TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Mag. Ponente: John Libardo Andrade Flórez Ibagué – Tolima, tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación Nº.: 73001-33-40-010-2017-00039-01 (0154/2023) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Tema: Nulidad actos administrativos I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la señora ANYELI LUCÍA LOZANO contra la sentencia del 22 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado Décimo Administrativ0 del Circuito de Ibagué, que declaró incólume la presunción de legalidad de la Resolución N°346 del 7 de junio de 2016 y negó las pretensiones de la demanda, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado.
II.
ANTECEDENTES La señora ANYELI LUCIA LOZANO, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda con la finalidad de obtener, a través de sentencia judicial, un pronunciamiento favorable respecto de las siguientes: 1.
DECLARACIONES Y CONDENAS1 Que se declare la nulidad de la Resolución N°346 del 7 de junio de 2016, proferida por el Alcalde Municipal de Flandes. Que se condene a la Alcaldía Municipal de Flandes – Tolima al reconocimiento y pago de los daños y perjuicios materiales y morales, conforme a lo preceptuado en el artículo 192 del C.C.A. (adicionado por la Ley 446 de 1998), 1 Fls. 32-33 Expediente Primera Instancia 01CuadernoPrincipal1.pdf.
Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 2 Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Radicación: 73001-33-40-010-2017-00039-01 Interno: 0154/2023 con ocasión de la presentación de normas violadas de orden constitucional como es el caso del debido proceso por parte de la entidad demandada.
Que con dicha actuación necesariamente deberá reconocer por parte de la entidad responsable a título de perjuicios como son el lucro cesante actual y el daño moral de los cuales tiene derecho la demandante. Que se condene al pago de los perjuicios morales que se causaron con ocasión a la suplantación a la solicitud de cesión del contrato y la expedición de la Resolución N°342 de 2016, correspondiente a la suma de 50 S.M.L.M.V. Así mismo, los perjuicios de índole materiales en la modalidad de lucro cesante ocasionados por la Resolución 342, y que asciende a la suma de $1.500.000,00.
Que los perjuicios reconocidos se establezcan y fijen de conformidad con lo previsto en el artículo 192, y generen intereses y se ajusten conforme al artículo 195 del C.P.A.C.A. Que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. 2. HECHOS2 Que el 3 de mayo de 2016 la señora ANYELI LUCIA LOZANO suscribió con el Municipio de Flandes – Tolima, contrato de prestación de servicios, identificado bajo N°116 de 2016.3 Que el 30 de mayo de 2016 a la demandante le fue impedido el acceso a su lugar de trabajo por parte del supervisor quien le indicó verbalmente que ya no había más trabajo, dada su enfermedad.
A pesar de múltiples acercamientos de manera verbal para recuperar su puesto de trabajo y darle cumplimiento al contrato suscrito, esfuerzos que fueron perdidos por la negativa de atención del ente territorial y en especial de la Secretaria de Gobierno y Alcaldía de Flandes. Que el 22 de agosto de 2016, la demandante eleva derecho de petición ante el alcalde municipal, solicitando le fuera cancelado los aportes en salud, con el fin de continuar con sus controles prenatales dado su estado de gravidez.4 Que el 9 de septiembre la Secretaria de Gobierno da respuesta, rad. 010254, negando lo solicitado, toda vez que: i) no fue despedida porque no tenía un contrato laboral, ii) la entidad no conocía su estado de embarazo, y iii) la administración solo conoció la solicitud de cesión elevada.
Para tal efecto, anexó la cesión y la Resolución N°346 de 2016.5 Que el 10 de septiembre se da entrega de la respuesta de la Secretaría de Gobierno, y al darle análisis al contenido de la contestación, la demandante 2 Fls. 33-34 Expediente Primera Instancia 01CuadernoPrincipal1.pdf. 3 Fls. 6-12 Expediente Primera Instancia 01CuadernoPrincipal1.pdf. 4 Fls. 3-20 Expediente Primera Instancia 01CuadernoPrincipal1.pdf. 5 Fls. 21-27 Expediente Primera Instancia 01CuadernoPrincipal1.pdf.
Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 3 Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Radicación: 73001-33-40-010-2017-00039-01 Interno: 0154/2023 argumentó la suplantación del oficio de cesión, donde resaltó que no conocía al beneficiario de la cesión y mucho menos el acto administrativo Resolución 346 de 2016, queriendo decir que el mismo fue soportado y construido en un documento falso e ilícito.
Que se presenta ante la Procuraduría Judicial II Administrativa solicitud de conciliación prejudicial, llevándose a cabo la Audiencia de Conciliación prejudicial el 16 de noviembre de 2016 y se expidió constancia de agotamiento de requisito de procedibilidad en fecha 22 de noviembre de 2016.6
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN7 La parte demandante consideró que, con la expedición del acto administrativo demandado, se infringieron las siguientes disposiciones normativas: artículos 1, 2, 6, 13, 29, 46, 53, 83, 89 y 91 de la Constitución Política, artículos 1, 2, 3, 138, 152, 159, 161 y 162 del CPACA. Las actuaciones dirigidas a cambiar, suprimir o adulterar documentos públicos o privados que puedan servir de prueba y que hacen parte de un proceso judicial o trámite administrativo, constituyen una vulneración al derecho fundamental del debido proceso, independiente de las consecuencias penales.
En el presente caso, la parte demandante afirmó, bajo gravedad de juramento, la falsificación de su firma en el oficio de solicitud de cesión del contrato con fecha de elaboración del 7 de junio de 2016. A su vez, señaló la extrañez de que la totalidad de correspondencia de la Alcaldía de Flandes es recepcionada por la sección de archivo y correspondencia donde se le asigna a cada correspondencia un número de radicación de forma consecutiva y la firma del funcionario que la recibe, que, para el caso en concreto, el oficio se saltó esta solemnidad y apareció con un sello ilegible y sin firma de recibido.
De la misma forma, arguyó la demandante que el acto administrativo aparece firmado el 7 de junio de 2016, siendo que para esa época se encontraba residenciada en la ciudad de Ibagué ya que su esposo estaba trabajando en esa ciudad y al ella estar sin empleo, carecería de fundamento el estar en la ciudad de Flandes y su esposo en Ibagué, haciendo físicamente imposible la firma de la Resolución No. 346 por su parte.
Argumentó que, en el presente caso, constituyó violación a los principios consagrados en el artículo 1 de la Constitución Política, al prescribir que Colombia está organizado como un Estado Social de Derecho que obliga a las autoridades a adelantar sus actuaciones dentro de los términos preestablecidos en la Constitución y la Ley. En el artículo 2 de la carta, se establece como uno de los fines esenciales del Estado garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución, siendo uno de ellos el derecho al Debido Proceso, que, afirmó, le fueron vulnerados al no haber contado con la 6 Fls. 29-30 Expediente Primera Instancia 01CuadernoPrincipal1.pdf. 7 Fls. 34-39 Expediente Primera Instancia 01CuadernoPrincipal1.pdf.
Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 4 Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Radicación: 73001-33-40-010-2017-00039-01 Interno: 0154/2023 protección debida por la entidad demandada, tal como lo ordena el artículo anteriormente mencionado. EL artículo 6 fue contravenido al proferir los actos administrativos demandados, pues se enseña que los servidores públicos son responsables ante las autoridades por infringir la ley por omisión o extralimitación de sus funciones.
Asimismo, el principio de igualdad pregonado en el artículo 13 constitucional, se consideró excluida la demandante de manera temeraria y tipificada en el ordenamiento penal con el acto administrativo que aceptó la cesión del un derecho del cual no se tenía el deseo de cederse, pues la demandante estaba en la capacidad y necesidad vital de realizar el objeto contractual, máxime porque estaba en el inicio de su gestación, y los ingresos producto del contrato serían fundamentales para solventar los gastos que se avecinaban con el nacimiento de su hijo.
El artículo 29 de la Carta Política que cobija el derecho al Debido Proceso se ve vulnerado, como lo adujó la demandante, por la creación del acto administrativo atacado, por tanto, se realizó ocultándole la situación por parte de la Secretaría General de Gobierno. Con la creación del acto y la negativa del acceso por parte de los funcionarios de la entidad demandada, se desconocieron los principios establecidos en el artículo 46 y 53 constitucionales, que salvaguardan los mínimos fundamentales de los trabajadores, asegurando que la Ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no puedan menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
El artículo 83 se vio vulnerado, como argumentó la demandante, con la actuación administrativa de la entidad demandada, ya que las mismas deben ceñirse a los postulados de buena fe, la cual se presume en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas. Estableció entonces, que el principio de seguridad jurídica fue conculcado, violado flagrantemente con la expedición de los actos administrativos atacados, donde, para edificar una cesión de un contrato, suplantando al titular del derecho con una falsa cesión de derechos, permitiendo así la vulneración y la aplicación de vías de hecho en ejercicio del poder unilateral de la entidad demandada, como se evidenció, se encuadra en el precepto jurisprudencial de la falsa motivación.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4.1 MUNICIPIO DE FLANDES Guardó silencio.8 5. SENTENCIA RECURRIDA9 8 Folio 80 Expediente Primera Instancia 01CuadernoPrincipal1.pdf. 9 Expediente Primera Instancia 18Sentencia.pdf. Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 5 Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Radicación: 73001-33-40-010-2017-00039-01 Interno: 0154/2023 El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el 22 de septiembre de 2023, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, resolvió: “PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Para efectos de notificación de la presente sentencia, se ordena que por Secretaría se realice conforme lo dispone el artículo 203 del C.P.A.C.A.
CUARTO: En firme este fallo, efectúense las comunicaciones del caso para su cabal cumplimiento y archívese el expediente, previa anotación en el sistema informático SAMAI.” Para llegar a estas decisiones, el Juez A-quo estableció que el problema jurídico consistía en determinar si debe declararse la nulidad del acto administrativo atacado y en consecuencia ordenarse al Municipio de Flandes-Tolima pagar los perjuicios morales y materiales a la demandante por la violación al debido proceso con motivo de la suplantación en solicitud de cesión del contrato N°116 de 2016, o si por el contrario el acto demandado se encuentra ajustado a derecho.
Enfatizó en el marco normativo y jurisprudencial de la falsa motivación, efectuado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado William Hernández Gómez, dentro de radicación interna 3093-16 el 19 de marzo de 2020, donde se precisó: “El vicio de falsa motivación se configura cuando las razones invocadas en la fundamentación de un acto administrativo son contrarias a la realidad.
Sobre el particular la jurisprudencia de esta Subsección indicó: “Los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados cómo fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado [ ] Así las cosas, el vicio de nulidad aparece demostrado cuando se expresan los motivos de la decisión total o parcialmente, pero los argumentos expuestos no están acordes con la realidad fáctica y probatoria, lo que puede suceder en uno de tres eventos a saber: - Cuando los motivos determinantes de la decisión adoptada por la administración se basaron en hechos que no se encontraban debidamente acreditados; - Cuando habiéndose probado unos hechos, estos no son tenidos en consideración, los que habrían podido llevar a que se tomara una decisión sustancialmente distinta. - Por apreciación errónea de los hechos, «de suerte que los hechos aducidos efectivamente ocurrieron, pero no tienen los efectos o el alcance que les da el acto administrativo [ ]” Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 6 Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Radicación: 73001-33-40-010-2017-00039-01 Interno: 0154/2023 Teniendo en cuenta lo anterior, quien alegue la nulidad de un acto administrativo por falsa motivación, tiene la carga de la prueba y le corresponde probar falsedad o inexactitud, ya sea de hecho o derecho, para desvirtuar esa presunción de legalidad con que cuenta ese acto.
Atendiendo los puntos de inconformidad del apoderado de la demandante, precisó el A Quo que la parte demandante incumplió con la carga legal de probar dichos aspectos, máxime si se tiene en cuenta la renuencia que existió por parte de la señora ANYELI LUCIA LOZANO en prestar colaboración para llevar a cabo la prueba grafológica decretada a instancia de la parte activa por parte del Despacho Judicial en audiencia inicial del 12 de abril de 2018, y reiterada en la audiencia de pruebas del 19 de julio de 2018, así como también la decretada dentro del proceso penal adelantado bajo radicación N°253076000400201700519, como se evidencia en el informe de investigador de campo formato FPJ-11, y del oficio allegado al Despacho del 4 de noviembre de 2020, donde el fiscal advierte la imposibilidad de ubicar a la demandante, con el fin de realizar las pruebas y cotejos; oficio que fue puesto en conocimiento de la parte, sin tener pronunciamiento al respecto.
Lo mismo ocurre con el sello al cual refiere existen dudas de su recepción, adujó el A Quo, pues la demandante no allegó prueba alguna que le permita tener un grado de certeza si el mismo era el que utilizaban o no para la radicación de memoriales, o documento alguno que indicara el protocolo que se debía cumplir en el Municipio para la recepción de estos, quedando los argumentos de la parte en simples apreciaciones subjetivas.
Respecto a su estado de gestación, advirtió que, en el escrito de suspensión y cesión, la demandante hizo alusión a un deterioro en su salud, pero no manifestó el estado de gravidez que alude en la demanda. Sumado a ello, con la declaración de su compañero permanente, se evidenció que la demandante, antes del accidente que sufrió y del cual no hay prueba, no había comunicado su situación, según la historia clínica allegada, se muestra que la primera atención que tuvo de control prenatal fue el mes de agosto, y que si bien en el apartado de “enfermedad actual” refiere que en el mes de mayo estuvo en la clínica de la 60, donde le realizaron prueba de embarazo que arrojó resultado positivo, no se tiene certeza en que día se enteró de dicha condición de gestación. Por otro lado, en lo que atañe a la celeridad en la que la Secretaria de Gobierno dio trámite a la solicitud de cesión y demoró para resolver la petición elevada, precisó el A Quo que, la finalidad del contrato de prestación de servicio es precisamente suplir una actividad de la administración para su funcionamiento, razón está que le permite actuar de manera diligente frente a ello.
En cuanto a la petición impenetrada, señaló que, de conformidad con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, toda petición elevada debe resolverse dentro de los quince días siguientes a su recepción, quiere decir lo anterior que, al haberse radicado el 24 de agosto, los 15 días hábiles con el que contaba la entidad para responderla, vencían el 14 de septiembre, no obstante, el municipio contestó el 9 de septiembre del citado año, razón suficiente para Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 7 Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Radicación: 73001-33-40-010-2017-00039-01 Interno: 0154/2023 concluir que tampoco le asiste razón al demandante respecto a esta inconformidad.
Finalmente, el A Quo consideró que debían negarse las suplicas de la demanda, en tanto la parte actora incumplió con la carga probatoria prevista en el artículo 167 del Código General del Proceso, que conllevó a que el cargo de falsa motivación formulado contra la Resolución N°346 del 7 de junio de 2016 no se encontrase demostrado. 6.
IMPUGNACIÓN10 El apoderado de la señora ANYELI LUCÍA LOZANO interpuso recurso de apelación contra la decisión proferida en primera instancia, solicitando que se revoque en su totalidad por ser contrario a derecho, y en su lugar se concedan las pretensiones de la demanda. Alegó que el A quo erró realizó una valoración superficial al caso en concreto, concediendo plena credibilidad a lo alegado por el extremo a título de falsa motivación frente a la construcción de una cesión de contrato elaborada por parte de la administración y de la cual la demandante no participó y fue ajena a su creación como fue alegado y manifestado bajo gravedad de juramento.
Reiteró que, en materia del sello al cual refiere existen dudas de su recepción y mismo que el Juez de Primera Instancia consideró no probado que era el mismo que utilizaban para la radicación de memoriales ni el protocolo que se debía cumplir en el Municipio para la recepción de los mismos, existen totalidad de antecedentes de comunicaciones realizadas por la demandante y el suscrito en la oficina de correspondencia, pero no se realizó correcta valoración de las pruebas visto PDF 01 CP PAG 13 Oficio de fecha 22 de agosto de 2016 con recibo de fecha 24 de agosto de 2016, radicado 000254, dirigido al señor Alcalde Municipal por derecho de petición, el cual, alegó, demuestra que toda comunicación a la administración municipal debe ingresar por la oficina de archivo y correspondencia, no como una costumbre sino como una imposición de orden legal como es la Ley General de Archivo 594 de 2000.
Señaló que, al realizar conteo de folios de la carpeta CONTRATO 116 DE LA ALCALDÍA DE FLANDES - ANEXOS donde están consignados los referentes a la vinculación previa y pos contractual correspondiente a ANGELY LOZANO aparecen CINCUENTA Y NUEVE (59) FOLIOS y corrobora que el único folio que no aparece con sello de recibido es el de suspensión del contrato de 05 de mayo de 2016.
Es decir 19 folios de más que necesariamente debieron estar incorporados en la carpeta del contrato al momento de la diligencia de verificación por parte del investigador del CTI realizada en octubre de 2016 y que para nada debería haber cambiado la información recaudada, y como quiera que este documento carpeta contractual 116 de 2016 estaba a cargo y bajo custodia del ente administrativo Alcaldía de Flandes es que a ella y solo ella se le podía atribuir la manipulación evidenciada en el análisis.
Así las cosas, quedarían serias dudas de credibilidad de su contenido y en especial del oficio 10 Expediente Primera Instancia 22DteApela.pdf. Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 8 Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Radicación: 73001-33-40-010-2017-00039-01 Interno: 0154/2023 denominado solicitud de suspensión de contrato que ha servido como fuente probatoria para la toma de decisiones y pretender desvirtuar el vínculo iniciado por la demandante desde el 01 hasta el 17 de mayo de 2016 día en que se le negó el ingreso a su sitio de trabajo por parte del funcionario de la alcaldía asignado para permitir el acceso al sitio de trabajo.
7. PRONUNCIAMIENTO EN SEGUNDA INSTANCIA
7.1. MUNICIPIO DE FLANDES Guardó silencio. III. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 24 de junio de 2024, por reunir los requisitos legales, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Ibagué, el 22 de septiembre de 2023.
De igual manera, de acuerdo con la providencia de 04 de marzo de 2024 que admitió el recurso de apelación interpuesto, fue notificada al agente del Ministerio Público de conformidad con lo establecido en el inciso 3 del artículo 198, en concordancia con el artículo 199 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
IV. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Conforme al artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por el apoderado del demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué el 22 de septiembre de 2023, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.
2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en el presente asunto consiste en establecer, si la decisión que negó las pretensiones de la demanda y declaró la presunción de legalidad del acto administrativo, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de primera instancia el día 22 de septiembre de 2023, se encuentra ajustada a derecho y por consiguiente, se debe confirmar la decisión; o si tal como lo aduce la parte recurrente por el contrario, el acto administrativo antes mencionado, está viciado de nulidad y, en consecuencia, se debe revocar la sentencia de primera instancia.
3. TESIS DE LA SALA Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 9 Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Radicación: 73001-33-40-010-2017-00039-01 Interno: 0154/2023 Consiste en afirmar que se debe confirmar la sentencia impugnada que despachó de manera desfavorable las pretensiones de la demanda, pues la parte actora incumplió con la carga probatoria prevista en el artículo 167 del Código General del Proceso que conllevó a que el cargo de falsa motivación formulado contra la Resolución N°346 del 7 de junio de 2016 no se encontrara demostrado, así como tampoco la existencia de causales que requirieran declarar la nulidad del acto mencionado. 4.
FUNDAMENTOS DE LA TESIS DE LA SALA
4.1.1. ASUNTO PREVIO En el presente caso la parte actora formuló demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la cual fue tramitada y decidida así por el Juzgado de Instancia. Previo a adentrarse al fondo del asunto, considera la Sala pertinente referirse acerca del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y su aplicabilidad respecto al asunto en concreto, por considerar la naturaleza contractual de la controversia.
Resalta la Sala que tanto el Contrato de Prestación de Servicios N°116 del 3 de mayo de 2016, suscrito entre el Alcalde Municipal de Flandes y la demandante, la señora Anyeli Lucía Lozano, como la Resolución N°346 del 7 de junio de 2016 mediante la cual se autoriza la Cesión del contrato de prestación de servicios, derivan de un contrato estatal, cuyo medio de control idóneo recae en el artículo 141 del C.P.A.C.A, el cual dispone: “ARTÍCULO 141.
CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.
Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. (…)”. (Subraya la Sala). Teniendo en cuenta lo anterior, se destaca que el medio de control idóneo para resolver presente controversia sería el medio de control de Controversias Contractuales; sin embargo, señala la Sala que, dicha irregularidad en la escogencia del medio de control no constituye causal de nulidad del proceso, al no encuadrar en ninguno de los numerales que taxativamente enlista el artículo 133 del C.P.A.C.A: Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 10 Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Radicación: 73001-33-40-010-2017-00039-01 Interno: 0154/2023 “ARTÍCULO 133.
CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.
Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.
Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.
PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece.” Siendo evidente la irregularidad del medio de control invocado por la parte demandante, se destaca el parágrafo del artículo 133 anteriormente citado, el cual dispone la impugnación y subsanación de todas aquellas irregularidades del proceso no pertenecientes propiamente a las causales de nulidad, y, tomando en consideración la disposición del legislador respecto al tema, considera la Sala subsanada la irregularidad del medio de control, por cuanto no fue impugnada oportunamente en etapas anteriores al proceso por los mecanismos establecidos en el C.P.A.C.A..
Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 11 Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Radicación: 73001-33-40-010-2017-00039-01 Interno: 0154/2023 Lo anterior, máxime cuando el procedimiento, etapas procesales y demás, son las mismas para ambos mecanismos, y no operó el fenómeno jurídico de la caducidad para controvertir los actos contractuales, por lo que, estando el proceso ya en estado de dictar sentencia de segunda instancia, en garantía de los principios de economía procesal, celeridad y acceso a la administración de justicia, se tendrá por saneada la irregularidad, en aras de evitar sentencias inhibitorias, resaltando que las partes ni el Ministerio Público ninguna manifestación efectuaron sobre el particular, y se ha respetado el debido proceso a las partes en litigio, adecuando el trámite al medio de control de Controversias Contractuales. 4.1.2.
Marco normativo y jurisprudencial de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos por falsa motivación Con el fin de decidir esta controversia, es pertinente hacer alusión a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos, contenido en el artículo 137 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la cual procederá cuando los actos administrativos hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. En el concepto de violación, la parte actora manifiesta que el acto demandado fue proferido con falsa motivación. Al respecto, la Sala destaca que el análisis que frente a la falsa motivación ha efectuado el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencias como la proferida en el radicado 2015-00671 de 2020 ha enfatizado que: “[…] El vicio de falsa motivación se configura cuando las razones invocadas en la fundamentación de un acto administrativo son contrarias a la realidad. […] Los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta;
(b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado […] [E]l vicio de nulidad aparece demostrado cuando se expresan los motivos de la decisión total o parcialmente, pero los argumentos expuestos no están acordes con la realidad fáctica y probatoria, lo que puede suceder en uno de tres eventos a saber: -.
Cuando los motivos determinantes de la decisión adoptada por la administración se basaron en hechos que no se encontraban debidamente acreditados; -. Cuando habiéndose probado unos hechos, estos no son tenidos en consideración, los que habrían podido llevar a que se tomara una decisión sustancialmente distinta. -. Por apreciación errónea de los hechos, […]”.
De este modo, quien alegue la nulidad de un acto administrativo por falsa motivación, tiene la carga de la prueba, y le corresponde probar la falsedad o Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 12 Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Radicación: 73001-33-40-010-2017-00039-01 Interno: 0154/2023 inexactitud para desvirtuar esa presunción de legalidad con que cuenta ese acto mediante: (a) error de hecho: (i) porque los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa o (ii) porque esta omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente o (b) error de derecho ante el desconocimiento de los supuestos jurídicos que debían fundamentar la decisión, ya sea, (i) por inexistencia de la norma invocada por la autoridad administrativa, (ii) por ausencia de relación entre la norma invocada por la entidad y los hechos objeto de su decisión o (iii) por errónea interpretación. V. CASO CONCRETO Corresponde a la Sala resolver el problema jurídico establecido, estudiando los cargos que se le endilgan al acto administrativo, para determinar si están probados y si tienen potencialidad de derrumbar la presunción de legalidad que lo cobija, con base en los elementos probatorios allegados al expediente que resultan relevantes para la decisión, entre los cuales se encuentran: - Contrato de Prestación de Servicios de Apoyo a la Gestión N°. 11611 suscrito por la demandante con el Alcalde Municipal de Flandes Tolima, cuyo objeto era: “contratar la prestación de servicios operativos de vigilancia de una persona natural, para la custodia, amparo y salvaguarda de los bienes muebles e inmuebles de propiedad de la Alcaldía Municipal de Flandes – Tolima y de la diferentes sedes y dependencias que lo conforman.” Así mismo, se dejó plasmado en la Cláusula Octava, que la supervisión de dicho contrato, la ejercería la Secretaría de Gobierno y Servicios Administrativos del Municipio.
En la cláusula Décima Primera, se estableció: “suspensión temporal del contrato: Por circunstancias de fuerza mayor, caso fortuito o cuando las partes de común acuerdo lo consideren pertinente, se podrá suspender temporalmente la ejecución del presente contrato, mediante la suscripción de un acta por parte del supervisor y del contratista en la que conste el evento.
El plazo de ejecución no debe superar la vigencia fiscal en la que se suscribe el presente documento. Cuando estas circunstancias afecten las obligaciones del contratista, este deberá comunicarlas por escritos al supervisor y al Municipio inmediatamente tengan ocurrencia, procediendo el Municipio a su estudio, para determinar su aceptación mediante acta.
Parágrafo primero: se entienden por fuerza mayor o caso fortuito las situaciones contempladas y definidas por el artículo 64 del Código Civil Colombiano, subrogado por la Ley 95 de 1890.” La Cláusula Décima Segunda del acuerdo de voluntades señaló la figura de la Cesión, previendo al respecto: “El contratista no podrá ceder en todo o en parte el presente contrato, sin autorización previa, expresa, escrita del Municipio”. 11 Contrato 116 (fol 6-12 01CuadernoPrincipal.pdf).
Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 13 Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Radicación: 73001-33-40-010-2017-00039-01 Interno: 0154/2023 - Memorial con fecha de 5 de mayo de 2016 suscrito por quien se identifica como Anyeli Lucia Lozano y dirigido a la Secretaría de Gobierno y Servicios Administrativos, mediante el cual solicita la suspensión del Contrato N° 116 de 2016, toda vez que por motivos personales no puede continuar con la ejecución inmediata del mismo.12 - Documento mediante el cual quien se identifica como Anyeli Lozano solicita a la secretaria de Gobierno, autorización para ceder el contrato suscrito, debido a los quebrantos de salud, postulando para la cesión al señor Pablo Sáenz Calderón. Dicho oficio cuenta con sello de la Alcaldía de Flandes fechado del 7 de junio de 2016.13 - Acta de cesión suscrita por el alcalde, la supervisora, la cedente y el cesionario, y que, si bien no tiene fecha de suscripción, tiene plasmada la firma de cada uno de los intervinientes. - Resolución N°. 346 del 7 de junio de 2016 proferida por el alcalde Municipal, considerando que: i) el contrato de prestación de servicios había sido suspendido, ii) la contratista solicitó la cesión del contrato y postuló a Pablo Sáenz, iii) la cláusula décimo segunda permite la cesión siempre que exista autorización, previa y expresa del Municipio.
Por estas circunstancias, y atendiendo los quebrantos de salud de la contratista, se aceptó la cesión del contrato, previa verificación por parte de la supervisora – secretaria de Gobierno – de las calidades e idoneidad del cesionario. Revisado el material probatorio y los argumentos contenidos en el expediente, se puede establecer lo siguiente: Los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la Administración encaminadas a producir efectos jurídicos, son susceptibles de judicialización, lo cierto es que se encuentran amparados por la presunción de legalidad derivada del sometimiento coercitivo de la actividad administrativa al ordenamiento jurídico, propio de los Estados Sociales de Derecho y, por lo mismo, su control judicial se encuentra sujeto a una carga procesal de alegación por parte de quien pretenda desvirtuar la presunción, demarcando de esa forma tanto el terreno de defensa para el demandado como el ámbito de análisis para la Sala y el alcance de su decisión. Es de precisar que la parte demandante incumplió con la carga legal que le corresponde de probar la suplantación y/o falsedad del documento de Resolución N°346, máxime si se tiene en cuenta la renuencia que existió por parte de la demandante para prestar colaboración en llevar a cabo la prueba grafológica decretada por el Juez de Primera Instancia en audiencia inicial del 12 de abril de 2018, y reiterada en la audiencia de pruebas celebrada el 19 de julio de 2018, así como también, de aquella decretada en el proceso penal adelantado bajo radicación N°253076000400201700519, evidenciado en el 12 Folio 7 Expediente Primera Instancia – Cuaderno de Pruebas parte demandante. 13 Folio 8 Expediente Primera Instancia – Cuaderno de Pruebas parte demandante.
Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 14 Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Radicación: 73001-33-40-010-2017-00039-01 Interno: 0154/2023 informe del investigador de campo formato FPJ-11 y del oficio allegado al expediente de primera instancia el 4 de noviembre de 2020, donde el fiscal advierte la imposibilidad de ubicar a la demandante con el fin de realizar las pruebas y cotejos.
La existencia de documentos en el cuaderno de pruebas aportado por la parte demandante donde reposa su firma y, que el apoderado de la demandante considera suficiente para realizar las pruebas correspondientes a verificar la falsedad de la firma alegada en el documento de cesión del contrato, no demerita de ninguna manera la mencionada renuencia de la demandante para prestar colaboración en las pruebas y cotejos que la fiscalía ha requerido en la realización de la investigación en el proceso penal adelantado y cuyos resultados prestarían mérito de medios probatorios en el presente caso.
Se resalta entonces que no le asiste razón a la demandante pues, al ser esta aquella parte interesada en la declaración de la existencia de nulidad por falsa motivación del acto administrativo, su reticencia en la cooperación respecto a la prueba grafológica decretada en la Primera Instancia conforma una inconsistencia que, hasta la fecha, no ha sido saneada y por tanto, la alegación de la falsedad de la firma no constituye más que una simple manifestación sin pruebas que permitan establecer la veracidad de sus afirmaciones, lo que impide el reconocimiento de su pretensión. Frente al sello al cual refiere existen dudas de su recepción, contenido en el documento de solicitud de cesión del contrato con fecha del 7 de junio de 2016, advierte la Sala encontrar inconsistencias entre los sellos utilizados en otras documentaciones allegadas a la Alcaldía Municipal de Flandes cuyos anexos reposan en el cuaderno de pruebas y aquel utilizado en el documento que solicita la cesión del contrato.
Se aclara que es cierto que toda recepción anterior al documento objeto de controversia contaba con un sello de recepción de correspondencia, siéndoles asignados fecha de ingreso, código interno y firma de recibido, detalles que no se ven plasmados en su totalidad en el sello contenido en el documento de solicitud de cesión, sin embargo, estas inconsistencias no determinan de manera fehaciente la alegación de implantación de oficios sin cumplir el trámite interno, pues del mencionado documento se entiende su recepción al denotarse que el sello es de la Alcaldía de Flandes y está fechado del 7 de junio de 2016.
De la misma manera, es importante señalar que fuera de las alegaciones, la parte demandante no allegó prueba alguna o documento adjunto que indicara el protocolo que se debía cumplir en el Municipio para la recepción de los documentos, de esta manera, no haciéndose posible determinar si la diferencia de los sellos constituye violación al trámite interno de recepción de correspondencia y, por tanto, quedan los argumentos de la parte en simples apreciaciones subjetivas.
Finalmente, se hace necesario precisar, frente a la celeridad en la que la Secretaría de Gobierno dio trámite a la solicitud de cesión y demoró para dar respuesta a la petición elevada, que la finalidad del contrato de prestación de servicios es suplir una actividad de la administración para su funcionamiento, Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 15 Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Radicación: 73001-33-40-010-2017-00039-01 Interno: 0154/2023 por lo tanto, otorgándole capacidad a la administración para actuar con diligencia frente a ello, por lo que no encuentra la Sala razón de sospecha sobre la celeridad en el trámite de solicitud de cesión. Ahora bien, en cuanto a la petición impenetrada, señala el Despacho que, de conformidad con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, toda petición elevada debe resolverse dentro de los 15 días siguientes a su recepción, quiere decir lo anterior que, al haberse radicado el 24 de agosto, los 15 días hábiles con los que contaba la entidad para responder, vencían el 14 de septiembre, no obstante, la respuesta se dio el 9 de septiembre del citado año, razón suficiente para concluir que no le asiste razón a la parte respecto a dicha inconformidad.
De modo que, concluye esta Colegiatura que en el sub examine, la parte actora no asumió debidamente la carga de la prueba prevista en el artículo 167 del Código General del Proceso, el cual dispone que “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, lo cual, a falta de pruebas que permitan soportar sus pretensiones de manera fehaciente y sin duda razonable, la decisión es inevitablemente desfavorable, y al no probarse la ilegalidad del acto administrativo demandado de acuerdo con el cargo de nulidad propuesto de manera subjetiva, es claro que el acto acusado no es contrario a las normas constitucionales y legales que lo sustentaron, toda vez que, para la expedición, la entidad pública atendió a la solicitud efectuada por la contratista y aplicó la Cláusula Décima Segunda del acuerdo de voluntades, la cual se observa fue expedida con todos los elementos necesarios desde el ámbito material y formal, con sujeción a los requisitos, trámites, oportunidad y demás aspectos sustantivos establecidos para su expedición, pues, la presunta falsedad de los documentos tenidos en cuenta para la expedición del acto no logró ser probada por la parte actora.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia dictada el 22 de septiembre de 2023, por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, de conformidad con lo esbozado en la parte considerativa de la presente providencia. VI. COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
De conformidad con lo anterior, se observa que el numeral 4 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. Se observa que el artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 16 Demandante: ANYELI LUCIA LOZANO Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES - TOLIMA Radicación: 73001-33-40-010-2017-00039-01 Interno: 0154/2023 o revisión que haya propuesto, no obstante, la misma norma establece que solo habrá condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron en la medida de su comprobación. En el caso bajo examen, se observa que el apoderado de la entidad demandada no intervino en esta instancia, motivo por el cual la Sala se abstendrá de imponer condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: ADECUAR el presente trámite al medio de control de controversias contractuales, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, el 22 de septiembre de 2023 que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo esbozado en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar de esta instancia a la parte demandante.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema “SAMAI”. En cumplimiento de las medidas establecidas en la Ley 2213 de 2022 y el Acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE, Los Magistrados, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador