Rad. 13001-33-33-015-2018-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Cartagena de Indias, D T. y C., catorce (14) de febrero de dos mil veinticinco (2025) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-015-2018-00178-01 Demandante Jorge Enrique Mercado Márquez Demandado Colpensiones Tema Reliquidación de pensión jubilación – régimen especial del suprimido Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) Magistrado Ponente Óscar Iván Castañeda Daza II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala de Decisión No. 1 del Tribunal Administrativo de Bolívar a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 24 de octubre de 2024, proferida por el Juzgado Décimo Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
III.- ANTECEDENTES 3.1 DEMANDA1 3.1.1 PRETENSIONES2 La parte demandante pretende que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Nulidad parcial de la Resolución No. GNR 173231 del 8 de julio de 2013, por la cual Colpensiones le reconoció pensión de vejez sin incluir en el ingreso base de liquidación todos los factores salariales.
(ii) Resolución GNR 355335 del 9 de octubre de 2014, por la cual se niega la reliquidación de la pensión. (iii) Resolución GNR 249601 del 18 de agosto de 2015, por la cual se niega la reliquidación de la pensión. 1 Folios 1 – 25, archivo 02, carpeta primera instancia del expediente digitalizado. 2 Folios 01-02 del archivo 1 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. 13001-33-33-015-2018-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 (iv) Resolución VPB 68264 del 28 de octubre del 2015, por la cual se confirma la Resolución GNR 355335 del 9 de octubre de 2014. (v) Resolución GNR 249601 del 18 de agosto de 2015.
(vi) Resolución GNR 1506419 del 24 de mayo de 2016, por la cual se negó la reliquidación de pensión. (vii) Acto ficto derivado del silencio administrativo negativo, por la omisión en la respuesta al recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución GNR 150619 del 24 de mayo de 2016. A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a Colpensiones reliquidar la pensión reconocida al demandante con el 75% de los factores salariales como la prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y la prima de alto riesgo en un 35%.
También pretende que se ordene a Colpensiones pagar los intereses de mora del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, a partir del 1º de julio de 2013; así como los reajustes e incrementos de los años siguientes a la causación del derecho. 3.1.2. HECHOS3 En la demanda se narra que, el señor Jorge Enrique Mercado Márquez ingresó al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), hoy en supresión, desde el 20 de noviembre de 1990 hasta el 23 de julio de 2013 y que su último cargo fue el de detective, asignado al grupo Regional Costa Caribe – Bolívar, en calidad de empleado público.
Que el demandante devengaba una prima especial del riesgo del 35% sobre la asignación básica mensual y otros factores salariales, tales como, subsidio de alimentación, prima de servicios, bonificación por servicios, prima de navidad y prima de vacaciones. Colpensiones, mediante la Resolución No. GNR 173231 del 8 de julio de 2013, reconoció la pensión de vejez a favor del demandante, por un valor de $1.014.055 a partir del 1º de julio de 2013, pero no incluyó la prima de riesgo que venía devengando mensualmente.
Se afirma que, el demandante presentó varias reclamaciones solicitando la reliquidación de su pensión ante Colpensiones, las cuales fueron denegadas a través de los actos administrativos demandados. 3 Folio 3 - 4 del archivo 1 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. Rad. 13001-33-33-015-2018-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 3.2 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4 Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que no es procedente acceder a la solicitud de reliquidación pensional que hace el demandante, teniendo en cuenta los factores devengados durante su último año de servicio, pues los que deben incluirse en el IBL son los contemplados en el Decreto 1158 de 1994, siempre y cuando, sobre los mismos se hubieran efectuado los aportes al Sistema General de Pensiones.
Asimismo, afirma que no es posible acceder a un posible estudio de reliquidación para el caso del demandante, puesto que, no se generaron valores a favor del pensionado; por lo tanto, no existen motivos válidos que permitan incrementar la mesada pensional.
3.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5 Mediante sentencia del 24 de octubre de 2024, el Juzgado Décimo Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena dispuso:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución No. GNR 173231 del 08 de julio de 2013, por medio de la cual la demandada reconoce y ordena el pago de la mesada pensional al accionante y la nulidad absoluta de las Resoluciones No. GNR 150619 del 24 de mayo de 2016, No. GNR 216462 del 22 de julio de 2016 y la No. VPB 40897 del 31 de octubre de 2016, mediante las cuales se negó la reliquidación de la pensión y se resolvieron los recursos correspondientes, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones-COLPENSIONES, a reliquidar la pensión de jubilación del señor Jorge Enrique Mercado Márquez, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios o rentas que debían ser base de cotización durante los diez (10) años anteriores al disfrute efectivo de la pensión, con la inclusión de los factores salariales de asignación básica, bonificación por servicios y prima de riesgo, de conformidad con lo normado en el Decreto 1158 de 1994 y la Ley 860 de 2003, en los porcentajes indicados en el parágrafo 4 del artículo 2, y pagar las diferencias que resulten a favor del pensionado, con efectividad a partir del 02 de abril de 2018”.
Fundamentó su decisión en la sentencia de unificación del 28 de julio de 2022 del Consejo de Estado, que fijó las reglas sobre la liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen especial de los servidores del DAS que desarrollaron actividades de alto riesgo. 4 Folio 76 - 188 del archivo 1 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 5 Archivo 13 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. 13001-33-33-015-2018-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Con base en lo anterior, concluyó que la liquidación de la mesada pensional del demandante debe liquidarse con el promedio de lo devengado en los 10 años anteriores a la adquisición del estatus pensional, tal y como lo realizó la entidad demandada, ajustándose a las reglas jurisprudenciales fijadas por el honorable Consejo de Estado.
En cuanto a los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para liquidar la mesada pensional del demandante, sostuvo que sí era procedente la reliquidación pensional solicitada, con la inclusión de los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, esto es, con la asignación básica, bonificación por servicios y la prima de riesgo.
3.5. RECURSO DE APELACIÓN6 Colpensiones apeló la sentencia de primera instancia, argumentando que, sobre los factores que el juzgado está ordenando reliquidar la pensión, nunca se efectuaron cotizaciones al sistema pensional, pues la prima de riesgo nunca fue tenida como factor salarial por parte del extinto Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-; por lo tanto, considera que la sentencia cuestionada desconoció la sostenibilidad financiera del sistema pensional.
En esa misma línea, sostuvo que no es posible liquidar la pensión del demandante con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados por éste, toda vez que, Colpensiones no registra aportes sobre factores como prima de vacaciones, de navidad y los auxilios de transporte y alimentación ni mucho menos prima de riesgo, razón por la cual para la pensión liquidada y reconocida a favor del demandante se tuvieron en cuenta los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1990. 3.5 TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación se admitió mediante auto de fecha 21 de enero de 20257.
En la providencia se precisó que no era necesario decretar prueba en esta instancia, ni tampoco presentar alegatos de conclusión, brindándole la oportunidad al Ministerio Público para que rindiera concepto.
3.6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO No rindió concepto. 6 Archivo 15 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 7 Archivo 05 de la carpeta “02SegundaInstancia”. Rad. 13001-33-33-015-2018-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 IV.
CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente se observa que de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA, en el desarrollo de las etapas procesales de esta primera instancia se ejerció control de legalidad de estas. Por ello y como en esta instancia no se observan vicios procesales que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión de fondo, se procederá a dictar la respectiva sentencia. V.- CONSIDERACIONES 5.1.
Competencia Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en segunda instancia, por disposición del artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer los siguientes problemas jurídicos: ¿Resulta procedente en este caso la reliquidación de la pensión reconocida al señor Jorge Enrique Mercado Márquez con la inclusión de los factores salariales de asignación básica, bonificación por servicios y prima de riesgo?
5.3. TESIS DE LA SALA En el presente caso resultan aplicables las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 28 de julio de 2022, del Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 25000-23-42-000-2013-02380 01, que fijó unas reglas en cuanto a la liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen especial de los servidores del DAS que desarrollaron actividades de alto riesgo.
En ese orden, la Sala sostendrá como tesis que, debe confirmarse el fallo de primera instancia en cuanto a ordenar reliquidar la pensión de jubilación del demandante, incluyendo dentro del IBL la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima especial de riesgo; toda vez que, se demostró que los devengó dentro de los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, sin que sea aceptable el argumento de Colpensiones que respecto de ellos no se hicieron cotizaciones al sistema pensional.
Rad. 13001-33-33-015-2018-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL La Sala fundamentará la decisión en las siguientes normas y jurisprudencia: - Artículo 36 de la Ley 100 de 1993. - Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, sobre el régimen especial en materia salarial y prestacional para el personal del DAS. - Decreto 1835 de 1994, por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos. - Ley 2090 de 2003, por la cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades. - Sentencia de unificación del 28 de julio de 2022, del Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 25000-23-42-000-2013-02380 01, que fijó unas reglas en cuanto a la liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen especial de los servidores del DAS que desarrollaron actividades de alto riesgo. - Sentencia del 10 de julio de 2024, del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, radicado: 25000-23-42-000- 2017-02754-01.
5.5. CASO CONCRETO 5.5.1. Relación de pruebas relevantes. ▪ Certificados de salarios del señor Jorge Enrique Mercado Márquez de los años 2007 a 20138. ▪ Resolución No. 005981 del 4 de junio de 20129, por la cual el ISS reconoció pensión de vejez al señor Jorge Enrique Mercado Márquez. ▪ Resolución No. GNR 173231 del 8 de julio de 201310, por la cual Colpensiones reconoce y ordena el pago de una pensión de vejez a favor del señor Jorge Enrique Mercado Márquez. 8 Folio 49 – 55, archivo 01, carpeta primera instancia del expediente digitalizado. 9 Folio 56 - 66, archivo 01, carpeta primera instancia del expediente digitalizado. 10 Folio 67 - 72, archivo 01, carpeta primera instancia del expediente digitalizado.
Rad. 13001-33-33-015-2018-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 ▪ Actos administrativos por los cuales Colpensiones resolvió las solicitudes de reliquidación de pensión hechas por el demandante11. 5.5.2.
Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico. La parte demandada en el recurso de alzada centró su inconformidad en que, el juzgado de primera instancia ordenó la reliquidación de la pensión del demandante sobre unos factores salariales respecto de los cuales no se hicieron cotizaciones al sistema pensional. Para resolver el presente asunto, la Sala tendrá como fundamento la sentencia de unificación del 28 de julio de 2022, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, proferida en el expediente con radicado 25000-23-42-000-2013-02380 01(2656-2014).
En esta providencia, esa Corporación fijó unas reglas en cuanto a la liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen especial de los servidores del DAS que desarrollaron actividades de alto riesgo, en los siguientes términos: «i) Los servidores que desarrollaron actividades de alto riesgo del DAS, cobijados por los regímenes de transición de que tratan los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003, tienen derecho a que se respeten las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido como el porcentaje o tasa de retorno, señalados por los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, este es: Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Asimismo, en dicha sentencia de unificación la Corporación estableció que «los factores salariales que se deben tener en cuenta para liquidar las pensiones aquí referidas son los devengados por el servidor que, de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994 y demás normas aplicables, constituyen la base de cotización para pensión. En el caso del personal del DAS de que tratan los artículos 1 y 2 del Decreto 2646 de 1994, la prima de riesgo prevista en este decreto debe incluirse 11 Folio 73 - 118, archivo 01, carpeta primera instancia del expediente digitalizado.
Rad. 13001-33-33-015-2018-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 para liquidar la pensión a partir de la entrada en vigor de la Ley 860 de 2003, en los porcentajes señalados por el artículo 2 de la misma ley».
En el caso concreto está acreditado que el señor Jorge Enrique Mercado Márquez prestó sus servicios para el Departamento Administrativo de Seguridad - DAS- desde el 20 de noviembre de 1990 hasta el 23 de julio de 2013, siendo el último cargo ejercido el de Detective 208-07, en calidad de empleado público12. De igual manera, resultó probado que el demandante devengó, en los últimos 10 años anteriores a la adquisición del estatus de pensionado, la asignación básica y bonificación de servicios,13 ambos factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, por lo que deben hacer parte del Ingreso Base de Liquidación de su pensión de vejez.
Al demandante le fue reconocida pensión de vejez mediante Resolución No. GNR 173231 del 8 de julio de 201314 en la que, para establecer el IBL se aplicó el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y, en cuanto a los factores salariales, se tuvo en cuenta el Decreto 1158 de 1994. A su vez, está acreditado que el demandante devengó la prima de riesgo correspondiente al 35% de la asignación básica, prevista en el Decreto 2646 de 199415, por lo que, también debe incluirse este factor salarial en la liquidación de la mesada pensional.
Sobre este punto, debe advertirse que, contrario a los argumentos expuestos por Colpensiones, la prima de riesgo sí puede incluirse para liquidar la pensión a partir de la vigencia de la Ley 860 de 2003, pues la en la sentencia de unificación del 28 de julio de 2022 se indicó que: «si el empleador no cumplió la obligación de realizar los descuentos en el porcentaje a su cargo y el del empleado destinados a las cotizaciones para el sistema de pensión sobre los factores devengados que, de conformidad con el Decreto 1158 de 1994 y la Ley 860 de 2003, debían ser base de cotización o si omitió el traslado de la cotización especial por alto riesgo, sin que la entidad de previsión social hubiera adelantado las gestiones pertinentes para su cobro, ello no es oponible al interesado para que la pensión especial se reconozca y liquide de acuerdo con los parámetros indicados en esta sentencia.» En ese sentido, el hecho que la entidad empleadora no haya efectuado los descuentos destinados a las cotizaciones para el sistema pensional, respecto de la prima especial de riesgo u otros factores salariales respecto de los cuales procedían los aportes a pensión, ello no obsta para la inclusión del factor salarial en el ingreso base de liquidación del demandante. 12 Folio 33, archivo 02, carpeta primera instancia del expediente digitalizado. 13 Folio 39, archivo 02, carpeta primera instancia del expediente digitalizado. 14 Folio 67 - 72, archivo 01, carpeta primera instancia del expediente digitalizado. 15 Folio 41 - 44, archivo 02, carpeta primera instancia del expediente digitalizado.
Rad. 13001-33-33-015-2018-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Por lo tanto, la Sala ha de concluir que resultó acertada la decisión de primera instancia en cuanto a ordenar reliquidar la pensión de jubilación del demandante, incluyendo dentro del IBL la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima especial de riesgo; toda vez que, se demostró que los devengó dentro de los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión. Por las anteriores razones, se confirmará la sentencia de primera instancia. 6.
Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó un inciso a esta norma que prescribe “en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Atendiendo que la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda será confirmada, lo procedente entonces sería condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada, de acuerdo con el artículo 365 del Código General del Proceso que dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.
Sin embargo, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas dado que, con la modificación introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas16.
Por lo tanto, se ha de concluir que en el presente caso la parte demandada ejerció su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportó pruebas y se apoyó en la jurisprudencia vigente, para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses; motivo por el cual se abstendrá de condenarla en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI.- FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia del 24 de octubre de 2024, proferida por el Juzgado Décimo Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, por las razones expuestas. 16 Así lo ha sostenido el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 9 de mayo de 2024, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Rad. 13001-33-33-015-2018-00178-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 SEGUNDO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: el proyecto de esta providencia fue estudiado y decidido en sesión virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS OSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ