76001-33-33-003-2020-00070-02 Sentencia TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA DESPACHO No. 011 MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS GONZÁLEZ ARANGO Ciudad – Fecha Santiago de Cali - Valle del Cauca, viernes, 28 de marzo de 2025 Radicado 76001-33-33-003-2020-00070-02 Demandante ELIZABETH NARANJO GALLEGO gerardoderechopenal@yahoo.es Demandado DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI notificacionesjudiciales@cali.gov.co Medio de Control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema ACCIÓN DE COBRO COACTIVO – Prescripción Sentencia 065 I. OBJETO DE LA DECISIÓN 1.
La Sala revocará la sentencia del 16 de diciembre de 2021 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali, que negó las súplicas de la demanda. 2. De conformidad con el artículo 187 del CPACA, el juez puede declarar de oficio la prescripción, aún sin alegación de las partes, dado que se trata de una excepción de fondo que afecta la validez y eficacia de la acción. 3.
La Sala encontró que la acción de cobro del Impuesto Predial Unificado correspondiente a la vigencia 2009 había prescrito. II.
ANTECEDENTES • La demanda 4. Elizabeth Naranjo Gallego, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra el Distrito Especial de Santiago de Cali, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 4131.032.9.5.494421 del 21 de noviembre de 2019, que ordenó continuar con la ejecución del proceso administrativo de cobro coactivo por concepto del Impuesto Predial Unificado por la vigencia 2009. 5.
En consecuencia, y como restablecimiento de derecho solicita se declare la prescripción de la obligación tributaria, ya que el proceso de cobro no se realizó dentro del plazo máximo de cinco años, contados a partir de la fecha en que el impuesto se hizo exigible. 76001-33-33-003-2020-00070-02 Sentencia • Normas Violadas 6. Se citan en la demanda las siguientes: Artículo 817 del Estatuto Tributario (Ley 788 de 2002)1 Artículo 134 del Código General del Proceso2 Artículo 187 del Decreto Extraordinario 411.0.20.0139 de 20123 Artículo 46 del Decreto Extraordinario 411.0.20.0259 de 2015 (Estatuto Tributario Municipal)4 • Concepto de violación 7.
Expuso, en síntesis, lo siguiente: A. Prescripción de la acción de cobro: Según el artículo 817 del Estatuto Tributario, el impuesto predial para la vigencia 2009 debió ser liquidado y cobrado dentro de los cinco años siguientes a su causación (1º de enero de 2009). Sin embargo, el mandamiento de pago fue emitido en mayo de 2015, cuando ya había prescrito la obligación tributaria. Esto implica que cualquier intento posterior por parte del municipio para ejecutar el cobro coactivo es ilegal, ya que se basa en una obligación inexistente.
B. Nulidad procesal: El proceso coactivo está afectado por nulidades procesales debido a irregularidades sustanciales, como pretender cobrar una obligación prescrita e inexistente. 1 Este artículo establece el término de prescripción de la acción de cobro de obligaciones fiscales en cinco (5) años, contados desde la fecha de vencimiento para declarar, la presentación de la declaración extemporánea o de corrección, o la ejecutoria del acto administrativo de determinación o discusión. En el contexto del documento, se alega que la Administración Municipal continuó con el cobro coactivo de un impuesto predial cuya acción ya había prescrito, violando este artículo. 2 Este artículo se refiere a la oportunidad y el trámite de las nulidades procesales, permitiendo que se aleguen en cualquier instancia antes de la sentencia o durante la actuación posterior si ocurren en ella.
El documento argumenta que existieron nulidades procesales en el cobro coactivo que no fueron debidamente consideradas por la Administración Municipal. 3 Este artículo del Procedimiento Tributario del Municipio de Santiago de Cali establece que, dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, solo son demandables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. La admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción. 4 Este artículo establece el sistema de facturación-liquidación para el cobro del Impuesto Predial Unificado, indicando que el valor del impuesto se cobrará al propietario a través de este sistema.
Además, señala que esta liquidación oficial constituye el título ejecutivo y contra ella procede el recurso de reconsideración. El documento sugiere que la Administración Municipal no siguió este procedimiento adecuadamente, emitiendo una liquidación oficial extemporánea. 76001-33-33-003-2020-00070-02 Sentencia Las resoluciones proferidas dentro del proceso carecen de validez jurídica porque no cumplen con los requisitos legales establecidos para su emisión. C. Exigibilidad de la obligación tributaria: La obligación tributaria dejó de ser exigible al operar el fenómeno de la prescripción. Por lo tanto, cualquier acto administrativo posterior que intente ejecutarla es nulo y carece de efectos jurídicos.
D. Vía de hecho: La expedición caprichosa y fuera del plazo legal de la liquidación oficial constituye una vía de hecho por parte del municipio, ya que no respetó los términos establecidos en las normas tributarias municipales y nacionales. • Contestación de la demanda 8. El Distrito Especial de Santiago de Cali se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando: El cobro coactivo del Impuesto Predial Unificado de 2009 se realizó dentro de los términos legales. El proceso estuvo regido por el Decreto 139 de 2013 y el Estatuto Tributario Nacional, los cuales establecen que la acción de cobro prescribe en cinco años, pero contados desde la fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. Tras la ejecutoria del acto de liquidación del impuesto predial (notificado el 30 de septiembre y ejecutoriado el 1 de diciembre de 2014), la Subdirección de Tesorería recibió el título ejecutivo y emitió el mandamiento de pago dentro del término de cinco años contados a partir de la ejecutoria, por lo que no hay lugar a prescripción. • La sentencia apelada 9.
El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali, en sentencia del 16 de diciembre de 2021 negó las pretensiones de la demanda. 10. El A quo determinó que la acción de cobro del Distrito de Santiago de Cali respecto del Impuesto Predial Unificado de 2009 podría estar prescrita, ya que la administración tributaria tiene un plazo de cinco años para ejecutar el cobro desde que la obligación se hace exigible. 11.
Sin embargo, enfatizó que la prescripción no se puede alegar directamente a través de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que debe 76001-33-33-003-2020-00070-02 Sentencia impugnarse dentro del proceso administrativo de cobro coactivo, mediante las excepciones correspondientes. 12. En este caso, la demandante no interpuso oportunamente excepciones contra el mandamiento de pago, lo que le impide acudir posteriormente a la jurisdicción contencioso-administrativa para solicitar la nulidad del acto administrativo que ordenó continuar con el cobro. 13.
Por lo tanto, aunque el argumento de la demandante sobre la posible prescripción del cobro tenía fundamento, la forma en que intentó hacerlo valer no era la vía procesal correcta, razón por la cual el Juzgado mantuvo la validez de la Resolución No. 4131.032.9.5.494421 de 2019. • Recurso de apelación 14. La parte demandante interpuso recurso de apelación y solicitó su revocatoria, tras considerar que: La nulidad de una resolución que ordena seguir adelante con la ejecución no está condicionada a la interposición oportuna de excepciones contra el mandamiento de pago. Dicho análisis debe circunscribirse al acto administrativo demandado, sin estudiar hechos que pudieron ser propuestos como excepciones. La demandante no tuvo oportunidad de alegar la prescripción como excepción previa debido a errores en la notificación y redacción del mandamiento de pago. • Alegatos de conclusión en segunda instancia 15.
Los sujetos procesales guardaron silencio. 16. El Ministerio Público no presentó concepto III. CONSIDERACIONES • Competencia 17. Es competente el Tribunal para desatar la impugnación contra la sentencia de primer grado, según los artículos 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al definir que corresponde a los Tribunales Administrativos en segunda instancia conocer de las apelaciones contra las sentencias de primera instancia dictadas por los jueces administrativos. 76001-33-33-003-2020-00070-02 Sentencia • Demanda en tiempo 18.
De conformidad con el artículo 164, numeral 2, literal d) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), la pretensión de restablecimiento del derecho caduca a los cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. 19.
En el presente caso, la Resolución No. 4131.032.9.5.494421 del 21 de noviembre de 2019 fue notificada el 06 de diciembre de 2019, por lo que la demandante tenía hasta el 7 de abril de 2020 para presentar la demanda.5 20. Dado que la demanda se presentó el 12 de marzo de 2020, se concluye que fue interpuesta dentro del término. • Problema Jurídico 21.
La Sala determinará si el fenómeno de la “prescripción de la acción de cobro” del impuesto predial correspondiente al año gravable 2009 operó en este caso. • Tesis del Tribunal 22. La sentencia de primera instancia será revocada, ya que, conforme al artículo 187 del CPACA, el juez tiene la facultad de declarar la prescripción de oficio, incluso si ninguna de las partes la ha invocado dentro del procedimiento de cobro coactivo. 23.
En este caso específico, la Sala determinó que la acción de cobro del impuesto predial correspondiente a la vigencia 2009 había prescrito al momento de la expedición del mandamiento de pago el 5 de mayo de 2015. 24. Para resolver la Sala hará las siguientes precisiones: • La prescripción de las obligaciones tributarias 25. Existen dos modelos principales para el pago de impuestos.
El primero y más eficiente es el de la autodeclaración, en el que el contribuyente, de manera espontánea, reporta y paga el tributo conforme a lo establecido en la ley. En este sistema, la administración facilita la presentación de la declaración a través de formularios o documentos estandarizados. 26. El segundo modelo es el coercitivo, en el cual el Estado envía un cobro directamente al contribuyente, estableciendo en el documento correspondiente la liquidación del impuesto y el plazo para su pago. 5 El agotamiento de la conciliación prejudicial no puede exigirse en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se debatan asuntos tributarios, pues estos no son conciliables.
(Decreto 1167 de 2016) 76001-33-33-003-2020-00070-02 Sentencia 27. Independientemente del modelo utilizado, el pago de un impuesto solo puede exigirse si la obligación tributaria es clara, expresa y actualmente exigible. La claridad y expresividad de la obligación se refieren a la identificación del sujeto obligado y el monto adeudado, mientras que la exigibilidad implica que la obligación no sea controvertible. 28.
El artículo 828 del Estatuto Tributario (ET) establece qué documentos prestan mérito ejecutivo para el cobro coactivo, entre ellos: Las liquidaciones privadas y sus correcciones contenidas en las declaraciones tributarias, desde el vencimiento del plazo para su pago. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. Los actos administrativos en los que se fijen sumas líquidas a favor del Estado y que hayan adquirido firmeza. 29.
En relación con la prescripción de las obligaciones fiscales, el artículo 817 del ET, vigente hasta 2002, disponía que el derecho de cobro prescribía en cinco años a partir de la fecha en que la obligación se hizo exigible. Para las liquidaciones oficiales o los actos administrativos que determinaran mayores valores, el término se contaba desde la fecha de ejecutoria de dichos actos. 30.
La Ley 788 de 2002 modificó este criterio, estableciendo fechas específicas para iniciar el conteo del término de prescripción: En declaraciones presentadas oportunamente, desde el vencimiento del plazo para declarar. En declaraciones extemporáneas, desde la fecha de su presentación. En declaraciones de corrección, desde la presentación de la corrección. En liquidaciones oficiales o actos administrativos, desde su ejecutoria. 31.
Si un contribuyente considera que la obligación no es exigible, lo procedente es alegar la prescripción de la acción de cobro como una excepción dentro del proceso de cobro coactivo. Sin embargo, también puede solicitarse la prescripción mediante derecho de petición, cuando la administración expide una cuenta de cobro, factura o liquidación, dado que estos documentos constituyen actos administrativos que imponen la obligación tributaria. 32.
Hasta 2002, el plazo de prescripción se contaba desde que el impuesto se hizo legalmente exigible. Sin embargo, si se determinaban valores adicionales mediante actos administrativos, el conteo se realizaba desde la ejecutoria del acto. La modificación introducida por la Ley 788 de 2002 precisó estas reglas, reconociendo que el sistema de autodeclaración exige una determinación oportuna de los impuestos por parte del contribuyente. 33.
El numeral 4 del artículo 817 ET, vigente desde 2014, ratifica que la prescripción se cuenta desde la ejecutoria del acto administrativo en casos donde 76001-33-33-003-2020-00070-02 Sentencia el contribuyente no presenta su declaración y la administración debe determinar la obligación mediante una liquidación de aforo. 34. En estos casos, la administración cuenta con cinco años desde el vencimiento del plazo para declarar, para imponer la sanción y expedir la liquidación de aforo.
Ejecutoriada la liquidación, dispone de cinco años adicionales para ejecutar su cobro. 35. Sin embargo, estas reglas no aplican de la misma manera cuando la ley impone a la autoridad tributaria la obligación de liquidar el impuesto. En estos casos, la administración debe liquidar y cobrar el tributo dentro de cinco años desde su causación, sin importar si se expiden facturas o cuentas de cobro. 36.
De permitirse una interpretación distinta, la administración podría determinar el impuesto en cualquier momento, dejando sin efecto los términos de prescripción del cobro y generando inseguridad jurídica para los contribuyentes. • Procedimiento tributario del municipio de Santiago de Cali 37. El municipio de Santiago de Cali mediante el Decreto Extraordinario No. 411. 0.20. 0259 de mayo 06 de 2015 compiló las normas contenidas en los Acuerdos Municipales 0321 de 2011, 0338 de 2012, 0339 de 2013, 0346 de 2013, 0357 de 2013 y el 0380 de 2014, que conforman el Estatuto Tributario Municipal adoptado por el Concejo Municipal. 38.
El artículo 16 del citado Decreto define el impuesto predial unificado como una renta del orden municipal, de carácter directo, que grava los bienes inmuebles ubicados dentro del territorio del Municipio de Santiago de Cali. 39. Los artículos 46 y 47, que regulan, en su orden, la forma en que se factura y liquida el impuesto predial y el plazo para pagarlo, disponen lo siguiente: Artículo 46: Facturación y/o liquidación oficial del Impuesto Predial Unificado: El valor del Impuesto Predial Unificado se cobrará al propietario y/o poseedor del inmueble, a través del sistema de facturación-liquidación oficial.
Dentro del primer trimestre se realizará la labor de facturación de los periodos de pago. A partir del primer día del periodo fiscal siguiente al período gravable, la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales y/o quien haga sus veces podrá expedir la liquidación oficial del Impuesto Predial Unificado, la que contendrá los valores en mora.
Esta liquidación oficial constituye el titulo ejecutivo y contra ella procederá el recurso de reconsideración. Parágrafo: En el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial no podrá solicitarse la reducción o revisión del avalúo, debiéndose para ello recurrir al procedimiento especial de revisión de avalúos de conformidad con los artículos 76001-33-33-003-2020-00070-02 Sentencia 9 de la Ley 14 de 1983 y el Capítulo IV del título IV de la Resolución 0070 del 2011.
Artículo 47: Plazos y lugares de pago: El pago del Impuesto Predial Unificado se realizará dentro de las fechas y en los lugares que señale anualmente mediante Resolución el Departamento Administrativo de Hacienda Municipal y/o quien haga sus veces. El Departamento Administrativo de Hacienda Municipal y/o quien haga sus veces, suministrará la información pertinente a los contribuyentes. 40.
Como se puede apreciar, el estatuto tributario del municipio de Cali adoptó el sistema de facturación según el que es el propio municipio el que expide facturas para pagar el impuesto. Y que, además, dispone que, si el contribuyente no paga las facturas correspondientes a un año, la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales debe expedir un acto administrativo que constituirá la liquidación oficial del tributo. 41.
La razón de ser de ese acto de liquidación no sería otro que el de permitirle al contribuyente ejercer los recursos que por ley corresponde interponer para cuando no se está de acuerdo con el impuesto facturado6. • Análisis del caso concreto 42. En el presente asunto, la juez de primera instancia determinó que no era posible la emisión de un pronunciamiento sobre la prescripción de la acción de cobro, pues no se presentó como argumento dentro del procedimiento de cobro coactivo. 43.
Por su parte, en el recurso de apelación, la recurrente argumentó que la nulidad del acto administrativo que ordena continuar con la ejecución del cobro coactivo, basada en la prescripción de la acción de cobro, puede ser declarada incluso si dicha excepción no fue interpuesta previamente contra el mandamiento de pago. 44. En efecto, el artículo 830 del Estatuto Tributario establece el plazo para la presentación de excepciones contra el mandamiento de pago, disponiendo que: “Dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del mandamiento de pago, el deudor deberá cancelar el monto de la deuda con sus respectivos intereses.
Dentro del mismo término, podrán proponerse mediante escrito las excepciones contempladas en el artículo siguiente.” 45. De acuerdo con la norma transcrita las excepciones deben proponerse dentro de los 15 días siguientes a la notificación del mandamiento de pago. 6 Decreto municipal de Medellín 011 de 2004.
ARTÍCULO 91: RECURSO CONTRA LOS ACTOS DE LA AUTORIDAD TRIBUTARIA MUNICIPAL. Contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones y demás actos producidos por la respectiva Autoridad Tributaria Municipal, en relación con los tributos municipales, procede el Recurso de Reconsideración,… 76001-33-33-003-2020-00070-02 Sentencia 46.
Frente a la aplicación de ese término en relación con la excepción de prescripción, la Sección Cuarta del Consejo de Estado7 ha hecho las siguientes precisiones: “Recuérdese que al tenor de lo previsto en el inciso 2º del artículo 187 del CPACA “en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”. En aplicación de esa postura, esta Sección procedió al análisis de la prescripción en providencia del 30 de agosto de 2017 (exp. 217648), pese a que la excepción no se formuló dentro del procedimiento de cobro coactivo.
Lo anterior se refuerza al considerar que si la prescripción debe ser decretada de oficio por la autoridad administrativa (art. 817 E.T.), con mayor razón, reitera la Sala, puede hacerlo el Juez al controlar el acto administrativo definitivo que resuelve las excepciones”. (Resalta la Sala) 47. Siguiendo la jurisprudencia citada, la prescripción de la acción de cobro debe ser analizada en el procedimiento administrativo y aún en el proceso judicial, aunque no se haya propuesto como excepción dentro del término previsto en el artículo 830 del Estatuto Tributario.
Ello en tanto que, al tratarse de una excepción que debe ser declarada de oficio por la autoridad administrativa, puede ser objeto de declaratoria por el juez al controlar la legalidad del acto administrativo que resuelve las excepciones. 48. En el presente caso, se encuentra probada la prescripción de la acción de cobro del Impuesto Predial Unificado correspondiente a la vigencia 2009, ya que, para el 5 de mayo de 2015, fecha en que se libró el mandamiento de pago mediante la Resolución No. 4131.3.21.67243, el plazo legal para ejercer el cobro coactivo ya había expirado. 49.
Dado que el tributo se hizo exigible en enero de 2009, y considerando que el término de prescripción es de cinco (5) años, dicho plazo se cumplió antes de la emisión del mandamiento de pago, lo que impide legalmente la ejecución de la obligación tributaria. 50. Para la Sala, el plazo de prescripción de la acción de cobro no se puede contar a partir de la expedición de la liquidación oficial No. 000110813219 de fecha 1 de agosto de 2014, cuya copia no aportó el municipio de Cali, puesto que independientemente de que esa resolución constituya un acto de determinación del impuesto; tal como se precisó anteriormente, cuando se adopta el sistema de facturación por la propia autoridad tributaria, tanto la factura o cuenta de cobro, así 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 6 de noviembre de 2019, exp. 23765, CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del treinta (30) de agosto de 2017, M.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto, exp.: 21764. 76001-33-33-003-2020-00070-02 Sentencia como el acto de determinación y el proceso de cobro deben surtirse en un plazo no mayor a cinco (5) años contados a partir de la fecha en que el impuesto se hizo exigible. 51.
Una interpretación en sentido contrario, como se precisó inicialmente, hace nugatorio el plazo de prescripción pues quedaría al libre albedrio del sujeto activo del impuesto la expedición del acto de determinación del tributo para cobrarlo en cualquier tiempo. 52. En consecuencia, para la Sala, está probado que el impuesto predial por la vigencia 2009 está prescrita.
La obligación de pago de los intereses moratorios liquidados por estas vigencias, por devenir del impuesto, se extinguen de la misma forma, esto es, por causa de la prescripción. 53. Por todo lo expuesto se revocará la sentencia apelada. IV. COSTAS EN LA SEGUNDA INSTANCIA. 54. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condena en costas habida cuenta de que en el expediente no hay prueba de que se causaron. 55.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 16 de diciembre de 2021, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali. En su lugar, a) DECLARAR probada de oficio la excepción de prescripción de la acción de cobro por el impuesto predial y los intereses moratorios liquidados por ese concepto por la vigencia 2009. b) ANULAR la Resolución No. 4131.032.9.5.494421 del 21 de noviembre de 2019, mediante la cual se ordenó continuar con la ejecución del proceso administrativo de cobro coactivo por concepto del Impuesto Predial Unificado por la vigencia 2009. c) A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la demandante no está obligada a pagar el impuesto predial y los intereses de mora por la vigencia 2009, sin que haya lugar a devolver los pagos hechos de obligaciones prescritas SEGUNDO: Sin condena en costas. 76001-33-33-003-2020-00070-02 Sentencia TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al Juzgado de origen.