REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA TRANSITORIA ESPECIALIZADA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA PROCESO: 76001-33-33-019-2021-00046-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: BLANCA NIDIA COLORADO RAMÍREZ DEMANDADO: RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL ASUNTO: BONIFICACIÓN JUDICIAL COMO FACTOR SALARIAL MAGISTRADA PONENTE: MARÍA EUGENIA CLAVIJO ARISTIZÁBAL Santiago de Cali, Veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide la impugnación presentada por la demandada contra la sentencia No. 374 del 28 de octubre de 2024, proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali, que resolvió: “PRIMERO: AVOCAR conocimiento en el presente proceso.
SEGUNDO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y demás Decretos que lo modifiquen y sustituyan, y en su lugar, se aplican el preámbulo y los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política y el principio constitucional de equidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de “Prescripción trienal de derechos laborales”, propuesta por la entidad demandada, de conformidad con lo expuesto y en los términos de la parte motiva de esta sentencia. NEGAR las demás excepciones formuladas.
CUARTO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones Nos. DESAJCLR18-55 del 04 de enero de 2018; DESAJCLR18-4347 del 21 de febrero de 2018 y 2842 del 07 de octubre de 2020, las cuales negaron el reconocimiento con carácter salarial y prestacional de la bonificación judicial contemplada en el Decreto 383 de 2013.
QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la entidad demandada, a reliquidar y pagar en favor de la señora BLANCA NIDIA COLORADO RAMÍREZ, identificada con CC. No. 29.812.964, todas sus prestaciones sociales, como primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, bonificaciones, a partir de la fecha en que sean exigibles, atendiendo los periodos estrictamente laborados, así como también las prestaciones que se causen en adelante, incluyendo en su base de liquidación el valor correspondiente de la bonificación judicial, creada mediante el Decreto 383 de 2013 y demás normas que lo modifiquen o sustituyan, como factor salarial.
Proceso: 76001-33-33-019-2021-00046-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Blanca Nidia Colorado Ramírez Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 2 SEXTO: DECLARAR la prescripción trienal de los emolumentos causados con anterioridadal 19 de diciembre de 2014, conforme se expuso en las consideraciones de esta providencia.
SÉPTIMO: ORDENAR a la entidad demandada dar cumplimiento a esta sentencia de conformidad con los artículos 192 a 195 del CPACA, ajustando el valor que resulte a su cargo aplicando para el efecto la siguiente formula: 𝑅 = 𝑅ℎ ×𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙 ____________________ 𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐼𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙 Si existieran valores sobre los cuales no se aportó a la seguridad social, la entidad podrá realizar los respectivos descuentos en la proporción que le corresponda a la parte demandante.
OCTAVO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
NOVENO: NEGAR la condena en costas conforme lo expuesto en la presente providencia. (…)”. 1.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones La demandante presentó demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la Nación, Rama Judicial, con las siguientes pretensiones: “PRIMERO. Que se DECLARE la NULIDAD de la RESOLUCIÓN No. DESAJCLR18 – 55 del 4 de enero de 2018 y DESAJCLR18 – 4347 del 21 de febrero de 2018 expedidos por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali – Valle del Cauca, al igual que la Resolución No. 2842 del 7 de octubre de 2020 expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, adscrita a LA NACIÓN, RAMA JUDICIAL, DIRECCION SECCIONAL EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA.
SEGUNDO. Que a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se declare que la bonificación judicial, reconocida en el Decreto No. 383 de 2013 y demás decretos o resoluciones que lo modifican, se reconozca y liquide como factor salarial para todos los efectos legales.
TERCERO. Que, a consecuencia de lo anterior, se ordene el reajuste y pago debidamente indexado de todas las primas y prestaciones causadas y las causadas en el fututo, como las Primas de Servicios, Primas de Vacaciones, Primas de Navidad, Auxilio de Cesantías, Intereses a la Cesantías, Primas de Productividad, Bonificación por Servicios Prestados y la totalidad de las prestaciones sociales.
(…)”. 1.2 Hechos probados1 Del expediente se extraen los siguientes hechos relevantes: 1 Índice 3 de la segunda instancia en la plataforma Samai. Proceso: 76001-33-33-019-2021-00046-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Blanca Nidia Colorado Ramírez Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 3 1.
La demandante ha sostenido una relación legal y reglamentaria de carácter laboral con la Rama Judicial. El 19 de diciembre de 2017 solicitó el reconocimiento de la bonificación judicial (contenida en el Decreto 0383 de 2013), como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales - Primas de Navidad, Bonificación por Servicios Prestados, Productividad, Prima de Vacaciones, Cesantías e Intereses a las Cesantías. 2.
A través de la Resolución No. DESAJCLR18-55 del 04 de enero de 2018, la Rama Judicial negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial. 3. Ante la negativa, el 16 de febrero de 2018 presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación, siendo resuelto el primero mediante Resolución No. DESAJCLR18- 4347 del 21 de febrero de 2018 que dispuso no reponer y conceder el de apelación, resuelto mediante Resolución No. 2842 del 7 de octubre de 2020, confirmando aquella que negó. 4.
Según la Primera Instancia, se acreditó que la demandante está vinculada a la Rama Judicial, ha percibido bonificación y así lo certificó la dirección seccional correspondiente. No siendo punto de discusión en la apelación, se dan por ciertos los hechos y pruebas que acreditan tanto la vinculación de la demandante como los tiempos a que tiene derecho en relación con la prestación reclamada. 1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte demandante argumentó que, por el proceder de la administración, fueron vulnerados los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 9, 13, 25, 29, 53 y 209 de la CP; las leyes 50 de 1990 y 4 de 1992; la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José) y los convenios 095, 100, 111 y 151 de la OIT entre otros.
De igual manera, concretó como concepto de violación que la bonificación judicial es constitutiva de factor salarial para liquidar y pagar las demás prestaciones sociales que percibe el actor y que, al negar su carácter retributivo al trabajo, le impide a la parte demandante el mejoramiento de sus condiciones económicas. Indicó que existió una interpretación errada de la norma por parte de la entidad demandada, pues no tuvo en cuenta que la naturaleza de la bonificación judicial se originó con ocasión de la retribución directa del servicio, en respuesta a la recuperación del poder adquisitivo de los salarios que devengaban los funcionarios de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, además del reconocimiento del derecho a la nivelación de la remuneración. 1.4 Sentencia de primera instancia Proceso: 76001-33-33-019-2021-00046-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Blanca Nidia Colorado Ramírez Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 4 El Juzgado 404 Administrativo Transitorio Oral del Circuito de Cali accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: Que la parte actora devengó la bonificación judicial, como remuneración mensual y periódica, pero que dicha prestación no se tiene en cuenta como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales, tal como se desprende de los actos administrativos acusados.
Que la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, ejercida a través de lo consignado en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, configuró una actuación contraria a la CP, a la ley, la jurisprudencia y a las demás normas de mayor fuerza vinculante. Por ende, ordenó la inaplicación de la frase «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» del artículo 1º del Decreto 383 de 2013.
Consideró pertinente la reliquidación y reajuste de las prestaciones sociales de la parte demandante con la inclusión de la bonificación judicial, pues es una remuneración habitual y periódica —percibida como contraprestación a los servicios prestados— y que forma parte del salario, pero con los descuentos de ley respecto de los valores que reciba la parte demandante con motivo de la reliquidación del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, incluyendo la bonificación judicial.
Además, señaló que operó la prescripción trienal, decisión con la que la Sala coincide y quedó sentada en los siguientes términos: “Ahora bien, en el presente asunto, el demandante, presentó la reclamación administrativa el 19 de diciembre de 2017 interrumpiendo la prescripción por un período de 3 años contados a partir de la fecha en que se hizo exigible el derecho pero solo por un lapso igual de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 antes mencionados, el cual fenecía el 19 de diciembre de 2020, fecha límite para acudir ante esta jurisdicción para reclamar sus derechos sin que el fenómeno prescriptivo afectara el pago de las diferencias prestacionales causadas a su favor por virtud de la inclusión del emolumento reclamado.
No obstante, advierte el Despacho que con ocasión de la pandemia del COVID 19, el Consejo Superior de la Judicatura mediante los Acuerdos PCSJA20-11518 del 16 de marzo de 2020 (16 de marzo - 20 de marzo de 2020), PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020 (21 de marzo – 3 de abril de 2020), PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 (4 de abril – 12 de abril de 2020), PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020 (13 de abril – 26 de abril de 2020), PCSJA20- 11546 del 25 de abril de 2020 (27 de abril – 10 de mayo de 2020), PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 2020 (11 de mayo – 24 de mayo de 2020), PCSJA20- 11556 del 22 de mayo de 2020 (25 de mayo – 8 de junio de 2020) y PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020 (9 de junio – 30 de junio de 2020) suspendió los términos judiciales a partir del 16 de marzo de 2020 por motivos de salubridad pública y fuerza mayor.
Asimismo, que el Decreto 564 de 2020 en su artículo 1º realizó precisiones al respecto indicando que “los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma Proceso: 76001-33-33-019-2021-00046-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Blanca Nidia Colorado Ramírez Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 5 sustancial o procesal para derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante lo judicial o ante tribunales arbitrales, sean meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día en que el consejo superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.
Igualmente, el Gobierno Nacional con la expedición del citado Decreto, estableció que el conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudarían a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cesara la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura, lo cual ocurrió con la expedición de los Acuerdos PSCJA20-11567 del 05 de junio de 2020 y PCSJA20-11581 del 27 de junio de 2020.
Bajo este entendido, el cómputo del término de prescripción fue suspendido desde el 16 de marzo de 2020, conforme se dispuso en los referidos Acuerdos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, reanudándose dicho término a partir del 02 de julio de 2020. Se aclara que, respecto de los casos en que al momento de decretarse la suspensión de términos por parte del Consejo Superior de la Judicatura, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a 30 días, se le concedió al interesado un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente.
Así las cosas, se tiene que, en el caso concreto se agotó la reclamación administrativa el 19 de diciembre de 2017, por lo que el término para acudir a esta jurisdicción sin que operara la prescripción fenecía el 19 de diciembre de 2020, sin embargo, la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 10 de diciembre de 2020, suspendiendo dicho término, restándole nueve (9) días para que operara el fenómeno prescriptivo.
Ahora bien, verificado el expediente se tiene que la constancia de no conciliación fue expedida por la Procuraduría 59 Judicial I Para Asuntos Administrativos el 04 de marzo de 202120, es decir que la parte demandante contaba con nueve (9) días para acudir a esta jurisdicción, término que corrió entre el 05 y el 13 de marzo de 2021, pero ello solo ocurrió hasta el 25 de marzo de 202121.
No obstante, teniendo en cuenta que con ocasión de la pandemia del COVID 19, los términos estuvieron suspendidos por un periodo de tres (3) meses y quince (15) días, el demandante tenía hasta el 28 de junio de 2021 para acudir a la jurisdicción, por lo cual el Despacho considera que la demanda fue interpuesta oportunamente, es decir que en este caso no feneció la interrupción de la prescripción, por lo que tal interrupción será analizada con la fecha de radicación de la reclamación administrativa, esto es, 19 de diciembre de 2017.
Así las cosas, en el presente caso, se encuentra acreditado que la parte demandante elevó reclamación ante la Administración el 19 de diciembre de 2017, es decir, cuando ya habían transcurrido más de tres años desde la entrada en vigencia del Decreto 383 de 2013 (1° de enero de 2013), motivo por el cual, se encuentran prescritos los emolumentos causados con anterioridad al 19 de diciembre de 2014.
En consecuencia, se declarará probada parcialmente la excepción de “Prescripción trienal de derechos laborales”, propuesta por la entidad demandada”. Por último, ordenó indexar las diferencias generadas a su favor por aplicar la bonificación como factor salarial. 1.5 Términos de la apelación La entidad demandada solicitó que se revoque la sentencia y que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Proceso: 76001-33-33-019-2021-00046-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Blanca Nidia Colorado Ramírez Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 6 Afirmó que la decisión desconoce el precedente de la Corte Constitucional al otorgarle carácter salarial a la bonificación judicial, pues si bien es cierto que la Ley 4 de 1992, autorizó el reconocimiento de remuneraciones como la bonificación por compensación o prima especial de servicios sin carácter salarial para los funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación y Justicia Penal Militar “no implica necesariamente que se deba ampliar frente a otras prestaciones que no fueron expresamente enunciadas”.
Que la demandada se ha limitado a cumplir un deber legal (principio de legalidad) consignado en el artículo 1º del Decretos 0383 de 2013, que establecen que la bonificación judicial «constituye factor salarial únicamente para efectos de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud». Reiteró que el Decreto 0383 de 2013, tiene presunción de legalidad, pues no han sido anulados por la jurisdicción contenciosa administrativa.
Que el Gobierno Nacional al expedir los decretos salariales no desconoció o lesionó los derechos reclamados, pues la Bonificación Judicial, reglada en el Decreto 0383 de 2013, fue el resultado de una reclamación salarial a través del paro judicial que, hasta ese momento, era una mera expectativa o esperanza de obtener un derecho, susceptible de ser modificado discrecionalmente por el ejecutivo.
Que la bonificación judicial encuadra con la definición de salario determinada por el Decreto 1042 de 1978. Que los pagos pueden ser habituales, pero esa circunstancia, por sí sola, no implica que se puedan tener en cuenta en la base de liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que percibe el empleado, pues el legislador tiene la facultad de determinar qué pago se incluye o no en la base de liquidación de otros factores.
Lo anterior, es ratificado, en criterio de la apelante, en las sentencias emitidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Afirmó que la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad es improcedente por cuanto existen pronunciamientos donde la Corte con efecto erga omnes donde ha realizado examen de Constitucionalidad a normas que excluyen determinados factores para liquidar prestaciones sociales y ha encontrado que se ajusta al ordenamiento constitucional que el legislador los excluya.
Finalmente señaló que atribuirle carácter salarial a la bonificación judicial conlleva un riesgo a la estabilidad financiera, pues afectaría la sostenibilidad fiscal para cubrir costos no calculados para el pago del recurso humano, ya que la ordenación del gasto obedece al cumplimiento de los parámetros consignados en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996.
Proceso: 76001-33-33-019-2021-00046-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Blanca Nidia Colorado Ramírez Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 7 1.6 Trámite en segunda instancia En segunda instancia, el proceso se sometió a reparto el 5 de marzo de 20252, y estuvo a disposición de las partes, desde esa fecha por orden del Acuerdo PCSJA25-12255 del 24 de enero de 2025..
Según consta en el aplicativo Samai, las partes no se pronunciaron, ni solicitaron pruebas que amerite el traslado para alegar de conclusión. El Ministerio Público no emitió concepto. 2. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia El 24 de enero de 2025, el Consejo Superior de la Judicatura, mediante el acuerdo PCSJA25-12255, estableció tribunales administrativos especializados a nivel nacional para los procesos de reclamaciones salariales y prestaciones de servidores judiciales y empleados públicos.
En consecuencia, se creó en el Valle del Cauca una sala transitoria con competencia especial para atender casos de servidores judiciales de Caldas, Caquetá, Cauca, Huila, La Guajira, Meta, Nariño, Risaralda y Valle del Cauca. El despacho 601 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ha tomado conocimiento del presente caso, por lo tanto, este Tribunal que es transitorio, es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali. 2.2 Problema jurídico La Sala debe determinar si hay lugar a confirmar o revocar integralmente la sentencia recurrida, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados e inaplicó la expresión del artículo 1° del Decreto 383 de 2013, que limitaba adoptar la bonificación judicial como factor salarial o negar las pretensiones de la demanda.
Para resolver el problema jurídico se analizará: (i) el marco normativo y jurisprudencial de la bonificación judicial y (ii) el caso concreto. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial de la bonificación judicial El literal e), numeral 19, del artículo 150 de la CP estableció que corresponde al legislador dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que debe 2 Índice 02 de la segunda instancia, visible en la plataforma Samai.
Proceso: 76001-33-33-019-2021-00046-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Blanca Nidia Colorado Ramírez Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 8 sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
En desarrollo de ese mandato se expidió la Ley 4 de 1992 que, de acuerdo con el Consejo de Estado (2022)3, tenía como eje central lograr una nivelación adecuada de los salarios del sector judicial, ante la falta de proporcionalidad salarial entre los magistrados de las altas cortes con el resto de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Por ende, dijo que se incluyó el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 que establece:
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. Así las cosas, de acuerdo a las normas generales de la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 0383 de 2013 con el que se creó para los servidores de la Rama Judicial —a los que se les aplica el régimen salarial y prestacional contemplado en el Decreto 53 de 1993 y 875 de 2012— una bonificación judicial reconocida mensualmente y que «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud».
Agregó que dicha bonificación judicial se reconocería a partir del 1º de enero de 2013 y mientras el servidor público permanezca en servicio. Por su parte, el artículo 2 del Decreto 0383 de 2013, precisó que, para los funcionarios y empleados de la Fiscalía que no optaron por el régimen salarial y prestacional contenido en el Decreto 53 de 1993, sino que continúan con el régimen anterior, podrán recibir la bonificación judicial, a título de diferencia, si a partir del año 2013, su ingreso total anual es inferior al ingreso anual de los que ejercen el mismo empleo.
Es cierto que el Consejo de Estado (2022)4, respecto de lo consignado en el artículo 2 del Decreto 0383 de 2013, no encontró justificación para que a los funcionarios y empleados no acogidos al Decreto 53 de 1993, se les liquide de forma anual la diferencia existente entre ellos y los que perciban la bonificación judicial, pues consideró que debe existir una igualdad en el trato con los acogidos al pagarla, esto es, liquidar la diferencia pero de forma mensual, de tal manera que al ser periódica y permanente constituya factor salarial.
De igual manera, aclaró que lo que perciban los funcionarios y empleados no acogidos tendrá como límite lo que reciban de forma mensual los acogidos al Decreto 53 de 1993 y las normas que lo modifiquen o complementen. De otra parte, precisó que el Gobierno Nacional, con la creación de la bonificación judicial en los términos del artículo 1º del Decreto 0383 de 2013, se apartó del marco de la Ley 4 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 6 de abril de 2022, Radicación: 76001233300020180041401 (0470- 2020). 4 Ibidem Proceso: 76001-33-33-019-2021-00046-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Blanca Nidia Colorado Ramírez Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 9 de 1992 que dispuso la nivelación o reclasificación de los empleados pertenecientes a la Rama Judicial, pues la aplicación de esas figuras conlleva un reajuste salarial, pero el ejecutivo creó la bonificación con carácter salarial restringido a las cotizaciones de salud y pensión. Lo anterior, porque la potestad legislativa radica en el Congreso y él, mediante la ley marco (Ley 4 de 1992), fijó los objetivos y criterios que deben guiar al ejecutivo en la expedición de un determinado régimen salarial o prestacional.
Concluyó que al apartarse el Decreto 0383 de 2013 de los límites fijados por el legislador procede su inaplicación, pues la bonificación judicial no debió sustraerse como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados, ya que se recibe de forma continua, permanente y en retribución al trabajo. También precisó que existe una línea jurisprudencial pacífica creada por los jueces y Magistrados de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que desarrolló el carácter salarial de la bonificación a partir del concepto de salario (lo recibido por el trabajador, en dinero o en especie, como contraprestación directa del servicio prestado, reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador), la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, de conformidad con lo prescrito por la ley laboral y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 2.4 Caso concreto 2.4.1 Principio de legalidad, y el desconocimiento de la discrecionalidad del legislador para determinar qué constituye o no salario.
La entidad demandada afirmó que los actos administrativos demandados se limitaron a cumplir lo prescrito en el artículo 1º del Decreto 0383 de 2013. No obstante, la Sala considera que dichas normas —y los decretos que la modificaron— restringen la bonificación judicial como factor salarial, pues la limitaron para las cotizaciones a salud y pensión y, de paso, contrariaron lo consignado en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al dejar de lado el reajuste salarial que conlleva la nivelación de los empleados de la Rama Judicial, atendiendo criterios de equidad.
Es de resaltar que la Constitución Política de 1991 previó que el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos es un tema que se define a través de la competencia concurrente. El artículo 150 numeral 19 literal E, dispuso que el Congreso de la República expide las leyes y a través de ellas señala los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular la materia.
Ello significa que, para el desarrollo de la tarea de “revisar” y “nivelar en equidad” el Gobierno Nacional está en la obligación de Proceso: 76001-33-33-019-2021-00046-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Blanca Nidia Colorado Ramírez Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 10 someterse a los criterios legales, sin salirse de la ley marco -ley 4a de 1992-, pues en ella están los principios a los cuales se debe sujetar en el ejercicio de tal función. La Corte Suprema de Justicia ha aceptado que el tratamiento ordinario del derecho laboral ha llevado a tratar las remuneraciones habituales como parte del salario.
Pero señala que ello no necesariamente debe ser así, que tal decisión, no es constitucionalmente imperativa, sino que cae dentro de la órbita de libertad de configuración del legislador3. Al respecto el Consejo de Estado, ha estimado que la consideración jurisprudencial anterior, atiende el hecho de que si bien los Convenios 95 de 19494 (que protege el salario y 100 de 1951(que ampara la igualdad de remuneración) contienen importantes definiciones, han servido de parámetro a la normativa interna, para ofrecer un marco legal de protección a este elemento propio del derecho del trabajo, dada su conexidad con la dignidad humana y con un orden social y económico justo5.
En lo atinente al sector público, la jurisprudencia Constitucional ha reconocido la potestad de excluir determinadas sumas de la base de liquidación de prestaciones y solo cuando ha encontrado la vulneración de una norma superior lo ha retirado del ordenamiento. En la jurisdicción de lo contencioso administrativo existe un elemento diferencial en la definición de pagos que no son factor salarial, pues en este contexto no está presente la «mera liberalidad» del empleador ni la posibilidad de pactos de desalarización entre los extremos de la relación laboral.
En el sector público, tal decisión se encuentra enmarcada en el desarrollo de funciones constitucionales y legales que están investidas de la presunción de legalidad de los actos administrativos6 y, salvo norma en contrario, son obligatorios mientras no hayan sido anuladas7 La sentencia de unificación del 12 de mayo de 2022-SUJ 027 –CE-S2-2022, invita al estudio de los casos particulares y precisa una valoración preliminar de los actos que regulan la exclusión de determinado emolumento como factor de liquidación frente a las garantías y principios que deben orientar la regulación del legislador o del gobierno en esta materia, con el propósito de definir si estas se vulneran con la medida.
Ello permite que, ante su desconocimiento evidente e injustificado, se dé prevalencia a los derechos laborales. Así, la inaplicación por excepción del artículo 148 del CPACA de las expresiones que implican la exclusión de valores de la liquidación de prestaciones sociales es un instrumento jurídico idóneo y necesario de control constitucional y legalidad.
Si en un caso particular el juez advierte que la medida conlleva al menoscabo de los derechos laborales de los servidores públicos, con la consecuente afectación de su dignidad y las garantías que consagren los instrumentos internacionales ratificados por Colombia y la Constitución Política o que desconozcan normas que contengan los criterios y principios que se deben Proceso: 76001-33-33-019-2021-00046-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Blanca Nidia Colorado Ramírez Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 11 atender en el ejercicio de la competencia de regular su régimen salarial y prestacional debe inaplicar la norma.
El Consejo de Estado (8) ha expresado en casos análogos a este que: El Gobierno tiene la facultad para regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. En ejercicio de esta competencia puede definir que determinado emolumento tenga el carácter de factor salarial, para efectos de liquidación de prestaciones sociales, que lo tenga solo para algunas o que carezca de dicho efecto [105].
Por ese solo hecho no se vulneran los derechos de los trabajadores. Tampoco se desconoce el concepto amplio de salario, ante la inexistencia de un imperativo constitucional o convencional que obligue a tenerlo como una limitación de su competencia o que imponga que todas las sumas que lo componen deben ser la base para el cálculo de tales prestaciones.
Con todo, esta potestad no es absoluta, si se tiene en cuenta que para ello debe sujetarse a las normas superiores que imponen la protección del salario como elemento trascendente y fundamental de los derechos laborales. En esta oportunidad, un análisis preliminar de cara a las garantías del artículo 53 y los principios de la Ley 4 de 1992 no permite derivar su incompatibilidad con los mandatos superiores que debió atender la autoridad competente.
Ahora, la bonificación judicial encuadra también con la definición de salario del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 que establece que «Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios».
Así también, el artículo 127 del CST —utilizado por el Consejo de Estado (2015 y 2018)7 como criterio de interpretación para determinar el alcance del concepto de salario— va más allá y prescribe que constituye salario la remuneración ordinaria, fija o variable y todo lo que recibe el trabajador, en dinero o en especie, como contraprestación directa del servicio, cualquiera que sea la forma o denominación que adopte, como ocurre, entre otras, con las bonificaciones habituales.
Por su parte, el artículo 128 del mismo código indicó que no constituyen salario los valores que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como las bonificaciones ocasionales y lo que se le paga, en dinero o en especie, para desempeñar sus funciones y no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio.
Así las cosas, la bonificación judicial es habitual, ya que se percibe mensualmente, y no se paga por mera liberalidad de la demandada, pues es el resultado de un acuerdo que busca Proceso: 76001-33-33-019-2021-00046-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Blanca Nidia Colorado Ramírez Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 12 cumplir con la nivelación salarial de los empleados de que trata el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, lo que conlleva a concluir que se paga como contraprestación directa del servicio. 2.4.2.
Presunción de legalidad de los Decretos 0383 de 2013 La entidad demandada manifestó que los Decretos 0383 de 2013 no han sido anulados, derogados o declarados inconstitucionales o ilegales, sin embargo, sí es posible aplicar la figura de la excepción de inconstitucionalidad sobre el aparte del artículo 1° de ese decreto que dispone «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», porque en esta expresión se desconocen los principios constitucionales de protección al salario (consignados en el artículo 53 de la CP), el principio de equidad (visible en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992), el derecho a la dignidad humana y el concepto legal de salario.
Conforme artículo 4o de Constitución Política, prevalecen las disposiciones constitucionales en caso de incompatibilidad con la ley u otra norma jurídica. Por lo tanto, cualquier autoridad administrativa o judicial puede realizar de oficio o a petición de parte, de forma excepcional, el control difuso de constitucionalidad si advierte contradicción entre una norma y la constitución, pero que tendrá efectos inter partes, lo que conlleva que la norma exceptuada por inconstitucional continúa vigente para los demás casos y es válida.
Le compete a la Corte Constitucional, el control concentrado o abstracto de constitucionalidad sobre las leyes, por lo que su decisión tiene efectos erga omnes (para todos). Por su parte, el Consejo de Estado con los mismos efectos, en acción de nulidad por inconstitucionalidad también puede realizar este tipo de control sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no esté atribuida a la Corte Constitucional.
(Art. 237 N.2 C.P) Por lo tanto, el control constitucional sobre las normas que contravienen postulados de la CP, de acuerdo con la Corte Constitucional (2011)8, es mixto, porque se hace por parte de la Corte Constitucional y el Consejo de estado en forma concentrada y por los jueces y las autoridades administrativas de forma difusa.
En relación con el control difuso de constitucionalidad, la Corte Constitucional9, en sede de tutela, desarrolló la figura de la excepción de inconstitucionalidad que puede ser aplicada bajo los siguientes presupuestos: (i) Cuando la norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad.
Proceso: 76001-33-33-019-2021-00046-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Blanca Nidia Colorado Ramírez Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 13 (ii) Cuando la regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado.
(iii) Cuando en virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento ius fundamental. En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”10.
De todo lo explicado, y aplicando estas teorías al caso bajo estudio, tal como lo afirmó la entidad demandada, los Decretos 0383 de 2013 no han sido anulados, derogados o declarados inconstitucionales o ilegales, pero esto no es impedimento, como se dijo, para llevar a cabo el control difuso de inconstitucionalidad, y ordenar con ello, la inaplicación de la expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» conlleva en su uso la vulneración de las disposiciones constitucionales ya estudiadas. 2.5 Conclusión Como respuesta al problema jurídico, se confirmará la sentencia recurrida que inaplicó la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” y en su lugar acudió al principio constitucional de equidad y a los principios de protección al salario consignados en el artículo 53 de la CP. 3.
Condena en costas En relación con las costas, y siguiendo lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, procede la condena en costas a cargo de la parte vencida en primera instancia (que serán liquidadas por la Secretaría del Juzgado de origen), de conformidad con lo establecido en el artículo 366 del CGP, si aparecen sufragadas y en la medida de su comprobación. Sin embargo, en aplicación del numeral 4º del artículo 366 del C.G.P., no se condenará en costas de segunda instancia, pues, además de que no se causaron gastos, no hay lugar a fijar agencias en derecho, ya que no se advierte actuación del apoderado judicial de la parte demandante en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, Proceso: 76001-33-33-019-2021-00046-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante Blanca Nidia Colorado Ramírez Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 14 RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia No. 374 del 28 de octubre de 2024, proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali, de acuerdo con los motivos expuestos en la parte considerativa.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas de segunda instancia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia según el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al despacho de origen y realizar las anotaciones respectivas en Samai. Los Magistrados, Firmado electrónicamente por Samai MARÍA EUGENIA CLAVIJO ARISTIZÁBAL Firmado electrónicamente por Samai GONZÁLO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente por Samai DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ