TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Manizales, veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 170013339-007-202500325-01 MEDIO DE CONTROL TUTELA ACCIONANTE PERSONERÍA DE VILLAMARÍA ACCIONADOS INPEC, USPEC Y OTROS ASUNTO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA SENTENCIA 123 Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta contra la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales.
I.
ANTECEDENTES I.I. Síntesis de la solicitud de tutela 1. La Personería de Villamaría, en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 86 de la Constitución Política, instauró acción de tutela en contra del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, al considerar vulnerados los derechos fundamentales a la dignidad humana, debido proceso y acceso a la administración de justicia de las personas privadas de la libertad en la Estación de Policía de Villamaría, así como el derecho a la seguridad de los habitantes del municipio. 2.
La accionante manifestó que en dicha estación se encuentran recluidas nueve personas, Pedro Nel García Marín, Roberto Antonio Rodríguez Rivera, Duván Andrés Vinasco Galeano, Ayrthon Martínez Cifuentes, Brayan Stiven Arias Martínez, Óscar Julián García Arias, Daniel Maya Arenas, Yoni Yeferson Arias Rivera y Juan Camilo Rodríguez Grajales, quienes permanecen en ese lugar pese a contar con boletas de encarcelación o detención, bajo custodia que corresponde legalmente al INPEC. 3.
Indicó que, según comunicación emitida el 27 de agosto de 2025 por el Comando de Policía de Villamaría, la sala destinada a detenidos presenta un grave estado de hacinamiento, ya que no fue diseñada para albergues permanentes, sino para retenciones transitorias de máximo 36 horas. En dicho oficio se advirtió que la Policía está asumiendo funciones que exceden sus competencias y que las condiciones actuales vulneran la dignidad y derechos fundamentales de las personas recluidas, al no contar con espacios adecuados para su alojamiento. 4.
Señaló, además, que el Municipio de Villamaría carece de establecimiento penitenciario propio, motivo por el cual existen convenios con el INPEC para el traslado y custodia de las personas privadas de la libertad. No obstante, sostuvo que la omisión de la entidad accionada en efectuar dichos traslados genera una situación contraria al principio pro homine, pues obliga a mantener a los internos en condiciones que desconocen el respeto por su integridad, su salud y su dignidad como seres humanos. 5.
Por lo expuesto, la Personería de Villamaría promovió la presente acción de tutela en representación de los mencionados detenidos, con el fin de obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales y que se ordene al INPEC disponer su traslado a un establecimiento penitenciario o carcelario adecuado. (2 002)1 I.II Pronunciamientos sujetos procesales accionados
6. POLICÍA METROPOLITANA DE MANIZALES – ESTACIÓN DE POLICÍA VILLAMARÍA. Señaló que sus instalaciones no están diseñadas ni destinadas para el cumplimiento de penas o medidas privativas de la libertad, sino para el desarrollo del servicio público de policía y la preservación del orden y la seguridad ciudadana. 7. Indicó que, conforme al artículo 218 de la Constitución Política, la Ley 62 de 1993 y la Ley 65 de 1993, la función de custodiar personas privadas de la libertad corresponde exclusivamente al INPEC, por lo que la Policía Nacional no tiene competencia para asumir dicha tarea.
No obstante, reconoció que la actual crisis carcelaria ha llevado a que deba albergar temporalmente personas detenidas, situación que excede sus funciones legales. 8. Precisó que no puede convertir sus instalaciones en cárceles ni destinar recursos públicos para su adecuación, pues estas no cumplen con las condiciones requeridas y su uso indebido afecta la misión constitucional de garantizar la seguridad ciudadana. 9.
Finalmente, afirmó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de las personas recluidas, quienes han sido tratadas con dignidad y respeto, y que la custodia y responsabilidad sobre esta población corresponde a las entidades territoriales y al INPEC según el caso. Por ello, solicitó al despacho desvincular a la Policía Metropolitana de Manizales – Estación de Policía Villamaría del trámite de tutela, al no existir omisión ni actuación imputable a la institución. (7 008)
10. DIRECCIÓN DEL ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE MANIZALES. La autoridad, en su respuesta, argumenta que no ha vulnerado los derechos fundamentales de las personas detenidas en Villamaría porque la responsabilidad por la custodia y atención de los detenidos en las estaciones de policía, 1 Todas las citas entre paréntesis relacionan el consecutivo del proceso que se encuentra en SAMAI estaciones de tránsito y lugares similares recae sobre los entes territoriales, específicamente la Alcaldía Municipal de Villamaría, y no sobre la cárcel de Manizales, que forma parte del sistema penitenciario nacional gestionado por el INPEC. 11.
Aclaran que, según lo establecido por la ley y la jurisprudencia, la función de gestionar, administrar y vigilar a las personas indiciadas, imputadas o acusadas en fase preventiva corresponde a las autoridades municipales y de policía, quienes deben garantizar condiciones dignas y salubres. La institución penitenciaria, por su parte, solo asume el control del régimen y las condiciones de las personas que se encuentran en su infraestructura bajo la categoría de personas privadas de la libertad, y no en las fases previas a una condena, cuando aún están en estaciones de policía o centros transitorios. 12.
Además, señalan que, si se detectan irregularidades o vulneraciones en esas fases previas, esas responsabilidades no son atribuibles a la cárcel de Manizales ni a su sistema, sino a las autoridades municipales y policiales. La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular la Sentencia SU 122-2022, refuerza que la gestión y las condiciones de los espacios destinados a las personas procesadas en fase preventiva corresponden a las entidades territoriales, y que su incumplimiento genera su responsabilidad. 13.
Por todo ello, la institución solicita que se entienda que, en este caso, no existe la obligación legal ni la competencia de la cárcel de Manizales para atender esas circunstancias, y que, por tanto, no ha vulnerado derechos de las personas en etapa de investigación o de proceso, cuya gestión está fuera de su competencia. En consecuencia, no debe ser considerada responsable por las condiciones o hechos relacionados con las detenciones en Villamaría, sino que esas cuestiones corresponden a otros actores del Estado, quienes deben responder por sus obligaciones.
(8 009) 14. INPEC. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, por intermedio de la Coordinadora del Grupo de Tutelas, manifestó que no se configura vulneración alguna de derechos fundamentales atribuible a esa entidad. Señaló, en primer lugar, la falta de legitimación en la causa por activa de la Personera Municipal de Villamaría, toda vez que no obra autorización expresa de los agenciados para promover la acción ni delegación del Defensor del Pueblo que la faculte para actuar en su nombre, conforme lo exige el Decreto 2591 de 1991 y la Ley 136 de 1994. 15.
Indicó que la atención y custodia de las personas privadas de la libertad en centros de detención preventiva corresponde a las entidades territoriales, en virtud de lo dispuesto en los artículos 17, 18 y 21 de la Ley 65 de 1993, y las directrices de la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, corresponde a los municipios y gobernaciones crear, administrar y garantizar el funcionamiento de los centros de reclusión transitoria y asegurar condiciones dignas de alojamiento, alimentación y salud. 16.
Precisó que la competencia del INPEC se limita a la atención de las personas condenadas, cuya ubicación en establecimientos penitenciarios se define por las direcciones regionales, una vez las autoridades judiciales remiten la documentación correspondiente. Añadió que la gestión de la salud y la afiliación al sistema general de seguridad social de las personas detenidas preventivamente también son responsabilidad de las entidades territoriales, según el Decreto 858 de 2020. 17.
Por lo anterior, solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por activa de la Personera Municipal de Villamaría, negar las pretensiones frente al INPEC, y vincular a las entidades territoriales competentes, por ser las responsables del manejo y atención de la población privada de la libertad en calidad de sindicada. (9 010)
18. UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS, USPEC. Al atender el requerimiento judicial, señaló que no ha incurrido en vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela. Indicó que, aunque hace parte del Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario junto con el Ministerio de Justicia y el INPEC, es una entidad autónoma, con competencias y funciones distintas a las de este último, conforme a lo dispuesto en los Decretos 4150 y 4151 de 2011 y la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014. 19.
Precisó que la USPEC tiene como objeto gestionar y operar el suministro de bienes y servicios, la infraestructura y el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los establecimientos penitenciarios, pero no tiene competencia para autorizar traslados o asignar cupos en los centros carcelarios, funciones que corresponden de manera exclusiva al INPEC, de acuerdo con lo establecido en los artículos 72, 73 y 75 de la Ley 65 de 1993. 20.
Adujo que la custodia, vigilancia y traslado de las personas privadas de la libertad son atribuciones que recaen en el INPEC, mientras que las entidades territoriales tienen la obligación de garantizar las condiciones dignas de alojamiento de quienes se encuentran detenidos en estaciones de policía o centros de detención transitoria. En ese sentido, la USPEC no cuenta con competencia legal ni administrativa para atender la solicitud elevada por la Personería de Villamaría, ni ha desplegado conducta activa u omisiva que pueda considerarse violatoria de derechos fundamentales. 21.
Por lo anterior, solicitó al despacho su desvinculación del trámite constitucional, al no ser la entidad responsable de los traslados solicitados ni tener participación directa en las decisiones relativas a la ubicación o reclusión de las personas privadas de la libertad en la Estación de Policía de Villamaría. (10 013)
22. MUNICIPIO DE VILLAMARÍA. La Secretaría de Gobierno del Municipio de Villamaría manifestó que, en su calidad de ente administrativo local, no cuenta con competencia ni facultades para ordenar o gestionar el traslado de las personas privadas de la libertad en las instalaciones de la Estación de Policía. Precisó que dichas funciones corresponden exclusivamente al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec), y que el municipio ha gestionado convenios y ha remitido solicitudes al respecto, pero no tiene control directo sobre la situación. Además, afirmó que, mientras se realiza el proceso de traslado, las personas privadas de la libertad están recibiendo atención oportuna, incluyendo alimentación y atención sanitaria, en las instalaciones policiales. 23.
La entidad aclaró que la acción de tutela promovida por la Personería no implica vulneración de derechos, sino que refleja una falta de competencia del municipio en la materia. Por ello, solicitó la desvinculación del Municipio de Villamaría del proceso, argumentando que no hay legitimación en la causa por pasiva, dado que el manejo de las personas en detención y su traslado corresponde únicamente al Inpec.
Asimismo, informó que no existe un instituto carcelario en Villamaría y que las gestiones realizadas con el Inpec buscan garantizar los derechos de las personas privadas de la libertad, sin que ello implique ninguna vulneración por parte de la administración municipal. (11 017)
24. DIRECCIÓN REGIONAL INPEC VIEJO CALDAS. Solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela y su desvinculación del trámite, al considerar que la entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad recluidas en la Estación de Policía de Villamaría, por carecer de competencia frente a la situación planteada. 25.
Explicó que, conforme a la jurisprudencia constitucional, desde el año 1998 se declaró el estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario, precisándose que la custodia de las personas sindicadas o procesadas corresponde a los entes territoriales, mientras que el INPEC únicamente tiene a su cargo el recibo y custodia de las personas condenadas o con beneficios de prisión y detención domiciliaria, tal como lo reiteró la Corte Constitucional en la Sentencia SU-122 de 2022. 26.
Indicó que, en seguimiento a dicha sentencia y al Auto 1096 de 2024, la Corte ordenó al INPEC el traslado inmediato de personas condenadas que permanecen en centros de detención transitoria, más no de personas sindicadas, resaltando que no existe disposición alguna que obligue al Instituto a recibir internos sin condena en firme. Precisó además que los traslados y el deshacinamiento en los centros de detención transitoria deben ser asumidos de manera coordinada entre las entidades territoriales, el Ministerio de Justicia, el INPEC y la USPEC, dentro de los límites de sus respectivas competencias. 27.
En este sentido, advirtió que ordenar el traslado de personas sindicadas a establecimientos del orden nacional constituiría un desconocimiento del precedente constitucional, además de poner en riesgo los derechos de la población condenada ya recluida. Señaló que solo en casos excepcionales —por razones de seguridad nacional, salud o riesgo de fuga— el INPEC puede recibir sindicados, situaciones que no se evidencian en el presente caso. 28.
Finalmente, sostuvo que la responsabilidad sobre las condiciones de las personas privadas de la libertad en estaciones de policía es exclusiva de los entes territoriales, conforme al artículo 17 de la Ley 65 de 1993 y al artículo 12 de la Ley 1709 de 2014. En consecuencia, solicitó declarar la improcedencia de la acción y la cosa juzgada constitucional, en atención al precedente vinculante fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-122 de 2022.
(14 021) I.III. Sentencia de primera instancia. 29. La juez de primera instancia accedió las pretensiones de la tutela y dispuso: «Primero: Tutelar los derechos fundamentales a la dignidad humana, integridad personal física y psicológica, invocados por la Personería de Villamaría a favor de Pedro Nel García Marín, Roberto Antonio Rodríguez Rivera, Duván Andrés Vinasco Galeano, Ayrthon Martínez Cifuentes, Brayan Stiven Arias Martínez, Oscar Julián García Arias, Daniel Maya Arenas, Yoni Yeferson Arias Rivera y Juan Camilo Rodríguez Grajales, por lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Segundo: Ordenar a la Dirección Regional Viejo Caldas del INPEC, en coordinación con la Policía Metropolitana de Manizales – Estación de Policía de Villamaría, trasladar a Daniel Maya Arenas a un Establecimiento Penitenciario y Carcelario, dependiendo del nivel de hacinamiento.
Para el efecto, se le concede un término de cuarenta y ocho (48) horas a la Policía Metropolitana de Manizales – Estación de Policía de Villamaría para que remita la documentación correspondiente a la Dirección Regional Viejo Caldas del INPEC, quien, a su vez, en el término de ocho (8) días, asignará cupo en un Establecimiento Penitenciario, realizando el traslado del interno en el término de veinticuatro (24) horas.
Se ordena al Municipio de Villamaría que continúe garantizando que Pedro Nel García Marín, Roberto Antonio Rodríguez Rivera, Duván Andrés Vinasco Galeano, Ayrthon Martínez Cifuentes, Brayan Stiven Arias Martínez, Oscar Julián García Arias, Yoni Yeferson Arias Rivera y Juan Camilo Rodríguez Grajales, cuenten con las condiciones mínimas de alimentación, acceso a baños, ventilación y luz solar suficientes durante su detención. Así mismo, se requiere al Municipio de Villamaría para que cumpla con los mandatos impartidos por la Corte Constitucional en sentencia SU 122 de 2022; esto es: i) disponga de inmuebles que cuenten con las condiciones de seguridad, salubridad, higiene y sanidad, para trasladar temporalmente a personas recluidas en los centros de detención transitoria y disminuir el hacinamiento y ii) verifique el régimen de afiliación o aseguramiento en salud en el que se encuentran las personas detenidas en los centros de detención transitoria.
Finalmente, se requiere al INPEC – Dirección Regional Viejo Caldas, para que, en la medida de lo posible, asigne cupos a las 8 personas que se encuentra recluidas en la Estación de Policía de Villamaría, con el fin de mejorar las condiciones en que se encuentran privadas de su libertad.» 30. La juez de primera instancia tuvo en cuenta que la problemática planteada se enmarca dentro de la crisis estructural del sistema penitenciario y carcelario del país, reconocida por la Corte Constitucional desde la declaratoria del estado de cosas inconstitucional.
En este contexto, la jurisprudencia ha sostenido que la reclusión prolongada de personas en estaciones de policía o centros de detención transitoria comporta, por sí misma, una vulneración de los derechos fundamentales a la dignidad humana y a la integridad personal, dada la carencia de condiciones adecuadas de salubridad, ventilación y espacio. 31.
De igual modo, el despacho observó que el Código Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993) y la Ley 906 de 2004 disponen que las personas privadas de la libertad deben ser puestas a disposición del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario —INPEC— una vez se imponga la medida de aseguramiento o la sentencia condenatoria. No obstante, el mismo marco normativo, complementado por los pronunciamientos contenidos en las sentencias T-151 de 2016 y SU-122 de 2022, distingue claramente entre la población sindicada o procesada y aquella que ha sido condenada, atribuyendo a los entes territoriales la responsabilidad sobre los primeros, y al INPEC la custodia de quienes ya cuentan con sentencia ejecutoriada. 32.
En esa medida, el juez consideró que el prolongado confinamiento de las personas sindicadas en las instalaciones de la Estación de Policía de Villamaría excede con creces el límite legal de treinta y seis (36) horas previsto para los centros de detención transitoria, configurando una afectación evidente al principio de dignidad humana.
Aun cuando la autoridad policial ha advertido que tales instalaciones no están diseñadas para albergar personas detenidas por largos periodos, el incumplimiento del deber estatal de garantizar condiciones mínimas de subsistencia no puede trasladarse a los propios privados de la libertad. 33. Asimismo, se constató que solo el ciudadano Daniel Maya Arenas cuenta con sentencia condenatoria, lo que hace imperativo su traslado a un establecimiento penitenciario del orden nacional.
Frente a los demás detenidos, al no acreditarse condena, el despacho consideró que la responsabilidad de su custodia recae en el municipio de Villamaría, el cual debe adoptar medidas concretas para garantizar condiciones dignas mientras se materializa su traslado a lugares adecuados, conforme a lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-122 de 2022. 34.
Finalmente, el despacho precisó que el derecho a la seguridad invocado por la Personería Municipal en favor de la comunidad no resulta amparable por esta vía, al tratarse de un interés colectivo cuya protección se gestiona a través de mecanismos judiciales distintos a la acción de tutela. En consecuencia, la decisión se orientó exclusivamente a salvaguardar los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad que permanecen en la Estación de Policía de Villamaría, en atención a su especial situación de vulnerabilidad y al deber de protección reforzada que el Estado tiene respecto de ellas.
(15 023) I.IV. IMPUGNACIÓN
35. PERSONERÍA DE VILLAMARÍA. Inconforme con la decisión de primera instancia, la Personería Municipal de Villamaría, en representación de las personas privadas de la libertad recluidas en la Estación de Policía de esa localidad, interpuso recurso de apelación. Sostuvo que, si bien el fallo ordenó el traslado de uno de los internos y dispuso medidas generales a cargo del municipio, omitió valorar de manera integral las condiciones reales de reclusión en las que se encuentran los agenciados, las cuales desconocen las garantías mínimas de dignidad humana que la jurisprudencia constitucional ha reconocido a favor de la población privada de la libertad. 36.
Manifestó que, en la actualidad, el municipio de Villamaría no garantiza la ventilación, la luz solar ni el acceso a visitas familiares para los internos, pese a que tales condiciones constituyen estándares básicos de habitabilidad y trato digno en el marco de la restricción de la libertad. Indicó que las personas permanecen en un espacio de detención transitoria perteneciente a la Policía Nacional, entidad que, conforme a su naturaleza constitucional, no cuenta con la infraestructura ni con el personal necesario para garantizar las condiciones de salubridad, higiene y seguridad exigidas por la Corte Constitucional. 37.
Adujo que el fallo desconoció que, según lo dispuesto en la Sentencia SU-122 de 2022, la responsabilidad en la adecuación de inmuebles para la detención transitoria no recae exclusivamente en los municipios, sino que debe asumirse de manera articulada entre las entidades territoriales, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC– y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC–, bajo la coordinación del Ministerio de Justicia y del Derecho.
En esa medida, consideró que la orden judicial debió extenderse también a dichas entidades, en cumplimiento del principio de corresponsabilidad que rige el sistema penitenciario y carcelario. 38. Sostuvo, además, que el juez de primera instancia omitió considerar que la fase transitoria fijada por la Corte Constitucional para la superación del estado de cosas inconstitucional ya ha vencido, sin que las entidades involucradas hayan adoptado medidas efectivas para garantizar los derechos fundamentales de las personas detenidas en estaciones de policía. Por ello, afirmó que mantener a los internos en tales condiciones perpetúa la vulneración de su dignidad humana y su integridad personal. 39.
Finalmente, señaló que, en aplicación del principio pro homine y ante la imposibilidad inmediata del municipio de contar con un establecimiento adecuado, debe ordenarse al INPEC recibir a los internos en un establecimiento penitenciario del orden nacional, mientras se garantiza la creación o adecuación del espacio previsto por el ente territorial.
Argumentó que los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad no pueden permanecer suspendidos en espera de la ejecución de trámites administrativos o presupuestales, por lo que solicitó revocar parcialmente la decisión impugnada y amparar integralmente los derechos invocados. (17 025) II. CONSIDERACIONES II.I. Problema jurídico. 40.
La controversia a dirimir se centra en determinar si ¿el Municipio de Villamaría es el responsable de garantizar los derechos fundamentales a la dignidad humana y a la integridad personal de las personas privadas de la libertad recluidas en la Estación de Policía de Villamaría, al mantenerlas en dichas instalaciones sin garantizar las condiciones mínimas de ventilación, luz solar, salubridad, higiene y seguridad exigidas por la jurisprudencia constitucional, o corresponde tal obligación a otras entidades como la USPEC y el INPEC en el marco de sus competencias? 41.
Para lo anterior, se abordarán los siguientes puntos: i) el marco jurídico para el Derecho de Petición. y ii) el caso concreto. II.II. Fundamentos normativos y jurisprudenciales
42. DE LOS CENTROS DE DETENCIÓN TRANSITORIA. El derecho fundamental a la libertad no tiene carácter absoluto y, por tanto, admite restricciones en los casos previstos por la Constitución y la ley. En el marco del ejercicio del ius puniendi, el Estado puede limitar dicha prerrogativa, bien como medida preventiva o en virtud de una condena penal.
Estas dos formas de restricción resultan esenciales para delimitar las competencias de las autoridades encargadas de la custodia de las personas privadas de la libertad. 43. Así, el artículo 304 de la Ley 906 de 2004 dispone expresamente que: “Cuando el capturado deba privarse de la libertad, una vez se imponga la medida de aseguramiento o la sentencia condenatoria, el funcionario judicial a cuyas órdenes se encuentre lo entregará inmediatamente en custodia al INPEC o a la autoridad del establecimiento de reclusión que corresponda, para efectuar el ingreso y registro al Sistema Penitenciario y Carcelario.
Antes de los momentos procesales indicados, el capturado estará bajo la responsabilidad del organismo que efectuó la aprehensión.” 44. De acuerdo con esta disposición, antes de la imposición de la medida de aseguramiento o de la sentencia, la custodia recae sobre la autoridad que realiza la captura (generalmente la Policía Nacional). Sin embargo, una vez el juez ordena la medida restrictiva o la condena, la responsabilidad pasa al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario —INPEC—, quien debe garantizar el ingreso formal al sistema penitenciario. 45.
A su vez, el artículo 17 de la Ley 65 de 1993 establece que: “Corresponde a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva.” 46.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha precisado que “el artículo 17 de la Ley 65 de 1993, señala que es competencia de los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y del Distrito Capital, la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad policiva, para lo cual deben proveerse los recursos en los presupuestos de dichos entes territoriales y pueden celebrarse convenios con la Nación a efecto de mejorar la infraestructura y el sostenimiento de los centros de reclusión”2 47.
Por su parte, el artículo 28A de la Ley 65 de 1993, adicionado por la Ley 1709 de 2014, dispone que: “La detención en Unidad de Reacción Inmediata (URI) o unidad similar no podrá superar las treinta y seis (36) horas, debiendo garantizar las siguientes condiciones mínimas: separación entre hombres y mujeres, ventilación y luz solar suficientes, separación de los menores de edad y acceso a baño.” 48.
En consecuencia, mantener personas detenidas más allá del límite de 36 horas en estaciones de policía u otros lugares no diseñados para tal fin constituye una vulneración directa del derecho a la dignidad humana. 49. De esta manera, la jurisprudencia ha reiterado que la responsabilidad por las personas en detención preventiva recae principalmente en las entidades territoriales, sin que ello exima al INPEC ni a la USPEC del cumplimiento de sus deberes de coordinación y apoyo.
Sobre este punto, la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que: “Lo anterior no implica, de ninguna manera, que pueda excluirse (aludiendo al INPEC y la USPEC) de sus obligaciones a quienes se encuentran privados de la libertad bajo medida de aseguramiento en sitios de reclusión transitorios como estaciones de policía o unidades de reacción inmediata, pues si no se ha dispuesto su remisión a un establecimiento penitenciario ha sido circunstancias adversas a su voluntad como el hacinamiento y las reglas de equilibrio y equilibrio decreciente, 2 sentencia SU 122 de 2022 implementadas en virtud de las sentencias emitidas por la Corte Constitucional y esta Corporación”3 50.
En correspondencia, la Corte Constitucional ha resaltado la posición de garante que ostenta el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario frente a los detenidos, señalando que “(…) desde el momento en que la autoridad judicial dispone la privación de la libertad en virtud de la medida de aseguramiento o de la sentencia impuesta y ordena su internamiento en un centro de reclusión, el INPEC, atendiendo a su posición de garante, debe asumir toda la responsabilidad tanto de la ubicación en uno de aquellos de los destinados para el efecto conforme al artículo 20 de la Ley 65 de 1993; como de garantizarles todos los derechos: salud, alimentación, elementos de higiene, así como la ubicación en sitios que cuenten con los requerimientos mínimos para la subsistencia digna, dado que este es un deber que corresponde a la misionalidad del INPEC”; aclarando que dicha obligación “(…) no surge por el lugar en donde haya sido confinado el detenido o condenado (si es o no un establecimiento de reclusión), sino porque en virtud de orden judicial la persona debe permanecer privada de la libertad en un establecimiento carcelario o penitenciario”4 51.
De lo anterior se desprende que, sin importar si la persona privada de la libertad se encuentra en calidad de sindicada o condenada, la relación con el Estado se enmarca en una relación especial de sujeción, que impone al mismo un deber reforzado de protección. Tal vínculo ha sido definido por la Corte como “( ) un vínculo jurídico-administrativo en el que el interno se encuentra sometido a un régimen que se concreta en la potestad del Estado, representado por las autoridades penitenciarias y carcelarias, de establecer condiciones que conllevan la suspensión y restricción en el ejercicio de ciertos derechos fundamentales”; de ahí que, en vigencia de dicha subordinación, la administración debe “( ) preservar la eficacia de su poder punitivo, el cumplimiento de los protocolos de seguridad, garantizar las condiciones materiales de existencia y las necesarias para la resocialización, así como asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales de los internos que pueden limitarse dentro del marco impuesto por la Constitución, las leyes, los reglamentos y los principios de razonabilidad, utilidad, necesidad y proporcionalidad”5 En esa línea, la jurisprudencia ha sostenido que: 3 STP8343-2020 (20 de octubre), Radicación Nº1403/111379, M.P. Dr. Eugenio Fernández Carlier. 4 Sentencia T-151 de 2016. 5 sentencia SU 122 de 2022 • Todas las personas privadas de la libertad deben ser tratadas en forma humana y digna, independientemente del tipo de detención o institución donde estén recluidas. • El Estado debe propugnar porque no se someta a los detenidos a mayores penurias que las derivadas de la medida misma. • El deber de garantizar el trato digno no puede supeditarse a limitaciones presupuestales ni administrativas. 52.
Pese a estas reglas, la Corte Constitucional, mediante Sentencia SU-122 de 2022, constató una vulneración generalizada, masiva y preocupante de la dignidad humana y los derechos fundamentales de las personas que deben permanecer privadas de la libertad durante periodos prolongados en lugares transitorios, lo cual llevó a extender el estado de cosas inconstitucional a los centros de detención transitoria. 53.
En esa decisión, la Corte diseñó un plan de acción con dos fases: una transitoria, compuesta por órdenes urgentes e inmediatas, y otra definitiva, de cumplimiento a mediano y largo plazo, orientadas a superar estructuralmente el hacinamiento. En la primera fase, ordenó al INPEC adelantar los traslados de personas condenadas recluidas en estaciones de policía hacia establecimientos penitenciarios y garantizar condiciones mínimas de dignidad, alimentación, baño, ventilación y separación adecuada. 54.
Posteriormente, dispuso que las entidades territoriales debían disponer, en un plazo máximo de dieciocho (18) meses, de inmuebles adecuados para albergar temporalmente a personas procesadas, con condiciones de “seguridad, salubridad, higiene y sanidad”, asegurando además el derecho a visitas familiares, asesoría jurídica y atención en salud. 55.
Finalmente, la Corte advirtió que las medidas dispuestas en la fase transitoria tienen una naturaleza absolutamente temporal y excepcional, pues responden a la urgencia y necesidad de atender la gravedad del hacinamiento en los centros de detención transitoria. Estos espacios, como quedó demostrado, no son aptos para la privación de la libertad en condiciones de dignidad y respeto. 56.
En conclusión, la Corte Constitucional explicó que la declaratoria del estado de cosas inconstitucional no constituye una figura con naturaleza jurídica propia, sino que representa la constatación fáctica de una serie de hechos innegables que violan la Constitución, independientemente de que exista o no esta declaración. Tal pronunciamiento, tiene como finalidad llamar la atención de manera enfática sobre una situación que resulta inadmisible en el marco del Estado Social de Derecho, e impulsar la adopción de medidas integrales y coordinadas entre las entidades competentes, dirigidas al diseño, implementación y evaluación de una política pública que permita superar las condiciones inconstitucionales que afectan a las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria. 57.
En suma, el marco constitucional y jurisprudencial indica que la custodia de las personas privadas de la libertad es una responsabilidad compartida, donde las entidades territoriales, el INPEC y la USPEC deben actuar de manera conjunta para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de quienes se encuentran detenidos, en especial cuando la reclusión tiene lugar en espacios inadecuados y por tiempos que exceden los límites legales.
II.III. Caso concreto 58. Conforme los elementos de juicio allegados al expediente, se acreditaron los siguientes hechos: 59. Se encuentran recluidas nueve personas en la Estación de Policía del Municipio de Villamaría, siendo estas, Pedro Nel García Marín, Roberto Antonio Rodríguez Rivera, Duván Andrés Vinasco Galeano, Ayrthon Martínez Cifuentes, Brayan Stiven Arias Martínez, Óscar Julián García Arias, Daniel Maya Arenas, Yoni Yeferson Arias Rivera y Juan Camilo Rodríguez Grajales (2 002) 60. el Municipio de Villamaría carece de establecimiento penitenciario propio, motivo por el cual existen convenios con el INPEC para el traslado y custodia de las personas privadas de la libertad.
(2 002) 61. Debido a la grave situación de hacinamiento, la Personería de Villamaría promovió acción de tutela en representación de los mencionados detenidos, con el fin de obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales y que se ordenara al INPEC disponer su traslado a un establecimiento penitenciario o carcelario adecuado (2 002) 62.
La Dirección Regional Inpec Viejo Caldas, alegó que no existe disposición alguna que le obligara a recibir internos sin condena en firme. Precisó además que los traslados y el deshacinamiento en los centros de detención transitoria deben ser asumidos de manera coordinada entre las entidades territoriales, el Ministerio de Justicia, el INPEC y la USPEC, dentro de los límites de sus respectivas competencias.
(14 021) 63. El Juez de primera instancia protegió los derechos de los representados, considerando la crisis estructural del sistema penitenciario y carcelario del país, por lo que ordenó a la Dirección Regional Viejo Caldas del INPEC, en coordinación con la Policía Metropolitana de Manizales – Estación de Policía de Villamaría, trasladar a Daniel Maya Arenas, por estar acreditada su condición de condenado a un Establecimiento Penitenciario y Carcelario, dependiendo del nivel de hacinamiento, además ordenó al Municipio de Villamaría que continúe garantizando que Pedro Nel García Marín, Roberto Antonio Rodríguez Rivera, Duván Andrés Vinasco Galeano, Ayrthon Martínez Cifuentes, Brayan Stiven Arias Martínez, Oscar Julián García Arias, Yoni Yeferson Arias Rivera y Juan Camilo Rodríguez Grajales, cuenten con las condiciones mínimas de alimentación, acceso a baños, ventilación y luz solar suficientes durante su detención. (5 011) 64.
Ante tal decisión, la Personería de Villamaría presentó impugnación, al considerar que la orden impartida por la juez de primera instancia desconoce las condiciones reales en que se encuentran los internos y que la Policía de Villamaría carece de la estructura necesaria para garantizar su permanencia en condiciones que no vulneren sus derechos fundamentales.
Adicionalmente, sostuvo que las adecuaciones necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional deben ser asumidas no solo por la entidad territorial, sino también por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y el Instituto Nacional Penitenciario. (7 007) 65. Así las cosas, en atención a la situación de las personas privadas de la libertad recluidas en la Estación de Policía de Villamaría, quienes se encuentran en una condición de especial sujeción frente al Estado, esta sala considera que la acción de tutela resulta procedente, pues está acreditada la vulneración de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la salud, a la vida en condiciones dignas y al debido proceso, ante la evidente ausencia de un espacio adecuado para su detención preventiva.
La permanencia prolongada de los internos en un centro transitorio que carece de condiciones mínimas de habitabilidad, ventilación, acceso a luz solar y salubridad, constituye una situación que no puede prolongarse sin desconocer los estándares constitucionales y convencionales de protección a la persona privada de la libertad. 66. En ese contexto, como ya se indicó la custodia y atención de los sindicados y procesados corresponde a las entidades territoriales, conforme lo disponen los artículos 17 y 21 de la Ley 65 de 1993, por ello es deber del Municipio de Villamaría garantizar los derechos fundamentales de esta población, pues son a quienes se les atribuyó la obligación de crear, organizar y sostener de centros de detención preventiva.
De esta forma, mientras las personas recluidas no cuenten con sentencia condenatoria en firme, el municipio debe asegurarles un trato digno y condiciones mínimas de habitabilidad, en cumplimiento de los parámetros fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-122 de 2022. 67. Ahora bien, aunque es claro que las demás entidades, el INPEC, la USPEC, la Gobernación de Caldas y los ministerios competentes, tienen responsabilidades concurrentes dentro del marco del estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional, ello no exonera al municipio de su deber inmediato de protección. Por el contrario, la jurisprudencia constitucional ha enfatizado que la superación de dicha situación requiere la actuación coordinada y armónica de todas las autoridades involucradas, quienes deben obrar conforme al principio de colaboración institucional previsto en el artículo 209 de la Constitución Política.
Esta coordinación no es una carga facultativa sino un deber jurídico de cooperación efectiva orientado a garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad. 68. En el caso concreto, se acreditó que solo uno de los detenidos, Daniel Maya Arenas, cuenta con sentencia condenatoria en firme, razón por la cual el juez de primera instancia dispuso su traslado a un establecimiento penitenciario bajo la custodia del INPEC, medida que resulta acorde con la normatividad vigente.
Por su parte, las ocho personas restantes, Pedro Nel García Marín, Roberto Antonio Rodríguez Rivera, Duván Andrés Vinasco Galeano, Ayrthon Martínez Cifuentes, Brayan Stiven Arias Martínez, Óscar Julián García Arias, Yoni Yeferson Arias Rivera y Juan Camilo Rodríguez Grajales, no registran condena ejecutoriada en su contra, por lo cual deben permanecer en el centro de reclusión dispuesto por el Municipio de Villamaría hasta tanto se defina su situación jurídica, garantizando en todo momento las condiciones mínimas de subsistencia digna. 69.
El fallo impugnado, en consecuencia, se encuentra ajustado a derecho, pues armoniza las competencias legales y jurisprudenciales de cada entidad, evita agravar el hacinamiento carcelario en los establecimientos del orden nacional y prioriza la protección inmediata de los derechos fundamentales de los accionantes. Además, se adoptará una orden complementaria orientada a que el Municipio de Villamaría, con el apoyo del INPEC, la USPEC, la Gobernación de Caldas y los ministerios competentes, elabore un plan conjunto de acción que contemple medidas urgentes para: (i) mejorar las condiciones materiales y sanitarias del lugar de reclusión;
(ii) gestionar alternativas locativas que cumplan con los estándares de dignidad humana; y (iii) definir mecanismos de financiación y apoyo interinstitucional que permitan la adecuación o disposición de espacios aptos para la detención preventiva. 70. De este modo, esta sala reitera que, bajo el marco del estado de cosas inconstitucional, el municipio no puede permanecer inactivo ni trasladar su responsabilidad a otras entidades, sino que debe actuar en conjunto con ellas, asegurando que las personas privadas de la libertad bajo su jurisdicción gocen efectivamente de los derechos que les asisten como seres humanos, aun en el contexto de la privación de la libertad. 71.
En mérito de lo expuesto, la sala considera pertinente confirmar la sentencia impugnada, exhortando a todas las entidades encargadas —Municipio de Villamaría, INPEC, USPEC, Gobernación de Caldas y los ministerios competentes— a coordinarse y adoptar, en el marco de sus competencias, las medidas necesarias para garantizar a las personas privadas de la libertad en la Estación de Policía de Villamaría las condiciones mínimas de dignidad, salubridad, ventilación, acceso a luz solar, alimentación y atención en salud, hasta tanto se normalice su traslado o se dispongan soluciones estructurales definitivas.
III. CONCLUSIÓN 72. Se confirmará la providencia emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales en el asunto de la referencia. 73. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 29 de agosto de 2025 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, en la acción de tutela interpuesta por María del Pilar Iglesias Montoya, en contra de Colpensiones, por las consideraciones efectuadas en precedencia.
SEGUNDO: EXHORTAR al Municipio de Villamaría, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios —USPEC—, a la Gobernación de Caldas y a los ministerios competentes, para que, en el marco de sus competencias y en cumplimiento de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-122 de 2022, trabajen de manera coordinada en la elaboración y ejecución de un plan que garantice condiciones dignas a las personas privadas de la libertad en la Estación de Policía de Villamaría, asegurando, como mínimo, el acceso a alimentación, ventilación, luz solar, servicios sanitarios, atención en salud y demás condiciones necesarias para preservar su dignidad humana.
TERCERO: Notifíquese por el medio más eficaz y expedito.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha, por los magistrados, Firmado electrónicamente SAMAI JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Ponente Firmado electrónicamente SAMAI DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Firmado electrónicamente SAMAI AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado