TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Manizales, siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 170013339-008-202500330-01 MEDIO DE CONTROL TUTELA ACCIONANTE MAXIMILIANO AGUDELO CASTAÑO AGENTE OFICIOSO FRANCISCO JAVIER AGUDELO PINEDA ACCIONADOS DIRECCIÓN DE SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL – DISAN - REGIONAL DE ASEGURAMIENTO EN SALUD No. 3 ASUNTO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA SENTENCIA 130 Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta contra la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales.
I.
ANTECEDENTES I.I. Síntesis de la solicitud de tutela 1. El señor Francisco Javier Agudelo Pineda manifestó ser cotizante activo del Subsistema de Salud de la Policía Nacional, e indicó que su hija Salomé Agudelo Castaño, menor de edad, figura como beneficiaria dependiente dentro del mencionado sistema. Explicó que, dada la condición de menor de edad, de estudiante y que no cuenta con ingresos propios, depende económica y completamente de él, por lo que ha debido asumir de manera exclusiva la manutención y sostenimiento integral tanto de la madre adolescente como de su hijo recién nacido Maximiliano Agudelo Castaño, garantizando su bienestar material, afectivo y económico. 2.
El 7 de septiembre de 2025, la menor Salomé Agudelo Castaño, de 15 años de edad, dio a luz al niño Maximiliano Agudelo Castaño, conforme consta en el Registro Civil de Nacimiento No. 1.247.871.949. El nacimiento se produjo de forma prematura, a las 35 semanas y 2 días de gestación, mediante cesárea de urgencia, procedimiento que fue necesario debido a la presencia de preeclampsia con criterios de severidad y crisis hipertensivas de difícil control, cuadro clínico que requirió su traslado a la Unidad de Cuidados Intensivos Neonatales (UCIN) para manejo especializado previo al parto. 3.
Posteriormente, el recién nacido presentó compromiso respiratorio caracterizado por apnea secundaria, retracción subcostal y saturación de oxígeno inestable, por lo que fue hospitalizado en el SES Hospital de Caldas, permaneciendo en incubadora, bajo monitoreo continuo y con asistencia ventilatoria no invasiva (CPAP nasal con PEEP de 5 y FiO₂ de 30%).
Sostiene el accionante que estas condiciones clínicas evidencian el estado crítico y la alta vulnerabilidad vital del menor desde el momento de su nacimiento. 4. Explicó el accionante que el 9 de septiembre de 2025 se presentó personalmente ante la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional con el propósito de solicitar la vinculación de su nieto, Maximiliano Agudelo Castaño, al Subsistema de Salud de la Policía Nacional, en calidad de dependiente económico de su hija Salomé Agudelo Castaño, quien ya figura como beneficiaria.
Señaló que, al momento de realizar la solicitud, expuso la urgencia del caso y la situación de indefensión del recién nacido, dada su condición clínica y la imposibilidad de la madre para asumir los costos de atención médica. 5. No obstante, manifestó que los funcionarios de la Dirección de Sanidad le informaron de manera verbal que no era posible efectuar dicha vinculación, sin emitir acto administrativo escrito, motivado y notificado, en contravención de los principios del debido proceso administrativo consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política y los artículos 35 y 36 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).
En consecuencia, sostuvo que tal proceder constituye una omisión administrativa arbitraria e injustificada. 6. Indicó el accionante que, a la fecha de interposición de la tutela, su nieto Maximiliano Agudelo Castaño continúa hospitalizado en la Unidad de Cuidados Intensivos Neonatales (UCIN) del SES Hospital de Caldas, sin contar con cobertura alguna por parte del Subsistema de Salud de la Policía Nacional. 7.
Sostuvo que esta situación compromete de manera cierta, grave e inminente los derechos fundamentales del menor a la vida, a la salud, a la seguridad social y a la dignidad humana, en tanto se trata de un recién nacido en estado clínico crítico y de alta vulnerabilidad. Agregó que dicha omisión desconoce además los derechos prevalentes e inalienables de los niños reconocidos en el artículo 44 de la Constitución Política, lo que exige una actuación inmediata por parte de la autoridad competente. 8.
Por lo expuesto, promovió acción de tutela en representación de su nieto, con el fin de obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales y que se ordene a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, la afiliación inmediata al subsistema de salud a su nieto. (1 004)1 1 Todas las citas entre paréntesis relacionan el consecutivo del proceso que se encuentra en SAMAI 9.
El juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, posterior a la admisión de la tutela, decretó medida previa consistente en ordenarle a la parte accionada que garantice la efectiva prestación del servicio de salud al menor recién nacido Maximiliano Agudelo Castaño, quien, de conformidad con los Registros Civiles de Nacimiento aportados al plenario, es nieto del señor Francisco Javier Agudelo Pineda, este último cotizante activo del subsistema de salud de la Policía Nacional; atención de salud que se prestará y financiará con cargo a la subcuenta de solidaridad del ADRES hasta tanto se profiera una decisión de fondo dentro del trámite constitucional.
(2 005) I.II Pronunciamientos sujetos procesales accionados
10. REGIONAL DE ASEGURAMIENTO EN SALUD NRO. 3. Señaló que, una vez revisada la solicitud elevada por el señor Francisco Javier Agudelo Pineda, la Unidad Prestadora de Salud Caldas verificó en el Sistema de Administración de Talento Humano (SIATH) que el accionante se encuentra registrado como Subintendente pensionado, titular activo en el Subsistema de Salud de la Policía Nacional – SISAP, y que su beneficiaria activa es Salomé Agudelo Castaño, identificada como hija. 11.
Indicó que, de acuerdo con la Guía de Gestión de la Afiliación y Validación de Derechos del Subsistema de Salud de la Policía Nacional (10 de enero de 2023) y con lo dispuesto en los artículos 23 y 24 del Decreto 1795 de 2000, los nietos de los afiliados no son beneficiarios del Subsistema de Salud de la Policía Nacional, razón por la cual no tienen derecho a recibir servicios en el mismo. 12.
Según la Entidad, esta regla fue reiterada en el Anexo 4 de la Directiva No. 006 del 20 de marzo de 2025, donde se establece que los nietos deben ser afiliados directamente por sus padres biológicos en el régimen contributivo o subsidiado, conforme a su capacidad económica y en cumplimiento del deber de garantizar la seguridad social y sostenimiento de sus hijos (arts. 23 y 89 del Decreto 2353 de 2015). 13.
En tal sentido, el día 15 de septiembre de 2025, el accionante fue atendido en la Oficina de Afiliaciones de la Unidad Prestadora de Salud Caldas, donde se le informó la improcedencia de la afiliación del menor Maximiliano Agudelo Castaño al subsistema, conforme a las normas que regulan la materia. 14. Por lo anterior, la Dirección de Sanidad aclara que no ha vulnerado derecho fundamental alguno, pues la negativa obedece estrictamente a las disposiciones legales que limitan la afiliación a los grupos expresamente señalados en el Decreto 1795 de 2000. 15.
Por lo anterior, solicitó al Juzgado declarar improcedente la acción de tutela interpuesta y desvincular del trámite a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, la Regional de Aseguramiento en Salud No. 3 y la Unidad Prestadora de Servicios de Salud Caldas y en consecuencia, ordenar el archivo del expediente, por incumplirse el requisito de subsidiariedad, al existir medios ordinarios idóneos para resolver la controversia.
(10 018) 16. Posteriormente, el 18 de septiembre de 2025, la entidad allegó memorial donde evidencia el cumplimiento de la medida previa ordenada por el Juzgado de primera instancia, no obstante, puntualizó en que la afiliación del menor no implica el reconocimiento de un vínculo permanente con el subsistema de Salud de la Policía Nacional, dado que se trata de una medida provisional.
(12 020) I.III. Sentencia de primera instancia. 17. La juez de primera instancia accedió las pretensiones de la tutela y dispuso: «PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la salud, vida digna y seguridad social del menor Maximiliano Agudelo Castaño.
SEGUNDO: ORDENAR a la DIRECCIÓN DE SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL - REGIONAL DE ASEGURAMIENTO EN SALUD No. 3 que de manera inmediata afilie al menor Maximiliano Agudelo Castaño al sistema de salud de la Policía Nacional en calidad de beneficiario de su abuelo materno, señor Francisco Javier Agudelo Pineda, sin exigir para tal efecto el pago de cotización o cuota adicional alguna.
Protección que operará mientras la madre Salomé Agudelo Castaño cumpla la mayoría de edad y, en todo caso, hasta que cumpla 25 años siempre que acredite que se encuentra incapacitada para trabajar en razón de sus estudios. Se autorizará a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional – Regional de Aseguramiento en Salud No. 3 para repetir contra el ADRES los costos en los que incurra y que, en virtud de la ley, no le corresponde asumir.» 18.
La juez de primera instancia, consideró que el asunto debía examinarse a la luz del principio de prevalencia de los derechos de los niños, consagrado en el artículo 44 de la Constitución Política, en armonía con los postulados de protección reforzada que amparan tanto a la madre adolescente como al recién nacido. 19. A partir de las circunstancias fácticas acreditadas, la juez advirtió que la negativa de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional para afiliar al menor Maximiliano Agudelo Castaño al subsistema de salud vulneraba su derecho fundamental a la salud y a la vida digna, toda vez que desconocía su condición de recién nacido en situación de especial vulnerabilidad, así como la imposibilidad de su madre, Salomé Agudelo Castaño, de asumir las cargas económicas derivadas de la atención médica del infante. 20.
La Jueza precisó que, si bien los artículos 23 y 24 del Decreto 1795 de 2000 delimitan de manera taxativa el grupo de beneficiarios del Subsistema de Salud de la Policía Nacional y no incluyen expresamente a los nietos de los afiliados, la aplicación estricta de dicha norma no puede erigirse en un obstáculo para la garantía efectiva de los derechos fundamentales de los menores de edad, máxime cuando el caso evidencia la ausencia de alternativas reales e inmediatas de acceso al servicio de salud. 21.
En ese sentido, sostuvo que la obligación de los organismos que integran el sistema de seguridad social trasciende las fronteras de una interpretación literal de la norma, imponiendo un deber de actuación positiva en favor de los niños, cuyo interés superior debe orientar toda decisión que los involucre. Por tanto, ante la necesidad médica urgente del recién nacido, consideró que el criterio de protección constitucional debía prevalecer sobre las disposiciones administrativas internas del subsistema. 22.
Adicionalmente, la Jueza señaló que imponer al abuelo materno, quien ya se encuentra pensionado y asume la manutención de su hija y de su nieto, el pago de una cotización adicional para permitir la afiliación del menor, afectaría el mínimo vital del núcleo familiar, contrariando el principio de proporcionalidad y los mandatos de solidaridad social que informan el Estado Social de Derecho. 23.
En consecuencia, estimó procedente la acción de tutela, y concluyó que la actuación de la entidad accionada resultaba contraria a los deberes constitucionales de protección a la niñez y a la familia. En virtud de ello, tuteló los derechos fundamentales a la salud, la vida digna y el mínimo vital del menor Maximiliano Agudelo Castaño, y ordenó a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional – Regional de Aseguramiento en Salud No. 3 afiliarlo de manera inmediata al subsistema de salud en calidad de beneficiario de su abuelo Francisco Javier Agudelo Pineda, sin exigir contraprestación económica alguna, protección que regirá mientras la madre del menor alcance la mayoría de edad y, en todo caso, hasta que cumpla veinticinco (25) años si acredita su condición de estudiante.
(13 022) I.IV. Impugnación
24. UNIDAD PRESTADORA DE SALUD CALDAS. Interpuso recurso de impugnación contra la sentencia que ordenó la afiliación del menor Maximiliano Agudelo Castaño al Subsistema de Salud de la Policía Nacional como beneficiario de su abuelo Francisco Javier Agudelo Pineda. 25. Sostuvo que la decisión desconoce el régimen jurídico aplicable a los regímenes exceptuados, en especial lo previsto en los artículos 23 y 24 del Decreto 1795 de 2000, que determinan de forma taxativa quiénes son afiliados y beneficiarios del sistema, sin incluir a los nietos de los afiliados.
En apoyo de lo anterior, citó la Directiva Administrativa Transitoria No. 006 DIPON–DISAN del 20 de marzo de 2025, cuyo Anexo 4 dispone expresamente que “los nietos de los afiliados cotizantes no se encuentran incluidos dentro de los beneficiarios del Subsistema de Salud de la Policía Nacional”. 26. Adujo que la Dirección de Sanidad se rige por el principio de legalidad, y que sus recursos tienen una destinación constitucional y legal específica, por lo que no puede asumir la atención de personas no cobijadas por su régimen especial, so pena de incurrir en extralimitación de funciones.
En ese sentido, explicó que el Subsistema de Salud Policial, regulado por la Ley 352 de 1997 y el citado decreto, solo presta servicios a quienes acrediten su calidad de afiliados o beneficiarios conforme a las normas especiales que lo regulan. 27. Precisó además que, conforme al artículo 27 de la Ley 1098 de 2006, los niños y niñas que no figuren como beneficiarios de ningún régimen deben ser atendidos por el Sistema General de Seguridad Social en Salud, ya sea en el régimen contributivo o subsidiado, siendo este el llamado a garantizar el derecho a la salud del menor. 28.
En conclusión, la entidad impugnante solicitó revocar la decisión de primera instancia, dejando sin efecto la orden de afiliación al Subsistema de Salud de la Policía Nacional, y disponiendo que el menor sea inscrito en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a las normas que protegen la atención integral de los menores de edad.
(15 024)
29. DIRECCIÓN DE SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL. Informó haber cumplido lo ordenado por el despacho judicial, sin embargo, manifestó su inconformidad frente a los fundamentos que sirvieron de soporte al fallo. 30. Sostuvo que, si bien la decisión de primera instancia se encaminó a la protección del derecho fundamental a la salud del menor Maximiliano Agudelo Castaño, el análisis judicial omitió considerar el régimen de excepción aplicable al Subsistema de Salud de la Policía Nacional, cuya estructura y funcionamiento difieren del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 31.
Recordó que, conforme al artículo 279 de la Ley 100 de 1993, los miembros de la Fuerza Pública se encuentran exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social. Su régimen propio se encuentra regulado por la Ley 352 de 1997 y el Decreto 1795 de 2000, normas que delimitan expresamente los afiliados y beneficiarios del subsistema. En particular, el artículo 24 de este último decreto establece que la cobertura solo se extiende al cónyuge, compañero o compañera permanente, hijos menores de 18 años o de hasta 25 si son estudiantes dependientes, hijos con discapacidad y, a falta de estos, los padres del afiliado que dependan económicamente de él. 32.
En ese contexto, la Dirección de Sanidad precisó que los nietos de los afiliados no ostentan la condición de beneficiarios, por lo que no pueden ser inscritos ni recibir atención médica con cargo a los recursos del Subsistema, los cuales poseen destinación constitucional y legal específica. Agregó que su actuación está sujeta al principio de legalidad, que impide a las entidades públicas asumir funciones o gastos no previstos en la norma, advirtiendo que una extensión de cobertura no autorizada podría incluso configurar peculado por destinación. 33.
Asimismo, citó el artículo 27 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), que garantiza el derecho a la salud integral de todos los niños y niñas menores de 18 años, disponiendo que, cuando no figuren como beneficiarios de ningún régimen, el costo de su atención será asumido por la Nación a través del Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien sea en el régimen contributivo o en el subsidiado. 34.
Finalmente, la Dirección de Sanidad señaló que la obligación de garantizar la atención en salud del menor Maximiliano Agudelo Castaño corresponde al Estado, a través del Sistema General de Seguridad Social, mediante los hospitales públicos y demás instituciones que reciben recursos nacionales destinados a la protección de la primera infancia, no siendo jurídicamente viable ni financieramente procedente su atención dentro del régimen especial de la Policía Nacional.
(16 025) II. CONSIDERACIONES II.I. Problema jurídico. 35. La controversia a dirimir se centra en determinar si ¿la decisión de primera instancia, que ordenó la afiliación del menor Maximiliano Agudelo Castaño al Subsistema de Salud de la Policía Nacional en calidad de beneficiario de su abuelo, se encuentra ajustada a derecho, o si, por el contrario, debió tenerse en cuenta la normativa especial que regula los regímenes de excepción, particularmente lo dispuesto en el Decreto 1795 de 2000, que excluye a los nietos de los afiliados como beneficiarios del sistema? 36.
Para lo anterior, se abordarán los siguientes puntos: i) el marco jurídico para Régimen Especial de Salud de las Fuerzas Militares y Policía Nacional y el Derecho a la Salud de Menor de Edad y Excepción de Inconstitucionalidad. y ii) el caso concreto. II.II. Fundamentos normativos y jurisprudenciales
37. RÉGIMEN ESPECIAL DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES Y POLICÍA NACIONAL. El sistema de salud de los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional constituye un régimen especial previsto en la Ley 352 de 1997 y estructurado por el Decreto 1795 de 2000.2 De acuerdo con el artículo 4 de este último, el sistema se encuentra dividido en el subsistema de salud de las fuerzas militares y el subsistema de salud de la Policía Nacional, cada uno administrado por su 2 Sentencia T-006 de 2024, Corte Constitucional. respectiva Dirección General de Sanidad Militar, las cuales tienen dentro de sus funciones el registro de la afiliación del personal que pertenece a cada subsistema.3 38.
El Decreto 1795 del 14 de septiembre de 2000 por el cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional establece: “ARTICULO 23. AFILIADOS. Existen dos (2) clases de afiliados al SSMP: a) Los afiliados sometidos al régimen de cotización: 1. Los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en servicio activo. 2.
Los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en goce de asignación de retiro o pensión.
ARTICULO 24. BENEFICIARIOS. Para los afiliados enunciados en el literal a) del artículo 23, serán beneficiarios los siguientes: a) El cónyuge o el compañero o la compañera permanente del afiliado. Para el caso del compañero(a) sólo cuando la unión permanente sea superior a dos (2) años. b) Los hijos menores de 18 años de cualquiera de los cónyuges o compañero (a) permanente, que hagan parte del núcleo familiar o aquellos menores de 25 que sean estudiantes con dedicación exclusiva y que dependan económicamente del afiliado. c) Los hijos mayores de 18 años con invalidez absoluta y permanente, que dependan económicamente del afiliado y cuyo diagnóstico se haya establecido dentro del límite de edad de cobertura. d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, la cobertura familiar podrá extenderse a los padres del afiliado, no pensionados que dependan económicamente de él.” 39.
En efecto los beneficiarios del Sistema de Salud de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en servicio activo o que estén retirados son: el cónyuge, compañero permanente, hijos y padres que cumplan los requisitos que prevé la norma transcrita. Es claro que los nietos no se encuentran en dicha norma. 40. No obstante, el artículo 13 de la Constitución política, consagra la especial protección del Estado a las personas que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad o de debilidad manifiesta a causa de su condición de edad, o discapacidad mental o física.
A su vez, el artículo 47 de la Carta fija la obligación estatal de adelantar planes de integración, rehabilitación y previsión para los menores de edad y para los que se encuentren en estado de discapacidad, y establece la prestación de atención especializada cuando éstos lo requieran. 3 Decreto 1795 de 2000, artículo 4, 13 y 19. 41.
Adicionalmente, debe recordarse que dicha obligación de especial protección por parte del Estado, no excluye los deberes que respecto de ellos tienen la familia y los particulares en general, los cuales se deben asumir en desarrollo del principio de solidaridad (Arts. 1 y 95-2 C.P.), ya que todas estas instituciones son parte conformante de una colectividad.
De esta manera, existe una responsabilidad compartida del Estado, la familia y los particulares en general en la protección de los menores de edad y de las personas en estado de discapacidad o de los disminuidos físicos o mentales. 42. DERECHO A LA SALUD DE MENOR DE EDAD. El artículo 49 Superior dispone que la atención en salud es un servicio público y un derecho económico, social y cultural que el Estado debe garantizar a las personas.
Ello implica asegurar el acceso a su promoción, protección y recuperación. Adicionalmente, el artículo 44 constitucional establece que “son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social (…)” y prevé la prevalencia de estos frente a los derechos de los demás. 43. Esta disposición constitucional es concordante con lo establecido en tratados internacionales suscritos por Colombia, como es el caso de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño4.
Este instrumento obliga al Estado a asegurar la atención en salud a los menores de edad con estándares de calidad, al hacer referencia al más alto nivel posible y de accesibilidad, indicando que deben adelantarse esfuerzos para asegurar que no se prive el goce de estos servicios a los menores. 44. A nivel legal, el artículo 27 del Código de Infancia y Adolescencia establece que: “todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a la salud integral.
La salud es un estado de bienestar físico, psíquico y fisiológico y no solo la ausencia de enfermedad. Ningún Hospital, Clínica, Centro de Salud y demás entidades dedicadas a la prestación del servicio de salud, sean públicas o privadas, podrán abstenerse de atender a un niño, niña que requiera atención en salud”. 45. De igual manera, el artículo 163 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 218 de la Ley 1753 de 2015, dispone los beneficiarios del régimen contributivo de salud, precisando que el núcleo familiar del afiliado cotizante estará constituido por: “a) El cónyuge. b) A falta de cónyuge, la compañera o compañero permanente. c) Los hijos hasta que cumplan los veinticinco (25) años de edad que dependan económicamente del afiliado. d) Los hijos de cualquier edad si tienen incapacidad permanente y dependen económicamente del afiliado. e) Los hijos del cónyuge o compañero permanente del afiliado que se encuentren en 4 Adoptado en Colombia mediante la Ley 12 de 1991. las situaciones definidas en los literales c) y d) del presente artículo. f) Los hijos de beneficiarios y hasta que dichos beneficiarios conserven su condición. g) Las personas identificadas en los literales c), d) y e) del presente artículo que estén a cargo del afiliado familiar hasta el tercer grado de consanguinidad como consecuencia del fallecimiento o la ausencia de sus padres o la pérdida de la patria potestad por parte de los mismos. h) A falta de cónyuge o compañera o compañero permanente y de hijos, los padres del afiliado que no estén pensionados y dependan económicamente de este.” 46.
Esta norma delimita los sujetos que integran el grupo familiar protegido por el régimen contributivo, y sirve como referente normativo para determinar los casos en que los menores pueden ser incluidos como beneficiarios, especialmente como en el caso que nos ocupa, en el que el que el recién nacido es hijo de una de las beneficiarias del accionante y además dependen económicamente del mismo. 47.
Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dicho: “En el sub exámine los derechos cuya violación se invocan: el derecho a la salud, los derechos de los niños y el derecho a la vida, pueden ser protegidos a través de la acción de tutela de la acción de tutela, dado que, como lo ha sostenido la Corporación en diversos pronunciamientos, tanto la seguridad social como la salud, adquieren la categoría de derechos fundamentales cuando se trata de menores de edad.
Para la Sala, al tenor del artículo 44 de la Carta, el derecho a la salud de los niños no sólo es fundamental, sino prevalente, en el sentido de su respeto incondicional y universal; por esta razón el estado debe de manera primordial asegurar en la medida de sus posibilidades y capacidades, su eficacia; lo cual significa que en ausencia de la específica obligación legal, reglamentaria o contractual de la cobertura familiar, por vínculos jurídicos y económicos entre entidades de seguridad social y los trabajadores y empleadores, o ante la falta de cualquier otro plan o régimen de seguridad social o de compensación familiar o prestacional público, privado o mixto, prepagado o subsidiado, directo o indirecto que comprenda a los menores, éstos tienen el Derecho Fundamental Constitucional de ser atendidos por el Estado en casos de afección a su salud e integridad física a su salud e integridad física, y a gozar de la seguridad social para su protección integral.” 5 48.
Es así que la seguridad social y la salud adquieren el carácter de derechos fundamentales cuando se trata de menores de edad. 49. En este sentido, cualquier consideración en lo referente a la atención en salud de los niños y niñas debe verse determinada por la fundamentalidad de su derecho, la prevalencia de este sobre los derechos de los demás y la amplía jurisprudencia de la 5 CONSEJO DE ESTADO, Sección Cuarta, M.P. DELIO GÓMEZ LEYVA, Radicación Número AC-5870, Actor: Ruby de Jesús Castañeda Salamanca, Mayo 29 de 1998, Bogotá Corte en la materia encaminada a reconocer la protección reforzada de los menores de edad en lo referente a la satisfacción de sus derechos.6 50.
Particular atención merece el caso de los niños en primera infancia hijos de padres menores de edad, respecto de los cuales la Corte Constitucional ha precisado que las EPS están obligadas a garantizar de manera inmediata y continua la atención en salud desde el mismo momento del nacimiento, cuando estos sean beneficiarios del régimen contributivo. 51.
El alto tribunal ha señalado que dichas entidades deben acompañar a las madres adolescentes durante la gestación, orientándolas sobre los trámites necesarios para la afiliación del hijo al sistema, y que, si al momento del parto aún no se ha definido la entidad responsable, la EPS deberá asumir temporalmente la atención médica del recién nacido. 52.
Así mismo, la jurisprudencia ha determinado que los menores pueden incorporarse al sistema en tres formas: como dependientes de sus abuelos cotizantes, como beneficiarios de sus padres cuando estos sean afiliados principales, o mediante el régimen subsidiado en caso de no contar con recursos. No obstante, en aras de garantizar una protección efectiva y evitar cargas económicas desproporcionadas, la Corte ha flexibilizado el requisito del pago de la UPC adicional, permitiendo que los nietos de los cotizantes puedan permanecer en el régimen contributivo sin dicho pago cuando los padres carecen de medios económicos y la afiliación subsidiada no resulta adecuada para sus necesidades.7 53.
De esta manera, se reafirma que el derecho fundamental a la salud de los menores de edad debe hacerse efectivo sin obstáculos administrativos ni exigencias económicas que limiten su acceso al sistema, en atención a la protección reforzada que les otorga la Constitución y a la obligación del Estado de asegurar su atención oportuna, continua y de calidad.
54. EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. La excepción de inconstitucionalidad es una herramienta a través de la cual las autoridades judiciales cumplen con la “facultad-deber” de inaplicar en un caso concreto una norma por contrariar la Constitución Política. Es una figura jurídica que se fundamenta en el artículo 4 de la Constitución, el cual prevé que “La Constitución es norma de normas” y que “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.
Precisamente, de la referida disposición constitucional “se deriva la obligación de aplicar preferentemente las normas constitucionales, cuando las normas de inferior jerarquía resultan 6 Sentencia T-513 del 2020, Corte Constitucional. 7 Sentencia T- 133 de 2013, Corte Constitucional. incompatibles con las primeras”.8 La excepción de inconstitucionalidad aplica sin necesidad de ser “alegada o interpuesta como acción”. además, es una herramienta que “se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política”9 55.
La jurisprudencia constitucional ha establecido tres escenarios puntuales en los que procede dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad, a saber:10 (i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad […]; (ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales” 56. En conclusión, cuando una autoridad evidencie que la aplicación en un caso particular de una norma de inferior jerarquía a la Constitución puede resultar en un desconocimiento de la misma, a pesar de que en abstracto dicha norma sea considerada constitucional, cuando menos por la presunción de constitucionalidad que la reviste, la autoridad se verá en la necesidad de inaplicar la disposición contradictoria solo para ese caso particular de conformidad con el mandato consagrado en el artículo 4 de la Carta.
Lo anterior, en ningún caso tendrá como consecuencia que la norma inaplicada deje de ser vinculante y parte del ordenamiento jurídico. II.III. Caso concreto 57. Conforme los elementos de juicio allegados al expediente, se acreditaron los siguientes hechos: 58. Que el señor Francisco Javier Agudelo Pineda es titular de una pensión de invalidez reconocida mediante Resolución N.º 01415 del 28 de septiembre de 2011, 8 Sentencia T-389 de 2009, Corte Constitucional. 9 Sentencia SU-132 de 2013, Corte Constitucional. 10 Sentencia SU-599 de 2019, Corte Constitucional. respecto de la cual se descuenta el 4% de su mesada pensional con destino a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional.
(4 008) 59. Así mismo, se acreditó que el accionante asume la totalidad de la manutención de su hija menor de edad, Salomé Agudelo Castaño, quien actualmente tiene 15 años, es estudiante y depende económicamente de su padre. (4 007) 60. Se estableció igualmente que la menor Salomé Agudelo Castaño dio a luz el 10 de septiembre de 2025 al menor Maximiliano Agudelo Castaño, quien nació de manera prematura, circunstancia que ha requerido cuidados médicos especiales y atención continua.
(1 001) 61. De acuerdo con lo manifestado y probado en el expediente, el padre biológico del recién nacido no contribuye a su sostenimiento, razón por la cual el señor Francisco Javier Agudelo Pineda ha asumido no solo la manutención de su hija, sino también la del menor Maximiliano, cubriendo los gastos derivados de su atención médica y cuidado.(4 007) 62.
En ese contexto, el accionante solicitó ante la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional la afiliación del menor en calidad de beneficiario, petición que fue negada bajo el argumento de que los nietos de los afiliados no se encuentran incluidos dentro de los beneficiarios del Subsistema de Salud de la Policía Nacional, conforme a lo dispuesto en los artículos 23 y 24 del Decreto 1795 de 2000.
Se le indicó, además, que la única posibilidad sería su vinculación como dependiente, lo cual implicaba el pago de una cotización adicional. (1 004) 63. Ante la negativa, el señor Francisco Javier Agudelo Pineda interpuso acción de tutela, alegando la vulneración de los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna de su nieto y de su hija menor de edad, quienes, por su condición, son sujetos de especial protección constitucional.
(1 004) 64. La Juez de primera instancia amparó los derechos fundamentales invocados, considerando las condiciones particulares del caso y la situación de especial vulnerabilidad de los menores involucrados. En consecuencia, ordenó a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional afiliar al menor Maximiliano Agudelo Castaño al Subsistema de Salud de la Policía Nacional en calidad de beneficiario del señor Francisco Javier Agudelo Pineda, sin exigir el pago de cuota adicional alguna.
(13 022) 65. Posteriormente, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y la Unidad Prestadora de salud de Caldas, informaron haber dado cumplimiento a la medida previa, garantizando la atención médica del menor. Sin embargo, en sede de impugnación, solicitaron la revocatoria de la decisión, al considerar que la misma desconoció el marco normativo aplicable a los regímenes de excepción, en los cuales no se contempla la posibilidad de incluir a los nietos como beneficiarios del Subsistema de Salud de la Policía Nacional.
(15 024) (16 025) 66. Así las cosas, se encuentra acreditado que tanto Salomé Agudelo Castaño, madre adolescente del menor Maximiliano Agudelo Castaño, como este último, son sujetos de especial protección constitucional, en virtud de su condición de menores de edad. Tal circunstancia impone al Estado y a todas las instituciones que lo representan el deber reforzado de garantizar la protección integral de sus derechos, en especial los relacionados con la vida, la salud, el mínimo vital y la dignidad humana. 67.
En esa línea, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la situación de los hijos de padres menores de edad exige una protección reforzada y diferenciada, pues la madre adolescente, al ser también menor de edad, carece de plena autonomía y de medios económicos para garantizar la atención en salud de su hijo. Por ello, la Corte ha sostenido que las entidades promotoras de salud deben asumir de manera inmediata la atención médica del recién nacido, acompañar a la madre durante la gestación y facilitar la afiliación del menor sin imponer requisitos económicos o administrativos.
Esta obligación se extiende, incluso, a permitir la afiliación del niño como dependiente de sus abuelos cotizantes sin exigir el pago adicional de la UPC, cuando los padres carecen de recursos. En consecuencia, tanto la madre adolescente como su hijo deben ser amparados integralmente por el Estado, bajo el principio del interés superior del menor y la prevalencia de los derechos de la niñez. 68.
De igual manera, se demostró que el recién nacido presenta condiciones de salud delicadas derivadas de su nacimiento prematuro, que exigen atención médica constante, seguimiento especializado y continuidad en los tratamientos. En este escenario, resulta evidente que la interrupción o dilación en la prestación del servicio de salud podría generar un perjuicio irremediable, dadas las consecuencias que una omisión de atención adecuada podría acarrear para su desarrollo y supervivencia. 69.
Ahora bien, si bien la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional aduce que el marco normativo aplicable excluye expresamente a los nietos de los afiliados del listado de beneficiarios del Subsistema de Salud de la Policía Nacional, tal disposición no puede aplicarse de manera automática ni rígida, cuando de su aplicación literal se derive la vulneración de derechos fundamentales de un menor de edad. 70.
En efecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, en virtud del principio de supremacía constitucional y la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4 de la Carta Política, el juez puede inaplicar una norma legal o reglamentaria en un caso concreto, cuando su aplicación desconozca los mandatos superiores de protección de los derechos fundamentales.
Esta situación se configura, precisamente, cuando la aplicación formal de la norma resulta incompatible con la finalidad del Estado social de derecho y los principios de dignidad humana, igualdad material y prevalencia de los derechos de los niños. 71. En esa misma dirección, el despacho observa que la norma del régimen especial de salud de la Policía Nacional que excluye a los nietos como beneficiarios no solo contradice los mandatos constitucionales ya expuestos, sino que también resulta incompatible con lo dispuesto en el artículo 163 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 218 de la Ley 1753 de 2015, el cual expresamente reconoce como parte del núcleo familiar del cotizante a “los hijos de beneficiarios y hasta que dichos beneficiarios conserven su condición”.
En tal sentido, la interpretación restrictiva adoptada por la entidad desconoce que el legislador ordinario sí prevé la posibilidad de que los hijos de los hijos beneficiarios sean amparados por el sistema contributivo cuando dependen económicamente del afiliado principal. Por ello, además de contrariar la Constitución, la exclusión aplicada por la Dirección de Sanidad carece de sustento legal y debe inaplicarse para garantizar la efectividad del derecho a la salud del menor. 72.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha precisado que la excepción de inconstitucionalidad procede, entre otros casos, “En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental. En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”.11 73.
En ese sentido, la Sala considera que, dadas las particularidades del presente caso, a saber, una madre adolescente sin ingresos propios y un recién nacido en condición de vulnerabilidad médica, la aplicación estricta de las normas que restringen la afiliación de los nietos en el Subsistema de Salud de la Policía Nacional, conduciría a un resultado contrario a los mandatos superiores de protección a la infancia y a la vida digna, por lo cual procede la inaplicación excepcional de dichas disposiciones, en aras de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales invocados. 74.
De otro lado, no resulta razonable ni proporcionado exigir la afiliación del menor al Sistema General de Seguridad Social en Salud, ya sea en el régimen contributivo o subsidiado, pues dicho trámite supone barreras administrativas y demoras incompatibles con la urgencia médica del caso. De hecho, la jurisprudencia ha señalado que, si bien el legislador puede establecer diferencias entre los regímenes exceptuados y el régimen general, incluso reduciendo ciertos beneficios, ello no puede traducirse en un desconocimiento de la protección integral del núcleo familiar ni en la desatención de derechos de los menores. 11 Sentencia Su–109 de 2022, Corte Constitucional. 75.
En este caso, la exclusión de los nietos como beneficiarios del Subsistema de Salud de la Policía Nacional no resulta necesaria ni proporcional. Aunque dicha limitación podría justificarse en la intención de preservar la sostenibilidad financiera del sistema, no satisface los criterios de necesidad ni de proporcionalidad en sentido estricto, toda vez que existen medidas menos gravosas para el sistema que garantizan simultáneamente la protección efectiva de los derechos fundamentales de los menores.
En efecto, someter a un bebé recién nacido y con problemas de salud a los trámites de clasificación del SISBÉN o a la espera de afiliación en el régimen subsidiado implica una carga desproporcionada y contraria a su derecho a una atención inmediata, integral y continua. 76. Finalmente, incluso bajo la protección ordenada por la juez de primera instancia, no se advierte una afectación real a la sostenibilidad del régimen de salud de la Policía Nacional, por las siguientes razones: (i) conforme a lo previsto en el artículo 218 de la Ley 1753 de 2015, la calidad de beneficiario de un menor puede subsistir mientras se mantenga la del beneficiario principal, lo que implica que se trata de una medida temporal y finita; y (ii) el afiliado cotizante —en este caso, el señor Agudelo Pineda— asume un aporte económico regular, que contribuye al sostenimiento del sistema y permite cubrir los costos básicos del acceso a los servicios médicos del grupo familiar bajo su cargo. 77.
En consecuencia, la Sala considera que, dadas las circunstancias excepcionales acreditadas, la decisión adoptada por la juez de primera instancia se ajusta a derecho y resulta necesaria para la salvaguarda de los derechos fundamentales del menor Maximiliano Agudelo Castaño y de su madre, en tanto garantiza su atención médica oportuna y preserva su vida y dignidad humana, en armonía con los mandatos superiores que rigen la protección reforzada de la infancia y la familia III.
CONCLUSIÓN 78. Se modificará la providencia emitida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales en el asunto de la referencia. 79. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Modificar la sentencia proferida el 29 de agosto de 2025 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, en la acción de tutela interpuesta por el señor Francisco Javier Agudelo Pineda, en contra de la Dirección De Sanidad de la Policía Nacional Disan y la Regional de Aseguramiento en Salud No.3, por las consideraciones efectuadas en precedencia la cual quedará de la siguiente manera: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la salud, vida digna y seguridad social del menor Maximiliano Agudelo Castaño.
SEGUNDO: INAPLICAR POR INCONSTITUCIONAL los artículos 23 y 24 del Decreto 1795 de 2000.
TERCERO: ORDENAR a la DIRECCIÓN DE SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL - REGIONAL DE ASEGURAMIENTO EN SALUD No. 3 que de manera inmediata afilie al menor Maximiliano Agudelo Castaño al sistema de salud de la Policía Nacional en calidad de beneficiario de su abuelo materno, señor Francisco Javier Agudelo Pineda, sin exigir para tal efecto el pago de cotización o cuota adicional alguna.
Protección que operará mientras la madre Salomé Agudelo Castaño cumpla la mayoría de edad y, en todo caso, hasta que cumpla 25 años siempre que acredite que se encuentra incapacitada para trabajar en razón de sus estudios. Se autorizará a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional – Regional de Aseguramiento en Salud No. 3 para repetir contra el ADRES los costos en los que incurra y que, en virtud de la ley, no le corresponde asumir.
CUARTO: Si esta decisión no fuere impugnada oportunamente, envíese el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos del inciso segundo de artículo 31 del Decreto 2591 de 1.991.”
SEGUNDO: Notifíquese por el medio más eficaz y expedito.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha, por los magistrados, Firmado electrónicamente SAMAI JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Ponente Firmado electrónicamente SAMAI DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Firmado electrónicamente SAMAI AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado