1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 049 Magistrado Ponente: GONZALO PERDOMO CABRERA Radicación: 76001333301620150009801 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: Rocío Romero Hinestroza Apoderado: Pedro Emilio Montes Sánchez pedroemilioms@yahoo.com;
Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Apoderada: Mónica Lisbeth Arellano Arcos procesosjudiciales@procuraduria.gov.co; notificacionesjudiciales@procuraduria.gov.co; sagomez@procuraduria.gov.co; Ministerio Público: Procuradora 136 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá ochaves@procuraduria.gov.co Asunto: Prima especial de servicios Decide la Sala Transitoria el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia No. 38 del 11 de marzo de 2024 a través de la cual el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali accedió a las pretensiones de la demanda. 1.- ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la señora Rocío Romero Hinestroza interpuso demanda, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.- Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Oficio SG 4044 del 1 de septiembre de 2015 y (ii) Resolución No. 1051 del 19 de diciembre de 2014. 1.2.- Se inapliquen los Decretos 621 de 2007, 661 de 2008, 726 de 2009, 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013 y 186 de 2014 por 2 inconstitucionales e ilegales que reiteraron los yerros consagrados en los decretos declarados nulos por la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014. 1.2.- A título de restablecimiento solicitó, “se ordene a favor de la Dra. ROCIO ROMERO HINESTROZA y en contra de la NACIÓN – PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN, el reconocimiento de la reliquidación y pago de la Prima Especial de Servicios y reconocimiento de la Naturaleza Salarial de dicha prestación con la concerniente reliquidación de salarios, Prima de Servicios;
Cesantías; Vacaciones; Prima de Vacaciones; Prima de Navidad, Bonificación por Actividad Judicial, sus efectos en la reliquidación de la Cesantías, intereses a las cesantías, aportes a pensión, demás Prestaciones Sociales y cualquiera otro emolumento cancelado de forma incompleta, al que tiene derecho por haber ejercido como Procuradora 59 Judicial I, Administrativa de Cali, V., al tenor del fallo del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Sala de Conjueces, en sentencia del 29 de abril de 2014 (…) con retroactividad a Noviembre de 2008, cuando se dio su vinculación a la Procuraduría General de la Nación y hasta la fecha presente.
(…) …declarar que mi mandante (…) le asiste razón jurídica para que la entidad demandada reliquide y cancele las sumas adeudadas por concepto de la reliquidación y pago de la Prima Especial de Servicios y reconocimiento de la Naturaleza Salarial de dicha prestación con la concerniente reliquidación de salarios, Prima de Servicios; Cesantías;
Vacaciones; Prima de Vacaciones; Prima de Navidad, Bonificación por Actividad Judicial, sus efectos en la reliquidación de la Cesantías, intereses a las cesantías, aportes a pensión, demás Prestaciones Sociales y cualquiera otro emolumento cancelado de forma incompleta, inherente al cargo, con efectividad a la fecha de vinculación al cargo de procuradora 59 Judicial I, Administrativa, de Cali, V., ya en vigencia de la Ley 4 de 1992, y hasta cuando sea efectivamente cancelado dichos valores, incluyendo el correspondiente a los aumentos que se hubieren decretado año a año, con posterioridad a la expedición de la norma, con fundamento en la ley, el precedente jurisprudencial invocado y los que lo soportaron y todos aquellos que le han seguido, es decir, ordenándose pagar el 30% adicional de lo que por todo concepto perciben los jueces por [concepto], desde Noviembre de 2008, cuando se dio su vinculación a la Procuraduría General de la Nación y hasta la fecha.
(…) …Disponer la cancelación de las sumas debidas, con los efectos retroactivos previstos en la ley, desde Noviembre de 2008, cuando se dio su vinculación a la Procuraduría General de la Nación y hasta la fecha, y en cumplimiento de la norma legal y lo decretado en la sentencia respectiva, se ordenen los descuentos y traslados a Colpensiones o a la entidad que haga sus veces, para los efectos de la correcta reliquidación de los derecho solicitados y con el fin de que la pensión a que tiene derecho y ya percibe, se reliquide teniendo en cuenta los factores de ley y, además, los que resulten de estas pretensiones.
(…) 3 …sea condenada LA NACIÓN, PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN a pagar a favor de quien obra como demandante, o a quien sus derechos represente, los siguientes valores: al pago de las condenas que consignó así: a. El valor que falte para alcanzar el 30% sobre el 100% de los percibido como Juez de Ejecución de Penas que desde Noviembre de 2008, cuando se dio su vinculación a la Procuraduría General de la Nación y hasta la fecha, es el mayor valor que en forma mensual vienen recibiendo los Procuradores Judiciales de la Nación y en el presente caso corresponde a ese tiempo transcurrido; b. Que se condene [a la entidad demandada] a cancelar a [la demandante] en la misma proporción, es decir en una suma equivalente al 30% de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios desde la fecha de vinculación, fecha en que el derecho se hizo exigible, teniendo en cuenta para su liquidación y reconocimiento y pago todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los PROCURADORES JUDICIALES I de la República. c. Condenar a [la entidad demandada] a que si no da cumplimiento al fallo dentro del término previsto en la ley, pague a favor de [la demandante] los intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia conforme al inciso 3 del Art. 192 del CPACA y en concordancia con la Sentencia C – 188 de 1999 de la Corte Constitucional, que expresa que “los intereses moratorios se causan desde el mismo momento en que la condena se hace exigible”. d. Que se condene en costas a la parte demandada”. 2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La parte demandada1 contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de sus pretensiones bajo la formulación de los siguientes argumentos: La demandada no tiene atribuciones legales para fijar los salarios y las prestaciones de sus servidores, facultad que le corresponde exclusivamente al Gobierno Nacional en virtud a lo dispuesto en el literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional, en concordancia con el numeral 11 del artículo 189 constitucional y la Ley 4ª de 1992.
De donde concluye que es improcedente que la entidad demandada puede efectuar reconocimientos laborales no establecidos en la ley o por montos diferentes a lo previsto, o más aún, cambiarles su naturaleza legal. Propuso las excepciones de “Prescripción extintiva del derecho”, “Inexistencia del derecho pretendido” y la “Innominada o Genérica”.
Y seguidamente, solicitó se denieguen las súplicas de la demanda. 1 Apoderado Senén Andrés Gómez Vásquez. 4 3.- SENTENCIA APELADA El Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali a través de la Sentencia No. 38 del 11 de marzo de 2024 accedió a las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos: Hizo un recuento de la reglamentación legal de la prima especial de servicios y, seguidamente, adujo que la sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado declaró nulos los artículos que regulaban el emolumento en los decretos reglamentarios expedidos por el Ejecutivo para los años 1993 a 2007, “por cuanto habían fijado el 30% de la prima especial dentro del salario básico de los servidores beneficiarios de la misma, en lugar de incremento de ese porcentaje”.
Posición que fue confirmada por la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 CE-SUJ-016-S2-19 del Máximo Tribunal Contencioso Administrativo, donde clarificó que “la asignación básica debe pagarse en un 10%% y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30% ”.
A esto añade las reglas jurisprudenciales establecidas en la sentencia de unificación y finaliza citando el Decreto 272 de 2021 con el cual se normalizó el pago del emolumento a los funcionarios beneficiarios, a partir del 1 de enero de 2021 como una suma adicional a la asignación básica. Avanzando al caso concreto señala que se acreditó la vinculación de la demandante entre el 20 de marzo de 1992 y el 13 de diciembre de 2016 y ejerciendo el cargo de Procuradora Judicial I en el periodo comprendido entre el 9 de diciembre de 2008 y el 13 de diciembre de 2016.
También se demostró que elevó la respectiva reclamación administrativa ante la demandada para lograr el pago de la prima especial del 30% establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la que fue resuelta de forma desfavorable a través de los actos administrativos enjuiciados. De igual forma quedó demostrado que el régimen salarial que cobija a la demandante es el de acogidos dispuesto en el Decreto 54 de 1993, norma que determinó que el 30% de la remuneración mensual se considera como prima especial, sin carácter salarial.
En tal virtud, se tiene como cierto que la demandada pagó de forma indebida su remuneración, “incluyendo como parte del salario básico la prima especial”. En consecuencia, declaró no probadas las excepciones de “Inexistencia del derecho pretendido” y “La Innominada o Genérica”, la nulidad de las decisiones administrativas demandadas y a título de restablecimiento ordenó pagar la diferencia salarial por concepto de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como un valor adicional del 30% de la asignación básica, atendiendo los periodos en que ejercicio el cargo de Procuradora Judicial I. 5 Por último, declaró la prescripción trienal teniendo en cuenta que la reclamación administrativa se radicó el 10 de julio de 2014 por lo que prescribió los derechos anteriores al 10 de julio de 2011.
Tampoco condenó en costas como quiera que no se probaron los supuestos normativos para ello. 4.- EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme la parte demandada2 con el fallo de primera instancia interpuso recurso de apelación en su contra, bajo los siguientes argumentos: Reiteró que no es potestativo de la Procuraduría General de la Nación fijar los salarios y prestaciones de sus servidores, competencia que el Legislador determinó corresponde expresamente al Gobierno Nacional en virtud del artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política.
Agregó que en vigencia del decreto 1251 de 2009 a favor de la demandante no se estipuló beneficios adicionales, por tanto, recibió “el monto máximo autorizado en el ordenamiento jurídico, de suerte que al pagarle el valor adicional (a consecuencia de la reliquidación pretendida), se estaría dando lugar a un pago sin fuente, fundamento o título jurídico de imputación. (Sic)”.
A partir del año 2014 su situación se rige por lo establecido en el Decreto 186 de 2014 y demás normas modificatorias (Decretos 1016 de 2013, 186 de 2014, 1257 de 2015 y 245 de 2016), están revestidas por la presunción de legalidad al no haber sido revocadas, y en donde se dijo que la prima técnica y la prima especial no tendrán carácter salarial para ningún efecto legal.
Acto seguido, ahondo en el carácter no salarial del emolumento, postura confirmada por la Corte Constitucional en la Sentencia C – 279 de 1996 y jurisprudencia del Consejo de Estado que se permitió citar. Finalmente, solicitó que en caso de considerar sentencia condenatoria se tenga en cuenta la prescripción trienal. La parte demandante no se pronunció sobre el recurso de alzada presentado por su contraparte.
El Ministerio Público no emitió concepto. 5.- CONSIDERACIONES 5.1.- Competencia y marco de análisis en segunda instancia 2 Apoderada Mónica Lisbeth Arellano Arcos. 6 En los términos del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 y el Acuerdo PCSJA25- 12255 del 24 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De conformidad con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la Corporación debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. No obstante, en el evento en que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló se hubiere adherido al recurso, el Tribunal se encuentra facultado para resolver sin limitaciones. 5.2.- Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada, corresponde a la Sala Transitoria determinar si: (i) la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y normas posteriores, debe entenderse como una adición al salario de los servidores beneficiarios de dicha prima, o si por el contrario, se encuentra incluida dentro de este último;
(ii) en caso de que la respuesta al anterior interrogante sea positiva, si las prestaciones causadas deben ser reliquidadas con el 100% del salario básico incluyendo el 30% descontado a título de prima especial y si es posible ordenar el reconocimiento y pago del 30% de la asignación básica como adicional a la misma a título de prima especial y (iii) verificado lo anterior establecer si es dable inaplicar por inconstitucionalidad el artículo 10 del Decreto 186 de 2014 y decretos posteriores que dispusieron el aumento o monto de la asignación básica mensual del cargo Procurador Judicial I. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado se abordará el estudio de los siguientes puntos: (i) El control de constitucionalidad por vía de excepción;
(ii) Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992; (iii) La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; (iv) Pruebas relevantes; (v) Análisis del caso concreto; (vi) Condena en costas. 6.3.- El control de constitucionalidad por vía de excepción. En los términos del artículo 4º de la Constitución Política, el modelo de control de constitucionalidad colombiano es de carácter mixto, por cuanto armoniza dos tipos de control: concentrado y difuso o por vía de excepción. El precepto citado dispone: “… La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. El control de constitucionalidad concentrado le compete a la Corte Constitucional, y en forma residual al Consejo de Estado. Esta Corporación debe asumir el conocimiento de las demandas formuladas en ejercicio del medio de control de 7 nulidad por inconstitucional, respecto de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política.
El control por vía de excepción recae en cabeza de cualquier autoridad ya sea judicial o administrativa, incluso sobre particulares que deban aplicar una norma en un caso concreto. La jurisprudencia constitucional ha definido que dicha herramienta jurídica comprende una facultad – deber para los autoridades y particulares, en el primer caso “…en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales…”3.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter-partes, respecto del caso concreto, mas no anulan o le restan valor jerárquico y validez de manera definitiva a la norma exceptuada por el hecho de ser contraría a la Constitución. Mediante Sentencia T – 681 de 2016, la Corte Constitucional precisó que para la configuración del medio exceptivo resulta necesario que concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “…(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…);
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011.
En virtud de este mecanismo, el juez goza de la prerrogativa discrecional para inaplicar actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la ley. El funcionario judicial o las partes se encuentran legitimados para formular este medio exceptivo. 3 Sentencia SU-132 de 2013. 8 La doctrina enseña que, en la praxis, la excepción de ilegalidad o inconstitucional tiene aplicación cuando la parte demandante interpone una demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, y pretende la declaración de nulidad de un acto administrativo particular expedido con fundamento en un acto administrativo general que contraviene la ley o la Carta Política, y, por ende, resulta necesario inaplicarlo.
Así mismo, la doctrina precisa que al juez administrativo le corresponde pronunciarse en la sentencia sobre la excepción formulada, la cual también puede declarar de oficio si lo estima indispensable. En este caso, el estudio debe estar enfocado en constatar si se presenta una contradicción entre una norma superior y otra inferior, sin que se requiera que se advierta en forma flagrante o evidente4. 6.4.- Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992 El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política asignó al Congreso la función de dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.
En desarrollo de la función citada, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, cuya naturaleza es la de una norma Marco o Cuadro, con el objeto de que el Gobierno Nacional fijara, entre otros, el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio Público. La Corte Constitucional en Sentencia C – 312 de 1997 precisó que la Ley 4ª de 1992 “…constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta.
En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales…”.
De acuerdo con los artículos 1º y 2º de la Ley citada, al Gobierno Nacional le corresponde diseñar y fijar, entre otros, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, el respeto de los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus remuneraciones y prestaciones sociales. 4 ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Editorial Legis. Segunda edición. Bogotá: 2012. 9 Al tenor de lo previsto en el artículo 4º ibídem, los sistemas salariales y prestacionales de los empleados referidos deben modificarse con base en los criterios indicados, determinándose el aumento de sus remuneraciones. En consecuencia, el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la Ley 4a de 1992, o en los decretos del Gobierno Nacional en desarrollo de esta, será ineficaz, por cuanto carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos, según lo establecido en su artículo 10.
Ahora bien, sobre el objetivo trazado por el Legislador con la expedición de la Ley Cuadro, la Corte Constitucional en Sentencia C – 244 de 2013, - a través de la cual se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 15 de la mencionada Ley-, señaló que está encaminado a lograr una nivelación salarial adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial, en atención a incoherencias internas y externas advertidas: “… en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país…”.
En línea con el objetivo señalado, mediante el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Legislador le ordenó al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 6.5.- La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, estableció que: “ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” 10 En virtud de la aludida disposición y en cumplimiento de lo establecido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, durante el período comprendido entre los años 1993 y 2007, el Gobierno Nacional expidió los Decretos mediante los cuales se dictaron disposiciones en materia salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar.
En estos, se reprodujo la previsión que el 30% del salario devengado por los funcionarios anteriormente enunciados sería considerado como prima. Las mencionadas disposiciones fueron objeto de demanda a través del medio de control de nulidad simple, la cual fue resuelta por el Consejo de Estado en sentencia del 29 de abril de 2014. En dicha providencia se declaró la nulidad de los artículos demandados bajo el argumento que el Gobierno Nacional interpretó erróneamente y aplicó indebidamente la Ley 4 de 1992, al haber dispuesto que el 30% correspondiente a la prima especial de servicios hacía parte del salario en lugar de reconocer el valor de la prestación como un porcentaje adicional al mismo 5.
A esa conclusión se llegó, por considerarse que la mentada interpretación es la que más se ajusta a los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad en materia laboral, teniendo en cuenta además que los decretos enjuiciados contrariaban los criterios establecidos en la Ley 4 de 1992, conforme a la cual de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Posteriormente, el Consejo de Estado (Sala Plena de Conjueces) reafirmó dicha postura al proferir la Sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, en la que avaló la inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 6 del decreto 658 de 2008, el artículo 8 del decreto 723 de 2009, el artículo 8 del decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del decreto 1.024 de 2013 y el artículo 8 del decreto 194 de 07 de febrero de 2014, por contravenir los principios consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política.
En el referido pronunciamiento, fueron fijadas las siguientes reglas: “1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje Máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, Consejera Ponente María Carolina Rodríguez Ruiz, Radicación número 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). 11 Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título pe prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre, que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta. por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado.de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha "de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 - jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional 6”.
En la providencia citada, el Consejo de Estado también aclaró que, conforme a lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-244 de 2013, no era posible ordenar la reliquidación de la asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30%, cuando ello resultare en superación de los porcentajes máximos fijados por el gobierno nacional: “Por último, la Sala, quiere dejar en claro que la sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se 6 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 12 podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional – dependiendo del cargo, esto es, Magistrado, Juez de Circuito, Juez Municipal, Fiscales, Procuradores y otro servidores públicos -, a efectos de fijar el salario y las primas y demás prestaciones sociales de los servidores judiciales.
Se deben atender los límites previstos por el Legislador en el artículo 10 de la ley 4 de 1992, que en lo pertinente prevé: “Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.
La demandada, como consecuencia de la sentencia de unificación, deberá revisar los procedimientos internos de reconocimiento y liquidación de salarios y prestaciones sociales de los beneficiarios de la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992, a efectos de ajustarse a los criterios que aquí se fijan como reglas de interpretación, observando que con ellas no se superen los límites o techos porcentuales determinados por el Gobierno Nacional en los decretos respectivos 7.” 6.7.- Pruebas relevantes 6.7.1.- Reclamación administrativa radicada el 10 de julio de 2014 mediante la cual la demandante reclama el pago de la prima especial, su naturaleza salarial y la consecuente reliquidación de prestaciones sociales. 6.7.2.- Oficio SG 4044 del 1 de septiembre de 2014 a través del cual se negó la petición elevada. 6.7.3.- Escrito contentivo del recurso de reposición contra la decisión anterior, radicado el 2 de octubre de 2014. 6.7.4.- Resolución No. 1051 del 19 de diciembre de 2014 mediante la cual se resuelve negativamente el recurso de reposición. 6.7.5.- Certificación del 3 de mayo de 2023 expedido por la entidad demandada que da cuenta de la vinculación de la demandante a partir del 20 de marzo de 1992 y hasta el 13 de diciembre de 2016, así: En la misma certificación se relacionaron los cargos ejercidos por la demandante, siento el último el de Procuradora Judicial I, de la siguiente manera: 7 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 13 6.7.6.- Certificación de sueldos devengados por la demandante en el cargo de Procuradora Judicial I, donde se verifica que percibió el emolumento, como sigue: 6.8.- Análisis del caso concreto La parte actora pretende que se le reconozca el carácter salarial a la prima especial y a partir de ello se reliquiden las prestaciones sociales y demás emolumentos a que tenga derecho y que se pagaron de forma incompleta, producto del desempeño del cargo de Procurador Judicial I. En primer lugar, se dirá que la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 no tiene carácter salarial, como quedó reseñado anteriormente, pues únicamente incide en las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones.
Y con la entrada en vigencia del Decreto 272 de 2021 se amplió a la base de 14 cotizaciones en salud. Por ende, esta pretensión no tiene vocación de prosperidad, pues la misma norma de creación desestimó el carácter de factor salarial del emolumento, como bien dejó claro el juez de primer grado. Ahora bien, en lo que toca al reparo del apelante orientado a controvertir el fallo aduciendo que la facultad para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos radica exclusivamente en el Gobierno Nacional.
Se dirá que, la prima especial se deriva del ejercicio del legislador no del ejecutivo, quien la estableció directamente en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y, concedió al Gobierno Nacional la facultad para reglamentarla. En este punto se recuera, que los artículos 1º y 2º de la Ley citada, al Gobierno Nacional le corresponde diseñar y fijar, entre otros, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, el respeto de los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus remuneraciones y prestaciones sociales.
Al tenor de lo previsto en el artículo 4º ibídem, los sistemas salariales y prestacionales de los empleados referidos deben modificarse con base en los criterios indicados, determinándose el aumento de sus remuneraciones. En consecuencia, el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la Ley 4a de 1992, o en los decretos del Gobierno Nacional en desarrollo de esta, será ineficaz, por cuanto carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos, según lo establecido en su artículo 10.
Fue así como al desbordar la facultad concedida al Ejecutivo, el Consejo de Estado a través de la sentencia del 29 de abril de 2014 declaró la nulidad de los artículos que regulan el rubro para los años 1993 a 2007. Con posterioridad, mediante sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, determinó que la prima especial de servicios debe ser considerada como un incremento del salario básico, y por tanto, que sus beneficiarios tienen derecho al pago de las diferencias que surjan ante un pago indebido y a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica, esto es, con inclusión del 30% excluido por concepto de prima especial.
En esa oportunidad quedó claro que la prima de servicios reconocida a la parte demandante con sustento en los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 del Decreto 723 de 2009, 8 del Decreto 1388 de 2010, 8 del Decreto 1039 de 2011, 8 del Decreto 874 de 2012, 8 del Decreto 1024 de 2013 y 8 del Decreto 194 de 2014, como parte de salario básico mensual devengado y no como un monto adicional equivalente al 30% de dicho salario, contraviene los principios consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política 8. 8 ARTICULO 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: 15 Como se ve, no le asiste razón al extremo demandado, pues como quedó establecido la competencia para fijar la remuneración de los empleados públicos no es competencia exclusiva del Ejecutivo y, en el ejercicio de esta facultad, desbordó los límistes establecidos por el Legislador a quien en principio, le corresponde esta función. El otro reparo del apelante, se centra en los topes máximos en la remuneración establecida al cargo de Procurador Judicial I establecidos en el Decreto 1251 de 2009.
Esta disposición estableció: “ARTÍCULO 2°. Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez del Circuito, el Fiscal Delegado ante Juez del Circuito, el Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana y el Fiscal ante Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana será igual al cuarenta y tres por ciento (43%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.
A partir del 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al cuarenta y tres punto dos por ciento (43.2%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes. (…) ARTÍCULO 4°. El pago de la diferencia entre el ingreso anual, por todo concepto, de los funcionarios a que se refiere el presente decreto y el valor en pesos resultante de la aplicación de los porcentajes señalados en los artículos 1 a 3 de este decreto respecto del 70% de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes, se imputará con cargo al ordinal Otros - Otros conceptos de servicios personales autorizados por ley.” En cuanto a la vigencia del anterior decreto se ocupó el Consejo de Estado al referir que “el contenido mismo de la norma señala una vigencia taxativa del Decreto al inicio de cada artículo, al señalar que sus disposiciones regirían «para la vigencia del 2009».
Lo que resulta apenas natural, teniendo en cuenta que anualmente el Gobierno Nacional reglamenta los salarios de los servidores de la Rama Judicial; por consiguiente, la norma que cada año expide queda subrogada por la posterior”. En la misma oportunidad el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo también dejó claro que la remuneración percibida por los jueces (aplicable a los cargos equivalentes) no se acercaba al tope fijado en la norma9.
Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores. 9 Sentencia de Unificación – SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019. 16 Dicho techo en la remuneración tuvo vigencia para los años 2009 y a partir de 2010 como lo estableció el Decreto 1251 de 2009.
En este punto es necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 230 Constitucional al indicar que “Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.” Frente al asunto la Corte Constitucional explicó: “Específicamente sobre el valor de la jurisprudencia y reiterando las posiciones de la Corte, la sentencia referida determinó que: Con fundamento en la interpretación conjunta de los artículos 1, 13, 83 y 230 de la Constitución, la Corte ha dicho que el precedente judicial tiene una posición especial en el sistema de fuentes, en atención a su relevancia para la vigencia de un orden justo y la efectividad de los derechos y libertades de las personas.
Por ello existe una obligación prima facie de seguirlo y, en el caso de que la autoridad judicial decida apartarse, debe ofrecer una justificación suficiente. … Queda claro que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la compatibilidad del Art. 230 C.P. con el reconocimiento del valor de la jurisprudencia, bajo el entendido de que los jueces tienen la posibilidad de apartarse del mismo en sus decisiones siempre que lo hagan con base una justificación suficiente.” 10 El Tribunal Constitucional en la misma oportunidad, al abordar la doctrina probable preciso que “no solo reconoce la constitucionalidad de la doctrina probable (…), sino que fortalece su rigurosidad, exigiendo que el apartamiento de la misma por parte de los jueces de instancia, no sea caprichoso, sino que requiere una justificación de acuerdo con la seguridad jurídica, en concordancia con los principios de la buena fe y la igualdad frente a la ley.
Sin embargo, pese a la importancia, fuerza normativa y garantía de seguridad jurídica y de la confianza legítima en la administración de justicia que contiene la doctrina probable, el acatamiento de la misma no constituye una obligación absoluta para el juez, en la medida en que tiene la posibilidad de apartarse de la doctrina probable siempre que dé a conocer de manera clara las razones por las cuales se aparta en su decisión.” 11 Volviendo sobre la decisión del Consejo de Estado al revisar las razones por las cuales consideró que el Decreto 1251 de 2009 sólo tuvo vigencia para esa calenda, se resumen en que es así porque anualmente el Gobierno Nacional reglamenta la materia; no obstante, nada se dijo de su aplicación a partir del año 2010, periodo que se encuentra también reglamentado en esa disposición y que, con posterioridad a esa anualidad, es decir, para el año 2010 no se expidió decreto determinando los montos máximos de remuneración de los jueces y fiscales, circunstancia que se modificó tácitamente solo con la expedición de los decretos 382 y 383 de 2013 que al crear la bonificación judicial llevaron a superar los porcentajes de remuneración establecidos en el decreto 1251 de 2009. 10 Entre otras C – 621 de 2015 y C – 284 de 2015. 11 Ídem. 17 Así, en esta providencia no se trata de desconocer el precedente jurisprudencial, sino que, dado el vacío argumentativo en relación con la aplicación del Decreto a partir de la vigencia 2010, no queda otro camino que seguir el derrotero normativo, esto significa atender el artículo 230 constitucional y, en ese sentido, aplicar la norma en su tenor literal.
Entonces, tenemos que el monto máximo de la remuneración de los jueces y cargos equivalentes se fijó en la norma aludida para el año 2009 y a partir de 2010, entonces sólo para esas anualidades será posible abordar su estudio. No obstante, se recuerda que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 fue clara en determinar como regla jurisprudencial que “La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 - jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional 12”.
Colofón de lo anterior, la prima especial debe computarse como un porcentaje adicional al salario, y no como parte de éste. Por lo tanto, cualquier acto administrativo que se encuentre en contravía de dicha interpretación debe ser inaplicado en virtud de la excepción de inconstitucionalidad. Eso sí, el restablecimiento del derecho deberá en todo momento respetar los máximos de remuneración dispuestos en cada anualidad, siguiendo la regla jurisprudencial en cita.
En tal virtud, se modificará la orden en este sentido impartida en la sentencia de primer grado para significar que la reliquidación producto del restablecimiento deberá respetar los topes anuales en la remuneración del cargo ejercido por al demandante, tanto en vigencia del Decreto 1251 de 2009 como en las demás normas reglamentarias que regulen estos dictadas por el Gobierno Nacional año a año. 6.9.- Condena en costas En materia de condena en costas, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil…”.
El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el anterior precepto, estableciendo que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 12 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 18 Acerca de la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado ha sostenido que si “ bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”13…”.
Por ende, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado para determinar si se hay lugar o no a condenar en costas debe acudirse a las reglas previstas en el artículo 365 del C.G.P. En sede de apelación, considerando la regla señalada en el artículo 365.8 ibídem, no se condenará en costas, como quiera que no se encuentra acreditado que se causaron en el curso de esta instancia y más aún porque prosperó parcialmente el recurso de alzada. 6.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral 5 de la Sentencia No. 38 del 11 de marzo de 2024 proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali, el cual quedará así: “A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la parte demandada a reconocer y pagar en favor de la señora Rocío Romero Hinestroza identificada con C.C. No. 61.643.311, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario básico, a partir del 9 de diciembre de 2008 al 13 de diciembre de 2016, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Procuradora Judicial I, sin que supere el tope fijado anualmente por el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta que constituye factor de salario sólo para efectos de las cotizaciones al sistema de seguridad social.
Atendiendo el monto máximo fijado por el Gobierno Nacional. Para ello deberá tenerse en cuenta si hubo diferencia en la liquidación del periodo comprendido entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2010, o en todo caso durante la vigencia del decreto 1251 de 2009, arroje valores en favor de la parte 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de abril de 2015.
Rad. No. 25000-23-24-000-2012-00446-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 19 demandante y, en los demás años atender la remuneración máxima dispuesta por los Decretos anuales expedidos por el Ejecutivo.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia de primera instancia.
TERCERO: Sin condena en costas de la segunda instancia.
CUARTO: Una vez en firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen, y efectúense las anotaciones en el programa “SAMAI”. NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.