EXTRALIMITACION DE FUNCIONES - Régimen salarial de los empleados públicos del orden territorial / COMPETENCIA CONCURRENTE / COMPETENCIA DEL ALCALDE – Alcalde no podia establecer el incremento sin sujeción al Acuerdo respectivo - Síntesis del caso: El Subsecretario de Prevención del Daño Antijurídico remitió al Tribunal el Decreto 041 de 2020 expedido por el alcalde de Belmira, mediante el cual ordenó un incremento salarial del 6% para todos los funcionarios del municipio.
La Gobernación sostuvo que el alcalde se extralimitó, pues la fijación del régimen salarial territorial es una competencia concurrente entre Congreso, Gobierno Nacional, Concejos Municipales y Alcaldes, y requiere obligatoriamente que el Concejo haya aprobado previamente las escalas de remuneración. Extracto: […] Sobre la competencia para establecer el régimen salarial de los empleados públicos de entidades territoriales, puede decirse que es concurrente tal como lo sostiene la Secretaria General, en tanto, en primer lugar es la Rama Legislativa, en cabeza del Congreso de la República, la facultada de manera exclusiva y excluyente para señalar los principios y el marco general que ha de servir de orientación al Gobierno Nacional en la determinación de dicho régimen.
En un segundo momento, el actor es el Gobierno Nacional, quien es el competente para establecer los límites máximos de los salarios de los servidores, apreciando forzosamente, los principios establecidos por el Legislador. En un tercer momento, entran al escenario jurídico las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, quienes determinan las escalas de remuneración de los cargos adscritos a los organismos e instituciones de su dependencia, teniendo en cuenta la categoría del empleo que se trate y los límites establecidos por el gobierno nacional; y, finalmente, los Gobernadores9 y Alcaldes son quienes fijan los emolumentos de los empleos en sus respectivos territorios, teniendo como parámetro las directrices trazadas por las Asambleas o Concejos, en Ordenanzas y Acuerdos respectivamente; emolumentos, que tal y como se explicó, en ningún caso podrán desconocer los límites máximos establecidos por el Gobierno Nacional.[…] Con relación a lo anterior, es necesario advertir, que si bien con el escrito de contestación se allegó el mencionado Acuerdo, el mismo efectivamente hace referencia solamente al salario del Alcalde y el Personero Municipal de Belmira, más no se puede hablar que con ello, se haya fijado el porcentaje de aumento salarial de cada cargo de los funcionarios que hacen parte de la estructura administrativa de este Municipio, y mucho menos, se puede hablar de un acuerdo que establezca la escala de remuneración. Adicionalmente, cabe advertir que el representante de la Gobernación de Antioquia, en ninguno de los cargos en contra del Acuerdo demandado, hace referencia al salario del Alcalde o del Personero municipal de manera específica. […] Es claro que el mencionado Acuerdo lo que determinó fue el presupuesto del Municipio de Belmira, en donde se determinó el valor para los gastos de funcionamiento, inversión y servicio, no siendo posible a partir de la generalidad allí establecida frente al concepto de “gastos de personal”, determinar que con ellos se cumple el deber del Concejo Municipal consagrado en el numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, y mal puede decirse que se supla el presupuesto jurídico para que el Alcalde Municipal fije los emolumentos de los diferentes empleos municipales.
Decisión: La Sala concluyó que el alcalde de Belmira incurrió en extralimitación de funciones, al expedir un decreto de incremento salarial sin que existiera previamente un acuerdo del Concejo que determinara las escalas de remuneración, conforme al artículo 313.6 de la Constitución. Se reiteró que la competencia salarial territorial es escalonada y concurrente, y el alcalde solo puede fijar emolumentos dentro de los parámetros del legislador, el Gobierno Nacional y los acuerdos municipales.
Al no existir un acuerdo que cumpliera con los requisitos de determinación de escalas salariales, el Decreto 041 de 2020 carecía de fundamento legal. En consecuencia, el Tribunal declaró la invalidez del decreto y ordenó comunicar la decisión a la Gobernación y autoridades municipales. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, trece (13) de octubre de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA REVISIÓN DE ACUERDOS, ORDENANZAS Y DECRETOS DEMANDANTE GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA NORMA OBJETO DE REVISIÓN DECRETO NO. 041 DE 2020, MUNICIPIO DE BELMIRA RADICADO 05001 23 33 000 2020 03154 00 INSTANCIA ÚNICA ASUNTO EXTRALIMITACIÓN DE FUNCIONES.
RÉGIMEN SALARIAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS DEL ORDEN TERRITORIAL. COMPETENCIA CONCURRENTE DEL CONGRESO, GOBIERNO, CONCEJO MUNICIPAL Y ALCALDE. ALCALDE NO PODÍA ESTABLECER EL INCREMENTO SIN SUJECIÓN AL ACUERDO RESPECTIVO. PROVIDENCIA 22 EXPEDIENTE 2020 03154 1.
ANTECEDENTES El Subsecretario de prevención del daño antijurídico de la Secretaría General del Departamento de Antioquia, mediante Decreto 2021070002524 del 10 de mayo de 2016, delegado por el Gobernador del Departamento, y en ejercicio de la atribución consagrada en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, remitió a este Tribunal el decreto No.041 de 2020 “Mediante el cual se adopta el incremento salarial para los empleados y trabajadores oficiales adscritos a la planta de cargos de la estructura administrativa municipal de Belmira” expedido por el Alcalde municipal de Belmira. 1.1 Fundamento fáctico 1.
El Alcalde del municipio de Belmira, dispuso el incremento salarial para los diferentes empleados del Municipio. 2. En el Decreto No. 041 del 1° de junio de 2020, el Alcalde Municipal, estableció lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO. ORDENAR un incremento salarial del seis porciento (6.0%) correspondiente al año 2020 para los funcionarios RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020-03154-00 REVISIÓN DE DECRETO 2 públicos que hacen parte de la estructura administrativa del Municipio de Belmira”. 3.
El Decreto fue recibido en la Gobernación el 10 de agosto de 2020, con el radiado No. 2020010208483. 1.2 Fundamentos de derecho y concepto de invalidez Como fundamentos de derecho señala lo siguiente: artículos 4°, 10°, 12 de la Ley 4 de 1992, artículo 7° del Decreto 314 de 2020, artículo 121, numeral 7° del artículo 312, numeral 7° del artículo 315 de la Constitución Política, artículos 3, 11 del Decreto 314 de 2020, inciso primero del artículo 5° de la Ley 489 de 1998.
Como concepto de violación manifiesta, que el ajuste del salario no corresponde propiamente a su incremento, pues para que exista un incremento en la remuneración, verdadero y efectivo, se requiere que esta se revise y modifique, aumentándola, luego del ajuste por inflación, teniendo en cuenta los factores reales de carácter socioeconómico que inciden en su determinación y especialmente la necesidad de asegurar el mínimo vital y la equivalencia con lo que corresponde al valor del trabajo.
Señala, que, de conformidad con la Constitución Política, existe una competencia concurrente entre el Congreso de la República, el Presidente, los Concejos y el Alcalde Municipal en materia de fijación de los salarios de los empleados públicos territoriales, de manera tal que la misma se va desarrollando de forma amplia y progresiva. Manifiesta, que corresponde al Concejo Municipal, fijar conforme al IPC, al presupuesto respectivo y dentro de los límites máximos salariales establecidos por el Gobierno Nacional, las escalas de remuneración correspondientes a la diferentes categorías de empleos públicos del Municipio, teniendo en cuenta el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos para los entes territoriales previstos en el Decreto 785 de 2005, y por tanto el incremento salarial será aplicable a todos los empleados del municipio.
Precisa, que según la jurisprudencia, la facultad constitucional para fijar las escalas de remuneración es de índole eminentemente técnica, no comprende la competencia para crear salarios o factores salariales, y se limita a la agrupación y clasificación de empleados. RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020-03154-00 REVISIÓN DE DECRETO 3 Indica, que esta competencia concurrente para determinar el régimen salarial de las entidades territoriales (Municipio), los vincula al cumplimiento de las atribuciones conforme lo disponen las normas vigentes, partiendo de la expedición de la Ley 4 de 1992, por el Congreso que fija las políticas en materia salarial y prestacional, el acto administrativo del Gobierno Nacional (Decreto 0314 de 2020) que determina los límites máximos en los salarios para estos servidores, el concejo municipal y el alcalde que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten los concejos municipales, en los acuerdos correspondientes (presupuesto y estructura organizacional). 1.3.
Contestación del municipio de Belmira El municipio de Belmira, realizó pronunciamiento sobre este asunto, señalando que aunque el Departamento de Antioquia hace una referencia normativa correcta, realiza una interpretación errada de esta en cuento a las competencias del Alcalde, a tal punto de desconocer la competencia que le otorgan al mandatario la Constitución y la Ley.
Hace énfasis en que no es cierto que el Alcalde haya fijado su propio salario, ya que es contrario a la realidad, toda vez que sí existe Acuerdo Municipal mediante el cual se fijó el salario del Alcalde contenido en el Acuerdo No. 002 del 27 de mayo de 2020, el cual fue debidamente sancionado el 29 de mayo de 2020, con lo que considera se zanjaría la discusión, ya que la afirmación del solicitante carece de sustento alguno. Señala, que para evidenciar que el Concejo Municipal de Belmira, si tomó la decisión de aprobar el incremento del presupuesto para que el señor Alcalde pudiese cumplir con su obligación constitucional y legal de fijar los emolumentos, se deben tener en cuenta lo siguientes Acuerdos: - Acuerdo Municipal Nº 009 del 30 de noviembre de 2018 “POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE BELMIRA PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL AÑO 2019”.
RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020-03154-00 REVISIÓN DE DECRETO 4 - Acuerdo Municipal Nº 011 del 30 de noviembre de 2019 “PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE BELMIRA PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL AÑO 2020”. En el Acuerdo N° 009 de 2018 en el cual se aprueba el presupuesto para la vigencia 2019 el concejo municipal aprobó como gastos de personal un valor de NOVECIENTOS DIECINUEVE MILLONES DOSCIENTOS DOS MIL SESENTA Y CUATRO PESOS ($ 919.202.064).
En el Acuerdo N° 011 de 2019 en el cual se aprueba el presupuesto para la vigencia 2020 el concejo municipal aprobó como gastos de personal un valor de MIL SEIS MILLONES VEINTE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS ($1.006.020.993) Es decir, para la vigencia 2020 el Concejo aprobó un incremento o reajuste presupuestal para los emolumentos de 9.44%.
Indica que se debe tener en cuenta que el incremento o reajuste adoptado en el Decreto N° 041 de 2020, fue únicamente de un seis por ciento (6%), lo que indica claramente que la decisión del señor alcalde no solo fue respetuosa del acuerdo adoptado por el concejo, sino que fue más conservadora ya que además de este el alcalde debe atender otro mandato, respetando los límites máximos fijados por el Gobierno Nacional mediante decreto para cada vigencia fiscal.
Indica que el 27 de febrero de 2020 el Presidente de la República, en uso de sus facultades constitucionales y legales expidió el Decreto 314 de 2020 “Por el cual se fijan los límites máximos salariales de los Gobernadores, alcaldes y empleados públicos de las entidades territoriales y se dictan disposiciones en materia prestacional”, el cual en su artículo 7 fija el límite máximo salarial mensual para empleados públicos de entidades territoriales.
Precisa que en el mencionado Decreto, el Alcalde Municipal, únicamente reajustó los emolumentos o salarios del personal a su cargo, conforme a los lineamientos y parámetros consagrados por el Gobierno Nacional, en virtud de la aplicación del principio fundamental del salario mínimo y móvil, razón por la cual, no es posible determinar y asociar una transgresión a las facultades por parte del Alcalde.
Finalmente, concluye lo siguiente: RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020-03154-00 REVISIÓN DE DECRETO 5 - El Alcalde de Belmira, mediante la expedición del Decreto N° 041 de 2020, no se fijó su propio salario, como erróneamente lo afirma el solicitante en su escrito, esto queda perfectamente claro con el Acuerdo Municipal Nº 002 del 27 de mayo de 2020 “POR MEDIO DEL CUAL SE FIJA EL SALARIO PARA EL ALCALDE Y EL PERSONERO MUNICIPAL Y SE DICTAN DISPOSICIONES EN MATERIA DE BONIFICACIÒN DE DIRECCION”, el cual fue debidamente sancionado el 29 de mayo de 2020, con lo que se controvierte dicha afirmación la cual carece de sustento alguno. - El alcalde de Belmira Antioquia, de conformidad con la Constitución, la Ley, los Decretos y los Acuerdos cuenta con toda la competencia para expedir el Decreto N° 041 de 2020, ya que en este se limitó a fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias entendidos como la fijación de la asignación básica mensual y su incremento anual a cada uno de los cargos establecidos en las escalas salariales. - El alcalde de Belmira Antioquia para expedir el Decreto N° 041 de 2020, acogió y respetó con toda pulcritud los Acuerdos expedidos por el Concejo Municipal y los límites máximos fijados por el Gobierno Nacional mediante decreto para cada vigencia fiscal.
De esta manera, indica que es claro que el alcalde hizo uso de la competencia que tiene, la cual se limita a fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias entendidos como la fijación de la asignación básica mensual y su incremento anual a cada uno de los cargos establecidos en las escalas salariales, razón por la cual, las pretensiones invocadas por la Gobernación de Antioquia no están llamadas a prosperar. 1.4.
Concepto del Ministerio Público La Agente del Ministerio Público, guardó silencio en esta etapa procesal. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo preceptuado por el artículo 151 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo en su numeral tercero (3°), en conjunto con el numeral décimo (10º) del artículo 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer acerca de la validez de los Decretos Municipales que RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020-03154-00 REVISIÓN DE DECRETO 6 le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. 2.2.
Problema jurídico Debe la Sala establecer ¿si el Alcalde de municipio de Belmira es o no competente para establecer el incremento salarial de los empleados públicos de la administración a la luz de la Constitución Política y de la Ley, sin que haya, previamente, un acuerdo que determine las escalas de remuneración y sin que el incremento permita establecer si se somete a los limites establecidos por el gobierno nacional?. 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Marco normativo y jurisprudencial 3.1.1. Extralimitación de funciones La Constitución Política en cuanto a la conducta de los servidores públicos, en sus artículos 6º1 y 1212 ha señalado que estos responden por la infracción del texto constitucional y las leyes, y también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, precisando de esta forma que en modo alguno pueden llevar a cabo funciones distintas de aquellas atribuidas por la norma.
En desarrollo de tales postulados, la Corte Constitucional3 ha sostenido que el Estado como concepto jurídico-político y abstracto requiere de personas para la expresión de su voluntad, por lo tanto, cuando estas personas actúan no lo hacen por su cuenta sino como representantes de la organización política, y teniendo en cuenta la connotación de Estado de Derecho se tiene que todo organismo, entidad y órgano tiene asignada una función. Destaca la Corte que para establecer en qué momento el órgano está en ejercicio 1 ARTICULO 6.
Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 2 ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. 3 CConst, sentencia C-396/06 Dr. Jaime Araújo Rentería RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020-03154-00 REVISIÓN DE DECRETO 7 de su función es menester cotejar el comportamiento del servidor público con la norma jurídica preexistente que le faculta, dado que solo puede serle imputado al Estado lo que el derecho así le ha señalado de forma previa.
En apoyo también de los artículos 121 y 122 de la Constitución, destaca la intérprete constitucional que las funciones atribuidas a los organismos del Estado se encuentran enunciadas en el ordenamiento jurídico, reiterando que deben estar previamente señaladas, por tal motivo, cualquier conducta desplegada por un funcionario sin estar anticipadamente asignada constituye una acción inconstitucional, ilegal o irreglamentaria por falta de competencia, en este sentido cualquier acción que se salga del marco normativo de la función configura una extralimitación de la función pública.
El Consejo de Estado en relación con el tópico ha dicho: “(…) no habrá competencias implícitas ni supuestas, por cuanto se impone en todas las actuaciones administrativas -y de las autoridades estatales en general- el principio de legalidad, que, como es bien sabido, es configurativo del Estado de Derecho y constituye el pilar fundamental dentro de las garantías de los asociados frente al Poder Público.”4 3.1.2.
Régimen salarial de los empleados del orden territorial Sobre la competencia para establecer el régimen salarial de los empleados públicos de entidades territoriales, puede decirse que es concurrente tal como lo sostiene la Secretaria General, en tanto, en primer lugar es la Rama Legislativa, en cabeza del Congreso de la República5, la facultada de manera exclusiva y excluyente para señalar los principios y el marco general que ha de servir de orientación al Gobierno Nacional en la determinación de dicho régimen.
En un segundo momento, el actor es el Gobierno Nacional6, quien es el competente para establecer los límites 4 Sección Tercera, C.P: Ramiro Saavedra Becerra, 30 de julio de 2008, Radicación número: 11001- 03-26-000-2004-00003-00(26520) 5 Constitución Política. Artículo 150, numeral 19, literal e): “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública;
(…)” 6 Constitución Política. Artículo 189, numeral 14: “ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020-03154-00 REVISIÓN DE DECRETO 8 máximos de los salarios de los servidores, apreciando forzosamente, los principios establecidos por el Legislador.
En un tercer momento, entran al escenario jurídico las Asambleas Departamentales7 y los Concejos Municipales8, quienes determinan las escalas de remuneración de los cargos adscritos a los organismos e instituciones de su dependencia, teniendo en cuenta la categoría del empleo que se trate y los límites establecidos por el gobierno nacional; y, finalmente, los Gobernadores9 y Alcaldes10 son quienes fijan los emolumentos de los empleos en sus respectivos territorios, teniendo como parámetro las directrices trazadas por las Asambleas o Concejos, en Ordenanzas y Acuerdos respectivamente; emolumentos, que tal y como se explicó, en ningún caso podrán desconocer los límites máximos establecidos por el Gobierno Nacional.
En palabras de la Corte, la concurrencia para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, se expresa así11: “La Corte Constitucional, se ha ocupado en varias oportunidades de fijar el correcto entendimiento que debe darse a los preceptos que sustentan el diseño que el Constituyente dio al régimen salarial de los empleados públicos.
Se ha explicado12 que la expedición de dicho régimen, es competencia concurrente o compartida del Presidente de la República, quien lo fija 14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.(…)” Ley 4ª de 1992, parágrafo del artículo 12: “PARÁGRAFO.
El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” 7 Constitución Política. Artículo 300, numeral 7°: 8 Constitución Política. Artículo 313, numeral 6°: 9 Constitución Política. Artículo 305, numeral 7°: “ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 7.
Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. (…)” 10 Constitución Política.
Artículo 315, numeral 7°: “ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
(…)” 11 CConst Sentencia C-623/03 12 Corte Constitucional. Sentencias C-054 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz y C-510 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020-03154-00 REVISIÓN DE DECRETO 9 de acuerdo con los objetivos y criterios señalados por el Congreso mediante leyes marco o cuadro, según lo dispone el literal e) del artículo 19 Superior (…) La regla jurisprudencial que surge de la labor hermenéutica de la Corte en esta materia, se orienta a establecer que “la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (Art. 287-1 C.P.), con el esquema del Estado colombiano definido como una República unitaria, para lograr que las atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte anulada.
En otros términos, que la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera de estos órganos su función, no niegue o invalide la de los otros.13 Esto significa, que las funciones citadas de las corporaciones administrativas de elección popular y de los jefes máximos de la administración seccional y local se encuentran circunscritas no sólo por la ley marco o cuadro que sobre la materia expida el Congreso de la República, sino por las normas que, dentro de su competencia, dicte el Gobierno Nacional para el desarrollo de la mencionada ley.
En idéntico sentido el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “(…) en materia del régimen salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales, corresponde a las respectivas corporaciones determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate, y de los gobernadores y alcaldes fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones dictadas por las asambleas departamentales y concejos municipales en las ordenanzas y acuerdos correspondientes.”14 Con base en lo anterior, se procederá desarrollar el caso concreto, frente a la validez o no del acto administrativo demandado.
4. CASO CONCRETO El Decreto objeto de revisión es expedido por el Alcalde Municipal de Belmira, y la Gobernación estima que adolece de nulidad por falta de competencia, señalando que el incremento salarial de los empleados públicos requiere de una competencia concurrente de varias autoridades, encontrando su marco en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional y en los Acuerdos que al respecto expida el Concejo Municipal. 13 Idem. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda -Subseccion "A", C.P: Jaime Moreno García, 28 de septiembre de 2006, Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03740-01(0021-05) RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020-03154-00 REVISIÓN DE DECRETO 10 El Decreto N° 041 de 2020, dispuso en el artículo primero ordenar un incremento del seis por ciento (6%), para los funcionarios que hacen parte de la estructura administrativa del municipio de Belmira.
Como se vio, el Congreso de la República por medio de una ley marco le señala al Gobierno Nacional parámetros y principios para el diseño del régimen salarial de los empleados públicos, entre ellos, los del orden territorial, así entonces el Gobierno es la autoridad a quien compete establecer el límite máximo del salario de los empleados, y luego entra a jugar su rol el concejo municipal de conformidad con el numeral 6º del artículo 313 de la Constitución, determinando las escalas de remuneración según la categoría de los empleos, y finalmente, es el alcalde el que fija los emolumentos de los empleos con sujeción a los acuerdos.
El artículo 315 superior establece en su numeral 7° como función del Acalde: “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes..”, de la norma transcrita se deduce que el Alcalde al ejercer sus funciones de fijar los emolumentos de los empleos de las dependencias municipales, no solo está sometido a las normas de carácter nacional, sino también, a lo que dispongan los acuerdos del órgano democrático municipal sobre escalas salariales.
El municipio de Belmira, en el pronunciamiento que realizó, informó que sí existía Acuerdo Municipal, mediante el cual se fijó el salario del Alcalde, evidenciado en Acuerdo No. 002 del 27 de mayo de 2020 “Por medio del cual se fija el salario para el Alcalde y el Personero Municipal y se dictan otras disposiciones en materia de bonificación de Dirección”, el cual indica fue sancionado el 29 de mayo de 2020.
Con relación a lo anterior, es necesario advertir, que si bien con el escrito de contestación se allegó el mencionado Acuerdo, el mismo efectivamente hace referencia solamente al salario del Alcalde y el Personero Municipal de Belmira, más no se puede hablar que con ello, se haya fijado el porcentaje de aumento salarial de cada cargo de los funcionarios que hacen parte de la estructura administrativa de este Municipio, y mucho menos, se puede hablar de un acuerdo que establezca la escala de remuneración. Adicionalmente, cabe advertir que el representante de la Gobernación de Antioquia, en ninguno de los cargos en contra del Acuerdo demandado, hace referencia al salario del Alcalde o del Personero municipal de manera específica.
RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020-03154-00 REVISIÓN DE DECRETO 11 La Alcaldía Municipal hace referencia, a que por medio del Acuerdo No. 009 de 2018, se aprobó el presupuesto para la vigencia 2019, señalando como “gastos del personal” un valor de $919.202.064. Indica que el Acuerdo No. 011 de 2019, en el cual se aprueba el presupuesto para la vigencia 2020, se aprobó un gasto de personal por la suma de $1.006.020.993.15 En este sentido, señala que con base en lo anterior, el Concejo aprobó un incremento o reajuste presupuestal para los emolumentos del 9.44%, por lo que el reajuste del 6% consagrado en el Acuerdo No. 041 de 2020, al ser únicamente por este porcentaje, fue una decisión respetuosa del Acuerdo del Concejo, conservadora y respetando los límites fijados por el Gobierno Nacional en el Decreto 314 de 2020.
Analizado lo anterior, no es viable para esta Sala, concluir que por medio del Acuerdo No. 011 de 2019 denominado “Presupuesto general de rentas, recursos de capital y gastos del municipio de Belmira para vigencia fiscal del año 2020.”16 en donde se fija un concepto de “gastos de personal”, el Concejo Municipal haya determinado las escalas de remuneración de los empleados de dicha entidad territorial, ya que no se cumple con los requisitos que la misma norma constitucional define, en el que se debe determinar cada una de las categorías de los empleos, establecer en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática las tablas salariales por grados, nomenclatura y remuneración independiente de cada cargo específico.
Es claro que el mencionado Acuerdo lo que determinó fue el presupuesto del Municipio de Belmira, en donde se determinó el valor para los gastos de funcionamiento, inversión y servicio, no siendo posible a partir de la generalidad allí establecida frente al concepto de “gastos de personal”, determinar que con ellos se cumple el deber del Concejo Municipal consagrado en el numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, y mal puede decirse que se supla el presupuesto jurídico para que el Alcalde Municipal fije los emolumentos de los diferentes empleos municipales.
Conforme a lo anterior, el Alcalde de Belmira al establecer para todos los empleados públicos de la administración local un incremento salarial del 6%, sin que mediara 15 Acuerdo-011-2019 Adopta Presupuesto 2020.pdf 16 Acuerdo-011-2019 Adopta Presupuesto 2020.pdf RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020-03154-00 REVISIÓN DE DECRETO 12 un acuerdo del Concejo, ni una autorización para ejercer pro tempore precisas funciones de éste, se abrogó una facultad que constitucionalmente es de la corporación edilicia, o por lo menos desconociendo esta instancia del principio de juridicidad (legalidad), cual es el acuerdo, y recuérdese que los artículos 6º y 121 Superiores impiden que los servidores públicos lleven a cabo funciones no atribuidas por la norma, toda vez que en un Estado con la connotación de Estado de Derecho todo organismo, entidad y autoridad tiene una función precisa; cualquier conducta de un servidor que en el ordenamiento jurídico no le ha sido atribuida es contraria a derecho por falta de competencia, configurándose de esta forma una extralimitación de la función pública.
Asimismo, se denota una extralimitación en sus funciones yendo en contravía del numeral 7° del artículo 315 de la Constitución Política17 y el artículo 29, literal d) numeral 4 de la Ley 1551 de 201218. Razones que llevan a esta Magistratura a declarar la invalidez del Acuerdo acusado, pues se reitera, al alcalde no le ha sido atribuido el establecimiento de la escala salarial de los empleados del municipio ni constitucional, ni legalmente, así como tampoco puede expedir decreto aumentando o fijando los salarios de los empleos de sus dependencias sin sustentarse en un acuerdo que fije la escala salarial, y menos se encuentra temporalmente facultado para ejercer precisas funciones del concejo.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLÁRASE LA INVALIDEZ del Decreto No. 041 de 2020 “Mediante el cual se adopta el incremento salarial para los empleados y trabajadores oficiales adscritos a la planta de cargos de la estructura municipal de Belmira”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 17 7.
Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. 18 4. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. Los acuerdos que sobre este particular se expidan podrán facultar al alcalde para que sin exceder el monto presupuestal fijado, ejerza dicha función pro témpore, en los términos del artículo 209 de la Constitución Política.
RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2020-03154-00 REVISIÓN DE DECRETO 13 SEGUNDO:
COMUNÍQUESE esta decisión a la Secretaría General del Departamento y a los señores Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de Belmira – Antioquia.
TERCERO: DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS19 ÁLVARO CRUZ RIAÑO SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO ADRIANA BERNAL VÉLEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 19 Firmado electrónicamente