Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Bucaramanga, treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL: Reparación directa RADICADO: 680013333012-2017-00333-02 LINK ACCESO SAMAI: https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_proces os.aspx?guid=680013333012201700333026800123 DEMANDANTE: Juana Ramírez Becerra y otros cristianjaimesv@hotmail.com vialmega@hotmail.com DEMANDADO: Municipio de Piedecuesta notijudicial@alcaldiadepiedecuesta.gov.co LLAMADO EN GARANTIA: Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. notificaciones@solidaria.com.co lapradadiaz@gmail.com noti.asesoriaseficaces@gmail.com MINISTERIO PUBLICO: Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co ASUNTO: Sentencia de Segunda Instancia TEMA: Responsabilidad del Estado: Falla en el servicio por omisión. Falta de señalización en obra Vial.
Fuerza Mayor – no se configura. Procede la Sala a proferir sentencia de segunda instancia dentro del presente medio de control, ejercido por la señora JUANA RAMIREZ BECERRA Y OTROS en contra del MUNICIPIO DE PIEDECUESTA. I.
ANTECEDENTES 1. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, el apoderado de la parte demandante señaló los siguientes: 1.1. La señora Ludy Buitrago Ramírez (q.e.p.d.) y su esposo, Luis Carlos Cristancho residían en la finca El Carrizal (vereda las Rosas, Piedecuesta) ubicada en la parte inferior de la carretera terciaria que constituye la vía principal de dicha área rural con el casco urbano del municipio de REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 Piedecuesta, la cual se caracterizaba por mostrar una topografía de pendiente (montaña), sin embargo, se contaba con plena estabilidad geológica, siendo anormal la caída de rocas por causas naturales como lluvia, movimientos sísmicos o vientos. 1.2.
Por orden del ente territorial, en fecha 03 de mayo de 2017 la mencionada vía principal de la vereda las Rosas se encontraba en mantenimiento (raspado, limpieza de bermas, desplazamiento de piedras y tierra por limpieza de cunetas, obras de drenaje que conducen el agua lluvia al alcantarillado) en el que se implementó maquinaria pesada - motoniveladora retroexcavadora- de propiedad del municipio de Piedecuesta. 1.3.
El referido mantenimiento se desarrolló sin previo aviso a la comunidad aledaña, sin un equipo técnico que coadyuvara la labor preventiva de los riesgos que habitualmente se generan en esta actividad (desplazamiento de rocas, arboles, tierra, entre otros), además, no se instalaron dispositivos de información que indicaran a los habitantes del sector, las precauciones, advertencias, prohibiciones y limitaciones que debían tenerse en cuenta en el tramo de operación de la maquinaria, con la finalidad de disminuir riesgos y prevenir accidentes. 1.4.
En la misma fecha, los señores Ludy Buitrago Ramírez (q.e.p.d.) y Luis Carlos Cristancho Fernández se encontraban desarrollando labores de cosecha de la mora, actividad agrícola con la que percibían sustento para su hogar, desde las 6:00 am, ubicándose aproximadamente 40 metros debajo del lugar donde se encontraba la maquinaria -motoniveladora retroexcavadora- en cumplimiento de sus funciones, cuando este artefacto generó el desprendimiento de una roca que tomó gran impulso por la pendiente existente, impactando la cabeza de la señora Buitrago Ramírez, ocasionando su muerte por trauma craneoencefálico severo de origen contundente como consta en el diagnostico de medicina legal. 1.5.
El municipio de Piedecuesta no ejecutó los protocolos establecidos en el Código Nacional de Tránsito para las intervenciones de una vía pública. No dio seguimiento a los protocolos creados para esta clase de actividades peligrosas. 1.6. El hecho dañoso tuvo como fuente directa y exclusiva el desprendimiento de la roca ocasionado por el trabajo que efectuaba la maquinaria en la vía de la vereda las Rosas por orden del municipio de Piedecuesta. 1.7.
A la fecha del deceso, la señora Ludy Buitrago Ramírez tenía 25 años de edad, gozaba de un excelente estado de salud con plenas facultades físicas, psicológicas y afectivas. Tenía 03 hijos menores de edad. Mantenía lazos de afecto, convivencia, colaboración y auxilio mutuo con sus parientes cercanos y lejanos. REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 1.8.
Con el fallecimiento de la señora Buitrago Ramírez se han lesionado intereses familiares por la falla de la administración, procediendo su reparación de perjuicios materiales y morales. 2. Las pretensiones 2.1. Se declare administrativa y extracontractualmente responsable por los perjuicios morales causados a los demandantes por la muerte de la señora Ludy Buitrago Ramírez con ocasión del impacto recibido en la cabeza, como resultado del desprendimiento de una roca, producido por el trabajo que realizaba la retroexcavadora del municipio de Piedecuesta. 2.2.
Como consecuencia de lo anterior, se condene al municipio de Piedecuesta a pagar a cada uno de los demandantes los perjuicios morales, subjetivos y objetivos, presentes y futuros, los cuales se estiman en la suma de cuatrocientos ochenta y seis millones ochocientos noventa y tres mil doscientos veinte pesos ($486.893.220) o conforme se pruebe en el proceso. 2.3.
Se ordene el ajuste de la condena conforme al índice de precios al consumidor. 2.4. Se ordene el cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en el artículo 189 del CPACA. De no efectuarse el pago de forma oportuna, proceder a la liquidación de intereses moratorios conforme a lo ordenado en el artículo 192 ibidem. 2.5.
Se condene en costas procesales y agencias en derecho a la parte demandada. 3. Contestaciones de la demanda 3.1. Municipio de Piedecuesta Por conducto de apoderado judicial concurre para allegar contestación a la demanda en los siguientes términos: El deceso de la señora Ludy Buitrago Ramírez no es ni podría ser atribuible fáctica o jurídicamente al municipio de Piedecuesta, y, en consecuencia, tampoco podrán serlo los perjuicios morales cuya reparación se pretende, en este orden, las pretensiones no están llamadas a prosperar.
La parte demandante no acredita que la roca que produjo la muerte de señora Buitrago Ramírez ni que el objeto que ocasionó el suceso provenía de la zona en donde se adelantaban las actividades de perfilado y nivelación vial en la vereda las Rosas, lo que permite afirmar que no se demostró el nexo o la relación de causalidad adecuada entre el daño y la acción u omisión por parte de la administración. Tampoco se demostró que las actividades de perfilado y nivelación adelantadas en la zona conllevaran al desprendimiento de una roca, situación tal que no era posible teniendo en cuenta que lo allí desarrollado no implicaba movimiento de tierras.
REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 De otra parte, en el evento de tener por cierto que el deceso de la señora Buitrago Ramírez se ocasionó como consecuencia del desprendimiento intempestivo de una roca desde la pendiente montañosa, debe considerarse que en la zona no existen antecedentes de un suceso análogo o regular caída de rocas, luego es claro que ello obedeció a un acontecimiento de la naturaleza, irresistible a la administración, configurándose la fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad.
Como medios exceptivos se formularon: i) Fuerza mayor: De encontrarse acreditado que, en efecto, una roca se desprendió de la pendiente montañosa y golpeó a la señora Ludy Buitrago Ramírez ocasionándole su muerte, aquel suceso obedeció a un hecho de la naturaleza, externo e irresistible a la administración. No existen registros que permitan advertir que en el sector era frecuente la caída de rocas de forma regular que implicara a la administración la adopción de medidas preventivas. ii) Ausencia de acreditación de la relación de causalidad entre la actividad de la administración y el daño cuya reparación se busca a través del presente medio de control: En primera medida se resalta que no obra prueba que permita tener por acreditado que fue una roca la que ocasionó el diagnóstico médico de la fallecida, así como tampoco se acredita la procedencia o lugar de origen del mencionado objeto contundente. iii) Imposibilidad de atribuir fáctica y jurídicamente el daño que se alega a la administración municipal de Piedecuesta bajo cualquiera de los dos títulos de imputación: Es importante precisar que la administración si dió aviso a la comunidad acerca de las actividades que se desarrollarían en la vía, las cuales fueron solicitadas por la comunidad.
Las fechas de ejecución de las actividades fueron socializadas a través del presidente de la junta de acción comunal. Ahora, teniendo en cuenta que, el día de los hechos, la señora Ludy Buitrago Ramírez se encontraba en labores de recolección de cosecha en un lugar distante a la vía en donde se adelantaban las actividades de nivelación y perfilado, en este caso, no son aplicables las normas del Código Nacional de Tránsito en tanto que no detenta las condiciones o calidades que indica la norma para ser destinataria de la misma. iv) Genérica o innominada.
Con fundamento en lo expuesto, el daño alegado no es imputable fáctica ni jurídicamente a la entidad territorial. Las pretensiones de la demanda deben ser desestimadas. 3.2. Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. – Llamado en garantía Presentó escrito de contestación en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones en la medida que las circunstancias que rodearon el fallecimiento de la señora Ludy Buitrago Ramírez no pueden ser imputables al municipio de Piedecuesta, toda vez que no existió relación de causalidad entre la actividad desplegada por el ente territorial y el daño alegado.
REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 No se opone al llamamiento en garantía formulado por el municipio de Piedecuesta, dado que el seguro de todo riesgo para maquinaria y equipo 994000000147 se encontraba vigente para el día 03 de mayo de 2017, no obstante, de existir obligación, esta delimitada en la póliza adjunta. Como medios exceptivos se formularon las que denominó: cualquiera que determine que la entidad asegurada no está obligada a atender las peticiones de la demanda ni del llamamiento y la delimitación del riesgo asegurado.
II. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de primera instancia el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga: declaró administrativa y patrimonialmente responsable al municipio de Piedecuesta por el daño antijuridico y los perjuicios causados a los demandantes (numeral primero), condenó al municipio de Piedecuesta al pago de una indemnización por concepto de daños morales en favor de los demandantes (numeral segundo), denegó las pretensiones del llamamiento en garantía formulado por el municipio de Piedecuesta (numeral tercero) y, se abstuvo de condenar en costas (numeral cuarto).
Como sustento de su decisión, encontró acreditado el daño antijuridico con el deceso de la señora Ludy Buitrago Ramírez, como consta en el registro civil de defunción aportado, precisando que la falta de determinación del objeto contundente que ocasionó la muerte fue aclarada con las declaraciones rendidas por el señor Luis Carlos Tristancho y la señora Judith Paola Rivera, quienes bajo la gravedad de juramento manifestaron que se encontraban en el momento de los hechos y vieron el objeto que impactó la humanidad de la señora Buitrago Ramírez.
En lo tocante a la imputación jurídica, con fundamento en los contornos particulares del suceso y la jurisprudencia del Consejo de Estado, estableció que el caso debe estudiarse a la luz del régimen de la falla en el servicio, con la finalidad de establecer cuál es el contenido obligacional al que la administración está sujeta en el asunto.
El contenido obligacional que le resultaba exigible a la entidad territorial es el contenido en el artículo 101 de la Ley 769 de 2002 que prevé: “NORMAS PARA REALIZAR TRABAJOS EN VÍA PÚBLICA. Siempre que deban efectuarse trabajos que alteren la circulación en las vías públicas, el interesado en tal labor obtendrá en forma previa la autorización correspondiente de la autoridad competente y señalizará el sitio de labor mediante la colocación de señales preventivas, reglamentarias e informativas que han de iluminarse en horas nocturnas.
(…)”, en desarrollo de tal disposición, se expidió el Manual de Señalización Vial – Dispositivos uniformes para la regulación del tránsito en calles, carreteras y ciclo rutas de Colombia” 39, adoptado a través de la Resolución No. 1885 del 17 de junio de 2015, el cual resulta aplicable para la época de los hechos, en cuyo contenido se determina que toda obra ejecutada en vía pública debe contar con las señales reglamentarias de carácter preventivo e informativo además de requerirse el acompañamiento de bandereros y paleteros.
REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 Adicionalmente, se destaca que la carretera terciaria alrededor de la cual ocurrieron los hechos es de propiedad del municipio de Piedecuesta, correspondiéndole la obligación de mantenimiento y cuidado conforme a lo previsto en la Ley 1552 de 2012 y Ley 105 de 1993, disposiciones que se interpretan en armonía con el artículo 11 de la Constitución Política que contempla el deber de protección del derecho a la vida.
En este contexto, concluyó que correspondía al municipio de Piedecuesta la protección de la integridad física de la señora Ludy Buitrago Ramírez mientras se encontraba realizando labores de mantenimiento en el tramo de la carretera mencionada, pues las actividades de perfilado y nivelación de la vía se acometieron en un sector de inclinación considerable en el que era previsible la concurrencia de personas cuesta abajo que podían verse afectadas, por lo que le resultaba exigible al ejecutor la delimitación de la obra con la señalización reglamentaria.
En lo relacionado a la fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad destacó que no fue acreditada, en tanto que, si bien se pone de presente que la zona se encontraba húmeda para la fecha del suceso, ello revela que el municipio se encontraba en la obligación de prever el aumento de probabilidades de un siniestro como el acontecido, de manera que no se demostró la ocurrencia de un fenómeno imprevisible e irresistible.
Por otra parte, en cuanto al llamamiento en garantía formulado por el municipio, señaló que la Aseguradora Solidaria no está obligada a cubrir la condena que se imponga, toda vez que en las condiciones generales de la póliza se pactó como exclusión la cobertura sobre perjuicios morales y lucro cesante sufridos por la víctima. Finalmente, reconoció los perjuicios morales aplicando la tasación de perjuicios definida por la jurisprudencia del Consejo de Estado.
III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La apoderada del municipio de Piedecuesta concurrió para solicitar se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar, se disponga negar las pretensiones de la demanda y, para el efecto, expuso los siguientes: i) Ausencia de acreditación del nexo de causalidad entre la actividad de la administración y el daño cuya reparación se busca: no se acreditó que la obra de mantenimiento de la vía de acceso a la vereda las Rosas, adelantada por el municipio de Piedecuesta, conllevó al desprendimiento de una roca, circunstancia que no habría sido posible pues las actividades de perfilado y nivelación de la zona no implican movimiento de tierras.
No es viable que por el hecho de que, en un escenario dado, el ente territorial estuviese adelantando las actividades mencionadas y, por otra parte, un objeto contundente golpeó a la señora Ludy Buitrago Ramírez ocasionando su muerte, estos dos sucesos se encuentren ligados. REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 En este contexto se destaca el deber que le asiste a la parte actora en demostrar los supuestos de hecho que conllevan a la responsabilidad del Estado, pues sin tal acreditación es indefectible la imposibilidad de atribuir al ente territorial la causación de perjuicios en los que no tuvo injerencia alguna. ii) La operancia de “fuerza mayor” como causa extraña que exonera de responsabilidad a la administración: el eximente de responsabilidad planteado deviene de un hecho que no se podía prever ni resistir, como lo es la caída de rocas, precipitación que ni siquiera se probó que tuviera lugar por las obras civiles de perfilamiento vial que en la vía se adelantaban.
Adicionalmente, la victima omitió las advertencias realizadas por parte de la junta de acción comunal respecto a los trabajos adelantados en la zona, pues no tuvieron mesura y deber de cuidado para guardar la distancia que correspondía. Resulta evidente que, si el desprendimiento de la roca desde la pendiente montañosa fue lo que ocasionó la muerte de la señora Ludy Buitrago Ramírez, tal suceso fue externo a la actividad desarrollada, excepcional e irresistible a la administración. iii) Con los elementos materiales probatorios no se demuestra la responsabilidad del municipio por falta de señalización de la vía donde ocurrió el accidente: La señalización y protocolos contenidos en el Código Nacional de Tránsito aducidos por la parte demandante, no son aplicables al caso en concreto, en la medida que el artículo 1° de la mencionada normativa prevé los siguientes destinatarios: “peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas o privadas abiertas al público”, aunado a que esas señalizaciones se posicionan sobre el tramo vial y no en todos sus alrededores.
Por tanto, la colocación o no de señalización que extraña la parte actora, en nada interfirió en la producción del daño que se pretende endilgar al municipio de Piedecuesta, máxime cuando, según lo afirmado en la demanda, la víctima se encontraba junto con su esposo, aproximadamente 40 metros debajo de la vía en donde se adelantaban las actividades de perfilado y nivelación. IV.
INTERVENCIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Frente la oportunidad procesal a que se refiere el numeral 4° del art. 247 de la Ley 1437 de 2011, se presentaron las siguientes intervenciones: REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 1. Parte demandante A partir de la exposición y análisis de las declaraciones rendidas por los testigos, así como la alusión a pruebas documentales y demás existentes en el acervo probatorio, solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes: Se encuentra probado que la señora Ludy Buitrago Ramírez falleció como consecuencia del accidente ocurrido mientras la maquina motoniveladora de propiedad del ente territorial adelantaba arreglos en la vía de la vereda las Rosas, mostrándose que el operario del artefacto realizaba las actividades de forma inadecuada, sin normas de seguridad, protocolos o medidas técnicas que redujeran el riesgo de accidentes, pues a partir de los trabajos de rehabilitación y mantenimiento en la vía se afecta la circulación de vehículos y personas del sector.
La señalización correspondiente debió ubicarse con anterioridad al inicio de la obra, y, en igual sentido, debió surtirse la notificación y socialización de los protocolos que tales actividades requieren. Conforme a lo anterior, al haberse probado la existencia de la responsabilidad que le asiste al municipio de Piedecuesta, configurándose la obligación de reparar o indemnizar los daños y perjuicios derivados del daño alegado. 2.
Aseguradora Solidaria de Colombia E.C. – Llamado en garantía Concurre para reiterar la ausencia de nexo de causalidad entre la conducta del demandado y el daño alegado, destacando que, previa comparación de pruebas documentales (fotográficas) aportadas por las partes, la máquina motoniveladora estaba muy distante, tal vez a unos 100 metros aproximados, del punto de partida de la piedra (hecho que no ha sido plenamente acreditado), luego es imposible tener por cierto que con ella se hubiese ocasionado el movimiento hacia el lugar donde se encontraba la víctima, el suceso obedecería a un desprendimiento espontaneo por la humedad del terreno o por la acción de alguno de los habitantes que participaban en comités de poda, reubicación de las mangueras y remoción de piedras.
De otra parte, si bien lo decidido por el a quo en relación con el llamamiento en garantía no constituye un motivo de inconformidad, se precisa que, en caso de confirmarse la sentencia de primera instancia, la Aseguradora no estaría obligada a reembolsar alguna suma de dinero. 3. Ministerio Público No rindió concepto de fondo. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 1.
Problema Jurídico Teniendo en cuenta que la parte recurrente – municipio de Piedecuesta- no cuestionó en el recurso de alzada, la existencia de un daño antijuridico causado a la parte actora, corresponde determinar: PJ1 ¿El daño antijuridico derivado del fallecimiento de la señora Ludy Buitrago Ramírez en fecha 03 de mayo de 2017 le es imputable al municipio de Piedecuesta, configurándose así la responsabilidad patrimonial del ente territorial? PJ2 ¿El contratista que desarrolló la obra en el tramo vial de la vereda las Rosas está llamado a responder ante la declaratoria de responsabilidad de municipio? Tesis de la Sala PJ1.
Si, conforme pasa a exponerse. PJ2. No, conforme pasa a exponerse. 2. Marco normativo y jurisprudencial 2.1. Elementos de la Responsabilidad Estatal El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia, consagra la cláusula general de responsabilidad, señalando que el Estado responde patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas.
De dicho texto se deprenden los siguientes elementos: -El daño antijurídico -La imputación A su vez, la decantada jurisprudencia del H. Consejo de Estado1 ha concluido que a efectos de declarar la responsabilidad estatal se hace necesaria la concurrencia de los siguientes supuestos: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) que ese daño antijurídico le sea imputable a la entidad pública, bajo cualquiera de los títulos de atribución de responsabilidad -falla del servicio, daño especial, riesgo excepcional, etc, y, iii) nexo de causalidad entre los dos anteriores. 2.2.
Del contenido obligacional que debía cumplir el ente territorial En primera medida se tiene que el artículo 11 de la Constitución Política supone el deber del Estado de adoptar las medidas necesarias para garantizar la protección al derecho a la vida de los ciudadanos. Ahora bien, atendiendo a los contornos particulares del asunto, tratándose de ejecución de obras en una vía pública, al amparo de la Ley 1551 de 2012 «por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 26 de mayo de 2011. - consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON. Radicación: 19001-23-31-000-1998-03400-01(20097) REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 municipios» conviene destacar el deber que le asiste a las entidades territoriales en el mantenimiento y cuidado de las mismas, contenido en el artículo 6° ibidem que dispone: «23.
En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construcción y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal. Continuarán a cago de la Nación, las vías urbanas que formen parte de las carreteras nacionales y del Departamento las que sean departamentales» La obligación de mantenimiento de las vías rurales del rango municipal comprende ejecución de obras en los tramos viales aludidos, dentro de las cuales debe observarse la señalización preventiva contenida en el compendio normativo que a continuación se cita: El artículo 101 de la Ley 769 de 2002 o Código Nacional de Tránsito, reguló las condiciones para realizar trabajos en vía pública, así: “ARTÍCULO 101.
NORMAS PARA REALIZAR TRABAJOS EN VÍA PÚBLICA. Siempre que deban efectuarse trabajos que alteren la circulación en las vías públicas, el interesado en tal labor obtendrá en forma previa la autorización correspondiente de la autoridad competente y señalizará el sitio de labor mediante la colocación de señales preventivas, reglamentarias e informativas que han de iluminarse en horas nocturnas. […]” Por su parte, el Manual de Señalización Vial adoptado mediante resolución No. 1885 del 17 de junio de 2015 explica las señales y dispositivos de seguridad mencionadas en el citado artículo, contemplando a su vez las señales verticales, reglamentarias, preventivas o de advertencia de peligro e informativas. 2.3.
Fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad Respecto a la fuerza mayor como causal impeditiva de imputación, la jurisprudencia del Consejo de Estado2 ha sostenido que se requiere la concurrencia de tres elementos: i) imprevisibilidad, ii) irresistibilidad y iii) exterioridad respecto de la demandada18. En ese sentido, si se configuran tales elementos, se exonera de responsabilidad al Estado, salvo que el demandante demuestre la falla en el servicio por la actividad equivocada o por la no realización de labores a su cargo que habrían evitado el daño. Frente a la imprevisibilidad, la jurisprudencia ha señalado que es imprevisible aquello que, pese a que pueda haber sido imaginado con anticipación, resulta súbito o repentino o aquello que no obstante la diligencia y cuidado que se tuvo para evitarlo, de todas maneras, acaeció, con independencia de que hubiese sido mentalmente figurado, o no, previamente a su ocurrencia. 2 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 11 de octubre de 2023, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, Rad. 08001-23-33-000- 2013-00125-01 (61730) REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 La irresistibilidad como elemento de la causa extraña, consiste en la imposibilidad del obligado a determinado comportamiento o actividad para desplegarlo o para llevarla a cabo; es decir, el daño debe resultar inevitable para que pueda predicarse la ocurrencia de una causa extraña, teniendo en cuenta que lo irresistible o inevitable deben ser los efectos del fenómeno y no el fenómeno mismo, pues el demandado podría, en determinadas circunstancias, llegar a evitar o impedir los efectos dañinos del fenómeno, aunque este sea, en sí mismo, irresistible, caso de un terremoto o de un huracán (artículo 64 del Código Civil) algunos de cuyos efectos nocivos, en ciertos supuestos o bajo determinadas condiciones, podrían ser evitados.
La exterioridad se concreta en que el acontecimiento o circunstancia que el demandado invoca como causa extraña debe ser «ajeno jurídicamente» a éste. Es decir, debe tratarse de un suceso por el cual esa parte no tenga el deber jurídico de responder, más allá de que, desde el punto de vista físico, se trate de un suceso en el que la entidad demandada o alguno de sus agentes no haya tenido intervención directa y de que no haya sido parte en la causación física del daño. Dicho en otras palabras, el daño debe ser ajeno, exterior o extraño a los deberes u obligaciones jurídicas del demandado. 2.
Análisis del caso concreto En primera medida, de cara a resolver los problemas jurídicos formulados, es preciso destacar que frente al daño antijuridico consistente en el fallecimiento de la señora Ludy Buitrago Ramírez en fecha 03 de mayo de 2017, tal como consta en el registro civil de defunción actuante en el plenario, no se esgrimió reproche alguno, de tal suerte que el daño se encuentra plenamente acreditado.
Asimismo, se tuvo por cierto que la afectación aludida ocurrió por el desprendimiento de una roca que golpeó de forma contundente a la víctima mientras realizaba sus labores de recolección de mora junto con su esposo, Luis Carlos Cristancho, en la finca El carrizal, predio de su propiedad que se ubica dentro de la vereda las Rosas en la parte inferior de la pendiente montañosa en la que el municipio de Piedecuesta, en la misma fecha, implementando una máquina motoniveladora retroexcavadora realizaba labores de perfilamiento y mantenimiento de la vía terciaria que conduce dicha área rural con el casco urbano del municipio.
Es del caso advertir que, el régimen de responsabilidad estatal estudiado por el a quo no integró la inconformidad del recurrente, contrariamente expresó su acuerdo con el régimen subjetivo – falla en el servicio aplicado. En todo caso, se pone de presente que el artículo 90 de la Constitución Política no privilegia un titulo de imputación especifico, luego corresponde al juez, en virtud de las circunstancias específicas del caso su determinación. 2.1.
Juicio de imputación Precisado lo anterior, es procedente continuar con el estudio del juicio de imputación con la finalidad de determinar si el daño alegado debe ser reparado por el municipio de Piedecuesta al haber adelantado la obra de mantenimiento de la vía principal de la vereda las Rosas omitiendo dar seguimiento a los protocolos, señalización REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 preventiva y adopción de medidas que permitieran reducir y/o precaver los posibles riesgos derivados de tal actividad según lo expone la parte actora en su escrito inicial.
Frente a este escenario, la Sala sostendrá la tesis consistente en que, a partir de la valoración probatoria y análisis del caso, se acreditan los elementos de la responsabilidad, daño antijuridico y nexo causal, que permiten vincular la falla del servicio por omisión del ente territorial accionado con el daño alegado, por lo que se impone confirmar la sentencia de primer grado conforme pasa a sustentarse.
Como se planteó en precedencia, se pretende endilgar responsabilidad al municipio de Piedecuesta al haber omitido la señalización necesaria en la ejecución del mantenimiento y perfilamiento de la vía principal de la vereda las Rosas con el objeto de prever la ocurrencia de posibles accidentes, conducta omisiva que ocasionó el fallecimiento de la señora Ludy Buitrago Ramírez.
Sobre el particular, el juez de primer grado sostuvo que el contenido obligacional que se predica incumplido es el contenido en el artículo 101 de la Ley 769 de 2002 que prevé: «Artículo 101: Normas para realizar trabajos en vía pública. Siempre que deban efectuarse trabajos que alteren la circulación en las vías públicas, el interesado en tal labor obtendrá en forma previa la autorización correspondiente de la autoridad competente y señalizará el sitio de labor mediante la colocación de señales preventivas, reglamentarias e informativas que han de iluminarse en horas nocturnas. […] » En concordancia con tal disposición, refirió que, para la época de ocurrencia de los hechos, se encontraba vigente el manual de señalización vial – dispositivos uniformes para la regulación del tránsito en las calles, carreteras y ciclorutas de Colombia, el cual fue adoptado mediante Resolución No. 1885 del 17 de junio de 2017 en cuyo contenido refiere que la ejecución de un obra en vía pública requiere la colocación de señales reglamentarias de carácter preventivo e informativo, además de necesitarse el acompañamiento de bandereros y paleteros para garantizar la seguridad de los usuarios.
En este punto, resulta imperioso abordar la aplicación de las disposiciones normativas expuestas, en el subjudice, toda vez que, la entidad recurrente asegura que, en virtud del ámbito de aplicación contenido en el artículo 1° del Código Nacional de Tránsito Terrestre no es aplicable al asunto, en tanto que dichas señalizaciones se posicionan en el tramo vial y no en todos sus alrededores, precisando además que la comunidad tenía conocimiento de la obra que se estaba llevando a cabo por intermedio del presidente de la junta de acción comunal, por la petición que los habitantes de tal área rural habían elevado a la administración y por el ruido proveniente de la maquinaria que desarrollaba las labores en la vía. De la lectura integral e interpretación del ámbito de aplicación y principios de la Ley 769 de 2002 se colige que, si bien se hace referencia de forma expresa y, en mayor medida, a los peatones, pasajeros, conductores entre otros, lo que supone su presencia en el tramo vial, también lo es que se contempla a los usuarios, categoría REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 en la cual, los habitantes y comunidad de la vereda las Rosas harían parte, atendiendo al uso que en su cotidianidad otorgarían a esta vía, toda vez que es la vía principal que comunica el área rural con el casco urbano del municipio de Piedecuesta.
Ahora, debe subrayarse que el Código Nacional de Tránsito en concordancia con la Resolución No. 1885 del 17 de junio de 20173 determinó las señales preventivas o de advertencia de peligro refiriendo: «su propósito es advertir a los usuarios de la vía sobre el cambio de condiciones o su existencia y naturaleza de riesgos y/o situaciones imprevistas presentes en la vía o sus zonas adyacentes», luego el análisis efectuado por el a quo resulta acertado, en tanto que además de admitirse la aplicación del mentado compendio normativo, se explicó que su alcance es mucho más amplío que el otorgado por la entidad accionada, evidenciándose que el posicionamiento de señales preventivas puede darse no sólo en el tramo vial, si no también en zonas adyacentes.
En este orden, dilucidada la aplicación del contenido obligacional que se predica desconocido por parte de la entidad accionada, en la medida que, no milita en el expediente prueba alguna que evidencie la señalización requerida ni tal afirmación fue controvertida, por lo que surge con claridad que el municipio de Piedecuesta paso por alto la colocación y posicionamiento de señalización preventiva en el lugar donde se ejecutaron los trabajos de mantenimiento vial.
Aunado a la señalización preventiva aludida y en virtud del deber que se deriva del artículo 11 de la Constitución Política, correspondía al municipio la socialización del mantenimiento y perfilamiento vial que se llevaría a cabo, en tanto que tales actuaciones tenían por objeto advertir a la comunidad y prevenir los posibles riesgos que de tal actividad se derivaran atendiendo a las condiciones particulares del área rural, las cuales fueron constatadas mediante la declaración coincidente de los testigos4 y los registros fotográficos que integran las columnas periodísticas aportadas como pruebas documentales, las cuales, precisa la Sala, se apreciaran en conjunto con los demás medios de prueba allegados al expediente en tanto que por sí mismas no dan fe de la ocurrencia de los hechos allí contenidos, la topografía del lugar en el que sucedieron los hechos corresponde a una pendiente montañosa, en la que la vía principal donde se ejecutaba la obra se encontraba en la parte superior y el predio -El Carrizal- donde la señora Ludy Buitrago Ramírez (q.e.p.d.) realizaba labores de recolección en los cultivos de mora, situada en la parte inferior de dicha carretera, hacia la pendiente montañosa, es decir, el abismo.
Frente a la mentada socialización, no es de recibo para la Sala que el municipio accionado de por acreditada la misma con la mera comunicación con el presidente de junta de acción comunal, sin ni siquiera detenerse a constatar que, en efecto, el señor Gustavo Barrios Rico dio oportuno informe a la comunidad, pues la maquinaria que se iba a implementar en el desarrollo de dichas actividades y los posibles riesgos que ello conllevaría eran de total incumbencia para los habitantes de la vereda. 3 Manual de señalización vial – dispositivos uniformes para la regulación del tránsito en las calles, carreteras y ciclorutas de Colombia expedido por la Nación, Ministerio de Transporte aplicable para la época de los hechos. 4 Oscar Eduardo Navas Delgado, Gustavo Barrios Rico y Judith Paola Rivera.
REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 No desconoce la Sala que el señor Gustavo Barrios Rico fue informado de la fecha en que se llevaría a cabo la ejecución de la obra vial, tal como fue por el admitido en su declaración, no obstante, en la misma oportunidad expresó que el tuvo conocimiento sólo hasta un día antes del arribo de la maquinaria amarilla con la que se desarrollaría la actividad, lo que, refirió, impidió dar aviso oportuno a la comunidad.
Ahora, tampoco resulta aceptable que el municipio aduzca que la comunidad debía conocer de la ejecución de las obras por haber sido solicitadas directamente al municipio y por el ruido que emite la maquinaria implementada, ello sólo reafirma la ausencia de socialización con la comunidad, surgiendo evidente que la administración municipal se limitó a comunicarse con el presidente de la junta de acción comunal tardíamente, pues al siguiente día ya se estaría dando inicio a la actividad.
En consonancia con lo precedente, aunado a la señalización preventiva que debió observarse en el tramo vial y zonas adyacentes a la ejecución de la obra y la socialización del proyecto a la comunidad de la vereda las Rosas, se considera relevante destacar que, en virtud de las condiciones topográficas del terreno, como fue reconocido por los declarantes y la actividad descrita por el operador de la maquinaria implementada, es posible determinar que existía un riesgo que, ante la omisión señalada, se materializó, causando la muerte a la señora Ludy Buitrago Ramírez.
Lo anterior, permite traer al debate, el contenido obligacional previsto en el artículo 11 de la Constitución Política que ordena a las autoridades públicas el deber de protección del derecho a la vida, obligación que necesariamente implica la adopción de medidas y/o acciones oportunas y pertinentes de cara a evitar la puesta en peligro de los ciudadanos, dado que, las condiciones y características topográficas de la zona junto con la actividad a desarrollarse lo ameritaban.
En tal virtud, para este Tribunal resultaba exigible la observancia y aplicación de las medidas que previnieran el riesgo identificable en consideración al tramo vial que atraviesa la pendiente montañosa en la que se desarrollaron las actividades de mantenimiento, perfilamiento y cuneteo, la existencia de cultivos y predios ubicados hacia la parte inferior de la vía -abismo-, como fue aceptado por el operador de la maquinaria, el considerable peso de la motoniveladora sobre la vía sin pavimento y su movimiento.
Además, la inexistencia de registros o antecedentes que dieran cuenta de la ocurrencia de un desprendimiento de rocas previo a la realización de las obras, como fue afirmado por la entidad recurrente, deja aún mas en evidencia que las condiciones del lugar si fueron alteradas comportando riesgos que no fueron prevenidos. A partir de expuesto, los elementos probatorios valorados ostentan la virtualidad de acreditar la relación de causalidad entre el daño alegado y el actuar omisivo del municipio de Piedecuesta, en la medida que adelantar la señalización requerida para este tipo de actividades de obra, socializar en debida forma el proyecto a desarrollar e identificar los posibles riesgos a concretarse con miras a determinar las REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 actuaciones pertinentes incluido el aviso oportuno a la comunidad, hubiesen permitido la adopción de medidas tendientes a mitigar y neutralizar el riesgo que tenía la virtud de impactar la seguridad e integridad de los residentes de la vereda las Rosas, como finalmente ocurrió con la vida de Ludy Buitrago Ramírez.
En este orden, se concluye que el daño alegado es imputable al Municipio de Piedecuesta. 2.2 Fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad La entidad recurrente manifiesta que el desprendimiento de la roca desde la pendiente montañosa, que ocasionó el fallecimiento de la señora Ludy Buitrago Ramírez fue un hecho externo, excepcional e irresistible a la administración, en la medida que las actividades de mantenimiento vial no implicaban desplazamiento de tierra del cual fuere esperable la precipitación de una roca y, no se tenían registros o antecedentes previos de aquel fenómeno en el sector.
Adicionalmente, esgrimió que de admitirse que la roca inició su recorrido desde la orilla de la carretera, ello obedecería a un desprendimiento espontaneo por la humedad del terreno. Al respecto, la jurisprudencia del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso- administrativa5 ha señalado que para que se configure la fuerza mayor se requiere la concurrencia de los siguientes elementos: i) imprevisibilidad, ii) irresistibilidad y iii) exterioridad respecto de la demandada.
Para la Sala, el desprendimiento de la roca de la pendiente montañosa en donde se estaban realizando las actividades de mantenimiento y perfilado vial era previsible. El municipio de Piedecuesta debió adoptar las medidas tendientes a mitigar los posibles riesgos existentes en la zona, atendiendo a las condiciones topográficas del área rural y a la naturaleza de la actividad desarrollada.
Esto es así porque, según lo manifestado por los deponentes, contrastado con el registro fotográfico expuesto en la nota periodística aportada se observa una pendiente montañosa en la que se advierte por una parte, el talud y por la otra, el precipicio o abismo cuya profundidad exacta se desconoce y la carretera sin revestimiento o pavimentación, era posible evidenciar la precipitación de una roca constituía un riesgo que podía materializarse siendo imprescindible la adopción de medidas de prevención y mitigación del mismo.
Ahora, cobra especial importancia citar lo dicho por el operador de la maquinaria amarilla en su declaración “[…] en ese momento la máquina se encontraba para arreglo de replanteo de dicha vía, ósea replantear, cunetear y vibrar, pero vibrar no se había hecho en ese momento porque el vibro todavía no había subido, para eso es que se utiliza esa máquina, únicamente para cunetear y replantear, no para remover tierras […]”, manifestación que permite inferir que en efecto, si bien la actividad principal excluía la remoción de tierras, no lo es menos que la maquinaria produce vibración, lo cual, por las características topográficas del lugar si podría influir en una modificación de 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de marzo de 2021, Exp. nº. 50.791, C.P. María Adriana Marín y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de marzo de 2011, Exp. nº. 19.067, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 las condiciones normales del área rural, siendo tal situación la que en efecto era previsible, la cual, se itera, se debió prevenir. De otra parte, no existe elemento de convicción que permita acreditar la condición de humedad del terreno aducida por la entidad recurrente, que condujera al desprendimiento de rocas.
Adicionalmente, la ausencia de registros o antecedentes previos de precipitaciones de rocas en el área rural no releva a la administración municipal de, ante las evidentes y particulares características de la zona y la actividad a desempeñar, observar un actuar precavido. Bajo este hilo argumentativo, se concluye que la fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad formulada por la parte demandada no tiene vocación de prosperidad teniendo en cuenta que: el desprendimiento de rocas no era imprevisible, pues constituía un riesgo identificable el cual debió precaverse, ii) el daño causado no era irresistible, en tanto que los efectos de la precipitación de la roca pudieron ser evitados con la adopción de medidas y protocolos de señalización y seguridad por parte del municipio y, iii) el suceso acaecido no es jurídicamente ajeno al demandado, pues ante la inobservancia de su deber y obligación, se materializó el riesgo. 2.3.
De la responsabilidad del contratista Aduce la entidad demandada que el contratista es el llamado a responder ante la eventual declaratoria de responsabilidad del municipio. Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido pacifica en señalar que la administración no se desliga de responsabilidad cuando ejecuta trabajos públicos con la finalidad de satisfacer los fines que le son propios, a través de un contratista.
En consonancia con lo anterior, la Ley 80 de 1993 es clara en señalar, en el artículo 3º, que el contratista de la Administración es un colaborador en la consecución de los fines de la contratación estatal, y por lo mismo es tenido como Agente del Estado, en los términos consagrados en el artículo 90 Constitucional. A esta Carta Política de 1991 se debe que el Legislador de 1993 haya dispuesto en el artículo 4º, indirectamente, que el Estado es responsable extracontractualmente por las conductas de su contratista.
Así las cosas, con independencia de que la ejecución de los trabajos de mantenimiento vial haya sido desarrollados por un contratista, lo cierto es que tales labores corresponden a la administración municipal. Asimismo, en virtud de la naturaleza de la actividad, surge evidente la necesidad de requerir personal especializado y capacitado en el uso de dicha maquinaria y no a partir de tal situación es jurídicamente viable endilgar responsabilidad al personal contratado. 3.
Costas de segunda instancia REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 20235 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 2023 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez “analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011”6.
Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales.
Y es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: “( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )”.
Así las cosas, aplicando al presente asunto el criterio anunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación formulado por la entidad demandada, que no se presenta una carencia de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que dé lugar a la condena en costas. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. REPARACION DIRECTA 680013333012-2017-00333-02 En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados6.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de Origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 14/2025 FIRMADO FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada FIRMADO FIRMADO IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado 6 Circular PCSJC24-1 operación de SAMAI en la jurisdicción contenciosa administrativa.