Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, siete (07) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a proferir sentencia de Segunda Instancia dentro del medio de control ejercido por la señora ANGELA OMAIRA RINCON MANTILLA en contra de la NACIÓN, RAMA JUDICIAL, CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL.
I – ANTECEDENTES 1. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: 1.1. Es servidora de la Rama judicial y devenga mensualmente la Bonificación Judicial creada con el Decreto 383 de 2013. RADICADO: 680013333007-2022-00157-02 LINK DEL EXPEDIENTE https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list _procesos.aspx?guid=68001333300720220015702680 0123 MEDIO CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ANGELA OMAIRA RINCON MANTILLA angelita.rincon22@hotmail.com carlosaugustojaimesbohorquez@gmail.com DEMANDADO: NACIÓN, RAMA JUDICIAL, CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co nurrear@cendoj.ramajudicial.gov.co MINISTERIO PÚBLICO nmgonzalez@procuraduria.gov.co TEMA BONIFICACION JUDICIAL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 1.2.
El 18 de abril de 2018 solicitó a la entidad accionada el reconocimiento y pago de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013 como factor salarial, y la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos. 1.3. Mediante la Resolución DESAJBUR 18-6855 del 30 de abril de 2018 la entidad accionada dio respuesta desfavorable. 1.4.
Contra dicha decisión se interpuso el recurso de apelación el 22 de enero de 2019 el cual no fue resuelto por la entidad accionada. 2. Pretensiones. Se sintetizan de la siguiente manera: 2.1. Inaplicar el aparte «… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud» de la parte final del inciso primero del artículo 1 del Decreto 383 de 06 de marzo de 2013 y sus decretos modificatorios. 2.2.
Declarar la nulidad de la Resolución DESAJBUR 18-6855 del 30 de abril de 2018 proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 2.3. Declarar la existencia del acto administrativo ficto negativo configurado por el silencio guardado por el ente demandado frente a la interposición del recurso de apelación el 22 de enero de 2019 y declarar su nulidad. 2.4.
Se ordene al ente demandado reconocer a favor de la parte demandante la bonificación judicial dispuesta en el Decreto 383 de 2013 como factor salarial y prestacional. 2.5. Se condene en costas al ente demandado y se ajuste la condena. 3. Normas violadas y concepto de violación. Se alegan como vulneradas las siguientes disposiciones: Tratados Internacionales: - La Convención Americana de Derechos Humanos la cual fue aprobada en el orden interno mediante Ley 161 de 1972. - Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, aprobada mediante Ley 319 de 1962. - El Convenio 151 de la OIT - Convención Americana sobre Derechos humanos Pacto de San José de Costa Rica;
Constitución Nacional: artículos 1, 2, 13, 25, 35, 53, 150 numeral 19 literal e y 215 de la Constitución Política; Código Sustantivo del Trabajo: artículo 127; Ley 4ª de 1992, artículo 2º literal a. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 Como concepto de violación se aduce que, el artículo 1º del Decreto 383 de 2013 creó la bonificación judicial como una prestación mensual que perciben, entre otros, los servidores judiciales por el tiempo que permanezcan activos o en servicio, afirmando a partir de ello que su reconocimiento no obedece a la gratuidad o mera liberalidad del empleador sino a un imperativo de orden legal, que es habitual dado el carácter mensual y periódico por el tiempo que «permanezca en el servicio», constituyendo un ingreso personal del trabajador, ya que su pago no pretende cubrir gastos o costos en los que incurra el trabajador para el desempeño cabal de sus funciones, sino que, -como último requisito para que constituya salario-, es pagado como contraprestación directa del servicio prestado.
Así, la definición de salario y lo que lo constituye, es propio de la ley, es decir, atiende al principio de reserva de ley, lo que lo hace una competencia exclusiva e indelegable del Congreso de la República, por lo que es imposible que mediante actos administrativos, como el Decreto 383 de 2013, el Gobierno pueda modificar postulados alcanzados a través de la historia, modifique conceptos del Código Sustantivo del Trabajo atentando deliberadamente contra los principios de favorabilidad y progresividad del trabajador. 4.
Contestación de la demanda La entidad accionada, se opone a las pretensiones de la demanda, manifestando en forma relevante, que ha liquidado y pagado la asignación salarial y prestacional de sus servidores, con estricta sujeción al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos para la época en que se causaron -régimen vigente- y, a su vez, que los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a derecho, atendiendo a la normativa vigente al tiempo en que la parte accionante presentó la solicitud ante la entidad y, por lo tanto, afirma, dichos actos gozan de plena validez y están revestidos por la presunción de legalidad propia de los actos administrativos en firme, así como de los atributos de obligatoriedad, ejecutividad y ejecutabilidad, conforme se encuentra establecido en los artículos 87, 88 y 89 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Propuso como excepciones de fondo las siguientes: inexistencia del demandado; cobro de lo no debido; falta de legitimación en la causa por pasiva; prescripción trienal; caducidad; legalidad de los actos administrativos demandados; efectivo reconocimiento y pago de la bonificación judicial conforme al marco legal y reglamentario vigente.
II. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Administrativo Transitorio de Bucaramanga mediante sentencia del siete (7) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) inaplicó por inconstitucionalidad NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 la expresión normativa «… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud» contenida en el artículo 1° del Decreto No. 383 de 2013, y reproducida en los Decretos No. 1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 903 de 2023, 1581 de 2023 y 0299 de 2024 (numeral primero); declaró la nulidad de los actos acusados (numeral segundo); condenó a la entidad demandada a reliquidar y pagar a favor de la demandante todas las prestaciones sociales y factores salariales reconocidos, pagados y causados desde el 23 de julio de 2015 incluyendo en la base de liquidación como factor salarial, la bonificación judicial creada mediante Decreto 383 de 2013, hasta que dure su vinculación laboral y continúe percibiendo dicho emolumento, debiendo revisarse los descuentos de ley y hacer los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social de salud y pensión, pagando las diferencias a que haya lugar, teniendo en cuenta el 100% del salario (numeral tercero); denegó las excepciones formuladas por la entidad demandada (numeral cuarto) y se abstuvo de condenar en costas (numeral quinto).
Para el efecto consideró que la parte demandante devengó la bonificación judicial en forma continua, mensual y habitual, siendo factible concluir que dicho reconocimiento no obedece a la mera liberalidad del empleador, sino que consiste en una remuneración directa del servicio, circunstancia que permite considerarla entonces como elemento constitutivo de salario, máxime cuando la propia norma estableció que tal bonificación constituye un pago mensual y por lo tanto habitual y periódico, de manera que cumple las características de ser una remuneración fija en dinero y establecida como contraprestación directa del servicio.
Consideró además que, la bonificación judicial tiene naturaleza salarial en tanto fue creada para nivelar los ingresos y reconocida como un incremento del salario de los servidores de la Rama Judicial, pero al limitarle los efectos que ella causa en la liquidación de las demás prestaciones, constituye una disminución final del monto reconocido, por lo tanto se constituye en una desmejora en las prestaciones sociales, lo cual se vislumbra como una omisión por parte del Gobierno Nacional de cumplir con el deber contemplado en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4a de 1992.
III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La entidad accionada interpone oportunamente el recurso de apelación, invocando como fundamentos relevantes, los siguientes: La actuación administrativa fue surtida conforme con la normatividad vigente a la fecha, la cual es constitucional y legal y que no ha sido objeto de suspensión, anulación o modificación alguna conocida, razón por la cual, en lo que respecta a la ejecución presupuestal y a la negación del carácter salarial adicional al que reconocen los Decretos 383 y 384 de 2013, no resulta posible reconocer carácter salarial a las prestaciones que legalmente no la tienen.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 La Ley 4ta de 1992 y el Decreto 383 y 384 de 2013 son claros, por lo que, la entidad demandada, no puede atribuirles a las disposiciones un alcance que no tienen, toda vez que resultaría contrario al sentido natural y obvio en que deben entenderse e interpretarse las palabras, conforme a lo señalado en artículos 27 y 28 del Código Civil.
Por expreso mandato legal la Bonificación Judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, a lo que se agrega que la modificación, ajuste o variación de las normas que consagran dicho concepto es de la exclusiva competencia de Gobierno Nacional, como lo evidencian los decretos expedidos por el Ejecutivo para ajustar el monto de la referida Bonificación en las vigencias 2015 y 2016, quedando por lo tanto resuelta de plano la pretensión del interesado concerniente a «…ajustes equivalentes al IPC del 02%…».
Así, afirma, no se puede alegar nulidad de los actos enjuiciados, cuando estos se atienen, estrictamente, al ordenamiento jurídico vigente, que es el que se pide inaplicar en este caso a solicitud de parte. Dado el carácter no salarial de la bonificación judicial, las pretensiones señaladas con la demanda no están llamadas a prosperar, teniendo en cuenta que la entidad demandada está sometida al imperio de la Ley y obligada a aplicar el derecho vigente al tenor literal de su redacción, dándole estricto cumplimiento.
No están incluidos en el presupuesto de la Rama Judicial los dineros que se requerirían para el pago de lo pretendido por la parte actora, lo cual obedece a que el rubro de gastos de personal está planeado y calculado, teniendo en cuenta las regulaciones vigentes que regulan los salarios, prestaciones y acreencias laborales de los empleados de la Rama Judicial, por lo que de ninguna manera pueden incluirse allí mayores costos para reconocer lo pretendido por la parte actora, en tanto, no resulta acorde con las previsiones de los Decretos 383 y 384 de 2013, que establecieron el carácter salarial de la Bonificación Judicial únicamente para efectos de aportes de Seguridad Social en pensiones y salud.
Se refiere a la excepción de caducidad asegurando que la parte demandante debió pretender la nulidad de los decretos salariales dentro del término contemplado en el artículo 138 del CPACA, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 137 ibidem, puesto que la parte accionante lo que pretende es el restablecimiento automático de un derecho (reliquidación de salarios y prestaciones causados desde el 2013) y que no demandó las normas que regulan su remuneración, razón por la cual no encuentra justificable que la parte accionante pueda ser excusada de no haber atacado la vigencia de aquellas normas que se encuentra vigentes.
La demandante ha tenido diferentes vinculaciones con la entidad; sin embargo, su vinculación no ha sido continua ni ininterrumpida, sino que por el contrario, de la NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 revisión de los antecedentes, se encuentran periodos con lapsos de interrupción que superan los 15 días, por lo que asegura, en cada finalización del vínculo legal y reglamentario que ha tenido la señora ANGELA OMAIRA con la entidad, se han proferido las diferentes Resoluciones de liquidaciones definitivas de prestaciones sociales y de cesantías -invoca la Resolución DESAJBUR23-6171 del 26 de octubre de 2023-; actos administrativos -sic- que, señala, no fueron objeto de los recursos de Ley y que a la fecha se encuentran en firme, al no haberse agotado ningún recurso en su contra, encontrándose caducas las acciones que pudieron haberse iniciado al respecto por haber transcurrido el termino previsto en el artículo 164 numeral 2, literal c) de la Ley 1437 de 2011.
Finalmente se advierte que, la entidad demandada insiste, en esta etapa, en la necesidad de vincular a la Nación - Presidencia de la República, a la Nación - Ministro de Hacienda, y a la Nación - Departamento Administrativo de la Función Pública, predicando a partir de ello su falta de legitimación en la causa y la alegada «inexistencia del demandado».
Además, insiste en predicar la configuración de la excepción de inepta demanda, fundada en idénticos argumentos señalados al momento de su formulación en la contestación de la demanda. IV. PRONUNCIAMIENTOS FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN El término de que trata el numeral 4° del art. 247 de la Ley 1437 de 2011, venció en silencio. La señora Agente del Ministerio Público no rindió concepto de fondo.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Cuestiones previas 1.1 Si bien en anteriores oportunidades la suscrita ponente se manifestaba impedida en asuntos de esta naturaleza, en atención al pronunciamiento de fecha 25 de julio de 20241 en un caso de contornos idénticos a través del cual el H. Consejo de Estado declaró infundado el impedimento manifestado por todos los magistrados de esta Corporación al considerar que «dado que los magistrados no señalaron que han presentado demanda o tengan pleito pendiente en el cual se debata el asunto del proceso o hubieran defendido y obtenido dicho beneficio entre otras circunstancias, no se configura la causal de impedimento señalada», se avocará el estudio del 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Impedimento Radicación: 68001- 33-33-010-2017-00286-01 (3474-2024) Demandante: Alicia Martínez Ulloa y otros1 Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 asunto en aras de garantizar el principio de celeridad y de acceso a la administración de justicia. 1.2 No se emitirá pronunciamiento alguno en relación con los argumentos expuestos por la entidad apelante, en los cuales fundamenta las excepciones de indebida conformación del contradictorio e ineptitud de la demanda, como quiera que frente a ellas ya existe una decisión de fondo y en firme, considerando al efecto que, el a-quo mediante providencia del 11 de diciembre de 20232 las declaró no probadas; decisión que dispuso no reponer, conforme auto del 19 de marzo de 2024, en el que además, se declaró el rechazo por improcedente del recurso de apelación interpuesto por la entidad; providencias que se encuentra debidamente ejecutoriadas. 2.
Problemas Jurídicos PJ 1 ¿Es procedente la inaplicación por inconstitucionalidad de la expresión normativa «… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud» contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, por medio de la cual se creó la bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial? PJ 2.
¿Como consecuencia de lo anterior, hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y a reconocer al demandante la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales? 3. Tesis de la Sala PJ 1 y PJ 2: Sí, al tratarse de una remuneración permanente y periódica, recibida como contraprestación por los servicios prestados, y con la finalidad de mejorar o incrementar la remuneración de los servidores de la Rama Judicial, dado que se configuran los elementos constitutivos de salario, por tanto, debe reconocérsele sus efectos prestacionales, destacándose que la sostenibilidad de la entidad accionada no puede prevalecer sobre los derechos fundamentales del trabajador. 4.
Marco Jurídico y Jurisprudencial 4.1 De la Bonificación judicial dirigida a los servidores de la Rama Judicial La Constitución Política de Colombia, en el artículo 150 numeral 19, literal e y f ordena al Congreso de la República, dictar las normas generales para que el 2 PDF 014 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 Gobierno Nacional fijara el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales; dicho mandato constitucional, fue materializado en la ley 4 de 1992, fijándose normas generales, objetivos y criterios.
En el artículo 2º numeral a, dispuso como pauta: «El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales». Más adelante, mediante el Decreto 383 de 2013, el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en la ley 4ª de 1992, creó la Bonificación judicial dirigida a los servidores de la Rama Judicial, la cual se reconoció a partir del 1º de enero de 2013, de manera mensual, mientras el servidor público permanezca en el servicio.
Al respecto, el artículo 1º estableció: «Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así:(…)». En el artículo citado se precisa que la bonificación judicial será reconocida a partir del 1° de enero de 2013, se cancelará mensualmente por el servidor en tanto permanezca en el servicio.
Asimismo, advierte que esta solo será tenida en cuenta para la cotización en el sistema general de pensiones y para el sistema de seguridad social en salud. No obstante, el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, estableció que «Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentaje sobre ventas y comisiones.» Así mismo, el artículo 12 del Decreto No. 717 de 1978, señaló que, además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el funcionario o empleado, estableciendo: «(…) Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios (…)» El H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, mediante Sentencia del seis (06) de abril de dos mil veintidós (2022), se refirió al carácter salarial de la bonificación judicial así3: «(…) En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política (…)». 4.2 De la excepción de inconstitucionalidad4 De conformidad con el artículo 4 de la Constitución Política, en su primer inciso: «La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». Como se aprecia, la «excepción de inconstitucionalidad» es una consecuencia del mandato de superioridad o prevalencia de las normas constitucionales sobre las demás disposiciones del ordenamiento jurídico, en la medida en que tal ordenamiento se fundamenta y se estructura sobre los preceptos de la Carta Política. 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 6001233300020180041401 (0470-2020) Demandante: María Elide Acosta Henao 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente (E): Óscar Darío Amaya Navas D.C., 2 de noviembre de 2021 Número único: 11001030600020210009700 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Defensoría de Familia del Grupo de Protección del ICBF (Regional Bogotá) y Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 Precisamente por razón de la prevalencia constitucional, la jurisprudencia y la doctrina, en el derecho colombiano, han desarrollado la figura de la excepción de inconstitucionalidad que, en síntesis, consiste en la posibilidad que tienen los operadores jurídicos en un caso concreto, de no aplicar la ley u otra norma cuando observan que es ostensiblemente opuesta a una norma constitucional.
Obsérvese que el artículo 4 de la Carta Política no se refiere simplemente a una contradicción, oposición o antinomia entre la norma constitucional y la de inferior jerarquía, sino a una incompatibilidad, vocablo que el Diccionario de la Lengua Española define, en su primera acepción, como «Repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de dos o más personas entre sí».
Por lo tanto, debe entenderse que una norma de inferior jerarquía es incompatible con una disposición constitucional cuando ambos preceptos no pueden subsistir y aplicarse al mismo tiempo, para solucionar determinada situación jurídica. En tal evento, como lo ordena el artículo 4 de la Carta, es indudable que debe aplicarse la norma superior, aunque ello implique dejar de aplicar (total o parcialmente) la norma de inferior jerarquía. A su turno, la sentencia T-681 de 2016 emitida por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, es la que emite un listado taxativo de causales de procedencia en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, así: «Dicha facultad puede ser ejercida de manera oficiosa o a solicitud de parte cuando se está frente a alguna de las siguientes circunstancias: 3.1.1.1.
La norma es contraria a las cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, toda vez que “de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado; 3.1.1.2.
La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, 3.1.1.3.
En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental. En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales».
Finalmente, respecto de la aplicabilidad de la excepción de inconstitucionalidad a los decretos salariales proferidos por el gobierno nacional a partir del año 2008, la reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado5 reafirmó su procedencia al señalar: «Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia de 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes y otras formas jurídicas (…)».
(Negrilla Original). 5. Caso Concreto Pretende la entidad accionada se revoque la decisión de primera instancia por cuanto considera que la bonificación judicial de la que trata el Decreto 383 de 2013 no constituye factor salarial razón suficiente por la cual no hay lugar a ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales de la parte actora.
En el presente asunto se tiene que la señora ANGELA OMAIRA RINCON MANTILLA se desempeña como servidora de la Rama Judicial y por ello le ha sido pagada la bonificación judicial en forma continua, mensual y habitual desde el momento de su creación conforme se observa en las certificaciones aportadas al plenario6, sin que la misma haya sido considerada al momento de la liquidación de las demás prestaciones sociales devengadas y reconocidas, aspecto frente al cual no hay debate entre las partes.
El 18 de abril de 20187 elevó petición a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de obtener la reliquidación de sus prestaciones sociales, con inclusión de la Bonificación Judicial creada mediante Decreto 383 de 2013, la cual 5 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda-Sala Plena de Conjueces - Consejero ponente: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS (Conjuez)- dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) - Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18) - Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ-Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 6 PDF 02 pág. 14 y PDF 009 -certificación del 22 de noviembre de 2023, con registro de vinculación vigente para dicha fecha de expedición- 7 PDF 02 pág. 3-5 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 fue resuelta de manera negativa mediante Resolución DESAJBUR 18-6855 30 de abril de 20188.
Una vez interpuesto el recurso de apelación el día 22 de enero de 20199, la entidad demandada no dio respuesta, operando el silencio administrativo negativo. De conformidad con el marco jurídico y jurisprudencial reseñado de cara a las pruebas aportadas, advierte la Sala que la bonificación judicial creada en el Decreto 383 de 2013 tiene por finalidad compensar la desnivelación salarial existente entre los funcionarios de la Rama Judicial; y que la misma se percibe como contraprestación de los servicios prestados de forma mensual y con carácter permanente, por lo cual se configuran los elementos para que constituya factor salarial.
En ese sentido, si bien la demandante ha sido beneficiaria de la bonificación judicial, a la misma no se le ha reconocido como factor salarial para efectos de liquidación de prestaciones sociales, desmejorando su remuneración, y vulnerando el principio de progresividad de los trabajadores. Al respecto, la Sala precisa que si bien el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 no ha sido derogado, procede la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, ya que su desconocimiento vulneraría las condiciones de igualdad del trabajador, afectando en igual sentido la seguridad jurídica de las autoridades judiciales como de los beneficiarios de la prestación. Tal conclusión, es consonante con lo establecido en el ordenamiento jurídico, al ratificarse el Convenio 095 de la OIT que define el concepto de salario, y que, al ser vinculante, no puede considerarse como un simple parámetro interpretativo, como lo ha sostenido la Corte Constitucional: «No ofrece ninguna duda que todos los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la legislación interna, por disposición expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución….
Es preciso distinguir entre los convenios de la OIT, puesto que si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen parte de la legislación interna” -es decir, son normas jurídicas principales y obligatorias para todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en el derecho interno no todos los convenios forman parte del bloque de constitucionalidad, en razón a que algunos no reconocen ni regulan derechos humanos, sino aspectos administrativos, estadísticos o de otra índole no constitucional»10.
Por consiguiente, la Sala considera que con la expedición del Decreto 383 de 2013, el Ejecutivo desconoció los postulados internacionales y constitucionales respecto 8 PDF 02 pág. 6-8 9 PDF 02 pág. 11-13 10 Sentencia C-401/05 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 a la aplicación de los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en las normas laborales, así como los objetivos y principios señalados en la Ley 4 de 1992, pues, despojó de efectos salariales a la bonificación judicial creada para servidores públicos de la Rama Judicial.
Aceptar que la bonificación judicial esté exenta de su carácter salarial, salvo para las cotizaciones al sistema de seguridad social, representa una disminución en el valor de las prestaciones sociales de la parte demandante, lo que significa, que la expresión «… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud» contemplada en el inciso 1 del Decreto 383 de 2013 implica una violación de principios, contenidos y valores establecidos en el art. 1 del Convenio 095 de la OIT, el artículo 53 de la Constitución Política y el artículo 2 de la Ley 4 de 1992.
En consecuencia, los actos administrativos demandados, además de generar desmedro de carácter económico al régimen prestacional de la parte actora, contradice principios y postulados de rango constitucional, como los contenidos en el artículo 53; además de los incorporados en la Ley 4ª de 1992, Ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública.
Por tanto, procede la inaplicación del art. 1 del Decreto 383 de 2013 la cual se impone por mandato constitucional al Juez cuando evidencie normas que vulneren la Constitución Política o la Ley, ya que el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, va en contravía del precepto constitucional 53° que reconoce el principio de progresividad, y demás principios mínimos fundamentales de los trabajadores.
Así las cosas, le asiste razón al a-quo en hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar la expresión normativa previamente mencionada contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y en declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, en los términos dispuesto en la sentencia apelada, imponiéndose su confirmación. Ahora, en lo que atañe a la afectación al mandato de sostenibilidad fiscal, es preciso resaltar que tal principio orientador introducido en la Constitución Política por el acto legislativo 03 de 2011 no puede servir como fundamento para vulnerar derechos laborales de carácter cierto e indiscutible, desmejorando con ello las condiciones laborales de los servidores, máxime si se tiene en cuenta que las entidades públicas deben dar aplicación al principio de planeación en materia presupuestal para dar cumplimiento a las condenas impuestas por la jurisdicción como garante de los derechos dentro del Estado Social de Derecho.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 Así lo señala el parágrafo del art. 334 de la Constitución Política el cual establece que, «bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva».
De otra parte, en lo que respecta a la caducidad, frente a la que la entidad demandada reitera que los eventuales vicios de ilegalidad se alegan de los decretos 383 y 384 de 2013 cuya legalidad no ha sido demandada por la parte actora dentro del término legal, por lo que a su juicio se pretende desconocer la oportunidad para acudir a la jurisdicción a través del medio de control de la referencia, se advierte que la decisión que puso fin a la actuación administrativa fue el acto ficto configurado por virtud del silencio administrativo negativo frente al recurso de apelación interpuesto contra el acto que negó la reliquidación de las prestaciones sociales de la actora, por lo que procedía, conforme se hizo, acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para debatir su ilegalidad, el cual puede ser demandado en cualquier tiempo conforme reza el art. 164 numeral 1 literal d. Ahora, frente al argumento invocado igualmente por el apelante como fundamento de la excepción de caducidad y con el que cuestiona la individualización del acto acusado, esto es, que la demandante cuenta con la Resolución DESAJBUR23- 6171 del 26 de octubre de 2023, por medio de la cual le fueron reconocidas y liquidadas las prestaciones sociales definitivas, se advierte que, la situación fáctica que plantea la entidad se refiere a hechos que datan del año 2023, esto es, con posterioridad a la fecha de presentación de la demanda (08 de junio de 2022 -Acta de Reparto, secuencia 39761-).
Así, habiendo sometido la demandante ante esta jurisdicción, en forma previa a la desvinculación predicada el 01/08/202311, la definición en torno al reconocimiento del derecho a la inclusión de la bonificación judicial como factor de salario por sus servicios prestados a la Rama Judicial, no resultan válidos los reproches de la entidad demandada en torno a que debió demandar la mencionada resolución, debiendo para tal efecto atender lo dispuesto por el a-quo en la sentencia de primera instancia, en cuanto dispuso que la reliquidación y pago ordenado tendría lugar «hasta que dure su vinculación laboral y continúe percibiendo dicho emolumento», orden que se considera ajustada.
Adicionalmente, con vista en la certificación de tiempo de servicios del 22 de noviembre de 2023 invocada por el apelante y considerando la fecha de vinculación inicial -23/07/2015-, así como la fecha de presentación de la demanda -08/06/2022-, se advierte por la Sala, frente al periodo en el cual se evidencia interrupción superior a 30 días (30/09/2021 al 09/12/2021), que pese a predicarse por la entidad 11 Con nueva vinculación el 14/11/2023 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 demandada la existencia de un acto de liquidación de prestaciones sociales -el cual no se aporta ni se identifica siquiera-, lo cierto es que, el Legislador estableció un periodo de tres años durante el cual el trabajador puede acudir ante el empleador, en este caso la Administración, para solicitar el reconocimiento y pago de las sumas que considere adeudadas en virtud de la relación laboral; lo anterior, dada la condición de irrenunciabilidad de los derechos laborales y teniendo en cuenta el término para su reclamación establecido por el art. 4112 del Decreto 3135 de 1968, así como el principio in dubio pro operario.
Lo expuesto constituye razón suficiente para predicar que la reclamación efectuada desde el 18 de abril de 2018 cobijó los periodos de vinculación posteriores y fue oportuna, pues aquella se encaminaba a obtener la reliquidación y pago de las prestaciones percibidas desde su vinculación y en adelante. Las anteriores consideraciones son suficientes para confirmar la sentencia apelada. 6.
Costas De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 202313 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan 12 Artículo 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. 13 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 2023 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez «analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011»14.
Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales.
Y es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: «( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )».
(Negrilla fuera de texto). Así las cosas, aplicando al presente asunto el criterio anunciado, y por no advertirse actuación temeraria o mala fe atribuirle a la parte demandada a quien se le resuelve desfavorablemente el recurso de apelación, ni conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, así como tampoco falta de fundamentación legal del recurso interpuesto, la Sala se abstendrá de disponer tal condena en segunda instancia a su cargo.
En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: 14 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 14 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 23001-23-33-000-2017-00524-01 (1159-2023).
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RAD. 680013333007-2022-00157-02 PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de Origen.
CUARTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados15.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 11/2025 Firmado samai FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Ponente Firmado samai Firmado samai IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado 15 CIRCULAR PCSJC24-1 Fecha: 11 de enero de 2024 -Consejo Superior de la Judicatura Presidencia