341 de 2009 y la Ley 1437 de 2011, comoquiera que no se tuvieron en cuenta los criterios de gravedad de la falta, daño producido y reincidencia al momento de imponer la multa.
Sostiene que las resoluciones carecen de una motivación adecuada y suficiente para justificar las sanciones impuestas. Alega que no se respetó su derecho de defensa y contradicción, porque en los actos administrativos no se explicó las razones detrás de la sanción. 4 Expediente físico. Folios 260. Grabación de la audiencia inicial. Minuto 30:40 a 31:50 Radicado: 680013333006-2015-00360-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Colombiana Movil S.A. E.S.P Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Dice que, en lugar de imponer una sanción tan elevada, la Superintendencia de Industria y Comercio debió archivar la investigación tras el desistimiento del quejoso, dado que accedió parcialmente a sus peticiones.
Cuestiona la competencia de la Superintendencia para continuar con la investigación de oficio después de que el quejoso desistió de la reclamación. La parte demandada solicita que se confirme la sentencia. Argumenta que los actos administrativos son legales, están debidamente motivados y que la sanción impuesta es proporcional y razonable a la infracción cometida.
Sostiene, en ese sentido, que la sanción de 50 salarios mínimos tampoco supera el límite máximo permitido por la ley. Enfatiza que durante el procedimiento administrativo respetó los derechos y garantías de la demandante. Arguye que actuó en cumplimiento de su misión de proteger los derechos de los usuarios del servicio de telecomunicaciones.
II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los juzgados administrativos de su distrito judicial. B. Cumplimiento de la carga argumentativa del recurso de apelación El legislador, en los artículos 3205 y 3286 del Código General del Proceso, delimitó la competencia del juez de segunda instancia en tres aspectos.
A saber: (i) el asunto decidido, (ii) el objeto del recurso y (iii) las razones formuladas. De acuerdo con lo anterior, el Tribunal solo puede revocar o modificar las disposiciones que fueron objeto de recurso y por los argumentos que se formularon en la apelación. El H. Consejo de Estado ha considerado en reiteradas oportunidades, que el marco para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados contra la decisión recurrida, es decir, por los juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia7; razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso por la parte interesada, así como tampoco es suficiente la manifestación general de no estar conforme con la decisión impugnada, toda vez que, quien tenga interés en que 5 ARTÍCULO 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. 6 ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 7 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, sentencia del 16 de noviembre de 2017, M.P: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, Rad.
No.: 08001-23-31-000-2010-00600-01(2078-15) Radicado: 680013333006-2015-00360-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Colombiana Movil S.A. E.S.P Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander el asunto sea analizado de fondo en segunda instancia, debe señalar cuáles fueron los yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis planteada8.
En cuanto a la carga argumentativa del recurso de alzada, el alto tribunal9 ha precisado que esta no se satisface con la mera expresión de disenso frente al fallo apelado, ni con la solicitud de revocatoria basada en afirmaciones genéricas o en la reiteración de lo expuesto en la demanda o su contestación. Por el contrario, se exige que se ataque de manera específica los fundamentos de hecho o de derecho en los que se basó la providencia impugnada, señalando por qué, desde la perspectiva del apelante, la decisión no se ajusta al ordenamiento jurídico.
Dicho enfoque tiene como finalidad delimitar el ámbito sobre el cual debe pronunciarse el juez de segunda instancia. Esto dice esa corporación: No se satisface con la simple manifestación de disenso frente a la providencia recurrida; tampoco con la solicitud de que se revoque para que, en su lugar, se acceda a los intereses de la parte inconforme o con la mera reiteración de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, bien sea en la demanda o en la contestación. No, lo que la ley impone es que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia en aquello que se considere desfavorable, no solo porque la decisión sea contraria a los intereses de quien la impugna, sino porque exista en realidad, a su juicio, una razón por la que piense que lo fallado en primera instancia no corresponde, en derecho, a la decisión acertada, lo cual, por tanto, delimita el marco al que debe sujetarse el juez al revisar la sentencia recurrida10.
Entonces, el recurrente tiene la carga procesal de sustentar de forma adecuada, suficiente y material los desacuerdos que tenga frente a la decisión de primera instancia. No es admisible la presentación de argumentos vagos, imprecisos, desprovistos de soporte normativo o probatorio, o basados en apreciaciones subjetivas sin desarrollo técnico.
La doctrina autorizada11 ha resaltado que en este sistema dispositivo el superior no debe revisar oficiosamente todo el universo normativo y fáctico del litigio, sino únicamente aquellos aspectos específicos, puntuales y concretos que hayan sido formulados como reparos a la providencia impugnada. Por otra parte, en lo que respecta a los alegatos de conclusión de segunda instancia, el Consejo de Estado12 ha precisado que estos no pueden utilizarse como mecanismo para incorporar, modificar o ampliar los argumentos que debieron ser planteados oportunamente en la sustentación del recurso de apelación, pues dicha 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. María Adriana Marín, Sentencia del 22 de noviembre de 2021, Rad.66001-23-31- 000-2010-00289-01 (46508) 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, Sentencia del 21de mayo de 2021, Rad 050012331000-2006-03257-01 (52413) 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, Sentencia del 21de mayo de 2021, Rad 050012331000-2006-03257-01 (52413) 11 FORERO SILVA, Jorge.
"El Recurso de Apelación y la Pretensión Impugnaticia". Revista del Instituto Colombiano de Derecho Procesal No. 43, enero-junio 2016. Bogotá: Instituto Colombiano de Derecho Procesal, pp 177-205 12 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, sentencia del 16 de noviembre de 2017, M.P: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, Rad. No.: 08001-23-31-000-2010-00600-01(2078-15) Radicado: 680013333006-2015-00360-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Colombiana Movil S.A. E.S.P Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander etapa no está destinada a subsanar omisiones procesales ni a alterar los límites del debate fijado en segunda instancia. En este caso, la Sala observa que el recurso de apelación interpuesto por la parte actora no cumple con los requisitos mínimos de suficiencia exigidos por el ordenamiento jurídico.
La apelante se limitó a manifestar que se encontraba en desacuerdo con la decisión del a quo, a reiterar que había actuado con diligencia y a calificar la sanción como «sumamente gravosa», sin desarrollar ningún argumento. No controvirtió de manera específica los fundamentos fácticos y jurídicos que sirvieron de sustento al a quo para negar las pretensiones.
Tales manifestaciones no satisfacen la carga argumentativa impuesta por el legislador para habilitar la competencia del juez de segunda instancia. El apelante no podía limitarse a solicitar la revocatoria del fallo ni a expresar una disconformidad genérica, sino que debía identificar con claridad los errores de interpretación normativa, de motivación o de valoración probatoria atribuibles a la sentencia. La simple afirmación de que la sanción impuesta resulta «sumamente gravosa» carece, por sí sola, de contenido jurídico y fáctico suficiente.
Su carácter subjetivo e indeterminado impide a este tribunal establecer un marco claro para el análisis del fondo del asunto en esta instancia. Si consideraba que la sanción era desproporcionada, le correspondía exponer por qué resultaba contraria a los criterios establecidos en la Ley 1341 de 2009, qué elementos no fueron considerados por la autoridad administrativa y en qué medida el monto impuesto excedía los fines legítimos de la potestad sancionadora del Estado.
Nada de ello fue planteado en el recurso. En ese sentido, era deber del apelante estructurar, dentro del marco normativo y probatorio aplicable, los reproches concretos que justificaban su inconformidad y que debían ser objeto de análisis en esta instancia. Se resalta, además, que la parte actora tuvo la oportunidad de sustentar el recurso dentro del término de diez días siguientes a la notificación de la sentencia que prevé la norma, y que el juez le consultó expresamente si haría uso de ese plazo, a lo cual manifestó que presentaría la sustentación de manera inmediata.
Por ende, la apelante no puede justificar la falta de desarrollo argumentativo en la modalidad oral del recurso, pues fue esta quien renunció al término legal otorgado para presentar un recurso de apelación más elaborado por escrito, asumiendo con ello la carga de exponer en ese mismo momento, de manera clara, suficiente y conforme a las exigencias legales, los reparos contra la sentencia. Ahora bien, la parte actora no puede pretender utilizar los alegatos de conclusión presentados en segunda instancia como un medio para plantear argumentos que no fueron incluidos en la sustentación inicial del recurso, ni para complementar o corregir las omisiones en que incurrió al momento de interponerlo.
Esta etapa procesal no está destinada a ampliar el alcance del recurso de apelación ni a Radicado: 680013333006-2015-00360-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Colombiana Movil S.A. E.S.P Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander redefinir los límites del debate que quedó fijado con la formulación del recurso, sino exclusivamente a reiterar, precisar o profundizar en los reparos ya planteados de manera oportuna.
En consecuencia, ante la ausencia de cuestionamientos jurídicos y fácticos específicos dirigidos contra la decisión de primera instancia que habiliten el pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación, se confirmara la sentencia. Por último, y sin perjuicio de lo anterior, si se hiciera una interpretación amplia del recurso de apelación a la luz del escrito de la demanda, podría entenderse que, cuando la apelante sostiene que «el usuario de Colombia Móvil desistió de su queja al no considerarse vulnerado su derecho», está planteando un reparo contra la sentencia, argumentando que la Superintendencia debió archivar el proceso.
Sin embargo, conforme al artículo 18 del CPACA, la autoridad administrativa tiene la facultad, en ejercicio de su función de vigilancia y control, de continuar de oficio las actuaciones cuando lo estime necesario por razones de interés público. Aunque el usuario desistió de su queja, la Superintendencia actuó legítimamente al proseguir con la investigación, dado que la omisión de la empresa al no remitir el expediente a la entidad de control constituye una infracción a las normas de protección al usuario.
Esta actuación no solo busca proteger los derechos individuales, sino también garantizar el cumplimiento de la normativa y la integridad del sistema de comunicaciones, en beneficio del interés colectivo. C. De la condena en costas El legislador, en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, dispuso la condena en costas como consecuencia jurídica para quien es vencido en juicio dentro de los procesos declarativos en los cuales no se ventila un asunto de interés público.
No obstante, en atención al precedente horizontal de este Tribunal, la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia, comoquiera que no se advierte que la demanda se haya presentado con «manifiesta carencia de fundamento legal» o que la parte vencida haya desplegado acciones temerarias o de mala fe para dilatar, obstruir o dificultar el curso normal del proceso.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida 27 de febrero de 2017 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se negaron las pretensiones.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia. Radicado: 680013333006-2015-00360-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Colombiana Movil S.A. E.S.P Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Aprobado en Sala ordinaria de la fecha según Acta No. 10 de 2025 [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARIA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada