REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente Dr. BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Ibagué, tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 73001-23-33-000-2024-00368-00 Medio de Control: OBSERVACIÓN A ACUERDO MUNICIPAL POR INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Demandado: MUNICIPIO DE CUNDAY – CONCEJO MUNICIPAL DE CUNDAY Proyecto Objetado: Acuerdo No. 012 del 18 de noviembre de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Cunday, “por el cual se concede autorización para la celebración de toda clase de convenios interinstitucionales con entidades públicas y privadas del orden municipal, departamental y nacional, en la vigencia fiscal 2025” OBJETO DEL FALLO Decide la Sala en única instancia la observación a Acuerdo Municipal presentada por la apoderada judicial de la parte demandante contra el Acuerdo No. 012 del 18 de noviembre de 2024, “Por medio del cual se concede autorización para la celebración de toda clase de convenios interinstitucionales con entidades públicas y privadas del orden municipal, departamental y nacional, en la vigencia fiscal 2025”, proferido por el Concejo Municipal de Cunday, con el fin que se le acceda a las siguientes: PRETENSIONES “Se solicita al Honorable Tribunal Administrativo del Tolima, que en razón a las consideraciones expuestas en la presente se declare la invalidez por motivos de inconstitucionalidad e ilegalidad del Acuerdo No. 012 del 18 de noviembre de 2024, ”POR MEDIO DEL CUAL SE CONCEDE AUTORIZACIÓN PARA LA CELEBRACIÓN DE TODA CLASE DE CONVENIOS INTERINSTITUCIONALES CON ENTIDADES PÚBLICAS Y PRIVADAS DEL ORDEN MUNICIPAL, DEPARTAMENTAL Y NACIONAL, EN LA VIGENCIA FISCAL 2025”, expedido por el Concejo Municipal de Cunday – Tolima”.
Como fundamento de sus pretensiones, expuso los siguientes:
HECHOS PRIMERO: El Honorable Concejo Municipal de Cunday – Tolima, profirió el Acuerdo Municipal No. 012 del 18 de noviembre de 2024 “Por medio del cual se concede autorización para la celebración de toda clase de convenios interinstitucionales con entidades públicas y privadas del orden municipal, departamental y nacional, en la vigencia fiscal 2025”
SEGUNDO: Que dentro de la parte considerativa del Acuerdo se establece que el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 incluyo a los municipios como entidades estatales que deben cumplir con el régimen contractual y Expediente: 73001-23-33-000-2024-00368-00 Medio de Control: OBJECIÓN A PROYECTOS Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Demandado: MUNICIPIO DE CUNDAY – CONCEJO MUNICIPAL DE CUNDAY 2 asigna la competencia para la celebración de contratos y/o convenios, a los alcaldes, de igual manera manifiesta que el artículo 25 ibidem al desarrollar el principio de economía en la contratación, reitero que los Concejos Municipales autorizaran a los alcaldes para la celebración de contratos y/o convenios.
TERCERO. Que de igual manera el Concejo Municipal en sus consideraciones dentro del Acuerdo No. 012 del 18 de noviembre de 2024 refiere que una de las funciones propias de los Concejos es la de autorizar al Alcalde para contratar, tal como lo dispone el artículo 313 de la Constitución Política y la facultad de reglamentar lo relacionado con tal autorización en forma genérica o particular, y que por tal motivo se hace necesario que el Concejo Municipal confiera al Alcalde Municipal de Cunday, dichas facultades con el fin de poder dar cumplimiento a las situaciones requeridas acorde a las necesidades, buena marcha y correcto funcionamiento del municipio.
CUARTO. Que conforme a los argumentos expuestos anteriormente el Concejo Municipal de Cunday mediante el Acuerdo No. 012 de 2024, acordó: “(…)
ARTÍCULO PRIMERO: Facultar al señor alcalde municipal de Cunday Tolima, que previo el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes, para la “celebración de toda clase de convenios interinstitucionales con entidades Públicas y Privadas del orden Municipal, Departamental y Nacional, en la vigencia fiscal de 2025”, para el cumplimiento de los planes, programas y proyectos que se encuentran aprobados mediante el ACUERDO NO. 007 DE MAYO 20 DE 2024 “Por medio del cual se Adopta el Plan de Desarrollo Municipal de Cunday con Proyección social de todos y para todos 2024 – 2027”, acorde de las competencias y funciones asignadas por la constitución y la ley a los municipios.
ARTÍCULO SEGUNDO: Las facultades aprobadas en el presente Acuerdo al señor Alcalde Municipal de Cunday Tolima, serán hasta el 31 de diciembre de 2025. (…)”
QUINTO: Que el Acuerdo No. 012 del 2024, fue sancionado y publicado por el Alcalde Municipal de Cunday el día 23 de noviembre de 2024, tal como obra constancia en las pruebas que se anexan a la presente.
SEXTO: Que, mediante correo electrónico del día 27 de noviembre de 2024, el Doctor Manuel Alberto Lancheros en calidad de Secretario General y de Gobierno del municipio de Cunday remitió el Acuerdo No. 012 de 2024 a la Gobernadora del Tolima para su revisión”. TRAMITE PROCESAL La demanda se admitió mediante auto del 29 de enero de 2025, y se ordenó notificar personalmente al extremo demandado y al Agente del Ministerio Público, de conformidad con el artículo 199 del C.P.A.C.A, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021.
Igualmente, se dispuso fijar en lista el expediente por el término de diez (10) días, para los fines consagrados en el numeral 1º. del artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986, lo cual corrió entre el 05 al 18 de febrero de 2025, presentándose pronunciamiento por parte del alcalde del Municipio de Expediente: 73001-23-33-000-2024-00368-00 Medio de Control: OBJECIÓN A PROYECTOS Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Demandado: MUNICIPIO DE CUNDAY – CONCEJO MUNICIPAL DE CUNDAY 3 Cunday y del Concejo Municipal de Cunday.
INFORME RENDIDO Alcalde del Municipio de Cunday (Índice No. 013 Recibe Memoriales Online del Expediente Digital de Samai) Dentro del término de traslado, se pronuncia el alcalde del Municipio de Cunday quien indica inicialmente que, remite copia de la fijación y des fijación del presente proceso, para que obre en el expediente. Posteriormente, señala que, voluntariamente guarda silencio, pero solicita se haga un pronunciamiento expreso sobre los convenios interinstitucionales con entidades públicas y privadas, debido a que algunas entidades de carácter nacional no tienen claro el tema y les preguntan por el acuerdo que lo autorice, sin tener en cuenta que, las facultades para contratar de los alcaldes están definidas con claridad en la Constitución y la ley con total precisión, pero se confunden cuando hablan de convenios interinstitucionales que en si son contratos, puntualizando que, en este caso particular no entiende del por qué se hizo la limitación del año 2025 en el acuerdo.
Concejo Municipal de Cunday (Índice No. 014 Recibe Memoriales Online del Expediente Digital de Samai) El presidente del Concejo Municipal de Cunday dentro del término de traslado, remitió exclusivamente el comprobante de la publicación del aviso del presente proceso, en la cartelera física y virtual de la entidad. CONSIDERACIONES COMPETENCIA Es competente este Tribunal para pronunciarse sobre la constitucionalidad y legalidad de los Acuerdos Municipales, conforme a lo estipulado en el artículo 151 numeral 2º de la Ley 1437 del 2011.
PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Corporación analizar si son fundadas las observaciones formuladas por el Departamento del Tolima al Acuerdo No. 012 del 18 de noviembre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Cunday, por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, o si, por el contrario, se debe conservar la legalidad del acto enjuiciado atendiendo que se trata de una facultad expresa del Concejo Municipal.
MATERIAL PROBATORIO ALLEGADO. 1.-Acuerdo No. 012 del 18 de noviembre de 2024 “Por medio del cual se concede autorización para la celebración de toda clase de convenios interinstitucionales con entidades públicas y privadas del orden municipal, departamental y nacional, en la vigencia fiscal de 2025” expedido por el Concejo Municipal de Cunday (índice No. 03 Expediente Digital de Samai).
Expediente: 73001-23-33-000-2024-00368-00 Medio de Control: OBJECIÓN A PROYECTOS Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Demandado: MUNICIPIO DE CUNDAY – CONCEJO MUNICIPAL DE CUNDAY 4 2.- Correo electrónico del 27 de noviembre de 2024, remitido por secgobierno@cundaytolima.gov.co al Departamento del Tolima, para revisión de legalidad (índice No. 03 Expediente Digital de Samai).
ESTUDIO SUSTANCIAL De la presentación de las observaciones efectuadas por los Gobernadores a los Acuerdos Municipales expedidos por los Concejos Municipales de las entidades territoriales y Sancionados por los Alcaldes Municipales Al respecto, el artículo 118 del Decreto 1333 del 25 de abril de 1986, “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, establece las atribuciones del Gobernador, entre ellas, la siguiente: “Artículo 118º.- Son atribuciones del Gobernador: (…) 8º Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.
(Artículo 194, ordinal 8, de la Constitución Política)”. De igual forma, en los artículos 119 y 120 ibidem prevé el término y el trámite que debe agotar el gobernador frente a las observaciones que presente frente a los Acuerdos municipales, con el fin que sean estudiadas por la Corporación y determinar su procedencia, así: “Artículo 119º.- Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
Ver art. 13, Ley 4 de 1992 Artículo 120º.- El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
Ver art. 13, Ley 4 de 1992”. En el caso concreto, se evidencia que el Acuerdo No. 012 del 18 de noviembre de 2024 “Por medio del cual se concede autorización para la celebración de toda clase de convenios interinstitucionales con entidades públicas y privadas del orden municipal, departamental y nacional, en la vigencia fiscal de 2025” fue expedido por el Concejo Municipal de Cunday en sesión del 18 de noviembre de 20241 y sancionado por el Alcalde Municipal de Cunday el 23 de noviembre de 20242.
Posteriormente, para el 27 de noviembre de 2024, el referido acuerdo es remitido vía correo electrónico, al Departamento del Tolima – Dirección de Asuntos Jurídico, con el fin que se realice el estudio de legalidad3. 1 Ver Fls. 1 a 2 del índice No. 03 Expediente Digital de Samai. 2 Ver Fl. 3 del índice No. 03 Expediente Digital de Samai. 3 Ver Fls. 4 a 6 del índice No. 03 Expediente Digital de Samai.
Expediente: 73001-23-33-000-2024-00368-00 Medio de Control: OBJECIÓN A PROYECTOS Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Demandado: MUNICIPIO DE CUNDAY – CONCEJO MUNICIPAL DE CUNDAY 5 Siendo ello así, los veinte (20) días con que cuenta el Gobernador para remitir el Acuerdo Municipal al Tribunal, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119 del Decreto 1333 del 25 de abril de 1986, transcurrieron los días: 28, 29 de noviembre, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 23, 24 y 26 de diciembre de 2024.
En tal sentido, se aprecia que la demanda fue radicada por el aplicativo Samai el día 11 de diciembre de 20244, verificándose que el escrito de observaciones a acuerdos municipales se presentó dentro del término legal, motivo por el cual, se procederá a estudiar el problema jurídico planteado ab initio del presente proveído. CASO CONCRETO En el sub judice, la parte demandante actuando por conducto de apoderada judicial, presentó escrito de observaciones por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra el Acuerdo No. 012 del 18 de noviembre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Cunday en sesión del 18 de noviembre de 2024 y sancionado por el Alcalde Municipal de Cunday el 23 de noviembre de 2024, manifestando que, conforme a lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 315 de la Constitución Política, la Ley 80 de 1993, Ley 136 de 1994 y demás normas sobre la materia, por regla general, los Alcaldes tienen la facultad de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del Concejo Municipal, pues el no contar con dicha facultad contraria a su juicio, los principios de eficiencia, transparencia, celeridad y economía que orientan la actuación administrativa.
Por consiguiente, asevera que, las autorizaciones o aprobaciones que le competen al Concejo Municipal frente al procedimiento de contratación solo pueden requerirse de acuerdo con la Ley o con el reglamento del respectivo Concejo Municipal, para lo cual, trae a colación el parágrafo 4 del artículo 32 de la ley 136 de 1994, donde se establece expresamente la facultad de los Concejos para autorizar en ciertos tipos de contratación al alcalde.
Así mismo, manifiesta que, el Concejo Municipal mediante Acuerdo puede señalar expresamente en qué casos adicionales requerirá autorización el alcalde para contratar, ello en virtud del artículo 313 de la Constitución Política y el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994. En consideración, estima que, el Acuerdo de la referencia contradice abiertamente las normas constitucionales y legales que regulan la materia, por considerar que es una extralimitación en el ejercicio de la actividad contractual propiamente dicha, y a su vez desborda las facultades otorgadas al Concejo Municipal; razón por la cual, solicita se declare la nulidad del Acuerdo Municipal. 4 Ver índice No. 03 Expediente Digital de Samai.
Expediente: 73001-23-33-000-2024-00368-00 Medio de Control: OBJECIÓN A PROYECTOS Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Demandado: MUNICIPIO DE CUNDAY – CONCEJO MUNICIPAL DE CUNDAY 6 En este orden de ideas, corresponde a la Corporación analizar si son fundadas las observaciones formuladas por el Departamento del Tolima al Acuerdo No. 012 del 18 de noviembre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Cunday, por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, o si, por el contrario, se debe conservar la legalidad del acto enjuiciado atendiendo que se trata de una facultad expresa del Concejo Municipal.
De los elementos obrantes en el expediente, se vislumbra que, en sesión del 18 de noviembre de 2024, el Concejo Municipal de Cunday aprobó el Acuerdo No. 012 de 2024, “Por medio del cual se concede autorización para la celebración de toda clase de convenios interinstitucionales con entidades públicas y privadas del orden municipal, departamental y nacional en la vigencia fiscal de 2025”, en el cual fueron incorporados tres artículos donde se concede autorización al alcalde del Municipio de Cunday, para la celebración de toda clase de convenios interinstitucionales con entidades públicas y privadas del orden Municipal, Departamental y Nacional, en la vigencia fiscal 2025.
Al respecto, establecen los mentados artículos lo siguiente: Expediente: 73001-23-33-000-2024-00368-00 Medio de Control: OBJECIÓN A PROYECTOS Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Demandado: MUNICIPIO DE CUNDAY – CONCEJO MUNICIPAL DE CUNDAY 7 Conforme lo anterior, considera pertinente la Sala hacer alusión a las competencias constitucionales y legales de los concejos y los alcaldes municipales en materia contractual, con el fin de establecer, la procedencia de la autorización genérica efectuada por el Concejo Municipal de Cunday al Alcalde Municipal de Cunday en materia de contratación estatal.
Expediente: 73001-23-33-000-2024-00368-00 Medio de Control: OBJECIÓN A PROYECTOS Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Demandado: MUNICIPIO DE CUNDAY – CONCEJO MUNICIPAL DE CUNDAY 8 En tal sentido, se tiene que, conforme al artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, corresponde a los Concejos, entre otras cosas, “3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”.
Así mismo, de acuerdo con el artículo 315 superior, son atribuciones del alcalde: “ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
(…) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto”. Como se observa, en materia de contratación estatal, la Constitución es clara en señalar que, corresponde a los Concejos autorizar a los alcaldes en la celebración de contrataos, en tanto que a éste le asigna funciones de ejecución, relacionadas de manera expresa con la responsabilidad de la prestación de los servicios a cargo del municipio, de acuerdo con los planes de inversión y el presupuesto anual autorizado para el efecto.
Adicionalmente, la ley 136 del 02 de junio de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, en su artículo 91 -modificado por el artículo 29 de la ley 1551 de 2012-, consagra que, “los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo”.
Y también, ejercerá las siguientes funciones: “ARTÍCULO 91. FUNCIONES. (…) Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) d) En relación con la Administración Municipal: (…) 5. Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables”.
A su vez, el artículo 32 de la ley en comento, -modificado por el artículo 18 de la ley 1551 de 2012, contempló las atribuciones de los Concejos, previendo en su numeral 3º y en el parágrafo 4º tanto la autorización del concejo al alcalde en materia de contratación e igualmente, los casos específicos en que debe mediar ésta: “ARTÍCULO 32.
ATRIBUCIONES. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Expediente: 73001-23-33-000-2024-00368-00 Medio de Control: OBJECIÓN A PROYECTOS Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Demandado: MUNICIPIO DE CUNDAY – CONCEJO MUNICIPAL DE CUNDAY 9 Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes.
(…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…)
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley”. De otra parte, el numeral 11 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, dispone en virtud del principio de economía que “(…) Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación”.
En ese sentido, la función de los concejos de autorizar al alcalde para contratar, no puede utilizarse para arrogarse atribuciones de control o de cogestión contractual que ni la Constitución ni la ley han previsto. Como se aprecia, el legislador le confirió a los concejos la facultad de reglamentar la autorización para que el alcalde pueda contratar y adicionalmente, enlista los casos en que dicho funcionario debe obtener precisa autorización del concejo, lo cual resulta ajustado a derecho, dado que, le está indicando a esos cuerpos colegiados que al expedir un acuerdo municipal en materia de contratación, deben sujetarse siempre al acuerdo marco que contenga la reglamentación correspondiente que ha debido expedir ese órgano edilicio, todo ello con el fin de evitar que sin fundamento ni razón alguna los concejos se constituyan en obstáculo frente al operador administrativo.
En relación a este aspecto, nuestro Máximo Órgano de Cierre en concepto del 05 de junio de 2008 se pronunció sobre la facultad de los Concejos para autorizar al alcalde en materia de contratación, para lo cual trajo en cita la sentencia C-738 de 2001 proferida por la Corte Constitucional, donde se precisó que esa facultad no puede comprender la totalidad de los contratos, sino que dicho cuerpo colegiado debe establecer en qué casos el Alcalde requiere autorización en materia contractual.
Sobre el particular expreso el Alto Tribunal lo siguiente: “(…) 2º. Frente a la autorización, señala la Corte Constitucional, corresponde a la facultad del concejo municipal de establecer qué contratos de los que debe celebrar el alcalde como representante de la entidad territorial, deben ser autorizados por esa corporación. Aclara esa Corporación Judicial de manera categórica que dicha atribución no puede comprender todos los contratos que deba suscribir el alcalde, sino únicamente y de manera excepcional “los que tal corporación Expediente: 73001-23-33-000-2024-00368-00 Medio de Control: OBJECIÓN A PROYECTOS Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Demandado: MUNICIPIO DE CUNDAY – CONCEJO MUNICIPAL DE CUNDAY 10 disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política”.
A contrario de lo anterior, sería viable otorgar por parte de los concejos una autorización general para contratar de acuerdo con el presupuesto aprobado y los planes de desarrollo, como es práctica usual. En este caso, el concejo puede reservase o no la facultad de autorizar algunos contratos en particular, siempre que, como ya se señaló, no comprenda la totalidad de los contratos que debe celebrar el alcalde.
Ahora, como función típicamente administrativa y por tanto subordinada a la ley, deberá ser ejercida de forma razonable y ajustarse a los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política, pues como dice la Corte, “sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza”. 3.
En relación con la reglamentación de esa autorización (art.32-3 de la Ley 136 de 1994), la Corte Constitucional advierte que ella se refiere a la reglamentación no de la función contractual del alcalde, sino del procedimiento interno que habrá de seguirse en los concejos municipales para tramitar las solicitudes de autorización de contratos en los casos en que ésta se ha previsto; por tanto, los concejos no podrán so pretexto de reglamentar dicha autorización, “extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
Advierte además ese Tribunal que se trata de una función de naturaleza administrativa y, por tanto, que no comporta facultades legislativas en materia de contratación; en consecuencia, a través de ella no pueden modificarse o regularse materias propias del legislador, en especial las relativas a los procedimientos de contratación previstos en el Estatuto General de Contratación, por lo que el concejo “no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación”.
Se precisa entonces que la reglamentación a que se refiere el numeral 3º de la Ley 136 de 1994 únicamente comprende tres aspectos: “el procedimiento interno que se deberá seguir ante los Concejos para obtener la autorización respectiva, los criterios que debe seguir para otorgarla, así como los casos en los cuales tal autorización es necesaria.
Así, la competencia del concejo habrá de estar referida únicamente “a las hipótesis en que tal autorización es necesaria, a los criterios que se deberán aplicar al momento de decidir sobre si se otorga o no dicha autorización, y a las etapas del trámite a seguir en cada caso. Estas normas no serán de tipo legal, sino de tipo administrativo, sin que sea necesario contar con una regulación previa del tema por parte del Legislador” (Destacado por fuera del texto original).
En consecuencia, de acuerdo con el artículo 313 de la constitución Política de Colombia, le corresponde a los Concejos “(…) Autorizar al alcalde para Expediente: 73001-23-33-000-2024-00368-00 Medio de Control: OBJECIÓN A PROYECTOS Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Demandado: MUNICIPIO DE CUNDAY – CONCEJO MUNICIPAL DE CUNDAY 11 celebrar contratos (…)”, más no imponerle limitante alguna para su celebración, salvo los casos autorizados por la ley.
En el mismo sentido, se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto emitido el 09 de octubre de 2014, dentro del expediente con radicado No. 11001-03-06-000-2014-00134-00 (2215). C.P. William Zambrano Cetina, al señalar: “(…) Con base en lo anterior, esta Sala ya había precisado5, como ahora se reitera, que: De conformidad con el Estatuto de Contratación y las normas orgánicas de presupuesto, los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos, representar legalmente al municipio y dirigir la actividad contractual de los mismos sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, salvo para los casos excepcionales en que este último o la ley lo hayan señalado expresamente”.
(Negrilla y subrayado del Tribunal). Cabe precisar que, este tema fue nuevamente objeto de pronunciamiento por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 11 de marzo de 2015, en donde se puntualizó que, la facultad constitucional atribuida a los concejos para autorizar al Alcalde en materia de contratación estatal, se reduce a dos aspectos: i) señalar los casos excepcionales en que el alcalde requiere autorización previa para contratar y (ii) reglamentar el trámite interno (dentro del concejo) para dicha autorización. En efecto, sostuvo la Corporación: “(…) De conformidad con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 11-32 de la Ley 80 de 1993, 91-D-53 de la Ley 136 de 1994 y 1104 del Decreto 111 de 1996, por regla general los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal.
En este sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló recientemente lo siguiente: “A juicio de la Sala la lectura correcta con el propósito de que todas las disposiciones antedichas puedan tener un efecto legal útil es la siguiente: la regla general para la celebración del contrato estatal es la no intervención del Concejo municipal en el procedimiento de contratación y por lo tanto las autorizaciones o aprobaciones que le competen a esa Corporación solo pueden requerirse de acuerdo con la Ley o con el 5 Concepto 1889 de 2008.
Al revisar los antecedentes de la ley se observa que en los primeros debates se quisieron llevar a la ley estos límites por el abuso que en algunos casos se ha hecho de la potestad conferida a los concejos municipales. Por ejemplo, en el Proyecto de ley (Gaceta 191 de 2011) se señalaba con mayor claridad el alcance la función: señalar el procedimiento interno que deberá seguir el Alcalde ante los Concejos para obtener la autorización respectiva; los criterios que debe seguir para otorgarla; los casos en los cuales tal autorización es necesaria y los criterios que se deberán aplicar al momento de decidir sobre si se otorga o no dicha autorización. Y en la ponencia para Segundo Debate (Gaceta del Congreso 723 de 2011) se propuso la siguiente redacción: “Parágrafo 4°.
El Concejo Municipal dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente ley, expedirá el Acuerdo por medio del cual se reglamenta la facultad para autorizar al alcalde para contratar, establecida en el artículo 313 numeral 3 de la Constitución Política. El reglamento expedido debe observar los principios de transparencia, proporcionalidad y eficiencia de la administración pública, de tal manera que se garantice el funcionamiento permanente y eficiente de los servicios a cargo del municipio.
(subrayado y negrilla original). Expediente: 73001-23-33-000-2024-00368-00 Medio de Control: OBJECIÓN A PROYECTOS Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Demandado: MUNICIPIO DE CUNDAY – CONCEJO MUNICIPAL DE CUNDAY 12 reglamento del respectivo Concejo municipal, antes de iniciar el procedimiento respectivo”6. (…) Excepcionalmente, el alcalde necesitará autorización previa del concejo municipal para contratar en dos eventos: a. En los casos expresamente señalados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012… b. En los casos adicionales que señale expresamente el concejo municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994, que establecen: “Artículo 313.
Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Artículo 32º.- Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo”.
Sobre el alcance de esta última potestad se ha aclarado que, a pesar de su aparente amplitud, las normas citadas solo facultan al concejo municipal para (i) señalar los casos excepcionales en que el alcalde requiere autorización previa para contratar y (ii) reglamentar el trámite interno (dentro del concejo) para dicha autorización7” (Resalta la Sala).
Así las cosas, y en virtud de la atribución Constitucional contenida en el artículo 313-3 de la Constitución Política, de naturaleza netamente administrativa, el Concejo Municipal no puede “i) someter todos los contratos que vaya a suscribir el alcalde a su autorización previa, sino solamente aquellos que por su naturaleza, monto, o materia pueden afectar de manera importante la vida municipal; ii) modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias o establecer trámites o requisitos adicionales para el respectivo contrato; o iii) interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio”8.
De acuerdo con el recuento normativo y jurisprudencial y analizado el contenido del articulado del Acuerdo No. 012 del 18 de noviembre de 2024, aprobado por el Municipio de Cunday y sancionado por el alcalde del Municipio de Cunday, se vislumbra que, el Cuerpo Colegiado autoriza en forma genérica al representante de la entidad territorial específicamente para la "celebración de toda clase de convenios interinstitucionales con entidades Públicas y Privadas del orden Municipal, Departamental y Nacional, en la vigencia fiscal de 2025"; para el cumplimiento de los planes, programas y proyectos que se encuentran aprobados mediante el ACUERDO NO. 007 DE MAYO 20 DE 2024 "por medio del cual se 6 Concejo de Estado.
Sección Tercera, Sentencia del 29 de mayo de 2014, Exp.: 2004- 02098. 7 Sentencia C-738 de 2001 y Concepto 2215 de 2014. 8 Conceptos 1889 de 2008, 2215 de 2014 y 2230 de 2015. Expediente: 73001-23-33-000-2024-00368-00 Medio de Control: OBJECIÓN A PROYECTOS Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Demandado: MUNICIPIO DE CUNDAY – CONCEJO MUNICIPAL DE CUNDAY 13 Adopta el Plan de Desarrollo Municipal Cunday con Proyección social de todos y para todos 2024 - 2027", acorde de las competencias y funciones asignadas por la constitución y la ley a los municipios (artículo 1º).
Adicionalmente, se observa en el artículo 2º que dicha facultad es otorgada al alcalde del Municipio de Cunday por un tiempo determinado, es decir, hasta el 31 de diciembre de la presente anualidad. De esta manera, considera la Sala que la facultad genérica efectuada por el Concejo Municipal al Alcalde del Municipio de Cunday desborda las facultades que le fueron otorgadas por vía constitucional y legal, comoquiera que, de manera amplia confiere una autorización al Representante de la entidad territorial para la celebración de todo tipo de convenios interinstitucionales, cuando dicha autorización solo puede recaer frente a asuntos de contratación específica, como lo son los previstos en el parágrafo 4º del artículo 32 de la ley 136 de 1994, y en los demás casos que contemple la ley.
Lo anterior, en virtud a que, por regla general los alcaldes tienen la facultad de dirigir la actividad contractual de los municipios, sin necesidad que obre una autorización previa por parte del Concejo Municipal, pues actuar de manera contraria, constituye, a juicio de la sala una extralimitación o intromisión del cuerpo colegiado en las funciones y facultades del ejecutivo, dado que es a él a quien le compete la dirección de la actividad contractual en calidad de jefe de la administración municipal, al tenor del numeral 3° del artículo 315 Superior.
Incluso, la autorización que confiere la Constitución a los Concejos respecto a la celebración de contratos por parte del Alcalde Municipal no contempla un término específico o marco temporal para el efecto, como si ocurre en los casos en que el cuerpo administrativo municipal se despoja de precisas atribuciones y las coloca en cabeza del alcalde, pues en tal evento si debe establecer el tiempo en que la primera autoridad local puede ejercer esas funciones.
En consecuencia, es claro que, la intervención del Concejo Municipal en el marco de contratación del Alcalde Municipal es de índole excepcional, es decir, en los casos estrictamente señalados en la ley y los que expresamente señale el concejo mediante acuerdo, de conformidad a lo normado en los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 parágrafo 4 de la Ley 136 de 1994, situación que no acontece en el sub judice, puesto que, solo se otorga una facultad general, que cobija en la totalidad los convenios interinstitucionales sin especificar y menos reglamentar, el procedimiento y los casos especiales de contratación, desconociendo la facultad que por vía constitucional le fue reconocida a los alcaldes en esta materia.
Así las cosas, estima la Corporación que las observaciones por inconstitucionalidad e ilegalidad, presentadas por el Departamento del Tolima, están llamadas a prosperar, al ser claro que, con el Acuerdo expedido y sancionado en el municipio de Cunday, el Concejo Municipal se está extralimitando en sus funciones pretende desconocer el amplio campo de acción que posee la primera autoridad del orden municipal en materia contractual, siendo procedente invalidar el Acuerdo No. 012 del 18 de Expediente: 73001-23-33-000-2024-00368-00 Medio de Control: OBJECIÓN A PROYECTOS Demandante: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Demandado: MUNICIPIO DE CUNDAY – CONCEJO MUNICIPAL DE CUNDAY 14 noviembre de 2024, de conformidad a lo indicado en la parte motiva de esta providencia. Cabe precisar que, esta misma posición fue adoptada por la Corporación en asunto de contornos similares al que se discute en el sub judice, tal como se advierte en providencia del 18 de julio de 2024, proferida dentro del expediente con radicado No. 73001-23-33-000-2024-00093-00, con ponencia del magistrado Ángel Ignacio Álvarez Silva.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR FUNDADAS LAS OBJECIONES por inconstitucionalidad e ilegalidad, presentadas por el Gobernador del Departamento del Tolima al Acuerdo No. 012 del 18 de noviembre de 2024, aprobado por el Municipio de Cunday y sancionado por el alcalde del Municipio de Cunday, de conformidad a lo expuesta en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta decisión por el medio más expedito a la Gobernadora del Departamento del Tolima, al Alcalde del Municipio de Cunday y al Presidente del Concejo Municipal de la misma localidad, para lo de su cargo.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente, previas las constancias de rigor. La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado Electrónicamente) (Firmado Electrónicamente) BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado (Firmado Electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx