Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Cartagena de Indias D. T. y C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Controversias contractuales Radicado 13001-23-33-000-2019-00411-00 Demandante Nación – Ministerio del Interior Demandados Municipio de Barranco de Loba Tema Liquidación judicial de convenio interadministrativo Magistrado Ponente Óscar Iván Castañeda Daza II.- PRONUNCIAMIENTO Se procede a dictar sentencia de primera instancia, dentro del proceso promovido por la Nación – Ministerio del Interior, contra el Municipio de Barranco de Loba.
III.- ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA1 3.1.1. Pretensiones2 La parte demandante pretende que se declare que el municipio de Barranco de Loba incumplió o cumplió defectuosamente el convenio interadministrativo F – 311 de 2015, celebrado con el Ministerio del Interior. 1 Folio 1 – 4, archivo 1 del expediente digital. 2 Fl. 1 - 2 archivo 01 del expediente digital.
Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Como consecuencia de la pretensión anterior, solicita que se condene al municipio demandado a pagar las siguientes sumas: ▪ $147.000.000 con ocasión del incumplimiento o cumplimiento defectuoso de las obligaciones a su cargo. ▪ $73.500.000 con fundamento en la cláusula penal pecuniaria. ▪ $73.500.000 por la no ejecución de los desembolsos efectuados por el demandante con ocasión del convenio.
Adicionalmente, pretende que se ordene la liquidación en sede judicial del convenio, decretando los ajustes, revisiones, reconocimientos y reintegros económicos a los que haya lugar, con sus respectivos rendimientos financieros. 3.1.2. Hechos3 Se afirma en la demanda que, el Ministerio del Interior y el municipio de Barranco de Loba suscribieron el convenio interadministrativo F-311 de 2015 el 16 de junio de 2015, cuyo objeto era “aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre las partes para promover la convivencia ciudadana a través de la ejecución de un Centro de Integración Ciudadana CIC en el municipio de Barranco de Loba”.
Asevera que, según el balance financiero del proyecto, el valor sin ejecutar del convenio asciende a $735.000.000. Que el incumplimiento o cumplimiento defectuoso del convenio por parte del demandado consta en el documento “certificación final de supervisión”. 3.2. CONTESTACIÓN4 La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda.
Propuso la excepción de cobro de lo no debido, argumentando que el municipio de 3 Fl. 2 archivo 1 expediente digital. 4 Archivo 04 del expediente digital. Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Barranco de Loba cumplió a cabalidad con el desarrollo del convenio interadministrativo suscrito con el Ministerio del Interior.
Al respecto, sostuvo que el municipio cumplió con el cronograma y ejecución de las obras en un 100%, razón por la cual el Ministerio realizó el quinto y último giro pendiente, lo que a su juicio permite inferir que no se causó detrimento alguno, ni se puso en peligro el patrimonio público, puesto que, a los dineros girados por la entidad demandante se le dio el destino acordado en el convenio.
Asevera que, las obras se desarrollaron en su totalidad, que se cumplieron los plazos acordados y el Centro de Integración Ciudadana se puso al servicio de la comunidad desde el año 2016, que era el objetivo final que se buscaba con la ejecución de la obra.
3.3. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 19 de octubre de 20205. Por auto del 15 de noviembre de 20246 se dispuso dar aplicación a la figura de la sentencia anticipada y se ordenó la presentación de los alegatos de conclusión.
3.4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 3.4.1. Parte demandante7. En su escrito de alegatos, en esencia, reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 3.4.2. Parte demandada. No presentó alegatos. 5 Folio 37 - 41, archivo 01 del expediente digital. 6 Archivo 09 del expediente digital. 7 Archivo 11 del expediente digital. Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001
3.5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO No rindió concepto. IV. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente se observa que, de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA, en el desarrollo de las etapas procesales de esta primera instancia se ejerció control de legalidad de estas.
Por ello se procede a dictar sentencia de primera instancia. V.- CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en primera instancia, por disposición del artículo 152 -numeral 5- del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los asuntos relativos a contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
De igual manera, es competente este Tribunal para conocer el presente asunto por el factor territorial, en los términos del artículo 156 del CPACA, dado que el contrato que da origen a la controversia fue ejecutado en el municipio de Barranco de Loba – Bolívar.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO Le corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 ¿El Municipio de Barranco de Loba incumplió con sus obligaciones en el marco del convenio interadministrativo F-311 de 2015? ¿Debe declararse el incumplimiento del contrato y, como consecuencia de ello, condenar al municipio demandado al pago de las sumas pretendidas por concepto de cumplimiento defectuoso, cláusula penal y ejecución de los desembolsos efectuados? ¿Resulta procedente la liquidación judicial del convenio interadministrativo F-311 de 2015? 5.3.
TESIS La Sala sostendrá como tesis que el municipio de Barranco de Loba no incumplió con sus obligaciones en el marco del convenio interadministrativo F-311 de 2015, toda vez que, el objeto de ese convenio se alcanzó en un 100%, dado que el CIC fue construido como resultado de las gestiones administrativas y contractuales adelantadas por la entidad territorial y en virtud del acuerdo de cooperación con el Ministerio.
Se concluirá, además, no se configuró la responsabilidad por los incumplimientos alegados en la demanda y, en consecuencia, no hay lugar a imponer el pago de suma alguna por parte del municipio y a favor del Ministerio; ni procede condenar a la entidad territorial por el valor de la cláusula penal pecuniaria pactada en el convenio. Finalmente, sí procede la liquidación judicial en este caso, por un lado, debido a que las partes que suscribieron el convenio expresamente pactaron la necesidad de liquidarlo y, por el otro, porque a pesar de que el Ministerio del Interior requirió al municipio para adelantar el trámite de liquidación, no obtuvo respuesta.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL Para resolver el presente asunto, la Sala tendrá en cuenta las siguientes normas y jurisprudencia: ▪ Artículo 95 de la Ley 489 de 1998. Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 ▪ Sentencia del 6 de julio de 2022, del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, expediente 66.594, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. ▪ Sentencia del 18 de noviembre de 2024, del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. María Adriana Marín, radicado 250002336000201400242-02. ▪ Sentencia del 30 de agosto de 2024, del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez, radicado 73001- 23-33-000-2018-00169-01.
5.5. CASO CONCRETO 5.5.1. Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico La controversia en el presente caso gira en torno al cumplimiento o incumplimiento del Convenio interadministrativo No. 311 del 16 de junio de 20158, suscrito entre la Nación – Ministerio del Interior – Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSECON y el municipio de Barranco de Loba, cuyo objeto fue “aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre las partes para promover la convivencia ciudadana, a través de la ejecución de un Centro de Integración Ciudadana -CIC-, en el municipio de Barranco de Loba – Bolívar”.
En aras de determinar si es procedente declarar el incumplimiento del convenio interadministrativo, previamente debe hacerse referencia a la naturaleza de este tipo de negocios jurídicos, resaltando que respecto de ellos no se aplica automáticamente la Ley 80 de 1993, pues se fundamentan en la facultad de cooperación entre las entidades públicas que prevé el artículo 95 de la Ley 489 de 1998.
En ese orden, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido que, dada la naturaleza asociativa de los convenios interadministrativos, estos deben “autorregularse por sus propias estipulaciones, producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las entidades cooperantes, sin que 8 Folio 8 – 21 archivo “F 311 1 B -11282017153654” de la carpeta “CD FL 17”, del expediente digital.
Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad”9. Esta acreditado en este caso que, en el marco del Convenio interadministrativo No. 311 del 16 de junio de 201510, suscrito entre la Nación – Ministerio del Interior – Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSECON y el municipio de Barranco de Loba, el plazo inicial que se pactó para la ejecución del contrato fue hasta el 30 de marzo de 2016 y el valor fue de $735.000.000, suma que en su totalidad sería aportada por el Ministerio.
Entre las obligaciones específicas del municipio, en el marco del referido convenio interadministrativo, se encontraban las de desarrollar las actividades del proyecto dentro del plazo de ejecución contractual; adelantar de manera simultánea todas las gestiones administrativas, contractuales y financieras necesarias para la contratación de la obra y de la interventoría; invertir los aportes recibidos del Ministerio – FONSECON única y exclusivamente para adelantar los procesos requeridos para la ejecución del objeto del convenio.
En la cláusula cuarta del convenio se estableció que el término de ejecución sería hasta el 30 de marzo de 2016 y que, la liquidación se daría dentro de los seis (6) meses siguientes a partir del vencimiento del plazo de ejecución; adicionalmente, se indicó que en el evento que el municipio no se presentara a la liquidación del convenio, o no aportara los documentos requeridos para el efecto, se acudiría al procedimiento previsto en las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.
En cuanto a la forma de pago, en el convenio se estipuló que el Ministerio desembolsaría al Municipio los recursos para el desarrollo del proyecto, de la siguiente forma: - Un primer desembolso, por la suma de $15.000.000, previa presentación del cronograma contemplado en el numeral 2 de la cláusula segunda del convenio aprobado por el supervisor del Ministerio. 9 Sentencia del 6 de julio de 2022, del Consejo de Estado, Sección Tercera, 66.594, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 10 Folio 8 – 21 archivo “F 311 1 B -11282017153654” de la carpeta “CD FL 17”, del expediente digital.
Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 - Un segundo desembolso, por la suma de $205.500.000, previa presentación del proceso de selección del contratista de obra e interventoría, el pliego de condiciones para la selección del contratista de obra y certificación del supervisor del convenio por parte del Ministerio. - Un tercer desembolso por la suma de $294.000.000, cuando la ejecución de la obra se encuentre en un avance mínimo del 40%, previa presentación del correspondiente informe de interventoría. - Un cuarto desembolso, por la suma de $147.000.000, cuando la ejecución de la obra se encuentre en un avance mínimo del 70% conforme al cronograma de actividades presentado por el municipio, previa presentación del correspondiente informe de interventoría. - Un último desembolso, por la suma de $73.500.000, cuando la ejecución de la obra se encuentre en un 100%., previa presentación del correspondiente informe de interventoría, que incluya el acta final de obra avalada por el interventor.
La ejecución del convenio interadministrativo inició el 30 de junio de 2015, como consta en el acta de inicio correspondiente11. Como desarrollo de las obligaciones a cardo del municipio Barranco de Loba, la entidad territorial suscribió el Contrato de obra por licitación pública No. LP- 005 de 201512, con la Unión Temporal CIC Premium Barranco de Loba, cuyo objeto era la construcción del Centro de Integración Ciudadana -CIC.
El valor del contrato fue de $672.900.000 y el plazo de ejecución establecido fue hasta el 30 de marzo de 2016. A su vez, el municipio de Barranco de Loba suscribió el Contrato de interventoría por concurso de méritos abierto No. CM-002 de 201513, con Construgiro S.A.S. El objeto de este contrato era la interventoría técnica, administrativa, financiera, contable, al contrato de obra pública para la construcción del Centro de Integración Ciudadana. 11 Folio 12, archivo “F 311 1 B -1128201714556” de la carpeta “CD FL 17”, del expediente digital. 12 Archivo 1, carpeta “PruebasContestaciónDemanda”, del expediente digitalizado. 13 Archivo 2, carpeta “PruebasContestaciónDemanda”, del expediente digitalizado.
Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Tanto el contrato de obra, como el de interventoría, iniciaron su ejecución el 30 de noviembre de 2015, como consta en las correspondientes actas de inicio14.
El convenio interadministrativo fue objeto de dos prórrogas. En una primera oportunidad, se prorrogó el plazo de ejecución del convenio interadministrativo hasta el 16 de mayo de 201615 y finalmente se prorrogó hasta el 30 de junio de 201616. Para la fecha en que finalizó el término de ejecución del convenio interadministrativo, el informe de interventoría de fecha 19 de junio de 201617 dio cuenta de un avance de la obra del 96,67%.
A su vez, el informe rendido por el interventor del convenio, a cargo del Ministerio del Interior, correspondiente al periodo de ejecución de junio de 201618, dio cuenta del avance de la obra así: Las obras objeto del contrato LP – 005 de 2015 fueron entregadas al municipio de Barranco de Loba el 4 de agosto de 201619. 14 Folio 211 - 215, archivo “F 311 1 B -1128201714556” de la carpeta “CD FL 17”, del expediente digital. 15 Folio 84 - 85 archivo “F 311 1 B -11282017153654” de la carpeta “CD FL 17”, del expediente digital. 16 Folio 117 - 118 archivo “F 311 1 B -11282017153654” de la carpeta “CD FL 17”, del expediente digital. 17 Folio 86 – 88 archivo “F 311 1 B -11282017155854” de la carpeta “CD FL 17”, del expediente digital. 18 Folio 126 - 129 archivo “F 311 1 B -11282017155854” de la carpeta “CD FL 17”, del expediente digital. 19 Archivo 1.2 de la carpeta “PruebasContestaciónDemanda” del expediente digital.
Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 El 19 de septiembre de 2016 se suscribió el acta de recibo a satisfacción de bienes, servicios o avances de obra, correspondiente al convenio interadministrativo20.
En el informe de ejecución del periodo correspondiente al mes de noviembre de 201621, suscrito por el supervisor del convenio CIC, se relacionó la entrega de recursos por parte del Ministerio del Interior al municipio de Barranco de Loba. En ese documento consta que se hicieron cinco (5) desembolsos, el último de los cuales fue por valor de $73.500.000 y que el porcentaje de avance de la obra era del 100%.
De igual manera, obra en el expediente la certificación final de supervisión del convenio interadministrativo de cooperación No. F311 de 201522, de fecha 10 de noviembre de 2017, en la que se relacionan las fechas de los cinco desembolsos, así: 20 Folio 142 archivo “F 311 1 B -11282017155854” de la carpeta “CD FL 17”, del expediente digital. 21 Folio 189 - 191 archivo “F 311 1 B -11282017153654” de la carpeta “CD FL 17”, del expediente digital. 22 Folio 13 – 22, archivo 01, del expediente digital.
Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Hecho el recuento anterior, le corresponde a la Sala determinar si el municipio de Barranco de Loba incumplió con sus obligaciones en el marco del convenio interadministrativo F-311 de 2015.
En aras de resolver el primer problema jurídico planteado, conviene precisar que el objeto de la controversia gira en torno a un convenio interadministrativo de los regulados en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, mas no se trata de un contrato estatal en el que las partes buscan la satisfacción de intereses contrapuestos y del que se derivan prestaciones y contraprestaciones a cargo de cada una de ellas que se puedan ver como equivalentes.
De este modo, el Consejo de Estado ha diferenciado la finalidad de los contratos y convenios interadministrativos, siendo la de estos últimos la de “aunar esfuerzos en aras de la obtención de un resultado de interés común para ellas, que apunta al logro de una misma finalidad perseguida por las entidades involucradas en el acuerdo de voluntades y que converge, en últimas, en la satisfacción del interés público o general, a la que apunta toda la actividad administrativa del Estado23”.
Por lo tanto, no puede afirmarse que la finalidad de un convenio administrativo sea onerosa, es decir, la de obtener una contraprestación patrimonial, sino que se trata de la colaboración pactada entre las tres entidades, desde el ámbito de sus propias competencias y cometidos, en virtud de la cual se repartieron las distintas responsabilidades de conformidad con las funciones y posibilidades de acción de cada una de ellas, con la finalidad de satisfacer una necesidad de interés público24.
En el caso concreto, la finalidad del convenio interadministrativo era la construcción de un Centro de Integración Ciudadana -CIC-, en el municipio de Barranco de Loba – Bolívar, para lo cual el Ministerio del Interior aportó recursos por la suma de $735.000.000. De acuerdo con las pruebas antes relacionadas, es posible afirmar que el municipio de Barranco de Loba sí cumplió con las obligaciones a su cargo, 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 11 de octubre de 2024, expediente 58883, C.P. María Adriana Marín. 24 Así lo sostuvo el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 18 de noviembre de 2024, C.P. María Adriana Marín, radicado 250002336000201400242-02.
Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 en el marco del convenio interadministrativo; toda vez que, celebró los contratos de obra y de interventoría necesarios para garantizar la construcción de Centro de Integración Ciudadana en ese municipio.
Al respecto, está acreditado que el plazo de ejecución contractual finalizó el 30 de junio de 2016, mientras que, el acta de recibo a satisfacción de bienes, servicios o avances de obra, correspondiente al convenio interadministrativo, fue suscrita el 19 de septiembre de 2016; es decir, con un retraso de más de dos meses. A pesar de lo anterior, puede afirmarse que el objeto del proyecto, que fue la construcción del Centro de Integración Ciudadana, se ejecutó en un 100 % como consta en las actas de entrega y los informes de interventoría antes referenciados.
Como lo ha sostenido la Sección Tercera del Consejo de Estado, en esta clase de negocios jurídicos -convenios interadministrativos-, las entidades firmantes empeñan su voluntad de colaboración en aras de la consecución de un fin común y, por lo tanto, sus obligaciones son de medio. En consecuencia, al haberse acreditado la construcción del Centro de Integración Ciudadana en un 100%, aunque de manera extemporánea, ha de tenerse por cumplido el objeto del convenio y, por ende, las obligaciones principales a cargo del municipio demandado.
Por lo tanto, no es dable afirmar, como lo pretende la parte actora, que el municipio de Barranco de Loba no ejecutó parte de los recursos aportados por el Ministerio o que no cumplió con las obligaciones que se encontraban a su cargo. Ahora bien, la parte actora alega que el municipio demandado incumplió las cláusulas del convenio interadministrativo relacionadas con la entrega de los documentos necesarios para la liquidación. De igual manera, plantea que la entidad territorial no cumplió con algunas obligaciones, tales como25: designar un supervisor para el convenio y los contratos derivados del mismo, presentar el cronograma inicial del convenio, remitir la certificación bancaria donde indique que la cuenta generó rendimientos. entregar los 25 De acuerdo con el documento denominado “certificación final de supervisión” que fue anexado a la demanda.
Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 informes de supervisión correspondientes a los meses entre junio y diciembre de 2015 y junio de 2016, así como la entrega del informe final del supervisor.
Al respecto, considera la Sala que, aunque es cierto que el municipio tenía el deber de acatar el procedimiento de supervisión del Ministerio, así como de presentar los informes y documentos que requiriera la entidad demandante; las únicas pruebas que dan cuenta de la alegada omisión son los informes del supervisor designado por el mismo Ministerio.
Sobre el tema, en un caso similar al que se estudia, se pronunció el Consejo de Estado en los siguientes términos: “Así las cosas, la sola militancia de estos documentos no satisface la carga probatoria por parte de dicha cartera de acreditar el incumplimiento, toda vez que los medios de convicción no pueden limitar a los producidos por la misma parte interesada en acreditar un hecho que provoque el efecto jurídico pretendido por esta26”.
Aunado a ello, llama la atención que, a pesar de que la entidad demandante afirma echar de menos documentación esencial como los informes de supervisión, el cronograma inicial y la designación de los supervisores; dicha circunstancia no fue impedimento para que el Ministerio hiciera los cinco desembolsos pactados, para los que se requería la entrega previa de esos documentos.
En ese orden, para la Sala no está claro que en efecto el municipio demandado se haya sustraído del deber de aportar la documentación requerida y, en caso de que tal omisión se haya configurado, la misma no da lugar a que se declare el incumplimiento del convenio como lo pretende la parte actora. Lo anterior porque, como lo ha sostenido el Consejo de Estado, en materia de convenios interadministrativos el incumplimiento sancionable es aquel que “afecte de manera significativa a los propósitos coincidentes de las entidades en la celebración del convenio, como ocurre cuando, por ejemplo, la conducta infractora imposibilite la consecución del proyecto o la obligación sea determinante y esencial para su plena satisfacción27”. 26 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección C. Sentencia del 19 de febrero de 2024. Rad. 25000-23-36-000-2015-00501-01 (57907). C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 27 Sentencia del 30 de agosto de 2024, del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez, radicado 73001-23-33-000-2018-00169-01.
Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 En consonancia con lo anterior, ha de concluir la Sala que no está demostrado en este caso que la alegada omisión del municipio demandado de hacer entrega de cierta documentación, requerida por la supervisión del convenio, tuviera un impacto relevante o constituyera un impedimento para lograr la finalidad del convenio.
Máxime, si se tiene en cuenta que se ejecutó en un 100% la construcción del Centro de Integración Ciudadana en el municipio de Barranco de Loba. Lo mismo sucede con la obligación relacionada con la entrega de la información necesaria para la liquidación del convenio. Sobre el tema, se destaca que en el parágrafo cuarto de la cláusula cuarta del convenio interadministrativo se estableció que, en caso de que el municipio no cumpliera con las acciones pertinentes para liquidarlo, se daría lugar al inicio de un procedimiento para la declaratoria del incumplimiento del convenio, aun cuando el proyecto objeto del mismo se haya desarrollado a satisfacción. Para la Sala, esta no constituye una conducta sancionable en contra de la entidad territorial, en la medida que el objeto del convenio consistía en aunar esfuerzos para la construcción del Centro de Integración Ciudadana -CIC- en el municipio de Barranco de Loba.
Está acreditado que el objeto de ese convenio se alcanzó en un 100%, dado que el CIC fue construido como resultado de las gestiones administrativas y contractuales adelantadas por la entidad territorial y en virtud del acuerdo de cooperación con el Ministerio. Así las cosas, la presunta omisión de entregar la documentación necesaria para la liquidación del contrato, por parte del municipio, no acarrea un incumplimiento del convenio pues esa conducta de ninguna manera impidió la construcción del centro de integración ciudadana.
Por lo tanto, la consecuencia que se desprende de no haberse logrado la liquidación bilateral, es que ahora proceda la misma en sede judicial. Por lo expuesto, la Sala ha de concluir que no se configuró la responsabilidad por los incumplimientos alegados en la demanda y, en consecuencia, no hay lugar a imponer el pago de suma alguna por parte del municipio y a favor del Ministerio; ni procede condenar a la entidad territorial por el valor de la cláusula penal pecuniaria pactada en el convenio.
Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 5.5.1.1. Sobre la liquidación del convenio interadministrativo Como se expuso en líneas anteriores, en materia de convenios interadministrativos no procede la aplicación automática de la Ley 80 de 1993, a menos que las partes así lo pacten expresamente.
Así pues, para que proceda el trámite liquidatorio dentro de este tipo de convenios, se hace necesario que las partes dispongan de forma expresa que el convenio se liquidará bajo las reglas de la Ley 80 de 199328. Revisado el texto del Convenio interadministrativo No. 311 del 16 de junio de 2015, se observa que en el parágrafo tercero de la cláusula cuarta se estipuló que, en el evento en que el municipio no se presentara a la liquidación del convenio, o no aportara los documentos requeridos para el efecto, se acudiría al procedimiento previsto en Ley 80 de 1993 y 1150 de 2007.
De las pruebas que obran en el plenario se desprende que el Ministerio del Interior, a través de Oficio OFI17-43675-SIN-4020 del 9 de noviembre de 201729, requirió al municipio de Barranco de Loba, para que enviara los documentos necesarios para realizar la liquidación del Convenio No. F311 de 2015. En ese orden, procede la liquidación judicial en este caso, por un lado, debido a que las partes que suscribieron el convenio expresamente pactaron la necesidad de liquidarlo y, por el otro, porque a pesar de que el Ministerio del Interior requirió al municipio para adelantar el trámite de liquidación, no obtuvo respuesta; de modo que hasta la presentación de la demanda el Convenio interadministrativo No. F311 de 2015 se encontraba pendiente de liquidar.
En virtud de lo anterior, la Sala de Decisión dispondrá la liquidación del Convenio interadministrativo No. F311 de 2015 suscrito entre la Nación – Ministerio del Interior – Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSECON y el municipio de Barranco de Loba – Bolívar, estableciendo que no existe saldo pendiente entre ellos. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1 de diciembre de 2023, expediente 73001-23-33-000-2018-00169-01. 58442, C.P. María Adriana Marín. 29 Folio 21 - 24, archivo 01, del expediente digital.
Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Esta determinación se adopta porque no existe prueba de que existan saldos a favor de la entidad demandante, ni tampoco a favor del municipio demandado.
Como se acreditó en el presente asunto, los aportes que hizo el Ministerio del Interior por valor de $735.000.000 se dirigieron a la construcción del Centro de Integración Ciudadana en el municipio de Barranco de Loba. Para ello, el municipio demandado suscribió el contrato de obra No. LP 005 de 2015 con la Unión Temporal CIC Premium Barranco de Loba, por valor de $672.900.000, el cual se ejecutó en su totalidad.
Además, suscribió el contrato de interventoría por valor de $47.100.000, es decir, que los recursos aportados por el Ministerio fueron destinados a la construcción del centro, que era la finalidad del convenio interadministrativo. En consecuencia, no está acreditado que haya saldos a favor de ninguna de las dos partes, que deban ser objeto de liquidación judicial. 5.6.
Condena en costas El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021adicionó un inciso al referido artículo, según el cual, “en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 365 del Código General del Proceso señala que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Conforme lo anterior, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandante por no encontrarse que la demanda se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal.
Rad. 13001-23-33-000-2019-00411-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 01 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI.- FALLA PRIMERO: Declarar liquidado el Convenio interadministrativo No. F311 de 2015 suscrito entre la Nación – Ministerio del Interior – Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSECON y el municipio de Barranco de Loba – Bolívar, estableciendo que no existe saldo pendiente entre las partes; de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Negar las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado en sesión virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS OSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA (Salvamento de voto)