Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Cartagena de Indias D. T. y C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veinticinco (2025). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Acción de cumplimiento Radicado 13001-23-33-000-2025-00262-00 Accionante National Legal consulting Group Accionada Nación- Ministerio de Salud y Protección Social- Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
Superintendencia Nacional de Salud; Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Tema Improcedencia de la acción por indebido agotamiento de la renuencia/ improcedencia para la ejecución de actos administrativos que establezcan gastos. Magistrado Ponente Oscar Iván Castañeda Daza II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala de Decisión No 1 a dictar sentencia dentro de la presente acción de cumplimiento instaurada por la firma National Legal consulting Group en contra de la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social- Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
Superintendencia Nacional de Salud; Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. III.- ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA 3.1.1. Pretensiones1. La parte actora solicita que se declare el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Administradora de los Recursos del sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, han incumplido las órdenes expresas contenida en las Resoluciones No 256 1Folios 6-7 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital.
Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 del 18 de febrero de 2022 y 139 del 31 de enero de 2023, mediante las cuales se dispuso la desagregación, asignación y giro de los recursos del Sistema General de Participaciones para salud, destinados al aseguramiento en el régimen subsidiado y al subsidio a la oferta para garantizar la prestación continua y eficiente del servicio público esencial de salud en algunas entidades territoriales.
En consecuencia de lo anterior, solicita que se ordene a las entidades accionadas dar cumplimiento a las Resoluciones No 256 del 18 de febrero de 2022 y 139 del 31 de enero de 2023, y que realicen todas las gestiones administrativas, presupuestales y financieras necesarias para que se efectúe el giro total de los recursos reconocidos y desagregados a favor de las entidades territoriales Aguachica (Cesar), El Bagre (Antioquia), Barranquilla (Atlántico), Bosconia (Cesar), Buenaventura (Valle del Cauca), Caucasia (Antioquia), Guamal (Magdalena), La Jagua del Pilar (La Guajira), Maicao (La Guajira), Montería (Córdoba), Puerto Guzmán (Putumayo), Riohacha (La Guajira), Santa Marta (Magdalena), Sincelejo (Sucre), Turbo (Antioquia), Valledupar (Cesar), Zaragoza (Antioquia), Ayapel (Córdoba) y Teorama (Norte de Santander), en los términos y condiciones dispuestos en dichos actos administrativos. 3.1.2.
Hechos2. La parte accionante sostiene que el Ministerio de Salud y Protección Social, en virtud de su competencia como rector del Sistema General de Seguridad Social en Salud, expidió la Resolución No 256 del 18 de febrero de 2022 mediante la cual se desagregaron y asignaron las once doceavas del Sistema General de Participaciones (SGP) para salud correspondientes a la vigencia 2022, ordenando el giro de $9.355.303.812.638 a la Administradora de los Recursos del sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, para financiar el aseguramiento del régimen subsidiado.
Que, posteriormente, el mismo Ministerio expidió la Resolución No 139 del 31 de enero de 2023 mediante la cual desagregó y asignó la última doceava del SGP para salud correspondiente a la vigencia 2022, ordenando el giro de $1.149.938.569.086, discriminados entre aseguramiento del régimen subsidiado y subsidio a la oferta, destinados 2 Folios del 2 al 5 del archivo 01 del cuaderno de “01PrimeraInstancia” del expediente digital.
Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 a garantizar la prestación del servicio público esencial de salud en las entidades territoriales. Sostiene la parte actora que ambos son actos administrativos de obligatorio e inmediato cumplimiento, no requieren acto adicional para su ejecución, pues contienen todos los elementos necesarios: la apropiación presupuestal, el origen de los recursos, la cuantía exacta y su destinación especifica.
Por lo tanto, la responsabilidad de su reconocimiento recae directamente sobre el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la ADRES, como entidad encargada de administrar y garantizar el flujo de los recursos. Afirma la parte accionante que, diversos municipios del territorio nacional, como Aguachica (Cesar), El Bagre (Antioquia), Barranquilla (Atlántico), Bosconia (Cesar), Buenaventura (Valle del Cauca), Caucasia (Antioquia), Guamal (Magdalena), La Jagua del Pilar (La Guajira), Maicao (La Guajira), Montería (Córdoba), Puerto Guzmán (Putumayo), Riohacha (La Guajira), Santa Marta (Magdalena), Sincelejo (Sucre), Turbo (Antioquia), Valledupar (Cesar), Zaragoza (Antioquia), Ayapel (Córdoba) y Teorama (Norte de Santander), cumplieron con los requisitos exigidos por la normativa vigente para la recuperación y destinación de los recursos reconocidos, los cuales están destinados específicamente a financiar programas de salud pública, atención primaria, urgencias, vacunación, saneamiento básico y medicamentos esenciales para la población. Que, pese a que fueron reconocidos y desagregados, las entidades accionadas han omitido, de manera prolongada, su giro efectivo y ejecución, lo que ha provocado un grave desfinanciamiento en los hospitales, IPS y programas de salud pública, afectando la continuidad de los servicios médicos y poniendo en riesgo la salud y la vida de miles de personas.
Que, como resultado de esta crisis institucional, muchas personas han fallecido esperando una atención médica oportuna, las cuales eran evitables si se hubieran garantizado los recursos en el tiempo y forma necesarios. Afirma que el incumplimiento de los actos administrativos señalados ha generado un impacto en los entes territoriales, tales como: a) colapso Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 financiero local (por no poder cubrir nóminas, servicios de urgencias mantenimiento hospitalario, compra de insumos, acumular deudas con proveedores y contratistas, etc); b) retroceso en indicadores de desarrollo humano (aumento de la morbilidad y mortalidad evitable); c) crisis social y comunitaria: La población percibe abandono estatal; y d) afectación de la autonomía territorial (los municipios quedan atados e indefensos frente a decisiones centralizadas de ADRES, sin poder garantizar los derechos fundamentales de su población).
Adicionalmente, indica que el incumplimiento de las resoluciones indicadas configura una clara vulneración de la legalidad y moralidad administrativa, pues se desconoce el principio de eficacia en la gestión de los recursos públicos, se compromete la eficiencia del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y se afecta el derecho colectivo al acceso continuo y eficiente al servicio público esencial de salud.
Afirma la parte actora que, las Resoluciones No 256 de 2022 y 139 de 2013 son normas claras, expresas y exigibles que obligan a las entidades nacionales accionadas a ejecutar y garantizar el flujo de los recursos reconocidos, y que, la persistencia en su incumplimiento habilita la presente acción de cumplimiento. Finalmente, sostiene que los hechos descritos constituyen una amenaza actual, cierta e inminente para la vida y la salud de miles de personas, así como para la estabilidad institucional y social de los municipios afectados. 3.2.
CONTESTACIÓN. - Del Ministerio de Hacienda3. La accionada manifiesta, en síntesis que, la parte accionante no agotó ante esa entidad el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento previsto en el artículo 8° de la Ley 393 de 1997, antes de acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativo. A su vez, sostiene que la presente acción se torna improcedente al tenor del artículo 9° de la Ley 393 de 1997 que dispone en su parágrafo que <<la acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos>>. 3 Archivo 16 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital.
Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 - De la Superintendencia Nacional de Salud4. En resumen, la accionada centra el argumento de su defensa en que los actos administrativos cuyo cumplimiento se exige a través de la presente acción, no contienen obligaciones claras, directas ni exigibles frente a la Superintendencia Nacional de Salud, sino que se asignan competencias al Ministerio de Salud, al ADRES y entidades territoriales.
A su vez, sostiene que la Ley 715 de 2001 en su artículo 42 señala expresamente que la programación y ejecución de los recursos está en cabeza de las entidades territoriales y el Ministerio de Hacienda. Finalmente, afirma que la presente acción es improcedente para el cumplimiento de actos presupuestales generales, lo cual ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa que ha advertido que la acción de cumplimiento solo procede cuando la norma o acto administrativo incumplido impone una obligación clara, expresa y exigible a una autoridad especifica, cuya ejecución no esté supeditada a procedimientos internos de planeación, programación o disponibilidad presupuestal. - De la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud- ADRES5.
La entidad accionada argumenta que en el presente asunto se configura la excepción de inepta demanda, toda vez que la parte accionante no constituyó en renuencia a la entidad accionada ADRES, tal como lo prevé el numeral 5° del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, y, en esa medida no cumplió con el requisito de procedibilidad, pues ninguna de las solicitudes anexadas con la demanda demuestra que se requirió a la ADRES para que diera cumplimiento de las resoluciones cuyo cumplimiento persigue a través de esta acción, por lo que debe rechazarse la presente acción. Adicionalmente, asegura que la presente acción de cumplimiento es improcedente, teniendo en cuenta que el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997 dispone que dicha acción no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.
A su vez, sostiene que, de estudiarse de fondo el presente asunto, debe tenerse en cuenta que los actos administrativos presuntamente 4 Archivo 17 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 5 Archivo 21 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 incumplidos no disponen un mandato en cabeza del ADRES, por lo que, deberán negarse las pretensiones en cuanto a esta entidad. - Del Ministerio de Salud6.
La accionada afirma, en síntesis, que la parte actora no constituyó en renuencia al Ministerio de Salud, por lo que no agotó el requisito de procedibilidad relacionado en el artículo 8° de le Ley 393 de 1997, pues en el escrito de la demanda, se manifiesta que el requisito de procedibilidad de la petición de cumplimiento de los actos administrativos se efectuó ante el ADRES.
Igualmente, afirma que, en el presente asunto no existe prueba de la omisión del Ministerio de Salud y Protección Social a incumplir lo señalado en los actos administrativos relacionados. 3.3. ACTUACIÓN PROCESAL. La presente acción constitucional fue admitida por este Tribunal el 23 de julio de 20257. En dicha decisión, se les permitió a las partes rendir informe, presentar y/o solicitar la práctica de pruebas.
Por medio de auto del 28 de julio de 2025 se resolvió negar una solicitud de adición de la demanda y se ordenó la práctica de una prueba solicitada por la parte demandante8. Finalmente, por medio de auto del 04 de agosto de 20259, se resolvió un recurso presentado por la parte accionada Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud- ADRES presentado en contra del auto del 28 de julio de 2025.
IV. CONSIDERACIONES 4.1. COMPETENCIA Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en primera instancia, por disposición del numeral 14° del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. Lo anterior, con fundamento en que la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, la Administradora de Recursos del sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Superintendencia de Salud, son entidades del orden nacional. 6 Archivo 25 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 7 Archivo 08 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 8 Archivo 14 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 9 Archivo 30 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital.
Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001
4.2. PROBLEMA JURÍDICO Con fundamento en los argumentos expuestos, le corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La acción de cumplimiento instaurada por la empresa National Legal consulting Group cumple con los requisitos de procedibilidad establecidos en la Ley 393 de 1997 para proceder con su análisis de fondo? En caso afirmativo, habrá de resolverse el siguiente cuestionamiento: ¿Debe ordenarse a las entidades accionadas dar cumplimiento a las Resoluciones No 256 del 18 de febrero de 2022 y 139 del 31 de enero de 2023, mediante las cuales se dispuso la desagregación, asignación y giro de los recursos del Sistema General de Participaciones para salud, destinados al aseguramiento en el régimen subsidiado y al subsidio a la oferta para garantizar la prestación continua y eficiente del servicio público esencial de salud en las siguientes entidades territoriales: Aguachica (Cesar), El Bagre (Antioquia), Barranquilla (Atlántico), Bosconia (Cesar), Buenaventura (Valle del Cauca), Caucasia (Antioquia), Guamal (Magdalena), La Jagua del Pilar (La Guajira), Maicao (La Guajira), Montería (Córdoba), Puerto Guzmán (Putumayo), Riohacha (La Guajira), Santa Marta (Magdalena), Sincelejo (Sucre), Turbo (Antioquia), Valledupar (Cesar), Zaragoza (Antioquia), Ayapel (Córdoba) y Teorama (Norte de Santander)? 4.3.
TESIS La Sala optará por declarar improcedente esta acción, en la medida que, de lo probado dentro del expediente no se logró acreditar que la parte accionante constituyó en renuencia debidamente a las entidades accionadas, pues únicamente las solicitudes previas fueron presentadas ante la ADRES, y en dichas solicitudes no se expresó puntualmente cuáles son las normas o actos administrativos cuyo cumplimiento persigue la parte actora, sin que sea posible inferir que se trata de las Resoluciones No 256 del 18 de febrero de 2022 y 139 del 31 de enero de 2023.
Paralelamente, se concluirá que la presente acción es improcedente en la medida en que los actos administrativos objeto de cumplimiento no contienen un “deber” cuyo cumplimiento pueda exigirse a la ADRES y, habida cuenta que lo solicitado por la parte actora es la ejecución del pago y giro de unos recursos, lo cual, de cara a lo establecido en el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997 es improcedente a través de este medio de control.
Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001
4.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. La Sala fundamentará la decisión de primera instancia en las siguientes normas y sentencias: - El artículo 87 de la Constitución Política de 1991 establece la facultad que tienen todas las personas en acudir ante autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una norma o acto administrativo. - Ley 393 de 1997, por medio de la cual se regula las generalidades y el procedimiento de la acción de cumplimiento. - Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, Acción de Cumplimiento radicado No 20001-23-33-000- 2024-00261-01 sentencia del 08 de mayo de 2025- Consejero Ponente Omar Joaquín Barreto Suárez.- Respecto a la constitución en renuencia.
4.5. CASO CONCRETO 4.5.1. Relación de pruebas relevantes. - Resolución No 139 del 31 de enero de 2023 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la cual se efectúa una desagregación y asignación en el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Salud y Protección Social de la última doceava del Sistema General de Participaciones para Salud de la Vigencia 2022.10 - Resolución No 256 del 18 de febrero de 2022 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la cual se efectúa una desagregación y asignación en el Presupuesto de Gastos del Funcionamiento del Ministerio de Salud y Protección Social de las once doceavas del Sistema General de Participaciones para salud del componente régimen subsidiado de la vigencia fiscal 202211. - Petición del 16 de julio de 2025 presentada por la firma National Legal Consulting Group ante la Administradora de los Recursos del Sistema 10 Folios 1-27 del archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 11 Folios 28-55 del archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital.
Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 General de Seguridad Social en Salud-ADRES, por la cual solicitó el pago y giro directo a favor del Municipio de Ayapel Córdoba12. - Petición del 02 de julio de 2025 presentada por la firma National Legal Consulting Group ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, por la cual solicitó el pago y giro directo a favor del Distrito de Barranquilla13. - Petición del 02 julio de 2025 presentada por la firma National Legal Consulting Group ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, por la cual solicitó el pago y giro directo a favor del Municipio de Bosconia14. - Petición del 02 julio de 2025 presentada por la firma National Legal Consulting Group ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, por la cual solicitó el pago y giro directo a favor del Municipio de Guamal15. - Petición del 02 julio de 2025 presentada por la firma National Legal Consulting Group ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, por la cual solicitó el pago y giro directo a favor del Municipio de La Jagua del Pilar16. - Petición del 02 julio de 2025 presentada por la firma National Legal Consulting Group ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, por la cual solicitó el pago y giro directo a favor del Municipio de Maicao17. - Petición del 02 julio de 2025 presentada por la firma National Legal Consulting Group ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, por la cual solicitó el pago y giro directo a favor del Municipio de Montería- Córdoba18. - Petición del 02 16 de julio de 2025 presentada por la firma National Legal Consulting Group ante la Administradora de los Recursos del Sistema 12 Folios 56-63 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 13 Folios 69-75 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 14 Folios 79-85 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 15 Folios 89-95 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 16 Folios 99-105 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 17 Folios 110-116 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 18 Folios 120-126 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital.
Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 General de Seguridad Social en Salud-ADRES, por la cual solicitó el pago y giro directo a favor del Municipio de Riohacha19. - Petición del 02 julio de 2025 presentada por la firma National Legal Consulting Group ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, por la cual solicitó el pago y giro directo a favor del Distrito de Santa Marta20. - Petición del 02 julio de 2025 presentada por la firma National Legal Consulting Group ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, por la cual solicitó el pago y giro directo a favor del Municipio de Puerto Guzmán21. - Petición del 02 julio de 2025 presentada por la firma National Legal Consulting Group ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, por la cual solicitó el pago y giro directo a favor del Municipio de Turbo22. - Petición del 02 julio de 2025 presentada por la firma National Legal Consulting Group ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, por la cual solicitó el pago y giro directo a favor del Municipio de Valledupar23. - Petición del 02 16 de julio de 2025 presentada por la firma National Legal Consulting Group ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, por la cual solicitó el pago y giro directo a favor del Municipio de Sincelejo24. - Petición del 02 julio de 2025 presentada por la firma National Legal Consulting Group ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, por la cual solicitó el pago y giro directo a favor del Municipio de Teorama25. - Respuesta allegada por el ADRES frente a requerimiento probatorio judicial realizado por esta corporación26. 19 Folios 151-157 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 20 Folios 161-167 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 21 Folios 171-177 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 22 Folios 182-188 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 23 Folios 194-200 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 24 Folios 204- 210 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 25 Folios 214-221 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 26 Archivo 26 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital.
Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 4.5.2. Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico. La parte demandante exige el cumplimiento de la Resolución No 256 del 18 de febrero de 2022 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la cual se efectúa una desagregación y asignación en el Presupuesto de Gastos del Funcionamiento del Ministerio de Salud y Protección Social de las once doceavas del Sistema General de Participaciones para salud del componente régimen subsidiado de la vigencia fiscal 2022.
Así mismo, exige el cumplimiento de la Resolución No 139 del 31 de enero de 2023 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la cual se efectúa una desagregación y asignación en el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Salud y Protección Social de la última doceava del Sistema General de Participaciones para Salud de la Vigencia 2022.
En este orden, debe analizar la Sala, en primer lugar, si la parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, es decir, si se ha constituido renuencia conforme al artículo 8° de la Ley 393 de 1997, que establece: “ARTICULO 8o. PROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos.
También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.
Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho”.
En este sentido, revisadas las pruebas que fueron allegadas con la demanda, se observa que la parte actora allegó varias solicitudes presentadas por la firma National Legal Consulting únicamente ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 en Salud- ADRES, con fecha de radicación del 16 de julio de 2025 y del 02 de julio de 2025.
A través de dichas peticiones, se solicitó puntualmente, que se giraran unos recursos en favor de las siguientes entidades territoriales: Municipio de Ayapel Córdoba27, Distrito de Barranquilla28, Municipio de Bosconia29, Municipio de Guamal30, Municipio de La Jagua del Pilar31, Municipio de Maicao32, Municipio de Montería- Córdoba33, Municipio de Riohacha34, Distrito de Santa Marta35, Municipio de Puerto Guzmán36, Municipio de Turbo37, Municipio de Valledupar38, Municipio de Sincelejo39 y Municipio de Teorama40.
En dichas peticiones, la parte actora solicitó puntualmente lo siguiente a la ADRES: De lo anterior es fácil concluir que la parte actora no constituyó en renuencia a todas las partes que componen el extremo pasivo de esta controversia, pues, como se pudo observar con anterioridad, las solicitudes presentadas por la firma legal accionante únicamente se radicaron y estuvieron dirigidas a la Administradora de los Recursos del 27 Folios 56-63 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 28 Folios 69-75 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 29 Folios 79-85 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 30 Folios 89-95 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 31 Folios 99-105 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 32 Folios 110-116 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 33 Folios 120-126 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 34 Folios 151-157 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 35 Folios 161-167 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 36 Folios 171-177 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 37 Folios 182-188 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 38 Folios 194-200 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 39 Folios 204- 210 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 40 Folios 214-221 archivo 04 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital.
Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Sistema General de Seguridad Social en Salud- ADRES, echándose de menos la constitución del requisito de renuencia de las demás entidades, esto es, frente al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Superintendencia Nacional de Salud.
Adicionalmente, se observa que, las peticiones por las cuales manifiesta haber constituido en renuncia al ADRES, no consisten en que se le haya solicitado expresamente a esa entidad el cumplimiento de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No 256 del 18 de febrero de 2022 y No 139 del 31 de enero de 2023 expedidas por el Ministerio de Salud, sino que se limitan a solicitar que se adelanten ciertos trámites para la ejecución del pago y giro de los recursos que corresponden a cada una de las entidades territoriales mencionadas, conforme al reconocimiento que se haya efectuado «en desarrollo de las gestiones adelantadas».
En cuanto al requisito de constitución en renuencia, el Consejo de Estado, ha indicado puntualmente lo siguiente: “(…) 28. Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»6.
Igualmente, esta Sección7 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[8. 30.
Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 31.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia». Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano (…)”.
En ese orden de ideas, como quiera que no se individualizaron en las solicitudes aportadas por la parte actora los mandatos legales o los actos administrativos que son objeto de cumplimiento, para la Sala no es posible inferir indefectiblemente que se trata de los mandatos expresados en los actos administrativos cuyo cumplimiento se exige a través de este medio de control (Resoluciones No 256 del 18 de febrero de 2022 y No 139 del 31 de enero de 2023 expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social).
Lo anterior, toda vez que la parte accionante se limitó a solicitar de manera genérica, el giro de unos recursos económicos en favor de las entidades territoriales que manifiesta representar. Dicho lo anterior, es dable concluir que la parte accionante no agotó en debida firma el requisito de constitución en renuencia de las entidades que fueron vinculadas como accionadas, y, en consecuencia, debe declararse la improcedencia de la presente acción constitucional.
Ahora bien, sin que implique adentrarnos en el fondo del asunto, salta a la vista de esta corporación que, examinado el contenido de los actos administrativos objeto de cumplimiento, los mismos no contienen propiamente deber que pueda ser exigible a la ADRES. Lo anterior, teniendo en cuenta que, de la lectura de dichas resoluciones se observa que el Ministerio de Salud y Protección Social se limitó a Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 efectuar una desagregación en el presupuesto de gastos de funcionamiento de dicha entidad para las vigencias fiscales 2022 y 2023, y, ordenó el giro de las mismas a la ADRES correspondientes al componente del Sistema General de Participaciones para Salud, tal como se ilustra a continuación: Resolución No 0139 del 31 de enero de 2023: Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Resolución No 0256 de 2022: Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 En ese orden de ideas, debe reiterarse que la acción de cumplimiento persigue la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.
Así lo indicó el Consejo de Estado41 en reciente jurisprudencia: (…) para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos. 41 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, Acción de Cumplimiento radicado No 20001-23-33-000-2024-00261-01 sentencia del 08 de mayo de 2025- Consejero Ponente Omar Joaquín Barreto Suárez.
Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º].
(i) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (ii) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 25.
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control (…)” En esa medida, el Consejo de Estado determinó que «si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, será posible el estudio de fondo del asunto, y, en esa medida correspondería determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular a la cual se ha dirigido la acción».
En ese orden de ideas, aún si se hubiere concluido que el requisito de la renuencia se hubiere agotado debidamente respecto a la accionada ADRES, la Sala no evidencia un “deber” en los actos administrativos demandados que pueda exigirse a esa autoridad, de lo cual deviene la improcedencia del presente medio de control. Finalmente, es válido concluir que la presente acción, igualmente se torna improcedente como quiera que lo solicitado por la parte actora tiene que ver con que se “ejecuten unos pagos y se giren unos recursos económicos” a las entidades territoriales pluricitadas que representa.
Al respecto, de conformidad con lo reglado en el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997, tal pretensión es improcedente, teniendo en cuenta que lo solicitado compromete un “gasto público”. La norma citada, dispone lo siguiente: “Artículo 9.-Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela.
En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Rad. 13001-23-33-000-2025-00262-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 02/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que, de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
Parágrafo. - La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.” (Subrayado de la Sala). En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, V.- FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de cumplimiento presentada por la firma National Legal Consulting Group en contra de la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social-Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
Superintendencia Nacional de Salud; Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado en sesión virtual de la fecha.