TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO SUSTANCIADOR: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Manizales, diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 170013333-004-2017-00100-01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE LUZ MARÍA VILLEGAS QUINTERO DEMANDADO MUNICIPIO DE MANIZALES LLAMADA EN GTÍA. LA PREVISORA S.A. ASUNTO FALLO SEGUNDA INSTANCIA SENTENCIA 119 Procede la Sala a proferir sentencia de segunda instancia en el proceso de la referencia. I. Antecedentes I.I. Demanda 1.
Se solicitó declarar la nulidad del oficio SSA-GH-649 del 6 de septiembre de 2016, mediante el cual el municipio de Manizales dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de la señora Luz María Villegas Quintero, en el cargo de Auxiliar Administrativo, código 407, nivel 4, grado 01 adscrito a la Secretaría de Desarrollo Social. 2.
En consecuencia, se ordene el reintegro al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría; y el pago de todos los emolumentos salariales y prestacionales que debió recibir entre su retiro y la fecha de su reintegro efectivo, sin solución de continuidad. I.II. Fundamento fáctico 3. Se señaló que, el demandante ingresó a laborar al municipio de Manizales desde el 5 de septiembre de 2014, como Auxiliar Administrativo, código 407, nivel 4.
A través del oficio SSA-GH-649 del 6 de septiembre de 2016, se dio por terminado el nombramiento en provisionalidad. 4. Señaló que el acto que dio por terminado el nombramiento provisional, debió ser motivado sobre situaciones atadas a la realidad, requisito que no fue cumplido, ello conforme lo previsto en los artículos 13, 123 y 125 de la Constitución Política, 3 y 41 de la Ley 909 de 2004 y 10 del Decreto 1227 de 2005, puesto que el retiro del servicio de los empleados que ocupen en la actualidad cargos de carrera en provisionalidad, debe ser justificado mediante la expedición de un acto administrativo suficientemente motivado, sin que importe la fecha de vinculación. I.III.
Contestaciones 5. El municipio de Manizales manifestó su oposición a la totalidad de las pretensiones de la parte demandante, al señalar que la actuación administrativa por medio de la cual se desvinculó a la demandante, se ajustó a las preceptos constitucionales y legales, y dado que existen motivos que justificaron la decisión. 6. Sostuvo que el cargo para el que fue nombrada la demandante en la Secretaría de Desarrollo Social del Municipio de Manizales, se encontraba vacante de manera definitiva, y en razón de necesidades de la entidad, encaminadas a modificaciones de algunos de sus cargos, conforme se manifestó en el oficio SSA-GH-649 del 6 de septiembre de 2016, se replanteó el cargo, por lo cual no prorrogó el nombramiento de la demandante, en consecuencia, se dio por terminado. 7.
Indicó que el municipio de Manizales por medio del Decreto 0640 del 15 de septiembre 2016, artículo 2, cambió la denominación del cargo de Auxiliar Administrativo (Código 407, grado 04) a profesional Universitario (Código 219, grado 03), cargo ostentado por la demandante. Que dicha modificación se dio por la necesidad de contar con personas de otra formación, experiencia y perfil para ejecutar labores propias de la administración, decisión que es perfectamente factible y legal. 8.
Adujo que en el acto de terminación del nombramiento en provisionalidad de la demandante, obedeció a razones objetivas y ciertas que estaban encaminadas a mejorar el servicio, por lo tanto, el acto administrativo enjuiciado cumple con todas las exigencias, encontrándose ajustado a las normas existentes, al igual que fue debidamente motivado y/o justificado. 9.
Propuso las excepciones que denominó: “Actuación administrativa conforme a la Ley”: señaló que la desvinculación de la demandante obedeció a las necesidades del servicio. “Genérica”. 10. El municipio de Manizales llamó en garantía a la Previsora S.A. compañía de seguros, para que en virtud a la Póliza RC Servidores Públicos No. 1003531, acuda al pago en una eventual condena. 11.
La Previsora S.A. manifestó su oposición a la totalidad de las pretensiones de la parte demandante, señalando como ciertos los hechos relacionados con el nombramiento y desvinculación de la demandante, aduciendo que, al tratarse de un nombramiento en provisionalidad la administración contaba con la potestad de no prorrogarlo. 12. En cuanto a las pretensiones de la demanda propuso la excepción que denominó: “Falta de configuración de los presupuestos fácticos y jurídicos para la declaratoria de la nulidad del acto administrativo”: señaló que la demandante estaba ocupando un cargo de carrera administrativa de forma provisional, por lo que su desvinculación debía hacerse con base en el artículo 41 de la Ley 909 de 2004, como en efecto ocurrió con el oficio demandado, el cual señaló las razones de la desvinculación. 13.
En cuanto al llamamiento en garantía propuso las excepciones que denominó: “Condiciones generales y exclusiones de la Póliza por ausencia de cobertura”: señaló que la expedición de un acto administrativo, así como el pago de salarios dejados de percibir, es un evento que no está cubierto por la póliza. “Condiciones generales y exclusiones de la póliza”: señaló que en caso de condena, deberán tenerse en cuenta las condiciones de la póliza.
I.IV. Sentencia de primera instancia 14. El juzgado de primera declaró probada la excepción denominada “Actuación administrativa conforme a la Ley” propuesta por el municipio de Manizales y, en consecuencia, negó las pretensiones de la parte demandante, al indicar: “SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda que, a través del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, presentó LUZ MARINA VILLEGAS QUINTERO en contra del MUNICIPIO DE MANIZALES.” 15.
Como fundamento señaló que, la terminación del nombramiento provisional se basó en el proceso de modificación del cargo adelantado por el municipio de Manizales, concretamente, señaló que el cargo de Auxiliar Administrativo (Código 407, grado 04) que ocupaba la demandante fue cambiado de denominación a Profesional Universitario (Código 219, grado 03). 16.
Este cambio implicó una modificación de las funciones y una profesionalización del mismo, por ello, consideró que, la administración en el acto de desvinculación proporcionó una motivación clara, concreta y precisa basada en el proceso de modificación del cargo; además que, la demandante no cumplía con los requisitos profesionales del nuevo cargo.
I.V. Recursos de apelación 17. La demandante, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, señalando que el acto enjuiciado se encuentra viciado de nulidad, debido a la inexistencia de un estudio técnico que sustentara la modificación de la planta de personal, pues la desvinculación se produjo sin agotar las actuaciones previas exigidas por la ley, sin análisis metodológico ni documental que justificara la medida, contrariando lo previsto en la Ley 909 de 2004, el Decreto 019 de 2012 y el Decreto 1083 de 2015. 18.
Adicionalmente, señaló que el acto está viciado por la falsa motivación, en tanto no se ofrecieron razones específicas ni individualizadas que justificaran la insubsistencia del nombramiento, limitándose la administración a argumentos generales que desconocen la jurisprudencia constitucional, la cual exige que la terminación de un nombramiento provisional solo procede por causas objetivas, concretas y constatables, como la provisión del cargo por concurso, sanciones disciplinarias o calificación insatisfactoria.
II. Consideraciones II.I. Problema jurídico 19. Atendiendo a los fundamentos de la sentencia recurrida y los argumentos de apelación, esta instancia se centrará en establecer: ¿Se encuentra viciado de nulidad, el acto por medio de la cual dio por terminada la vinculación en provisionalidad de la señora Luz María Villegas Quintero, al exponer como razón la necesidad de replantear el cargo? en segundo lugar, se analizará si ¿Hay lugar al pago por parte de la llamada en garantía compañía de seguros La Previsora S.A, de la condena que se pueda imponer en este proceso?. 20.
Tesis de la Sala: El oficio SSA-GH-649 del 6 de septiembre de 2016, mediante el cual el municipio de Manizales desvinculó a la señora Luz María Villegas Quintero del cargo de auxiliar administrativo, código 407, nivel 4, grado 1, se encuentra viciado de nulidad, toda vez que: i) carece de una motivación suficiente, pues la desvinculación de un empleado en provisionalidad no puede fundarse en hechos futuros e inciertos sin vulnerar el debido proceso administrativo y el derecho de defensa; y ii) el decreto que modificó el cargo desempeñado por la señora Villegas Quintero no contó con el soporte técnico que acreditara que dicha modificación obedecía a necesidades del servicio o a la modernización de la administración. 21.
Para su resolución, se analizará: i) Marco Normativo; ii) los hechos acreditados relevantes para resolver el problema jurídico, y iii) el caso concreto. II.II. Marco jurídico - Estudio técnico para la reestructuración de entidades públicas y supresión de cargos 22. La Ley 909 de 2004 dispone que: “Artículo 41. Causales de retiro del servicio.
El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: (…) l) Por supresión del empleo (…) Parágrafo 2º. Es reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado (…)” 23.
Por su parte, el artículo 46 de la norma en cita, modificado por el artículo 228 del Decreto 19 de 2012, preceptúa que: “Artículo 46. Reformas de plantas de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, el Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal” (se destaca) 24.
El artículo 2.2.5.3.4 del del Decreto 10831 de 2015 señaló que: “Antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados”. 25. A su vez, el Decreto 1083 de 2015 consagra una serie de criterios válidos sobre los cuales se puede motivar la reestructuración de la planta de empleos de una entidad pública.
Veamos: “Artículo 2.2.12.2 Motivación de la modificación de una planta de empleos. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 1.
Fusión, supresión o escisión de entidades. 2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 1 Modificado por el Decreto 648 de 2017 “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1083 de 2015, Reglamentario Único del Sector de la Función Pública”. 6.
Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 7. Introducción de cambios tecnológicos. 8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 9. Racionalización del gasto público. 10.
Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas. Parágrafo 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales”.
(se destaca) 26. Asimismo, la referida norma señala que los estudios que sustenten las modificaciones de la planta de empleos deben basarse en metodología de diseño organizacional y ocupacional que contemplen lo siguientes aspectos: “1) Análisis de procesos técnicos-misionales y de apoyo; 2) Evaluación de la prestación de los servicios y 3) Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos”.2 27.
Respecto a la modificación o supresión de empleos de carrera administrativa, el Consejo de Estado3 ha señalado lo siguiente: “(…) tratándose de supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagran como exigencia previa para ese particular proceso, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal.
Se trata entonces de una formalidad, como presupuesto, que compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia genera, como consecuencia, la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular. (…)”4 2 Artículo 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015 3 Esta posición del Máximo Tribunal de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa ha sido reiterada en diferentes pronunciamientos, tales como: providencia del 27 de abril de 2015, radicación 76001- 23-31-000-2001-02885-01(0151-14); providencia del 27 de enero de 2022, radicación 25000 23 42 000 2017 04325 01 (2959-20); providencia del 5 de octubre de 2023, radicación 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014). 4 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón. Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil diez (2010). Radicación número: 05001-23-31-000-2001- 01578-01(1971-09). 28. La norma antes referida, ha sido interpretada por el Consejo de Estado5, indicando que la garantía de estabilidad reforzada, procedía cuando se dieran los siguientes supuestos: “I) Que existiera una vinculación laboral con una entidad pública del orden nacional;
II) Que en dicha entidad se desarrollara el programa de renovación pública y III) Que los servidores públicos se encontraran en cualquiera de las siguientes situaciones: a) Madres o padres cabeza de familia sin alternativa económica, b) Personas con limitación física, mental, visual o auditiva y c) Servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos de edad y tiempo de servicios, para disfrutar la pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la Ley 790 de 2002 (27 de diciembre).” 29.
Por otro lado, respecto a motivación de los actos de declaratoria de insubsistencia de empleados nombrados en provisionalidad, el Decreto 1227 de 20056, artículo 10 estableció un requisito de la esencia de los actos que retiraran del servicio a empleados nombrados en provisionalidad, al indicar: “Antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados” (se destaca).
(Reiterado por el artículo 2.2.5.3.4 Decreto 1083 de 2015) 30. El Consejo de Estado ha señalado que, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 909 de 2004 la falta de motivación en los actos de declaratoria de insubsistencia del nombramiento de un empleado que desempeña un cargo de carrera administrativa constituye causal de nulidad de la decisión. En efecto dicha corporación expuso: “Ahora bien, advierte la Sala que a partir de la entrada en vigencia de la Ley 909 de 2004, la situación es distinta, pues en este escenario la motivación del acto que disponga el retiro del servicio de un funcionario nombrado en provisionalidad en un empleo de carrera es requisito de su esencia, de tal manera que la falta de tal exigencia constituye causal suficiente para invalidar la decisión administrativa”7 (se destaca) 31.
La Corte Constitucional ha sido uniforme y reiterativa en cuanto a la obligación de motivar los actos administrativos por medio de los cuales se desvincula a servidores públicos designados en cargos de carrera administrativa. En sentencia T- 147 de 2013 señaló que: “…el acto administrativo mediante el cual se prescinde de los servicios de un empleado vinculado en provisionalidad debe cumplir con el principio de ‘razón suficiente’ que 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia del 20 de junio de 2024. Radicado No. 27-001-23- 33-000-2017-00029-01 (2746-2021). MP. Jorge Iván Duque Gutiérrez 6 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto-ley 1567 de 1998. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 1º de julio de 2015. Radicación número: 05001-23-31-000-2004-05524-02(0558-14).
MP: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. implica que en el acto administrativo consten “las circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho, por las cuales se decide remover a un determinado funcionario, de manera que no resultan válidas aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican directamente de quien es desvinculado”.
Por tanto, una motivación constitucionalmente admisible es aquella en la que la insubsistencia se basa en argumentos puntuales como lo son la provisión definitiva del cargo una vez realizado el respectivo concurso de méritos; la calificación insatisfactoria del funcionario; la imposición de sanciones disciplinarias y “otra razón específica atinente al servicio que está prestando”, como lo puede ser el vencimiento del período por el cual ha sido designado el funcionario, siempre que la ley establezca esa posibilidad.
En esa medida, las referencias de carácter general con relación a la naturaleza provisional del nombramiento, la no pertenencia a la carrera administrativa, la invocación del ejercicio de una facultad discrecional que realmente no existe, o la “cita de información, doctrina o jurisprudencia que no se relacionen de manera directa e inmediata con el caso particular”, no son admisibles como razones claras, detalladas y precisas para la desvinculación de un funcionario”.
(Se destaca) 32. En la misma dirección, la Corte en sentencia SU-917 de 2010, precisó: “Es así como las autoridades públicas y en este caso particular el juez constitucional debe adoptar los correctivos necesarios para que no se perpetúen situaciones de anormalidad en la provisión de empleos en la administración pública, como la preservación indefinida en diversas instituciones del Estado de un elevado número de funcionarios nombrados en provisionalidad, consecuencia directa de la falta de voluntad política para implementar verdaderos concursos de méritos.
Adicionalmente, le corresponde velar porque la desvinculación de este grupo amplio de funcionarios no obedezca a prácticas clientelares, es decir, que no sea el producto de la arbitrariedad sino del ejercicio prudente de la discrecionalidad con miras al cumplimiento de los fines esenciales del Estado. … [l]a motivación de los actos administrativos es una garantía para el ejercicio del derecho de contradicción y defensa como componente del debido proceso (art. 29 CP).
En efecto, “si el acto no se encuentra motivado, el particular se halla impedido de ejercer las facultades que integran el llamado debido proceso (derecho a ser oído, a ofrecer y producir pruebas y a una decisión fundada). En la Sentencia C- 279 de 2007 la Corte explicó que la motivación “permite el ejercicio del derecho a la defensa, lo cual evita la arbitrariedad por parte de las autoridades administrativas”, de modo que en últimas se “asegura la garantía constitucional al derecho fundamental al debido proceso”.
Concordante con lo anterior, la Corte ha precisado que la fundamentación explícita “es necesaria a fin de que el afectado pueda controvertir las razones que llevaron al nominador a su desvinculación. Sólo de esta manera se le garantiza el debido proceso y se posibilita el acceso efectivo a la administración de justicia”. (Se destaca) 33.
En la Sentencia T–360 de 2015 se aclaró que las razones mencionadas en el precedente constitucional como justificación suficiente para terminar el nombramiento de servidores en provisionalidad no constituyen causales taxativas. E igualmente, allí se esclareció que en la Sentencia SU–917 de 2010 se “dejó abierta la posibilidad de invocar dentro de las motivaciones, fundamentos basados en la realización de los principios que orientan la función administrativa, dando razones suficientes para desvincular al empleado; asunto que, se insiste, corresponde al juez contencioso analizar a la luz de las normas vigentes y la jurisprudencia”. 34.
En ese orden de ideas, si bien los empleados en provisionalidad no tienen la prerrogativa estabilidad laboral, lo cierto es que no pueden ser separados del cargo sin que exista una razón objetiva que guarde proporción con los hechos que sirven de causa a una decisión de tal naturaleza, lo cual debe verificarse en las consideraciones consignadas en el acto.
II.III. Hechos acreditados, relevantes para resolver el problema jurídico 35. En cuanto a los hechos relevantes para resolver la apelación resulta acredito lo siguiente: 36. El municipio de Manizales mediante Decreto No. 0454 del 5 de septiembre de 20148, nombró con carácter provisional a la señora Luz María Villegas Quintero en el cargo de auxiliar administrativo, código 407, nivel 4, grado 01. 37.
El municipio de Manizales mediante oficio SSA-GH-649 del 6 de septiembre de 20169, informó a la señora Luz María Villegas Quintero, lo siguiente: “Como es de su conocimiento, mediante Decreto 0454 del 05 de septiembre de 2014, usted fue nombrada en forma provisional en un cargo de vacancia definitiva, por el término de seis meses, conforme a lo previsto en el Inciso segundo del artículo 8 del Decreto 1227 de 2005, habiendo tomado posesión del mismo el día 6 de Septiembre de 2014.
De conformidad a las normas de Carrera Administrativa, su vinculación ha tenido prorrogas sucesivas de seis meses hasta el día 6 de septiembre de 2016. Como el cargo será replanteado próximamente el mismo no será prorrogado quedando en vacancia a partir del día 7 de septiembre, fecha en la cual debe hacer entrega del mismo al respectivo jefe inmediato.” 38.
El municipio de Manizales expidió el Decreto 0460 del 15 de septiembre de 201610, a través del cual dispuso lo siguiente: 8 Archivo digital “005”, pág. 3-4 9 Archivo digital “005”, pág. 5 10 Archivo digital “013”, pág. 10-11 ARTICULO 1º Trasladar los siguientes cargos: De la Secretaria de Servicios Administrativos para la Secretaría de Hacienda: Un (1) Auxiliar Administrativo (Código: 407, Grado: 04) De la Secretaria de Desarrollo Social para la Secretaría de Servicios Administrativos: Un (1) Secretario (Código: 440, Grado: 04) Del Despacho del Alcalde Unidad de Gestión del Riesgo para la Secretaria de Desarrollo Social.
Un (1) Auxiliar Administrativo (Código: 407, Grado: 04) De la Secretaria de Hacienda para el Despacho del Alcalde - Unidad de Gestión del Riesgo. Un (1) Auxiliar Administrativo (Código: 407, Grado: 04) ARTICULO 2°. Cambiar de denominación los siguientes cargos: Adscritos a la Secretaria de Desarrollo Social: Dos (2) Auxiliar Administrativo (Código: 407, Grado: 04) por Profesional Universitario (Código: 219, Grado: 03) II.IV.
Análisis del caso concreto 39. El juzgado de primera instancia negó las pretensiones señalando que, la terminación del nombramiento provisional se basó en el proceso de modificación del cargo adelantado por el municipio de Manizales, el cual implicó una modificación de las funciones y una profesionalización del mismo, por ello, consideró que, la administración en el acto de desvinculación proporcionó una motivación clara, concreta y precisa basada en el proceso de modificación del cargo; además que, la demandante no cumplía con los requisitos profesionales del nuevo cargo. 40.
La demandada señaló en el recurso de apelación que el acto enjuiciado se encuentra viciado de nulidad, debido a la inexistencia de un estudio técnico que sustentara la modificación de la planta de personal, pues la desvinculación se produjo sin agotar las actuaciones previas exigidas por la ley, sin análisis metodológico ni documental que justificara la medida. 41.
En el presente asunto, se acreditó que el municipio de Manizales nombró a la señora Luz María Villegas Quintero mediante Decreto No. 0454 del 5 de septiembre de 2014 con carácter provisional en el cargo de auxiliar administrativo, código 407, nivel 4, grado 01. 42. Posteriormente, el ente territorial a través de oficio SSA-GH-649 del 6 de septiembre de 2016 expuso como motivación de la desvinculación de la señora Luz María Villegas Quintero que el cargo “será replanteado próximamente el mismo no será prorrogado quedando en vacancia a partir del día 7 de septiembre “ (sic), es decir que, laboró por más de dos años al servicio de la administración municipal. 43.
A juicio de la Sala, el acto demandado no resulta ajustado a lo dispuesto por el artículo 2.2.5.3.4 Decreto 1083 de 2015 ni proporcional que la administración luego de dos años (considero que esta referencia al tiempo transcurrido sobra) pretenda terminar el nombramiento en provisionalidad de la demandante, únicamente bajo el argumento que no se prorrogaría porque el cargo sería replanteado. 44.
Debe resaltarse además que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, cuentan con una estabilidad relativa que se manifiesta en que, su retiro debe responder a una motivación coherente con la función pública en el Estado Social de Derecho, con lo cual se logra la protección de su derecho al debido proceso y al acceso en condiciones de igualdad al servicio público; así “( ) sólo es constitucionalmente admisible una motivación donde la insubsistencia invoque argumentos puntuales como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo, la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria “u otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario concreto”11. 45.
En igual sentido, el referido oficio SSA-GH-649 de 2016, solamente indicó que el nombramiento no sería prorrogado debido a que el cargo sería replanteado, lo cual no corresponde a un razonamiento que estuviera basado en la realización de los principios que orientan la función administrativa y menos aún, que dieran un sustento razonable y suficiente para desvincular a la demandante. 46.
Ahora bien, en cuanto al vencimiento del término establecido en el nombramiento provisional, como motivo para la desvinculación de los funcionarios, el Consejo de Estado12 en sentencia del 26 de junio de 2008 señaló que, ello no constituía una razón válida: “Las normas anteriormente esbozadas establecen la perentoriedad del término de duración de los cargos en provisionalidad (artículos 8°,10° de la Ley 443 de 1998, artículos 5°, 7° del decreto 1572 de 1998); no obstante debe observarse que la provisión bajo esta modalidad se autoriza únicamente cuando previamente se ha convocado a concurso, lo que sin duda alguna justifica el sucinto término señalado para su duración pues se supone que dentro del mismo debe agotarse el proceso de selección respectivo, lo que obliga a la autoridad encargada a su adelantamiento expedito so pena de afectar la prestación del servicio y la eficiencia en el desarrollo de la función administrativa ante la vacancia prolongada del cargo a proveer; regulación 11 Corte Constitucional, Sentencia C-279 de 2007.
Sentencia SU-917 de 2010. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia del 26 de junio de 2008. Radicado 68001-23-15-000-2001-01916-01(0606-07) que además busca evitar la dilación indefinida de los nombramientos en interinidad, situación que desconocería los principios de la carrera administrativa establecidos en el Sistema de Administración de Personal adoptado en nuestro ordenamiento ( ) Por ende, la facultad ejercida por el nominador con fundamento en el vencimiento del término de la provisionalidad consagrado en el artículo 7 del Decreto 1572 de 1998 no es válida en este caso y constituye una falsa motivación, pues como ya se dijo, ésta obedecía a circunstancias de hecho diferentes, en donde mediaba la previa convocatoria a concurso para proveer los cargos en vacancia definitiva, la existencia de Comisión Nacional del Servicio Civil y el adelantamiento y posibilidad de culminación de los procesos de selección respectivos; de allí precisamente que el término de duración de la provisionalidad no haya sido incluido en el acto de nombramiento cuando la Ley expresamente así lo ordena y al contrario se haya sujetado a la condición de la provisión del cargo mediante concurso.” 47.
En similar dirección señaló la Corte Constitucional en sentencia T-147 del 18 de marzo de 2013, en donde igualmente concluyó que, el vencimiento del término, no es motivo suficiente para desvincular a un empleado nombrado en provisionalidad: “En este sentido, para la desvinculación de un funcionario nombrado en provisionalidad en la Procuraduría General de la Nación no basta con el cumplimiento del plazo de seis (6) meses contemplado en el decreto 262 de 2000 si dentro del mismo no se seleccionó por concurso a un funcionario que lo reemplace, tal como lo exige la jurisprudencia de esta Corporación, más aun si el nombramiento es prorrogado, no una sino más de quince (15) veces de manera continua; salvo que la decisión de desvinculación se motive en una razón específica atinente al servicio que está prestando” 48.
De conformidad con los antecedentes jurisprudenciales citados la Sala concluye que, es necesario que los actos administrativos de desvinculación de los funcionarios que hayan ocupado un cargo en provisionalidad estén debidamente motivados; además que, el vencimiento del término establecido en el nombramiento provisional no es motivo suficiente para la desvinculación. 49.
En ese sentido, se precisa que el oficio SSA-GH-649 del 6 de septiembre de 2016, señaló que la razón de no prorrogar se fundamentaba en que el “cargo será replanteado”; al respecto, considera la Sala que la motivación de desvinculación de un empleado en provisionalidad, no puede estar sujeta a eventos futuros e inciertos, por cuanto ello, atenta contra el debido proceso administrativo y el derecho de defensa del trabajador. 50.
Ahora bien, el juzgado de primera instancia señaló que la administración en el acto de desvinculación proporcionó una motivación clara, concreta y precisa basada en el proceso de modificación del cargo; además que, la demandante no cumplía con los requisitos profesionales del nuevo cargo. 51. Del análisis del Decreto 0460 del 15 de septiembre de 2016, mediante el cual se modificaron unos cargos de la planta de la administración municipal, no se acreditó que el mismo estuviese basado justificaciones o estudios técnicos que demostraran las necesidades del servicio o las razones de modernización de la administración. 52.
Si bien es cierto, la supresión de un cargo es una causal válida para retirar del servicio a un empleado en provisionalidad, también lo es que la decisión que adopte la administración (alcalde) deberá estar fundada en un estudio técnico que de sustento a dicho cambio. 53. De manera que, tampoco es aceptable lo expuesto por el juzgado de primera instancia, en cuanto señaló que el acto de desvinculación de la señora Villegas Quintero se encontraba debidamente fundado puesto que, con posterioridad a su expedición, el ente territorial expidió un decreto que modificaba el cargo que venía desempeñando, toda vez que, el mismo carece de sustento técnico que justifique la necesidad del servicio o la modernización de la administración. 54.
Sobre la obligación de que la supresión o modificación de las plantas de personal estén basadas en estudios técnicos, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: [E]l que no se hubiera presentado una supresión efectiva de cargos, por haberse previsto el mismo número pero en distinta dependencia, no exonera a la entidad del cumplimiento de los requisitos legales para adelantar la actuación, habida cuenta de que el artículo 88 del Decreto 1227 de 2005, en cuanto a dicha situación prevé que en ese caso los titulares de derechos de carrera deberán ser incorporados en la situación en la que venían, sin que se les puedan exigir requisitos mayores para su desempeño, pero [no] exonera de los requisitos legales previos a la actuación. Tampoco se puede admitir que no fuera necesario un estudio o justificación técnica para el traslado de las plazas, porque la Ley 909 de 2004 no contiene excepciones que eximan de la aplicación del artículo 46 cuando se trate de modificaciones de las plantas de personal, máxime si se tiene en cuenta que una modificación en la naturaleza de los cargos tiene implicaciones en cuanto al acceso al empleo, la expectativa de permanencia, los derechos y prerrogativas que surgen para los servidores que ingresan por el sistema de concurso o incluso aquellos nombrados en provisionalidad y en la remuneración, razón suficiente para admitir que una decisión como la adoptada debe estar sustentada suficientemente, teniendo en cuenta que existió supresión definitiva de empleos de carrera administrativa, lo cual implica un cambio sustancial para sus titulares.
De lo expuesto en precedencia se encuentra probado el desconocimiento del artículo 46 de la Ley 909 de 2004, en lo relativo a la existencia de un estudio técnico que justifique la supresión de cargos de carrera administrativa y la creación de empleos de libre nombramiento y remoción, razón suficiente para declarar la nulidad del Decreto 1128 de 2012. 55.
De manera que, el acto administrativo mediante el cual fue desvinculada a la demandante, no fue debidamente motivado y además, el Decreto a través del cual se “replanteó” del cargo de auxiliar administrativo, no contaba con estudio técnico que avalara las necesidades técnicas y del servicio que le dieran sustento. II.V. Restablecimiento del derecho 56.
La Corte Constitucional en sentencia SU–556 de 2014 respecto al pago de salarios y prestaciones como medida de restablecimiento, cuando se produce la desvinculación de un servidor público nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, señaló: “( ) no resulta apropiado asumir, para efectos de la indemnización, que la cuantificación de la misma deba hacerse a partir de la ficción de que el servidor público hubiera permanecido vinculado al cargo durante todo el lapso del proceso, prestando el servicio y recibiendo un salario.
Ello no solo es contrario a la realidad, sino que implica un reconocimiento que excede, incluso, el término máximo que permite la ley para este tipo de nombramientos. Este primer punto, lleva a la conclusión de que restablecer el derecho a partir del pago de todos los salarios dejados de percibir entre la desvinculación y el reintegro, desconoce el principio de la reparación integral que exige la indemnización del daño, pero nada más que el daño; puesto que excede las expectativas legítimas para la protección del bien jurídico que fue lesionado por el acto.” 57.
Precisó que, de acuerdo con la Constitución Política, la persona no solo tiene el derecho al trabajo, sino también la carga de procurarse los medios económicos para su sostenimiento y, de ese modo, para asumir la responsabilidad de su propio destino, contribuyendo al desarrollo de la sociedad por medio de la realización de la actividad lícita que elija ejercer libre y voluntariamente; agregando además que: “( ) frente a la hipótesis de resultar desvinculado del puesto de trabajo, aún por un acto viciado de nulidad, en la medida de sus posibilidades, la persona debe asumir la carga de su propio sostenimiento, sin pretender que sea el empleador quien la asuma, por la totalidad del periodo que permanezca desvinculado, y sin que haya desplegado acción alguna tendiente a recuperar esa capacidad de auto-sostenimiento.” (se destaca) 58.
Por todo lo anterior, fijó las siguientes reglas: “3.6.3.13.8. Conforme con lo expuesto, las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.” (Se resalta) 59.
De acuerdo con las reglas fijadas por la Corte Constitucional, se dispondrá el reintegro sin solución de continuidad de la demandante al mismo cargo que venía ejerciendo, es decir, auxiliar administrativo, código 407, nivel 4, grado 01 o a uno equivalente, siempre que: (i) el mismo no hubiese sido suprimido o provisto mediante el sistema de concurso de méritos, (ii) la demandante cumpla con los requisitos mínimos para el ejercicio del empleo, y (iii) en ella no concurra alguna causal constitucional o legal para retirarlo del servicio. 60.
Esta vinculación se hará en la misma condición de provisional, es decir, el cumplimiento de esta sentencia no le otorga ningún fuero especial al actor, por lo tanto, no tendrá ningún mejor derecho del que ya tenía. 61. De igual manera, se condenará a la parte demandada a reconocerle y pagarle a la demandante los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento de su desvinculación y hasta la fecha de esta sentencia, pero descontando de ese monto las sumas que hubiese devengado por cualquier concepto laboral proveniente de recursos públicos o privados, dependiente o independiente, sin que el valor respectivo a cancelar exceda de veinticuatro (24) meses de salario, como quiera que entre la fecha que se hizo efectivo el retiro de la accionante y en la que se emite esta sentencia, pasaron más cinco (5) años. 62.
En cuanto a los aportes a pensión y salud que no fueron realizados por la parte demandante, se precisa que la entidad demandada podrá descontar de forma indexada los mismos en el porcentaje que le corresponde a la trabajadora. 63. Las cantidades resultantes a favor de la demandante producto de la condena, se actualizarán en su valor de conformidad con el 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dando aplicación a la siguiente fórmula: R = RH.Índice final / Índice inicial. 64.
En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la demandante desde la fecha en que fue desvinculada del organismo demandado, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago, según se dispuso en la parte motiva de la sentencia). 65.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada salarial y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos, según las consideraciones precedentes. Para el cumplimiento del fallo, la demandante deberá suministrar la información necesaria referentes a los nombramientos, cargos, asignaciones salariales, vinculaciones, honorarios, pagos de aportes a la seguridad social, entre otros; así mismo, la entidad demandada podrá consultar y requerir información de terceros.
II.VI. Conclusión 66. El oficio SSA-GH-649 del 6 de septiembre de 2016, mediante el cual el municipio de Manizales desvinculó a la señora Luz María Villegas Quintero del cargo de auxiliar administrativo, código 407, nivel 4, grado 1, se encuentra viciado de nulidad, toda vez que: i) carece de una motivación suficiente, pues la desvinculación de un empleado en provisionalidad no puede fundarse en hechos futuros e inciertos sin vulnerar el debido proceso administrativo y el derecho de defensa; y ii) el decreto que modificó el cargo desempeñado por la señora Villegas Quintero no contó con el soporte técnico que acreditara que dicha modificación obedecía a necesidades del servicio o a la modernización de la administración. 67.
Por lo tanto, se revocará la sentencia de primera instancia, se declararán no probadas las excepciones propuestas por el municipio y la Previsora y, en consecuencia, se declara la nulidad del acto demandado y se ordenará el reintegro y el pago de salarios y prestaciones sociales en los términos previamente indicados. II.V.II. Llamamiento en garantía 68.
El artículo 255 del CPACA sobre el llamamiento en garantía señala que: "Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación." 69.
En el caso concreto se acreditó que el municipio de Manizales suscribió con la Fiduprevisora S.A. la Póliza de Responsabilidad Civil No. 1003531 vigente desde el 22 de julio hasta el 1 de octubre de 201613, en la cual se contrataron los siguientes amparos: Amparos contratados No. Amparo Valor asegurado 5 Cobertura R.C. Servidores públicos 2.500.000.000.00 1 ** Actos incorrectos 2.500.000.000.00 2 ** Actos que generen juicios de responsabilidad 2.500.000.000.00 13 Archivo digital “021”, pág. 3 (…)” 70.
Adicionalmente, la referida póliza en las condiciones generales señaló el siguiente amparo: “LA PRESENTE PÓLIZA SE EXPIDE BAJO LA MODALIDAD DE SEGURO POR RECLAMACIÓN CON ARREGLO A LO CONSIGNADO EN EL PRIMER INCISO DEL ARTÍCULO 4°. DE LA LEY 389 DE 1997 Y BAJO LA MISMA SE OTORGAN LOS SIGUIENTES AMPAROS:
1. DETRIMENTOS PATRIMONIALES SUFRIDOS POR EL ESTADO O POR TERCEROS, SIEMPRE QUE SEAN CONSECUENCIA DE LOS ACTOS INCORRECTOS COMETIDOS POR LOS FUNCIONARIOS ASEGURADOS EN EL DESEMPEÑO DE LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS PROPIAS DE SU CARGO. ESTE AMPARO SERÁ PROCEDENTE CUANDO LOS FUNCIONARIOS ASEGURADOS SEAN DECLARADOS CIVIL O ADMINISTRATIVAMENTE RESPONSABLES DE DETRIMENTO PATRIMONIAL POR HABER COMETIDO ACTOS INCORRECTOS, EN EL DESEMPEÑO DE LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS PROPIAS DE LOS CARGOS RELACIONADOS EN LA CARÁTULA DE ESTA PÓLIZA.
(…)” (se destaca) 71. Adicionalmente, el seguro objeto de análisis definió lo siguiente: “CONDICIÓN DÉCIMA TERCERA: DEFINICIONES Para los efectos de la presente póliza y siempre que aparezcan en negrilla bien en singular o en plural, los términos que se relacionan a continuación tendrán el alcance y significado que se les asigna en esta Sección, así: (…) G. ACTO INCORRECTO: Acción u omisión imputable a uno o varios Funcionarios Asegurados, contraria a las normas de comportamiento que se imponen a los Servidores Públicos, cometidas en el desempeño de las funciones propias de su cargo, siempre y cuando tales acciones u omisiones no tengan el carácter de doloso.” 72.
De acuerdo con lo anterior, Previsora S.A. en calidad de llamada en garantía, no tiene la obligación de acudir al reintegro de la condena que deba pagar el municipio de Manizales, toda vez que, la póliza de Responsabilidad Civil No. 1003531, opera cuando el funcionario asegurado sea declarado civil o administrativamente responsable de detrimento patrimonial por haber cometido actos incorrectos, supuesto que en el presente asunto no se configura, toda vez que, del juicio de legalidad acá analizado, no se desprende que la conducta de los funcionarios que expidieron los actos declarados nulos hubiese sido incorrecta, en los términos previstos en el referido seguro. 73.
En estos términos se declarará probada la excepción de “Condiciones generales y exclusiones de la Póliza por ausencia de cobertura”, toda vez que se encuentra acreditado que el pago de salarios de empleados que estuvieron vinculados con la entidad, frente a los cuales se ordena su reintegro, es un amparo que no está cubierto dentro de la póliza aportada al proceso.
III. Costas 74. De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no habrá condena en costas por no encontrarse acreditada su causación en esta instancia. 75. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Resuelve: Primero: Revocar la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales, el 24 de noviembre de 2023 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Luz María Villegas Quintero contra el municipio de Manizales, en su lugar: Segundo: Declarar no probadas las excepciones denominadas “Actuación administrativa conforme a la ley” propuesta por el municipio de Manizales y “Falta de configuración de los presupuestos fácticos y jurídicos para la declaratoria de nulidad del acto administrativo” propuesta por la Fiduprevisora S.A. Tercero: Declarar la nulidad del oficio SSA-GH-649 del 6 de septiembre de 2016 expedido por el municipio de Manizales, por medio del cual dio por terminada la vinculación en provisionalidad de la señora Luz María Villegas Quintero.
Cuarto: A título de restablecimiento del derecho, ordenar al municipio de Manizales a reintegrar sin solución de continuidad a la demandante Luz María Villegas Quintero, al cargo de auxiliar administrativo, código 407, nivel 4, grado 1, que ocupaba al momento de su desvinculación o a uno equivalente, en su misma condición de provisional, siempre que el mismo no se haya suprimido o provisto mediante el sistema de concurso de méritos, que cumpla con los requisitos mínimos para el ejercicio del empleo y que en ella no concurra alguna causal constitucional o legal para retirarla del servicio.
Quinto: Condenar al municipio de Manizales a pagar a la demandante, los salarios, prestaciones sociales y emolumentos de todo orden dejados de devengar desde el momento del retiro y hasta la fecha de esta sentencia, descontando de ese monto las sumas que hubiese devengado por cualquier concepto laboral proveniente de recursos públicos o privados, dependiente o independiente, sin que la cantidad a cancelar a título de indemnización sea superior a veinticuatro (24) meses de salario.
La entidad demandada podrá descontar los aportes para pensión y salud no realizados por la demandante, en el porcentaje que le corresponde al trabajador, de forma indexada. Sexto: La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos y con los intereses señalados en los artículos 192 y 195 del CPACA. Séptimo: declarar probada la excepción de “Condiciones generales y exclusiones de la Póliza por ausencia de cobertura”, propuesta por la llamada en garantía La Previsora S.A. de conformidad con lo dispuesto en la parte considerativa.
Octavo: Sin condena en costas en esta instancia. Noveno: Ejecutoriada esta providencia, se ordena devolver el expediente al Juzgado de origen y hacer las anotaciones pertinentes en la plataforma “Samai.
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha, por los magistrados, Firmado electrónicamente en SAMAI JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Ponente Firmado electrónicamente en SAMAI DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Firmado electrónicamente en SAMAI AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado