1 SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Dr. IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Bucaramanga, febrero veintisiete (27) de dos mil veinticinco (2025). SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 680013333006-2018-00136-01 DEMANDANTE: LISSETH PAOLA NIÑO RAMIREZ Notificaciones.francoyveraabogados@hotmail.com jorgeveravizar@hotmail.com gtv_20@hotmail.com DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA notificaciones@bucaramanga.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: JESÚS RODRÍGUEZ OROZCO PROCURADOR 47 JUDICIAL II procjudadm47@procuraduria.gov.co MECANISMO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LINK SAMAI: 68001333300620180013601 Se decide el Recurso de Apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el dieciséis (16) de junio de dos mil veintiuno (2021), que declaró la nulidad parcial del acto administrativo demandado y condenó al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA al pago de prestaciones laborales, previa la siguiente reseña:
ANTECEDENTES La Demanda. Pretensiones. En síntesis, la demanda refiere como tales, las siguientes: “1. Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio SJAL - 0002518 del 17 de enero de 2018, mediante el cual el municipio de Bucaramanga negó la existencia de una relación laboral y el pago de los derechos salariales y prestacionales en igualdad de condiciones a los demás del mismo cargo, durante todo el tiempo que duró dicha relación. 2.
En consecuencia, se declare la existencia de una relación laboral de hecho entre la aquí demandante y el municipio de Bucaramanga, desde el momento de su vinculación y sin solución de continuidad durante todo el tiempo que duró la relación laboral. 3. A título de restablecimiento del derecho, se condene al municipio de Bucaramanga a pagar a favor de la aquí demandante, las diferencias que resulten entre lo cancelado y lo establecido legalmente por concepto de salarios, auxilios, primas, bonificaciones, subsidios, dotación de calzado, vestido de labor y vacaciones, auxilio de cesantías y los intereses al auxilio de cesantías, la sanción moratoria por la no reserva y/o pago oportuno de los mismos, y la sanción por no pago de estos.
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333006-2018-00136-01 2 4 Se condene al municipio de Bucaramanga a realizar la devolución a la aquí demandante de los dineros correspondientes a las retenciones en la fuente efectuadas por parte de la entidad por concepto de honorarios. 5 Se condene a la entidad demandada a afiliar a la señora Lisseth Paola Niño Ramírez a un fondo de pensiones y cancelar a ésta lo correspondiente a la reserva pensional por todo el tiempo de duración de la relación laboral, o en su defecto se obligue a la entidad territorial a asumir el pago de las cuotas partes pensionales y/o cálculo actuarial correspondiente al tiempo laborado por la demandante. 6.
Se condene en costas y agencias en derecho al municipio de Bucaramanga y se obligue el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.” Hechos. En síntesis, en la demanda se narran como sustentos fácticos los siguientes: La parte actora sostuvo que prestó sus servicios de manera personal al servicio del Municipio de Bucaramanga, durante el período comprendido entre el 10 de marzo de 2011 y el 4 de mayo de 2015, desarrollando actividades misionales, en igualdad de condiciones a los empleados de planta de la entidad demandada.
Así mismo, indicó que, durante la totalidad de los contratos celebrados entre las partes, la señora Lisseth Paola Niño Ramírez desarrolló sus labores de manera personal y continua, dando estricto cumplimiento también a los demás requisitos constitutivos de una relación laboral, tal como se encuentra contemplado en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
Que, mediante derecho de petición de 12 de enero de 2018, la señora Lisseth Paola Niño Ramírez solicitó se reconociera la existencia de una relación laboral entre las partes, la cual le fue negada mediante acto administrativo OFICIO SJAL-0002518 de fecha 17 de enero de 2018. Así las cosas, considera la parte actora que debe primar la realidad sobre las formalidades de acuerdo a lo establecido en el artículo 53 de la Constitución Política de 1991, y, por consiguiente, declararse la existencia de la relación laboral y ordenarse el pago de las acreencias y prestaciones laborales presuntamente adeudadas.
Normas violadas y Concepto de violación. Constitución Política: - Artículos 1, 2, 25, 29, 39 y 53. De orden legal: - Numeral 3, artículo 32 de la Ley 80 de 1993. - Artículo 17 y 21 Ley 909 de 2004. Jurisprudenciales: - Sentencia del cuatro (04) de febrero de dos mil dieciséis (2016) del Consejo de Estado con radicado No. 81001-23-33-000-2012-00020-01 (0316-14) emitida por la Sección Segunda – Subsección B, MP.
Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333006-2018-00136-01 3 Menciona que, el demandado con su decisión, viola el ordenamiento jurídico, en especial las normas expuestas, en tanto que desconoce las garantías constitucionales y legales que ampara el derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas, la garantía de la supremacía de la realidad sobre las formas en la relación laboral, así como las reglas jurídicas que condicionas la contratación por prestación de servicios, que en todo caso, busca limitar el abuso de la administración en relación con esta figura contractual, en especial tratándose de actividades misionales, permanentes y con objetos equivalentes a las funciones asignadas al personal de planta.
Contestación a la Demanda. La parte demandada, mediante apoderada judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, donde manifestó sobre los hechos que, la accionante ejecutaba las actividades de acuerdo con las necesidades del área o proceso asignado y no a directrices, ni órdenes de hecho; así mismo, el supervisor del contrato, se limitaba a observar el cumplimiento del contrato, sin más potestades sobre el contratista.
Resalta que, no es factible señalar que existió subordinación, dado que, el objeto contractual da cuenta de lo contrario; y respecto al elemento retribución, indicó que no se trata de salarios sino de honorarios. Precisó que, la señora Lisseth Paola Niño Ramírez, ejecutó actividades diferentes a las del personal de planta y ajenas a la actividad misional del municipio de Bucaramanga.
Igualmente, refiere que dentro de los contratos suscritos no se evidencia la prestación del servicio con un horario, sino que están definidas las actividades que debe ejecutar la demandante para cumplir con los mismos. Finalmente considera que no se encuentran acreditados los elementos esenciales y constitutivos del vínculo de trabajo, por lo cual solicita se denieguen las pretensiones de la demanda y se declare la inexistencia de la relación laboral de hecho entre las partes.
Propone como excepciones las que denomina: i) inexistencia de la relación laboral, ii) contratación estatal de acuerdo a los requisitos legales, iii) prescripción de los 5 derechos laborales reclamados, iv) compensación, v) cobro de lo no debido / falta de legitimación para el cobro de devolución y vi) genérica. Sentencia de Primera Instancia. Fue proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el dieciséis (16) de junio de dos mil veintiuno (2021), que declaró la nulidad parcial del acto administrativo demandado y condenó al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA al pago de prestaciones laborales, previa la siguiente reseña: “Primero. DECLARAR la nulidad parcial del Oficio SJAL -0002518 del 17 de enero de 2018, suscrito por la Secretaría Jurídica del municipio de Bucaramanga.
Segundo. DECLARAR que entre la señora Lisseth Paola Niño Ramírez y el municipio de Bucaramanga existió una relación laboral, sin solución de continuidad, entre el 12 de febrero de 2013 al 27 de abril de 2015. Tercero. Como consecuencia de la anterior declaratoria y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al municipio de Bucaramanga a pagar a la señora Lisseth Paola Niño Ramírez, identificada con la Cédula de ciudadanía No. Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333006-2018-00136-01 4 1.098.659.467 expedida en Bucaramanga, el valor equivalente a las prestaciones sociales liquidadas conforme a los valores pactados en los contratos, sin solución de continuidad, por el tiempo comprendido entre el 12 de febrero de 2013 al 27 de abril de 2015 y debidamente indexados, conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia. Parágrafo: El tiempo laborado se computará para efectos pensionales, para lo cual la entidad hará las correspondientes cotizaciones.
Incluyendo para tal fin la totalidad del tiempo laborado durante la vinculación por contratos de prestación de servicios. Cuarto. CONDENAR a la entidad demandada a pagar a favor de la demandante los porcentajes de cotización correspondientes a pensión -en las correspondientes entidades en las que se encuentra afiliada- que demuestre haber realizado y que debió trasladar a los Fondos correspondientes durante el periodo acreditado que prestó sus servicios, sumas que serán ajustadas conforme quedó expuesto.
Quinto. DECLARAR que el tiempo laborado entre el 12 de febrero de 2013 al 27 de abril de 2015 por la señora Lisseth Paola Niño Ramírez bajo la modalidad de contratos u órdenes de prestación de servicios, se debe computar para efectos pensionales. Sexto. ORDENAR a la entidad demandada dar cumplimiento a la sentencia dentro de los términos señalados en los artículos 192 y s.s. del CPACA.
Séptimo. NO CONDENAR en costas. Octavo. Una vez en firme este proveído, archívese el expediente, previa las anotaciones en el sistema de gestión judicial Justicia Siglo XXI.” El A quo, basó su decisión en la prevalencia de la realidad sobre las formalidades contractuales, determinando que la relación entre la demandante y el Municipio de Bucaramanga, cumplía con los elementos esenciales de un contrato de trabajo, a pesar de haber sido formalizada a través múltiples contratos de prestación de servicios.
Lo anterior, en razón a que la demandante cumplía un horario, recibía órdenes e instrucciones, y realizaba labores misionales para la entidad, lo que evidenciaba una relación de subordinación. Resaltó la importancia de la subordinación como elemento fundamental para determinar la existencia de una relación laboral y consideró que dicho elemento se presentó en el caso analizado debido a las funciones contenidas en los contratos de prestación de servicios y de los testimonios practicados, en cuanto la demandante cumplía con un horario laboral, y realizaba actividades de tipo administrativo en el sector del área jurídica y contractual de la Secretaría de Desarrollo Social del municipio de Bucaramanga, como la organización y clasificación de documentación allegada al Despacho; así mismo, prestar apoyo en el trámite y desarrollo de los diferentes procesos adelantados por la Secretaría de Desarrollo Social, apoyar las diferentes etapas pre contractual, contractual y post contractual; organización, elaboración y recepción de documentos de los diferentes procesos de contratación de la Oficina Jurídica de la Secretaría de Desarrollo Social de Bucaramanga, emitir y publicar los documentos que se requieren que se generen de los procesos de contratación de la Secretaría de Desarrollo Social de Bucaramanga, administrar las bases de datos de los contratos realizados por la Secretaría de Desarrollo Social en cada uno de sus programas y subprogramas, prestar la debida atención a la comunidad de manera permanente, entre otras.
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333006-2018-00136-01 5 Concluyó que, dentro del proceso se logró acreditar la continuada subordinación de la actora y la dependencia alegada en la demanda, la cual, sostiene, se presentó a lo largo de los contratos celebrados por la demandante entre el 12 de febrero de 2013 y el 27 de abril de 2015, por cuanto, se evidenciaron órdenes, instrucciones, directrices, lineamientos impartidos por la entidad contratante acerca de la manera o la forma cómo debía el actor ejecutar su labor, fijando horarios y dando directrices del que hacer día a día en el Municipio de Bucaramanga.
De igual manera, estimó que existió una prestación personal del servicio y subsidiariedad en la contratación de la demandante, de conformidad con el manual de funciones y competencias laborales del municipio de Bucaramanga, en lo que relacionado a la Secretaría de Desarrollo Social. Recurso de apelación. La parte demandada, solicita se revoque la sentencia de primera instancia, bajo los siguientes argumentos: Primero, hace mención al desacuerdo sobre la tacha de los testigos, mencionando que existe un vínculo de afinidad con respecto a la demandante, viciando esto el rendimiento de una declaración imparcial y neutral, que permita llegar a la verdad material.
Adicionalmente, menciona el interés personal de los testigos en atención a que ambos forman parte como demandantes en procesos de contrato realidad contra el Municipio de Bucaramanga. En segundo lugar, señala la falta del elemento de subordinación, argumentando que los testigos se contradicen en sus declaraciones al describir las funciones que desempeñaba la demandante en la entidad.
Además, subraya que los testigos no trabajaban en el mismo lugar que la demandante, lo que provoca que los testimonios carezcan de información relevante y precisa. Así mismo, indica que, con los testimonios recaudados, no se puede determinar el horario específico que cumplía la demandante, ni mediante prueba documental que permitiera verificarlo.
Finalmente, menciona el fenómeno de la prescripción respecto de la reclamación de derechos de la accionante, aduciendo que la norma establece el término de 3 años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que, para el caso concreto, la actora presentó reclamación el día 12 de enero de 208, transcurriendo más de 3 años frente a los contratos No. 613 y 1418 junto con sus adicionales, siendo el último de ellos ejecutado hasta el 7 de diciembre de 2014.
Trámite en segunda instancia. Una vez concedido el recurso de apelación, mediante providencia del dieciocho (18) de febrero de dos mil veintidós (2022), se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. De dicho trámite se destaca lo que sigue: La Parte Demandante no se pronunció frente a los alegatos de conclusión. La Parte Demandada no se pronunció frente a los alegatos de conclusión. El Ministerio Público no rindió concepto de fondo.
CONSIDERACIONES Acerca de la competencia. Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333006-2018-00136-01 6 De conformidad con lo establecido en el Art. 153 del C.P.A.C.A., esta Corporación es competente para decidir el recurso. Problema Jurídico. El análisis de la Sala se orienta a establecer si con ocasión de la ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora LISSETH PAOLA NIÑO RAMÍREZ y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, se configuraron los elementos para declarar una relación laboral, y, en consecuencia, procede el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales reclamadas.
Solución al Problema Jurídico Planteado Del contrato de prestación de servicios vs el contrato realidad: Respecto a la contratación a través de la modalidad de prestación de servicios, la Ley de contratación estatal o Ley 80 de 1993, autoriza su celebración para aquellos eventos en que la función de la entidad contratante no puede cumplirse con personal vinculado a su planta de personal -porque el número de empleos con dichas funciones no es suficiente o porque esa actividad no está asignada a empleo alguno- o cuando se requiere de conocimientos especializados para desarrollarla.
En todo caso, estos contratos están caracterizados, entre otros aspectos, porque su vigencia es temporal, es decir, su duración debe ser por un tiempo limitado. Según el numeral 3º del artículo 32 de la precitada Ley 80 de 1993, en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se insiste, deberán celebrarse por el término estrictamente indispensable.
Así mismo, la normatividad que regula la Función Pública, ordena que el desarrollo de la función administrativa del Estado en forma permanente, ha de hacerse sólo a través del ejercicio de funciones adscritas al respectivo empleo al que, por mandato Constitucional, de manera general se accede mediante concurso y con el cumplimiento de los requisitos de nombramiento y posesión, con sujeción a un régimen legal y reglamentario.
El desempeño de un “empleo”, con el lleno de los requisitos para ello, genera una relación laboral entre quien lo desempeña y la entidad a cuya planta está asignado y deberá ser, en todo caso, realizado en forma personal, bajo una continua subordinación y con una contraprestación económica previamente presupuestada. Dicho lo anterior, si logran desvirtuarse tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, como la temporalidad propia de un contrato de prestación de servicios, y probarse los elementos de la relación laboral -la prestación personal del servicio de manera permanente, la remuneración, la subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad-, necesariamente deberá declararse que se utilizó equívocamente la figura contractual para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada, configurándose así, el contrato realidad en aplicación de los principios consagrados en el artículo 13 y 53 de la Carta Política.
De la misma forma, en armonía con el Art. 53 superior que consagra la primacía de la realidad sobre la forma, la Corte Constitucional1 ha sido enfática en afirmar que 1 Sentencia C-154 de 2007, entre otras. Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333006-2018-00136-01 7 de configurarse los elementos propios de una relación laboral entre el Estado y el particular, entre ellos el de subordinación (diferente al de coordinación), pese a la suscripción de un contrato de prestación de servicios, primará la realidad sobre la forma, procediendo a declararse la existencia de esta relación con todos los efectos que ello implica, es decir, el reconocimiento de las prestaciones sociales que fueron desconocidas por el empleador y que por decisión judicial le serán pagaderas al servidor a título de indemnización, teniendo como base para liquidar la indemnización el respectivo contrato de prestación de servicios.
Sumado a lo anterior, la jurisprudencia ha establecido que para que pueda accederse al pago de prestaciones sociales en los contratos de prestación de servicios debe darse la acreditación de los tres elementos de la relación laboral, a saber, i) la prestación de servicio es personal; ii) subordinada de manera continuada; y iii) remunerada, con especial atención en la subordinación o dependencia, a la vez que se señaló, que en situaciones específicas de mera coordinación no se configura subordinación, evento en el cual no se encubriría una relación laboral2.
Ciertamente, ha señalado la Máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo que dentro de las características principales del contrato de prestación de servicios esta la prohibición del elemento de subordinación continuada del contratista, en tanto que quien se vincula bajo esta calidad –contratista- debe tener la autonomía para actuar con independencia atado solo a los términos del contrato y de la ley contractual3, “los cuales no pueden versar sobre el ejercicio de funciones permanentes”4, entendiéndose que corresponde a una vinculación de carácter excepcional, lo que de suyo implica que no puede ser utilizada para el desempeño funciones públicas de carácter permanente o de aquellas que se encuentren previstas en la ley o el reglamento para un empleo público.
Bajo estos parámetros, la jurisprudencia sostiene que la figura del contrato realidad “se aplica cuando se constata la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales5.6 Del caso en concreto.
Con el fin de resolver el primer problema jurídico, se procederá a analizar si en el presente caso se configuran los tres elementos que la jurisprudencia ha señalado para acreditar la existencia de una relación laboral, a saber, i) la prestación de servicio es personal; ii) subordinada de manera continuada; y iii) remunerada, con especial atención en la subordinación o dependencia: 1.
De la prestación personal del servicio y las funciones ejecutadas: 2 Consultar entre otras, la sentencia de fecha 26 de julio de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A”, con ponencia del Dr. William Hernández Gómez, Exp. 4534-14. 3 Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia del 25 de agosto de 2016. Consejo de Estado, Sección Segunda.
Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación 23001233300020130026001(0088-15) CE- SUJ2-005-16. Lucinda María Cordero Causil contra el Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) 4 Ver sentencia C-614 de 2009. 5 Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia CE-SUJ2-005-16. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de fecha 26 de julio de 2018, C.P. Dr. William Hernández Gómez, Exp. 4534-14.
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333006-2018-00136-01 8 La señora LISSETH PAOLA NIÑO RAMIREZ fue vinculada al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA a través de contratos sucesivos de prestación de servicios, dentro del periodo comprendido entre del 11 de marzo de 2011 y el 27 de abril de 2015, con el fin de prestar sus servicios de apoyo, así: No. contrato Periodo contratado Objeto Valor 1584 Del 10/03/2011 al 10/07/2011.
Prestar servicios de apoyo a la gestión de la Secretaría de Gobierno, de conformidad a las normas vigentes y al proyecto “control, vigilancia y recuperación del espacio público en el municipio de Bucaramanga”. $4.400.000 Adicional al 1584 Del 08/07/2011 al 11/09/2011. Mismo objeto contractual. $2.200.000 710 Del 16/04/2012 al 16/08/2012.
Prestar servicios de apoyo en la atención de los usuarios y/o beneficiarios del programa de atención especial a la población discapacitada adscrito a la Secretaría de Desarrollo Social del municipio de Bucaramanga. $5.200.000 1679 Del 23/08/2012 al 26/12/2012 Prestar servicios de apoyo a la gestión, mediante el desarrollo de procesos requeridos en los subprogramas de la Secretaría de Desarrollo Social a través del manejo de los sistemas SABS y SECOP. $5.200.000 613 Del 12/02/2013 al 12/10/2013.
Prestar servicios de apoyo a la gestión, mediante el desarrollo de procesos requeridos en la Secretaría de Desarrollo Social del municipio de Bucaramanga a través del manejo de los sistemas SABS y SECOP. $10.400.000 Adicional al 613 Del 04/10/2013 al 26/12/2013. Mismo Objeto contractual. $3.249.999 1418 Del 22/01/2014 al 22/08/2014.
Mismo Objeto contractual. $9.100.000 Adicional al 1418 Del 05/08/2014 al 07/12/2014. Mismo Objeto contractual. $4.550.000 111 Del 27/01/2015 al 27/04/2015 Prestar servicios de apoyo a la gestión, en el manejo y trámite de la documentación de las diferentes etapas precontractual, contractual y postcontractual de los diferentes contratos, así como el manejo de los sistemas SABS Y SECOP para el desarrollo de los procesos requeridos en la Secretaría de Desarrollo Social del municipio de Bucaramanga. $3.900.000 Conforme a lo anterior, puede concluirse frente a la relación sostenida por la señora LISSETH PAOLA NIÑO RAMÍREZ con la entidad demandada, que la demandante Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333006-2018-00136-01 9 estuvo vinculada con el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, como contratista desde el 10 de marzo de 2011 hasta el 27 de abril de 2015, prestando de manera personal sus servicios en la Secretaría de Desarrollo Social de la entidad aducida, apoyando la gestión, el manejo y trámite de la documentación de las diferentes etapas para la suscripción de contratos, así como el manejo de los sistemas SABS y SECOP, para el desarrollo de los procesos requeridos en la Secretaría de Desarrollo Social del Municipio de Bucaramanga, razón por la cual debía presentarse en la entidad para ejecutar su labor, con lo cual se acredita la existencia del primer requisito. 2.
Contraprestación: Acorde con las pruebas acopiadas en curso del proceso, queda demostrado que la demandante percibió honorarios por los diversos contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad demandada, los cuales fueron pactados en cada uno de los contratos, razón por la cual se logra acreditar el segundo elemento de la relación laboral. 3.
Subordinación o dependencia: Tomando en consideración los argumentos que en la alzada el apelante sostiene, respecto a que: i) los contratos de prestación de servicios fueron independientes y discontinuos; ii) no se analizaron adecuadamente los testimonios y pruebas documentales presentadas, los cuales no prueban la existencia de una relación laboral; y, iii) no existió subordinación, sino una relación de coordinación para el cumplimiento de los contratos, esta Sala luego de examinar los elementos de prueba, concluye lo siguiente: En primer lugar, se observa que el objeto de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, variaba entre prestar apoyo a la gestión de la entidad, en atención a usuarios y/o beneficiarios del programa de atención especial a la población discapacitada adscrito a la Secretaría de Desarrollo Social, de otros subprogramas a través del manejo de los sistemas SABS y SECOP, y el apoyo a la gestión en el manejo y trámite de la documentación de las diferentes etapas en la suscripción de contratos.
Sin embargo, logra evidenciarse que, durante el período de prestación de servicios, existió en dos ocasiones la interrupción del contrato, por constituirse más de 30 días hábiles entre la suscripción de ellos, existiendo entonces solución de continuidad. En segundo lugar, la Sala considera que, efectivamente, los testimonios y las pruebas documentales presentadas no cuentan con la suficiente fuerza probatoria para acreditar la existencia de la relación laboral alegada.
Este análisis se basa en las declaraciones de los testigos, las cuales fueron valoradas por el A quo al momento de dictar su resolución, en relación con la actividad realizada por la demandante, de la siguiente manera: “Manuel Gerardo Jiménez: Quien dijo trabajar en la Secretaría de Gobierno y en la Secretaría de Desarrollo Social del municipio de Bucaramanga en el mismo periodo que la demandante, refirió que tiene pleno conocimiento de que la accionante trabajaba en los temas de contracción elaborando contratos de los convenios que tenía la Secretaría de Desarrollo Social, como por ejemplo, con entidades como Shalom en donde se albergan adultos mayores, y expedía un documento denominado SECOP y publicaba los contratos y otra serie de documentos en la plataforma, así mismo, contaba con una impresora, dado que, debía imprimir todos los documentos que elaboraba asistiendo así a la Oficina Jurídica de la Secretaría Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333006-2018-00136-01 10 de Desarrollo Social del municipio de Bucaramanga, cumpliendo órdenes del Subsecretario Peñaloza.
Lo anterior es corroborado con el testimonio del señor Wilson Ramírez Martínez, quien de igual manera indicó que trabajaba en la Secretaría de Desarrollo Social del municipio de Bucaramanga y la accionante era la que llevaba los controles del SECOP, de la contratación en dicha dependencia, manejaba todo lo relacionado con Shalom y los adultos mayores, además de encontrarse a cargo de realizar los contratos cuando ocurría el fallecimiento de algún edil, también tenía que armar las carpetas de los contratos y enviarlas, lo anterior, cumpliendo su respectivo horario.” Ahora, respecto a la subordinación, la encontró el A quo probada con los testimonios que comparecieron a la audiencia de pruebas, en donde coincidieron que la actora “debía cumplir con un horario, y el subsecretario de la Secretaría de Desarrollo Social del municipio de Bucaramanga citaba a la accionante en diferentes horarios, le llamaba la atención, y la señora Niño Ramírez, recibía órdenes de él, de los abogados y jefe de jurídica, debiendo exhibir evidencias para poder presentar la cuenta de cobro y el pago que recibía mensualmente”.
Como resultado de la valoración detallada de los testimonios presentados en primera instancia, el A quo determinó que se encontraban presentes los elementos esenciales para acreditar la existencia de la relación laboral, fundamentando así su decisión en dichos testimonios. Sin embargo, considera la Sala que los testimonios no son prueba suficiente para demostrar la subordinación laboral, como tampoco lo es que, para el ejercicio de las labores contratadas, debiese existir una lista previa de visitas a realizar o reuniones, pues ello implica un ejercicio de coordinación de labores propio de la actividad contractual a realizar y cuya evidencia debe ser plasmada en los informes que debe presentar para acreditar las labores cumplidas y presentar las cuentas de cobro.
Así mismo, los contratos de prestación de servicios están supervisados por personal de las entidades, los cuales ejercen como su nombre lo indica, la supervisión al cumplimiento de las actividades contractuales, labores que no pueden ser confundidas como llamados de atención y por tanto, las labores que adujeron los testigos que realizaba el coordinador y supervisor del contrato, evidencian el cabal seguimiento y supervisión al cumplimiento del objeto contractual de la demandante y no evidencian algún tipo de subordinación. De conformidad con las pruebas aportadas, en criterio de la Sala, la demandante en su condición de contratista del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, no aportó elementos probatorios suficientes que demostraran la subordinación laboral, siendo los testimonios practicados, insuficientes para demostrar la subordinación como elemento necesario para el surgimiento de la relación laboral bajo la figura del contrato realidad, pues a pesar de lo manifestado por los testigos, sus aportes terminan siendo débiles para demostrar la existencia de un contrato realidad, más aún si se tiene en cuenta la postura del Consejo de Estado en la que ha sostenido que “entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación”7. 7 Consejo De Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, 6 de mayo de 2015, Expediente No: 05001-23-31-000-2002-04865-01.
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333006-2018-00136-01 11 Para la Sala es necesario destacar que, si en gracia de discusión se aceptaran como elementos configurativos de una subordinación laboral los aducidos por los testigos en sus declaraciones, tales como el cumplimiento de horario laboral, adelantar trámites referentes al perfeccionamiento de contratos que celebraba la administración municipal, etc., tales circunstancias no llevan de manera indefectible a deducir por que la demandante se encontrara en una relación de dependencia frente a la parte demandada, tal como lo ha señalado el Honorable Consejo de Estado en recientes pronunciamientos donde, en casos similares, ha precisado que esas exigencias pueden producirse en relaciones de coordinación, sin que pueda predicarse por ello la configuración de una relación laboral.
Al respecto pueden consultarse las sentencias de fecha 21 de junio de 2018 dentro del proceso radicado 81001-23-33-000-2012-0002801 y del 16 de agosto del mismo año dentro del proceso radicado 52001-23-33-000-2014-00046-01, ambas con ponencia del Dr. William Hernández Gómez. En la última de las providencias mencionadas se indicó: «[ ] Para el efecto, se reitera que situaciones tales como el cumplimiento de un horario o la recepción de instrucciones sobre la ejecución del contrato, no configuran por sí solos una relación de subordinación o dependencia continuada, pues, en algunos casos, dichas acciones hacen parte de las relaciones de coordinación entre contratante y contratista para efectos de la prestación eficiente del servicio contratado. [ ] En ese orden de ideas, la Subsección reitera que, quien pretende demostrar la existencia de una relación laboral tiene la carga de demostrar fehacientemente la configuración de sus tres elementos, situación que no se observa en el sub examine, en tanto que la sola afirmación del cumplimiento de un horario y la coordinación para ello entre las partes contractuales, a juicio de esta Corporación, no son suficientes para llegar al grado de certeza sobre la existencia del contrato realidad [ ]».
Los testigos no entregan información –tampoco fueron interrogados al respecto- acerca de si la demandante para el cumplimiento de sus labores estaba sometido a alguna clase de reglamento interno en igualdad de condiciones de los demás empleados de planta; no fue allegado al expediente prueba alguna que permita establecer que a la demandante se le impartieron órdenes para el cumplimiento de la labor.
De esta manera, por cuanto, acorde con el principio dispositivo al que se encuentra sometido el proceso contencioso administrativo, corresponde a la demandante probar los hechos en los que fundamenta sus pretensiones, y siendo la subordinación un elemento necesario para el surgimiento de relación laboral, en tanto el mismo se traduce en el sometimiento del contratista a la Administración, las pruebas aportadas para su demostración deben permitir diferenciarla de la coordinación de actividades y es precisamente esta la razón por la cual no bastaba para la parte actora con afirmar la existencia de un horario y órdenes impartidas por la entidad, para acreditar su existencia. Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, corresponde a la simple sincronización de las actividades que debe ejecutar el contratista con las directrices que le son dadas por el contratante para lograr el cumplimiento eficiente y eficaz del contrato.
De esta manera, emerge como indispensable que exista un acuerdo contractual, en virtud del cual es claro que el contratista cumple su contrato con independencia, pero en todo caso, como es apenas lógico, en armonía con las condiciones necesarias que le son Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333006-2018-00136-01 12 impuestas por parte de su contraparte, frente a las cuales, ésta puede y debe ejercer tareas de control, seguimiento y vigilancia con miras a que el acuerdo contractual se desarrolle de conformidad con la concertación previa.
Diferente de la coordinación –propia de los contratos de prestación de servicios- es la subordinación, en virtud de la cual existe una completa sujeción del trabajador hacia su empleador, y es precisamente en este sentido, que el empleador cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer de la labor desempeñada por el trabajador, quien a su vez tiene la ineludible obligación de obedecerle.
En este evento, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar en que se desarrollará la labor, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador las desarrolle, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia. Este ha sido el criterio que ha prohijado el Honorable Consejo de Estado para diferenciar el vínculo laboral del contractual, “…precisándose que no toda relación de servicios implica per se la existencia del elemento subordinatorio, ya que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación de actividades, donde el segundo es libre de someterse a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, como: a) un horario; b) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores; y, c) tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.” (Negrilla y subraya de la Sala) Debe señalarse que, la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista que implique que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad objeto del contrato, incluye naturalmente el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre los resultados alcanzados, sin que ello signifique necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Por lo anterior, para acreditar la existencia de la relación laboral, resulta necesario probar que el contratista se desempeñó en las mismas condiciones que cualquier otro servidor público y que las actividades realizadas no eran de coordinación entre las partes, sino de sometimiento a cumplir órdenes impartidas por un superior, para el desarrollo del contrato, de suerte que, el cumplimiento de horario y el desplazamiento a cierto lugar de trabajo se aprecian como parámetros lógicos de la coordinación existente para llevar a buen término el contrato de prestación de servicios suscrito.
En el presente caso, no puede evidenciarse que entre la demandante y el Municipio de Bucaramanga existió una relación de subordinación continuada, elemento imprescindible para declarar la existencia de la relación laboral, la cual implica una dependencia constante y directa del trabajador respecto al empleador, lo que se manifiesta en la obligación del trabajador de seguir las instrucciones y directrices del empleador en cuanto a la ejecución de sus tareas, así como la facultad de éste para controlar y supervisar el trabajo realizado.
Sin embargo, en este caso, no se presentó prueba suficiente que demuestre que la demandante se encontraba bajo el control o la dirección del Municipio de Bucaramanga de manera continua o sistemática. En los anteriores términos, encuentra la Sala que de la valoración probatoria realizada a la prueba que reposa en el expediente, no se desvirtuó la presunción contenida en el inciso 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en la medida que no se acreditó el elemento subordinación como presupuesto necesario para que se Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333006-2018-00136-01 13 configure una relación laboral, razón por la cual, habrá de revocarse la sentencia de primera instancia. Condena en costas Respecto a la condena en costas en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, y teniendo en cuenta que, en el rescrito de la demanda, no se evidencia una ausencia de fundamento jurídico que dé lugar a la condena en costas a la parte demandante, sino por el contrario, en su escrito manifiesta argumentos de defensa jurídica de sus intereses, no se impondrá condena en costas en esta instancia procesal, atendiendo igualmente a la reciente jurisprudencia del H. Consejo de Estado8, en la cual aclara la aplicación del criterio objetivo – valorativo sobre la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga el dieciséis (16) de junio de dos mil veintiuno (2021), y en su lugar NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. En firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado de origen, previas constancias del caso en el Aplicativo Web Samai.
NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala según Acta No. 7 de 2025. Firma electrónicamente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado Ponente Firma electrónicamente Con Salvamento de voto CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada Firma electrónicamente FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada 8 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A, consejero ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez, veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023), Radicación: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021)