SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025).
MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE TRINIDAD BERNAL DE CARVAJAL C.C.37.923.104 trinidadbernaldecarvajal@gmail.com abogadofredymayorga@gmail.com DEMANDADO UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL «UGPP» rballesteros@ugpp.gov.co; notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co;
MINISTERIO PÚBLICO Xirys María Mora Alvarado xmora@procuraduria.gov.co; RADICADO Y LINK DEL EXPEDIENTE 68001333301120200013301 TEMAS RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE EN RÉGIMEN ESPECIAL DEL INPEC. No procede incluir factores excluidos por la ley que no tienen naturaleza salarial. El hecho de que el causante haya devengado la prima de riesgo, la bonificación por recreación y el subsidio familiar en el último año de servicios no tiene como efecto legal su inclusión en el IBL pensional.
Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2021 por el Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga, que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES A. La demanda1 1. Pretensiones Pretende la demandante que se declare la nulidad parcial de los siguientes actos: (i) La Resolución No. 29392 del 31 de diciembre de 2001 mediante la cual se reconoce una pensión de jubilación; (ii) la Resolución No. 43323 del 02 de septiembre de 2008, mediante la cual se reconoce la sustitución de una pensión de jubilación, en cuanto a su monto pensional; y (iii) la nulidad total de las Resoluciones Nos. 4214 del 22 de julio de 2003; 17208 del 30 de agosto de 2004; 17242 del 28 de noviembre de 2012, 042584 del 10 de noviembre de 2016; 32596 del 29 de octubre de 2019; y RDP 038534 del 19 de diciembre de 2019, expedidas por la UGPP, en cuanto no incluyeron todos los emolumentos percibidos por el causante Alirio Carvajal Flórez (q.e.p.d.), en su condición de servidor público del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la entidad demandada i) reajustar la pensión sustitutiva de jubilación, incluyendo emolumentos salariales como: sueldo básico, sobresueldo, bonificación por servicios prestados, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, subsidio de 1 Expediente digital SAMAI Índice 0010.
Carpeta en OneDrive. Documento: 01DemandaActuacion - OneDrive. 2 RADICADO 680013333-011-2020-00133-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE TRINIDAD BERNAL DE CARVAJAL DEMANDADO UGPP Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander unidad familiar, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, prima de riesgo y bonificación de recreación y los demás haberes ya reconocidos, actualizados según el último año de servicios ii) cancelar la diferencia resultante de la reliquidación iii) indexar el valor inicial de la pensión de jubilación con base en el IPC iv) cancelar intereses moratorios sobre los dineros adeudados.
Asimismo, solicita que se actualice el valor de las condenas y se dé cumplimiento a la sentencia con fundamento en el artículo 192 del CPACA y se condene a las demandadas al pago de costas y agencias en derecho. 2. Hechos La demandante narra que es cónyuge sobreviviente del señor Alirio Carvajal Flórez, quien laboró en el cargo de dragoneante del INPEC, desde el 8 de mayo de 1979 hasta el 31 de diciembre de 2002.
Refiere que, mediante Resolución No. 29392 del 31 de diciembre de 2001, se reconoció una pensión de jubilación al señor Carvajal Flórez, con base en el 75% del salario básico y el sobresueldo, devengados durante los últimos 10 años de servicio, sin tener en consideración emolumentos adicionales percibidos con ocasión de la actividad laboral.
La pensión se hizo efectiva a partir del 31 de diciembre de 2002, fecha en la que se retiró. Añade que interpuso los recursos en sede administrativa y promovió el proceso judicial No. 2003-00093-01, el cual culminó con sentencia favorable de este Tribunal, en el cual se ordenó reliquidar la pensión y calcular el ingreso base liquidación, incluyendo el sueldo básico, sobresueldo, bonificación por servicios prestados, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de vacaciones, prima de servicio y prima de navidad.
Es así como se expidieron los siguientes actos administrativos de reliquidación pensional: Resoluciones No. 4214 de 22 de julio de 2003, No.17208 del 30 de agosto de 2004, No. 17242 del 28 de noviembre de 2012, No. 042584 del 10 de noviembre de 2016, No. 32596 del 29 de octubre de 2019 y No. 038534 del 19 de diciembre de 2019 expedidas por la UGPP, pero sin incluir la prima de riesgo, la bonificación de recreación y el subsidio familiar. 3.
Normas violadas y concepto de violación Se registran en la demanda las siguientes normas: los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 13, 25, 29, 53 y 209 de la Constitución Política de 1991; los artículos 21 y 127 del Código Sustantivo del Trabajo; la Ley 32 de 1886; las Leyes 57 y 153 de 1887; la Ley 4ª de 1966; la Ley 6ª de 1945; la Ley 1848 de 1969; los artículos 11, 36, 272, 273 y 288 de la Ley 100 de 1993; el artículo 14 de la Ley 50 de 1990; el artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978; el Decreto 1302 de 1978; el Decreto 3135 de 1968; el Decreto 1848 de 1969; los artículos 2º y 3º del Decreto 407 de 1994; el Decreto 446 de 1994; el Decreto reglamentario 813 de 1994, en su artículo 3º, incisos 1º y 2º; y el Decreto 0113 de 1998.
La parte demandante alega que el acto impugnado es nulo por varias razones. En primer lugar, considera que se incurrió en desviación de poder y falsa motivación al no incluir en la liquidación pensional elementos salariales como el promedio salarial, el subsidio de unidad familiar, la prima de riesgo y la bonificación de recreación, devengados durante el último año de servicio.
Agrega que el Decreto 1045 de 1978, 3 RADICADO 680013333-011-2020-00133-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE TRINIDAD BERNAL DE CARVAJAL DEMANDADO UGPP Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander en su artículo 45, establece estos factores salariales para los servidores públicos, como en el caso del causante, quien se desempeñó como dragoneante del INPEC.
Asimismo, la actora señala que, conforme al artículo 4º de la Ley 4ª de 1966, la pensión de jubilación debe calcularse con base en el 75% del promedio mensual del último año de servicios, lo que no se tuvo en cuenta. También cita la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 19 de noviembre de 2015 (exp. No. 25000- 23-42-000-2013-01541-01), que establece criterios sobre la liquidación de pensiones, y la del Tribunal Administrativo de Santander (exp.
No. 68001-33-33- 011-2014-00175-01), que aclara que la prima de riesgo debe considerarse en la liquidación de pensiones para servidores del INPEC. Finalmente, argumenta que no es aplicable la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 (exp. No. 52001-23-33-000-2012-00143-01), ya que la Ley 33 de 1985 y el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no regulan la materia.
B. Contestación de la demanda2 La Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se opone a las pretensiones de la demanda, para lo cual argumenta: i) la liquidación pensional se ajusta a derecho. Se tuvieron en consideración las disposiciones aplicables, esto es, la Ley 32 de 1986, el Decreto 407 de 1994, el Acto Legislativo 01 de 2005 y el Código Contencioso Administrativo; ii) la liquidación se hizo aplicando el 75% al ingreso base liquidación, con el promedio de lo devengado el último año de servicio sobre los factores cotizados; iii) los emolumentos solicitados por la parte actora no constituyen factor salarial y no fueron objeto de cotización; iv) por disposición del artículo 10 del Decreto 446 de 1994, la prima de riesgo no constituye factor salarial, lo cual fue reiterado en el artículo 10 del Decreto 611 de 2007; y v) la carga de la prueba para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados corresponde al extremo accionante y en este caso no se cumplió. C. La sentencia recurrida3 En sentencia del 30 de noviembre de 2021 el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga resolvió lo siguiente:
PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda formulada por TRINIDAD BERNAL DE CARVAJAL contra la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES -UGPP- de conformidad con las consideraciones de la parte motiva.
SEGUNDO. No hay lugar a condenar en costas, conforme con la parte motiva. Como fundamento de su decisión, el juzgado de primera instancia considera que, por remisión de la Ley 32 de 1986 y en los términos de lo dispuesto en la sentencia dentro del expediente No. 2006-01849-00, son aplicables, pero sin el alcance aducido por el extremo activo, la Ley 4ª de 1966 en el artículo 4º que dispuso una pensión de jubilación por el 75% del promedio mensual obtenido durante el último año de servicios y el Decreto 1045 de 1978 en el artículo 45 que al prever los factores salariales base de la liquidación no incluyó los solicitados por la parte actora.
Indica que, en consonancia con el Decreto 446 de 1994, por el cual se establece el régimen prestacional de los servidores públicos del INPEC, ni la prima de riesgo 2 Expediente digital SAMAI Índice 0010. Carpeta en OneDrive. Documento: 04ContestacionUGPP - OneDrive 3 Expediente digital SAMAI Índice 0010. Carpeta en OneDrive. Documento: 08Sentencia - OneDrive 4 RADICADO 680013333-011-2020-00133-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE TRINIDAD BERNAL DE CARVAJAL DEMANDADO UGPP Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander (artículo 11), ni el subsidio familiar (artículo 15) constituyen factor salarial.
Agrega que, en igual sentido, el Decreto 451 de 1984 estableció la bonificación por recreación sin carácter salarial para efectos de la liquidación de prestaciones sociales. La juez de instancia señala que, luego de hacer una lectura de la Ley 6ª de 1945, el Decreto Ley 407 de 1994, que establece un nuevo régimen de personal en el INPEC; el Decreto 1302 de 1978, que regula la clasificación y remuneración de los empleos del personal carcelario y penitenciario; y el Decreto 784 de 1989, que reglamenta el subsidio de unidad familiar, no se advierte la existencia de un derecho a favor del causante como trabajador del INPEC para que el ingreso base de liquidación incluya los factores de prima de riesgo, subsidio familiar y bonificación por recreación. Refiere que, de acuerdo con las posturas jurisprudenciales del Consejo de Estado, los factores salariales a tener en consideración en el salario base liquidación de la pensión de jubilación de los empleados del INPEC, sea que la actuación se rija por la Ley 32 de 1968, el Decreto 2090 de 2003 o por su régimen de transición, se realiza sobre los factores respecto de los cuales se hicieron cotizaciones.
Advierte que el último año de servicios del causante fue del 30 de diciembre de 2001 al 30 de diciembre de 2002 y dentro de este percibió, entre otros, los factores de bonificación de recreación, prima de riesgo y subsidio de unidad familiar. Sostiene, no obstante, que ninguno de ellos fue objeto de cotización, de manera que no tienen proyección ni efectos en la liquidación de la pensión. D. La apelación4 La parte demandante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se concedan las pretensiones de la demanda, al considerar que el a quo incurre en una indebida valoración tanto del material probatorio como del régimen jurídico aplicable.
Sostiene que el fallo de primera instancia desconoce que el causante, durante su último año de servicios, percibe de manera habitual y periódica la prima de riesgo, la bonificación por recreación y el subsidio familiar, factores que, a su juicio, cumplen con las condiciones legales para integrar el ingreso base de liquidación pensional.
Afirma que la prima de riesgo ha sido reconocida como factor salarial por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 1 de agosto de 2013, la cual califica como de unificación y considera aplicable al caso concreto. Alega, además, que la exclusión de los factores mencionados vulnera derechos adquiridos protegidos constitucionalmente, y cuya incorporación en la liquidación pensional encuentra sustento en la Ley 6ª de 1945, la Ley 4ª de 1966, el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, así como en los Decretos 1302 de 1978, 407 y 446 de 1994, y 784 de 1989.
Reitera que tanto la jurisprudencia constitucional como de lo contencioso administrativo han reconocido una noción amplia de salario para efectos pensionales, conforme a la cual deben incluirse todas aquellas sumas que se perciben como retribución directa, habitual y periódica por la prestación del servicio. Invoca principios como la favorabilidad, la primacía de la realidad sobre las formas y la imprescriptibilidad del derecho pensional, y cita decisiones proferidas por distintos tribunales administrativos que, en casos similares, ordenan la reliquidación 4 Expediente digital en SAMAI.
Índice 00010. Carpeta en OneDrive. Documento 01ApelacionParteActora 5 RADICADO 680013333-011-2020-00133-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE TRINIDAD BERNAL DE CARVAJAL DEMANDADO UGPP Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander de la pensión con inclusión de los factores reclamados.
Asimismo, solicita que se apliquen tales criterios a su caso, en garantía del derecho a la igualdad y al restablecimiento pleno de sus derechos pensionales. E. Trámite del recurso de apelación en segunda instancia Mediante auto del 15 de febrero de 20225, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES A. Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia, razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia. B. El problema jurídico y su resolución De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve el siguiente problema jurídico: ¿Tiene derecho la señora Trinidad Bernal de Carvajal a la reliquidación de la pensión de sobrevivientes que devenga, con inclusión de la prima de riesgo, la bonificación por recreación y el subsidio familiar percibidos por el señor Alirio Carvajal Flórez (q.e.p.d.) durante su último año de servicios como dragoneante del INPEC? Tesis: No. Fundamento jurídico: El régimen pensional aplicable a los empleados del INPEC vinculados con anterioridad al 28 de julio de 2003 se rige por la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994, disposiciones que, en lo no previsto, remiten a las normas vigentes para los empleados públicos del orden nacional.
Inicialmente resultaba aplicable el Decreto 1045 de 1978, pero con la expedición del Decreto 446 de 1994, se estableció un régimen prestacional y salarial específico para el personal del INPEC, con aplicación preferente. Esta norma define los factores que integran el salario para efectos pensionales y excluye expresamente, entre otros, la prima de riesgo, la bonificación por recreación y el subsidio familiar.
En consecuencia, únicamente pueden integrarse al ingreso base de liquidación los conceptos que el legislador ha definido como salariales. En este caso, la UGPP cumplió una sentencia proferida por este Tribunal en 2016, que determinó el régimen aplicable y los factores para liquidar la pensión del causante. La entidad aplicó de manera estricta lo ordenado y se limitó a incluir los factores expresamente autorizados por la norma.
Pretender incorporar otros conceptos excluidos por el ordenamiento excede los límites del régimen especial y carece de respaldo legal. El hecho de que estos emolumentos hayan sido percibidos durante el último año de servicios no altera su naturaleza ni les confiere efectos salariales que el legislador no les reconoce. Para sustentar la tesis planteada, la Sala: (i) determinará el régimen jurídico aplicable a la liquidación pensional del causante, en su calidad de exempleado del INPEC;
(ii) examinará la naturaleza de los conceptos reclamados por la parte actora, con el fin de establecer si tienen carácter salarial conforme a la normativa vigente; 5 Expediente digital en SAMAI. Índice 00004. Carpeta en OneDrive. Documento 12. 2020-133-01 AUTO ADMITE RECURSO 6 RADICADO 680013333-011-2020-00133-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE TRINIDAD BERNAL DE CARVAJAL DEMANDADO UGPP Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander y (iii) concluirá que no procede una nueva reliquidación con inclusión de factores expresamente excluidos del régimen salarial aplicable.
C. Marco jurídico Régimen pensional aplicable a los miembros del INPEC vinculados antes del 28 de julio de 2003 El artículo 96 de la Ley 32 de 19866 consagró el régimen especial pensional aplicable a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC y reconoció el derecho a la pensión de jubilación una vez cumplidos veinte años de servicio, sin requerir edad mínima.
Esta previsión fue reiterada por el artículo 168 del Decreto 407 de 19947, que mantuvo su vigencia para quienes se encontraban en servicio activo al momento de su entrada en vigencia. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, dicho régimen conservó su aplicabilidad para los empleados vinculados con anterioridad al 28 de julio de 2003, en virtud del principio de respeto por los derechos adquiridos y de lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005.
En consecuencia, a este grupo de servidores no les resultaban aplicables las disposiciones de la Ley 100 de 1993 ni el régimen general contenido en el Decreto 2090 de 2003, que empezó a regir a partir de esa fecha8. Aunque la Ley 32 de 1986 estableció los requisitos para acceder al derecho pensional, no reguló expresamente su forma de liquidación. Por ello, su artículo 1149, reiterado por el artículo 184 del Decreto 407 de 199410, dispuso que, en lo no previsto, debía aplicarse el régimen vigente para los empleados públicos del orden nacional.
Así las cosas, el monto de la prestación debía fijarse conforme al artículo 4 de la Ley 4ª de 196611, norma que ordenó tomar como base el setenta y cinco por ciento (75 %) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios. En lo que respecta a los factores salariales computables para establecer el ingreso base de liquidación, resultaba aplicable lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 197812, que definió los conceptos que debían tenerse en cuenta para 6 ARTÍCULO 96.
Pensión de jubilación. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación al cumplir veinte (20) años de servicio, continuos o discontinuos al servicio de la Guardia Nacional, sin tener en cuenta su edad. 7 ARTICULO 168. PENSION DE JUBILACION. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, que a la fecha de la vigencia del presente decreto se encuentren prestando sus servicios al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación en los términos establecidos en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986.
El tiempo de servicio prestado en la fuerza pública se tendrá en cuenta para estos efectos. Con relación a los puntos porcentuales de cotización, serán determinados por el Gobierno Nacional.
PARAGRAFO 1 º. Las personas que ingresen a partir de la vigencia de este decreto, al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, tendrán derecho a una pensión de vejez en los términos que establezca el Gobierno Nacional, en desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993 para las actividades de alto riesgo.
PARAGRAFO 2 º. El personal Administrativo del Instituto se regirá por las normas establecidas en la Ley 100 de 1993. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 30 de octubre de 2024, CP. Jorge Iván Duque Gutiérrez rad. 08001-23- 33-000-2021-00064-01 (7181-2023). 9 ARTÍCULO 114. Normas subsidiarias. En los aspectos no previstos en esta Ley o en sus decretos reglamentarios, a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, se les aplicarán las normas vigentes para los empleados públicos nacionales. 10 ARTÍCULO 184.
NORMAS SUBSIDIARIAS. En los aspectos no previstos en este Decreto o en los reglamentarios, a los empleados del Instituto se les aplicarán las normas vigentes para los servidores públicos nacionales. 11 ARTÍCULO 4º.- A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
Reglamentado por el Decreto 643 de 1967. Ver Artículo 42 Decreto Nacional 1045 de 1978 12 ARTÍCULO 45. De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrá en cuenta los siguientes factores de salario: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación y la prima técnica; c) Los dominicales y feriados; d) Las horas extras; e) Los auxilios de alimentación y transporte; f) La prima de navidad; g) La bonificación por servicios prestados; h) La prima de servicios; i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-Ley 710 de 1978; 7 RADICADO 680013333-011-2020-00133-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE TRINIDAD BERNAL DE CARVAJAL DEMANDADO UGPP Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander liquidar las prestaciones sociales de los empleados públicos, entre ellos la asignación básica mensual, los gastos de representación, la prima técnica, las horas extras, los dominicales y feriados, las primas de navidad, vacaciones y servicios, la bonificación por servicios prestados, los auxilios de transporte y alimentación, entre otros.
No obstante, a partir de la expedición del Decreto 446 de 199413, se adoptó un régimen prestacional y salarial propio para los empleados del INPEC, con aplicación preferente frente a la norma general. La Sección Segunda del Consejo de Estado indicó que, en virtud de esta regulación específica, los factores que integraban la base de liquidación pensional debían ceñirse exclusivamente a los previstos en dicho decreto14.
El Decreto 446 de 1994 contempló como factores constitutivos de salario, entre otros, la asignación básica mensual (art. 1), la prima de navidad (art. 2), la prima de vacaciones (art. 3), la prima de servicios (art. 4), el auxilio de transporte (art. 13), el auxilio de alimentación (art. 14), el sobresueldo (art. 17) y la bonificación por servicios prestados (art. 18).
A su vez, excluyó expresamente del régimen salarial conceptos como la prima de instalación y alojamiento (art. 5), las primas de capacitación (art. 6), de clima (art. 8), extracarcelaria (art. 9), de seguridad (art. 10), de riesgo (art. 11), de vigilantes instructores (art. 12) y el subsidio familiar (art. 15)15. En relación con la bonificación por recreación, su exclusión como factor salarial fue reiterada por la jurisprudencia, con fundamento en lo previsto en los Decretos 40 de 1998 y 2710 de 200116.
La Sección Segunda de esta alta corporación también precisó que no toda suma percibida por el servidor público tenía carácter salarial y que correspondía exclusivamente al legislador determinar qué conceptos integraban el ingreso base de liquidación17. Por esta razón, rechazó la inclusión de factores no autorizados, en atención al régimen especial aplicable al INPEC18.
De lo anterior se concluye que el régimen especial aplicable a los empleados del INPEC vinculados antes del 28 de julio de 2003 contempla una regulación precisa sobre los requisitos de acceso y la forma de liquidación de la pensión, la cual excluye de manera expresa la incorporación de factores no salariales. En ese contexto, solo pueden integrarse al ingreso base de liquidación aquellos conceptos definidos por el legislador como salario.
D. Análisis de las pruebas De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: 1. El señor Alirio Carvajal Flórez (q.e.p.d.) nació el 24 de marzo de 1956 y prestó sus servicios al INPEC en el cargo de Dragoneante, Código 5260 Grado 11, adscrito al Centro de Reclusión de Zapatoca (S), desde el 8 de mayo de 1979 hasta el 30 de diciembre de 2002, según consta en la certificación expedida el 9 de octubre de k) La prima de vacaciones; l) El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968. 13 Decreto 446 de 1994.
“Por el cual se establece el régimen prestacional de los servidores públicos del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC.” 14 Ibidem; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 22 de octubre de 2020, rad. 88001233300020140000601 (4678- 14), CP. William Hernández Gómez. 15 Decreto 446 de 1994. Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección B, sentencia del 11 de abril de 2019, CP.
Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 11001-03-25-000-2013-01111-00(2630-13). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, CP. Víctor Hernando Alvarado Ardila, rad. 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09), sentencia del 11 de abril de 2019, CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 11001-03-25-000-2013-01111-00(2630-13). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 27 de septiembre de 2018, rad. 27001-23- 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 22 de junio de 2023, CP.
Rafael Francisco Suárez Vargas, rad. 52001233300020150073201 (3466-2021), 8 RADICADO 680013333-011-2020-00133-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE TRINIDAD BERNAL DE CARVAJAL DEMANDADO UGPP Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 2018.
Durante dicho periodo, efectuó aportes a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL19. No existe discusión en cuanto a que el régimen pensional aplicable es el previsto en la Ley 32 de 1986, dado que su vinculación se produjo con anterioridad al 28 de julio de 200320. 2. Mediante Resolución No. 29392 del 31 de diciembre de 2001, CAJANAL resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 014016 del 30 de mayo de 2001, revocó dicho acto y reconoció al causante el derecho a la pensión de vejez, en cuantía de $418.721,63, con fecha de causación a partir del 1º de octubre de 1999, condicionada al retiro definitivo del servicio.
Como sustento de dicha decisión, señaló lo siguiente21: (i) Al peticionario era aplicable el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, el cual establecía el derecho de los miembros del INPEC a gozar de una pensión de jubilación al cumplir 20 años de servicio, sin consideración a la edad; (ii) se cumplían los requisitos para acceder a la pensión de jubilación y el estatus jurídico se adquirió el 9 de octubre de 1997; y (iii) la liquidación se efectuó con el 75% del promedio de lo devengado desde el 1º de abril de 1994 hasta el 30 de septiembre de 1999, de acuerdo con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para un valor de $418.721,63, con inclusión de los factores de asignación básica, bonificación de servicios prestados y sobresueldo. 3.
Posteriormente, mediante Resolución No. 4214 del 22 de julio de 2003, CAJANAL resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el acto anterior y confirmó el reconocimiento de la pensión de jubilación a favor del señor Alirio Carvajal Flórez22. 4. El 30 de agosto de 2004, CAJANAL expidió la Resolución No. 17208, por medio de la cual reliquidó la pensión reconocida al señor Alirio Carvajal Flórez con fundamento en la Ley 100 de 1993.
El nuevo valor asignado fue de $572.861,24, con efectos a partir del 1º de enero de 2003. Para ello, tuvo en cuenta: (i) que el retiro del servicio se dispuso en la Resolución No. 4430 del 26 de diciembre de 2002, con efectos a partir del 31 de diciembre del mismo año; y (ii) que la liquidación debía efectuarse con base en el 75% del promedio de lo devengado entre el 1º de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2002, con inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y el sobresueldo como factores salariales.23 5.
El 05 de mayo de 2008 falleció el señor Alirio Carvajal Flórez como consta en certificado de defunción No. 5607499.24 6. El 2 de septiembre de 2008 CAJANAL expidió la Resolución No. 43323, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes causada por el fallecimiento del señor Alirio Carvajal Flórez, a favor de su cónyuge Trinidad Bernal de Carvajal.
La prestación fue reconocida en cuantía de $797.240,61, equivalente al 100%, con efectos a partir del 6 de mayo de 2008, día siguiente al deceso del causante.25 7. El 28 de septiembre de 2009 el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga declaró la nulidad parcial de las Resoluciones No. 29392 del 31 de diciembre de 2001, No. 17208 del 30 de agosto de 2004 y No. 41597 del 2 de diciembre de 2005.
En consecuencia, ordenó a CAJANAL reliquidar la pensión de 19 Expediente digital SAMAI Índice 0009. Documento ANEXOS Archivo PDF 002. fls. 1 al 92. 20 Entrada en vigencia Decreto 2090 de 2003. 21 Expediente digital SAMAI Índice 0009. Documento ANEXOS Archivo PDF 002. fls. 1 al 92. 22 Expediente digital SAMAI Índice 0009. Documento ANEXOS Archivo PDF 002. fls. 1 al 92. 23 Expediente digital SAMAI Índice 0009.
Documento ANEXOS Archivo PDF 002. fls. 1 al 92. 24 Expediente digital SAMAI Índice 0009. Documento ANEXOS Archivo PDF 002. fls. 1 al 92. 25 Expediente digital SAMAI Índice 0009. Documento ANEXOS Archivo PDF 002. fls. 1 al 92. 9 RADICADO 680013333-011-2020-00133-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE TRINIDAD BERNAL DE CARVAJAL DEMANDADO UGPP Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander jubilación reconocida al señor Alirio Carvajal Flórez, tomando como base el 75% del promedio de los factores salariales a los que se refiere el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, obtenidos en el último año de servicios.
Esta reliquidación debía aplicarse a partir del 11 de abril de 2003, con la indexación correspondiente y la inclusión de los incrementos legales26. 8. El 30 de septiembre de 2010 este Tribunal profirió sentencia de segunda instancia, mediante la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada y confirmó la decisión adoptada por el juez de primera instancia. En dicha providencia se consideró27: (i) El régimen pensional de los empleados del INPEC estaba regulado en la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994, cuerpos normativos que en los artículos 114 y 184, respectivamente, remitieron en los aspectos no regulados a las normas de los empleados públicos;
(ii) por falta de regulación especial sobre los factores para liquidar la pensión de jubilación de los trabajadores del INPEC debía acudirse al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, el cual preveía: la asignación básica mensual, los gastos de representación y la prima técnica, los dominicales y feriados, las horas extras, los auxilios de alimentación y transporte, la prima de navidad, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, los viáticos recibidos por término no inferior a 180 días en el último año de servicio, los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al decreto-ley 710 de 1978, la prima de vacaciones, el trabajo suplementario, en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio y las primas y bonificaciones que hubieren sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968; y (iii) en consecuencia, la decisión impugnada se encontraba conforma derecho y debía confirmarse. 9.
El 28 de noviembre de 2012 la UGPP expidió la Resolución No. RDP017242, mediante la cual reliquidó la pensión de vejez post mortem del señor Alirio Carvajal Flórez, en cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. En consecuencia, fijó el valor de la prestación en $820.654, efectiva a partir del 1º de enero de 2003, con efectos fiscales desde el 11 de abril de 2003, en atención a la prescripción trienal28.
Como fundamento de la decisión, considero lo siguiente: (i) En sentencia de primera instancia el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga declaró probada la excepción de prescripción del derecho de reajuste de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 11 de abril de 2003, declaró la nulidad parcial de las Resoluciones Nros. 29392 de 31 de diciembre de 2001, 17208 de 30 de agosto de 2004 y 41597 de 2 de diciembre de 2005 y ordenó reliquidar la pensión tomando como base el 75% de los factores salariales de que trataba el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, obtenidos durante el último año de servicios;
(ii) en fallo de segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión; y (iii) la liquidación se conformaba por el 75% sobre un ingreso base liquidación integrado por el promedio de los salarios y rentas respecto de los cuales cotizó o aportó el interesado entre el 1º de enero de 2002 y el 30 de diciembre de 2002, a saber: asignación básica, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y sobresueldo. 26 Expediente digital SAMAI Índice 0010.
OneDrive. Carpeta: Demanda y actuación. Documento: 26.18Anexo17Expediente enlace a CUADERNO PRINCIPAL - OneDrive 27 Expediente digital SAMAI Índice 0009. Documento ANEXOS Archivo PDF 002. fls. 1 al 92. 28 Expediente digital SAMAI Índice 0009. Documento ANEXOS Archivo PDF 002. fls. 1 al 92. 10 RADICADO 680013333-011-2020-00133-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE TRINIDAD BERNAL DE CARVAJAL DEMANDADO UGPP Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 10.
El 29 de octubre de 2019 la UGPP profirió la Resolución No. RDP032596, mediante la cual respondió a la solicitud presentada por la parte actora el 13 de septiembre del mismo año, orientada a obtener una nueva reliquidación pensional con inclusión de todos los emolumentos percibidos por el causante durante su último año de servicios. La entidad negó la pretensión con base en que: (i) la Resolución No. RDP017242 del 28 de noviembre de 2012 ejecutó una orden judicial y realizó la correspondiente reliquidación de la pensión de vejez;
(ii) no se incluyeron la prima de riesgo, el subsidio familiar ni la bonificación por recreación, al no haber sido ordenadas en el fallo judicial; y (iii) no se presentaron nuevos elementos probatorios que justificaran la modificación de lo previamente decidido.29 11. Mediante la Resolución No. RDP038534 del 19 de diciembre de 2019, la UGPP resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en el sentido de confirmar el acto administrativo recurrido.
Como fundamento de su decisión, consideró que: (i) mediante la Resolución No. RDP017242 del 28 de noviembre de 2012 se había dado cumplimiento a la sentencia judicial de reliquidación pensional, la cual se encontraba ejecutoriada; (ii) de conformidad con el Decreto 446 de 1994, ni la bonificación por recreación ni el subsidio familiar constituían factor salarial; y (iii) no se allegaron elementos de juicio que permitieran modificar la decisión adoptada en primera instancia.30 12.
El último año de servicios del causante fue el comprendido entre el 30 de diciembre de 2001 y el 30 de diciembre de 2002, tiempo durante el cual percibió los siguientes factores salariales: asignación básica mensual, bonificación por servicios prestados, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación de recreación, primas de navidad, de riesgo, de servicios y de vacaciones, sobresueldo, subsidio de unidad familiar y vacaciones.31 De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que no le asiste razón a la parte apelante al solicitar una nueva reliquidación pensional con inclusión de la prima de riesgo, la bonificación por recreación y el subsidio familiar.
Estos conceptos no tienen naturaleza salarial conforme a las disposiciones expresas del régimen especial aplicable a los empleados del INPEC vinculados antes del 28 de julio de 2003. El marco normativo aplicable, en particular la Ley 32 de 1986, el Decreto 407 de 1994 y, en lo pertinente, el Decreto 446 de 1994, excluye de manera expresa los factores reclamados por la parte actora.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que los factores computables para efectos pensionales en el régimen especial del INPEC deben ceñirse de forma estricta a los señalados como salariales por el legislador, sin posibilidad de extender ese alcance a conceptos expresamente excluidos. Aunque se encuentra acreditado que el causante percibió los emolumentos en mención durante el último año de servicios, su inclusión en el ingreso base de liquidación resulta improcedente.
El hecho de que hayan sido pagados no les confiere naturaleza salarial ni los convierte en factores computables para efectos pensionales, pues su tratamiento jurídico ha sido definido expresamente en sentido contrario por el ordenamiento aplicable. Tampoco resulta atendible el argumento según el cual la sentencia del Consejo de Estado del 1 de agosto de 2013 constituiría un precedente aplicable al caso.
Esta 29 Expediente digital SAMAI Índice 0009. Documento ANEXOS Archivo PDF 002. fls. 1 al 92. 30 Expediente digital SAMAI Índice 0009. Documento ANEXOS Archivo PDF 002. fls. 1 al 92. 31 Expediente digital SAMAI Índice 0009. Documento ANEXOS Archivo PDF 002. fls. 1 al 92. 11 RADICADO 680013333-011-2020-00133-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE TRINIDAD BERNAL DE CARVAJAL DEMANDADO UGPP Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander providencia resolvió una controversia sometida al régimen prestacional del extinto DAS, regulado por los Decretos 1933 de 1989 y 1137 de 1994, y no al régimen especial del INPEC.
En esta medida, su ratio decidendi, en tanto versa sobre un punto de derecho distinto, no puede extenderse a la situación del causante, regida por una normativa diferente. En conclusión, la pensión del causante ya fue objeto de reliquidación en cumplimiento de una sentencia ejecutoriada proferida por esta corporación, en la que se ordenó aplicar los factores salariales previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
La UGPP dio cumplimiento a dicha decisión mediante la Resolución No. RDP017242 del 28 de noviembre de 2012, en la que se incorporaron únicamente los conceptos reconocidos por el legislador como salario. Los factores reclamados por la parte actora no se encuentran previstos en la norma como computables para efectos pensionales, por lo que no resulta procedente ordenar una nueva reliquidación con inclusión de dichos factores.
En consecuencia, se confirmará la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, que negó las pretensiones de la demanda. E. De la condena en costas de segunda instancia El legislador, en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, dispuso la condena en costas como consecuencia jurídica para quien es vencido en juicio dentro de los procesos declarativos en los cuales no se ventila un asunto de interés público.
No obstante, en atención al precedente horizontal de este Tribunal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y revocará las de primera, porque no se considera que la entidad demandada haya actuado con «manifiesta carencia de fundamento legal». En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2021 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga que negó las pretensiones.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala ordinaria de decisión de la fecha, según Acta No. 11 de 2025. [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Ausente con permiso] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada