TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PLENA MAGISTRADO SUSTANCIADOR: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Manizales, dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 170012333-000-2025-00194-00 MEDIO DE CONTROL PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEMANDANTE JULIO CÉSAR CARO SALCEDO DEMANDADO MARÍA ANTONIA MARTÍNEZ RODRÍGUEZ Y FREDY GAITÁN RESTREPO ASUNTO FALLO PRIMERA INSTANCIA SENTENCIA 102 La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Caldas, procede a emitir sentencia de primera instancia, I. Antecedentes I.I. Demanda 1.
La parte demandante solicita se declare la pérdida de investidura de los concejales María Antonia Martínez Rodríguez y Fredy Gaitán Restrepo, del municipio de la Dorada, en representación del partido Liberal Colombiano, por incurrir en conflicto de intereses según lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, al no declararse impedidos para la elección del secretario general del Concejo Municipal de La Dorada, conforme al numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011.
I.II. Fundamento fáctico 2. En síntesis, expresa que, en el proceso de elecciones para el periodo constitucional 2024-2027, se inscribieron por el partido Liberal Colombiano los señores Jairo Perdomo Ortiz, María Antonia Martínez Rodríguez y Fredy Gaitán Restrepo, para el Concejo Municipal de La Dorada (Caldas), siendo electos como concejales la señora María Antonia Martínez Rodríguez y el señor Fredy Gaitán Restrepo según el Formulario E-26 expedido por la Registraduría del Estado Civil. 3.
Que los concejales María Antonia Martínez Rodríguez y Fredy Gaitán Restrepo participaron el 10 de enero de 2024 en la elección y votación del señor Jairo Perdomo Ortiz como secretario general del Concejo de La Dorada, sin declararse impedidos. 4. Indicó que, el 22 de noviembre de 2024, nuevamente María Antonia Martínez Rodríguez y Fredy Gaitán Restrepo participaron en la votación en la que resultó elegido del señor Jairo Perdomo Ortiz como secretario general del Concejo de La Dorada, con una votación de 14 votos sobre 15, sin que los demandados se declaran impedidos, a pesar de que se encontraban inmersos en causal de conflicto de interés pues habían participado en la lista del Partido Liberal Colombiano como aspirantes al Concejo de La Dorada para el periodo 2024-2027. 5.
Como normas infringidas destaca el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, que regula la pérdida de investidura de concejal por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses, este último que encuentra configurado en su concepto por no declararse impedido para votar la elección del secretario del Concejo de La Dorada, a pesar de que dicho candidato pertenecía a la misma lista electoral que los concejales demandados. 6.
El artículo 70 de la Ley 136 de 1994, que señala la obligación de los concejales de declararse impedidos de participar en los debates o votaciones respectivas cuando exista algún interés directo en la decisión. 7. El numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, que señala que los concejales perderán su investidura por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses, que tiene como propósito asegurar que las decisiones de los concejales se tomen con total objetividad, sin influencias externas que puedan comprometer el interés general en favor de intereses particulares.
En este caso, los concejales Fredy Gaitán Restrepo y María Antonia Martínez Rodríguez participaron en la elección del Secretario General del Concejo, sin haber declarado su impedimento, a pesar de que el candidato había sido parte de la misma lista electoral. 8. Finalmente enuncia el numeral 14 del artículo 11 de la ley 1437 de 2011, que incluye como causal de conflicto de interés por el cual los servidores públicos deben declararse impedidos, haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores, lo que en su concepto se configura en este caso, razón por la cual han debido declararse impedidos. 9.
Para la acreditación del elemento subjetivo señala con fundamento en la cita de algunas jurisprudencias del Consejo de Estado, que la conducta de los demandados no solo fue imprudente, sino también negligente, pues, al ser concejales experimentados, debían conocer la normativa sobre conflictos de intereses y actuar conforme a ella. La falta de diligencia al no solicitar un concepto legal adecuado o al no declararse impedidos refleja una actuación gravemente culposa, ya que omitieron el conocimiento mínimo requerido para evitar incurrir en una falta de tal magnitud.
La anterior situación se agrava aún más cuando ambos candidatos no solo participaron en la elección del secretario general del concejo de la Dorada para la vigencia 2024 sino que además participaran también en la elección del secretario general del concejo de la Dorada para la vigencia 2025, ambas elecciones en la cuales se nombró al señor Jairo Perdomo Ortiz, quien en las elecciones de concejo del año 2023 integro la lista del partido liberal colombiano a la cual pertenecían los demandados. 10.
Sostiene que existe un deber de abstención y declaración de impedimento debido a que cuando un concejal tiene un interés directo en una decisión, debe abstenerse de participar en su deliberación y votación, declarando previamente su impedimento. Este deber de abstención es de carácter obligatorio y no depende de la naturaleza administrativa o electoral de la decisión 11.
Afirma que, la falta de declaración de impedimento se configura como una causal de perdida de investidura debido a que el Consejo de Estado ha indicado que la falta de declaración de impedimento de un concejal constituye una causal objetiva de pérdida de investidura. Esto es aplicable independientemente de que el concejal haya actuado de buena fe, ya que la omisión de abstenerse de participar es suficiente para declarar la pérdida de investidura.
I.III. Contestación 12. La parte demandada manifestó su oposición a las pretensiones de la parte demandante, señalando como ciertos los hechos relacionados con la participación de los demandados en la elección del señor Jairo Perdomo Ortiz, como secretario general del Concejo de la Dorada, aun cuando estuvieron en la misma lista por el Partido Liberal Colombiano para las elecciones al Concejo de ese municipio 2024- 2027, sin embargo, señaló que no es cierto que incurrieron en causal de conflicto de interés, puesto que no tenían ningún interés particular ni directo que entrara en conflicto con el interés general propio de la función pública en la elección del señor Perdomo, ninguno de los demandados fue recusado, tampoco tenían la obligación legal de declararse impedidos porque no existía ningún deber legal para hacerlo y además, el acto de elección fue mediante voto secreto. 13.
Sostuvo que tampoco obra en el expediente alguna prueba que acredite el interés particular y directo en cabeza de la concejal, y por ningún motivo puede PRESUMIRSE o SUPONERSE únicamente por la afinidad que genera el pertenecer al mismo partido político en un asunto que estos conozcan o participen, pues la norma en ninguno de sus apartados plasmó dicha presunción, por lo que no puede aplicarse de pleno derecho. 14.
Propuso las siguientes excepciones: 15. “Inexistencia de conflicto de interés por predeterminación legal en casos de votación secreta / deber de aplicación de los principios pro homine, favorabilidad y proporcionalidad”: sostiene que no se configura conflicto de intereses cuando la elección se realiza mediante voto secreto, como ocurrió en el caso de los concejales demandados.
Se argumenta que tanto la Ley 2003 de 2019 (para congresistas) como la Ley 2200 de 2022 (para diputados) excluyen el conflicto de intereses en votaciones secretas, salvo por vínculos de parentesco. Aunque no existe norma expresa para concejales, solicita aplicar los principios constitucionales de pro homine, favorabilidad, igualdad y proporcionalidad, para extender esa protección. Afirma que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los concejales no puede ser más gravoso que el de congresistas, según el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011.
Por tanto, al no existir un beneficio directo ni obligación legal de declararse impedidos, no se configura el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura. Solicita que se interprete el caso desde una perspectiva garantista, evitando sanciones desproporcionadas y reconociendo que el voto secreto no constituye una decisión definitiva individual, sino colectiva, diluyendo cualquier posible interés particular. 16.
“Excepción de inconstitucionalidad en garantía del principio de igualdad”: señaló que es palmaria y evidente la desigualdad y desventaja en la que se sitúan los concejales frente a los diputados y congresistas, aduciendo que éstos últimos puede mediante votación secreta participar en la elección de otros servidores públicos sin incurrir en conflicto de interés. Sostiene que esta diferencia normativa coloca a los concejales en una posición más gravosa, lo cual es injustificado y contrario al artículo 13 de la Constitución, que garantiza igualdad ante la ley.
Por tanto, solicita aplicar la excepción de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 4 de la Constitución, para evitar que una norma legal (CPACA) prevalezca sobre el mandato constitucional. 17. “Inexistencia de interés directo y particular como presupuesto de la configuración del conflicto de interés por parte de los demandados”: sostiene que para que se configure un conflicto de intereses, debe existir un interés directo, particular y actual en cabeza del servidor público.
Afirma que ni Fredy Gaitán ni María Antonia Martínez obtuvieron beneficio alguno con la elección del secretario general, por lo que no había motivo para declararse impedidos. Manifiesta que se exige prueba fehaciente del beneficio personal para configurar la causal y que no puede presumirse el conflicto de intereses por el solo hecho de haber compartido lista electoral con el candidato electo. 18.
“Inexistencia del elemento objetivo de la causal endilgada”: asevera que no se configura el elemento objetivo necesario para declarar la pérdida de investidura. Que según la jurisprudencia del Consejo de Estado, se requiere demostrar tres condiciones: (i) que el concejal tenga un interés particular, directo y actual; (ii) que participe en la decisión sin declararse impedido; y (iii) que haya compartido lista electoral con el interesado.
Aunque los concejales demandados participaron en la votación y compartieron lista con el candidato electo, no se acredita el interés particular y directo. Por tanto, al faltar uno de los tres elementos, no se configura la causal. Agrega que aplicar la sanción sin prueba del interés vulneraría el principio de legalidad y la interpretación restrictiva de las causales sancionatorias. 19.
“Inexistencia del elemento subjetivo de la causal de inhabilidad endilgada en los casos de pérdida de investidura”: sostuvo que no se allegaron pruebas con el objetivo de demostrar el elemento subjetivo, el cual no se encuentran implícito en la situación de hecho que alegó el demandante. Además, señaló que no se acredita que los concejales hayan actuado con dolo o culpa grave, que debe tenerse en cuenta que los demandados no son profesionales en el derecho, por lo que diligentemente previo a su participación en la votación, decidieron asesorarse de un profesional del derecho para que les indicara si incurrían en causal de conflicto de interés; quien les indicó que no estaban en situación de declararse impedidos, puesto que no tenían interés particular y directo en conflicto con el interés general propio de la función pública. 20.
“Inaplicabilidad del numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 dado que el voto secreto no es una decisión definitiva”: señaló que, al haberse dado la elección del secretario general a través del voto secreto, no constituye una decisión definitiva, que ésta es el resultado colectivo de la votación, no el voto individual de cada concejal.
Por tanto, el acto de votar no activa el deber de declararse impedido, ya que no se trata de una actuación administrativa individual con efectos jurídicos directos. Insiste en que el voto de cada concejal representa solo una fracción del total (1/15), lo que diluye cualquier posible influencia decisiva por lo que no es posible endilgar la causal indicada. 21.
“Excepción genérica”. I.IV. Alegatos 22. El demandante señaló que se demostró que los concejales Fredy Gaitán Restrepo y María Antonia Martínez Rodríguez, integrantes del Concejo Municipal de La Dorada, participaron en las elecciones de secretario general de dicha corporación para las vigencias 2024 y 2025 sin haberse declarado impedidos, desconociendo así el régimen de conflicto de interés y el deber de abstención. 23.
Señaló que, aunque los demandados intentaron alegar que, al ser una votación secreta, no se podía comprobar su participación directa a favor de su compañero de lista, el demandante sostuvo que la causa de pérdida de investidura no depende del sentido del voto ni de su carácter público o secreto, sino de la mera participación en el trámite de la elección. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que la integración del quórum deliberatorio y decisorio, con la posibilidad de influir en la decisión mediante su presencia y voto, es suficiente para configurar la causal.
De hecho, la votación secreta agrava el conflicto al pretender eludir el deber de abstención que impone la ley. 24. En este caso, es claro que los concejales tienen experiencia y conocimiento sobre las normas de impedimentos, y el hecho de que participaron en dos votaciones (periodos 2024 y 2025) agrava este elemento subjetivo. La omisión de declararse impedido no es un error excusable, sino una negligencia inaceptable que refleja un desconocimiento grave de sus deberes de imparcialidad y transparencia. 25.
De otra parte, frente a la asesoría jurídica refirió que fue "mala", ya que el abogado que la brindó no supo explicar el fundamento de su concepto ni conocía la jurisprudencia relevante del Consejo de Estado sobre la materia. Señaló que, la jurisprudencia es pacífica en afirmar que el desconocimiento de la norma o la consulta a un tercero no exonera de su aplicación, pues, el artículo 9 del Código Civil establece que la ignorancia de las leyes no sirve de excusa. 26.
Finalmente, indicó que los elementos objetivos y subjetivos se encuentran plenamente demostrados, ya que los demandados participaron activamente en la elección del secretario general a pesar de tener un vínculo electoral directo con el candidato, quebrantando así el deber de imparcialidad y el régimen de conflicto de interés. La invocación de una asesoría jurídica o de la modalidad de votación secreta no los exonera, ya que la ignorancia de la ley y la forma del voto no eliminan el deber de abstención y la causal de impedimento. 27.
El Ministerio Público señaló respecto a los concejales demandados no se estructura la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de interés prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, toda vez que no se acreditó un interés directo en la elección del secretario general del concejo municipal, primer presupuesto jurisprudencial para predicar el conflicto de interés y se demostró que la elección se efectuó mediante voto secreto, por lo cual deviene procedente negar la solicitud de pérdida de investidura. 28.
La parte demandada reitero los argumentos expuestos en la contestación y excepciones de la demanda, al reiterar que, es indispensable que se aplique el régimen de conflicto de interés de congresistas y diputados, por favorabilidad y por igualdad, a los concejales municipales. Lo anterior al sostener que la Ley 2003 de 2019 en su artículo 1 literal F y la Ley 2200 de 2022, en su artículo 56 literal E, son claras al señalar que no existe conflicto de interés cuando la participación se realiza mediante voto secreto en la elección de otros servidores públicos.
Aduciendo además que, de aplicarse un criterio distinto a los concejales —quienes eligen a su secretario general por la misma vía— sería no solo desacertado, sino abiertamente discriminatorio, ello pues, en virtud del principio de igualdad, no resulta constitucional imponer a los concejales un régimen más gravoso que a congresistas o diputados, máxime cuando aquellos cuentan con menores recursos y preparación jurídica. 29.
Indicó además que, no existe conducta sancionable descrita ni tipificada en este caso, señalando que la expresión “pronunciar decisiones definitivas” contenido en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, en una votación secreta no se pronuncia decisión alguna, ni en sentido literal ni jurídico. Asegurando que, la decisión final es colegiada, resultado de quince votos, de manera que la participación individual no constituye una “decisión definitiva”, sino apenas una “fracción” de ella. 30.
Enfatizó que no se encuentra acreditado el elemento objetivo del conflicto de interés, pues considera que no existe prueba de un interés particular, actual, directo o inmediato en cabeza de los concejales. Pretender lo contrario equivaldría a presumir mala fe o incluso corrupción, lo cual carece de sustento probatorio. En cuanto al elemento subjetivo, indicó que los demandados actuaron con la convicción de estar obrando conforme a derecho, pues consultaron previamente a un abogado especializado en derecho público, quien avaló su participación. Ellos son personas sin formación jurídica, un agricultor y un técnico, que confiaron razonablemente en el criterio profesional recibido.
No puede, entonces, reprochárseles dolo ni intención alguna de favorecer intereses indebidos. II. Consideraciones de la Sala Plena II.I. Competencia y procedibilidad del medio de control 31. Agotadas las etapas previstas en el proceso especial de perdida de investidura, sin que se observe causal de nulidad y cumplidos los presupuestos procesales, la Sala Plena es competente para proferir sentencia en el presente asunto de Pérdida de Investidura, conforme lo establecido en el numeral 2 de artículo 125 y numeral 13 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el parágrafo 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
II.II. Problema jurídico 32. Atendiendo a los fundamentos de la demanda y los argumentos de la contestación, así como de los alegatos surtidos en audiencia pública, la Sala Plena debe determinar si procede la pérdida de investidura de María Antonia Martínez Rodríguez y Fredy Gaitán Restrepo, concejales del municipio de la Dorada, por violación al régimen de conflicto de intereses, de acuerdo con el artículo 55-2 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 48-1 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, al haber participado en la elección del Secretario General de la misma corporación, sin declararse impedidos, pese a que el elegido hizo parte de la lista de candidatos del partido Liberal Colombiano al concejo municipal integrada también por los concejales interesados, en las elecciones del 29 de octubre de 2023? 33.
Tesis de la Sala Plena: La tesis que sostiene la Sala Plena, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, responde que, acreditada la configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura de los demandados, así mismo del elemento subjetivo que permite establecer la culpa de los demandados al participar en la elección del secretario general del concejo sin manifestar su impedimento, ante la concurrencia de un conflicto de interés directo, procede la pérdida de investidura. 34.
Para su resolución, se analizará: i) Marco Normativo; ii) los hechos acreditados relevantes para resolver el problema jurídico, y iii) el caso concreto. II.III. Régimen Normativo y Jurisprudencial Aplicable II.III.I. Naturaleza de la institución de pérdida de investidura 35. El artículo 183 de la Constitución Política establece que los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y deben actuar consultando la justicia y el bien común. El voto será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley.
Además, el elegido es responsable políticamente ante la sociedad y sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura. 36. Por su parte, el artículo 143 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, a solicitud de la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 37.
La pérdida de investidura conforme lo ha señalado el Consejo de Estado1, tiene como propósito garantizar la moralidad y el comportamiento ético de quienes ejercen el control político a través de las corporaciones públicas de elección popular, para que su conducta y decisiones en el ejercicio de las mismas se ajusten ante todo al interés general y al bien común, de tal suerte que sea posible reprochar y sancionar conductas contrarias a la dignidad del cargo que ejercen los representantes del pueblo, que han sido elegidos mediante el voto ciudadano para ejercer su representación democrática. 38.
En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en sentencia del SU - 424 de 2016: “Así pues, el fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular, y en esa medida, se trata de un mecanismo de democracia participativa, mediante el cual los ciudadanos ejercen control sobre sus representantes, a quienes han otorgado un mandato a través de la vía electoral.
En ese orden de ideas, este juicio constituye un mecanismo de control político de los ciudadanos y un instrumento de depuración al alcance de las corporaciones públicas contra sus propios integrantes, cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, el interés general o la dignidad que ostentan”. 39. Según lo anotado, La pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, por medio del cual se adelanta un análisis integral de responsabilidad con el propósito de determinar si la conducta reprochada se adecúa al presupuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura, y si se configura o no el elemento subjetivo, relativo a la culpabilidad; lo anterior, con observancia de los principios pro homine, in dubio pro reo y de favorabilidad que orientan esta clase de actuaciones.
II.III.II. Violación al régimen de conflicto de interés como causal de pérdida de investidura 40. El artículo 293 de la Constitución Política otorgó al legislador la facultad para determinar las causales de pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales. 41. Por otro lado, artículo 55 numeral 2 de la Ley 136 de 1994 determinó entre las causales de pérdida de investidura de los concejales, la "violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses", modificado por el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, que enlistó como causales de pérdida de investidura de diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales, 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 25 de septiembre de 2008.
Radicación número: 73001-23-31-000-2008-00085-01(PI). MP. Martha Sofía Sanz Tobón la "violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general". 42.
En cuanto a la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de interés, la jurisprudencia del Consejo de Estado2 ha señalado que es: "aquella conducta en que incurre un servidor público, contraria a la función pública, en la que, movido por un interés particular prevalente o ausente del interés general, sin declararse impedido, toma una decisión o realiza alguna gestión propia de sus funciones o cargo, en provecho suyo, de un familiar o un tercero y en perjuicio de la función pública.
Por ello, la norma exige que, ante la pugna entre los intereses propios de la función y los particulares del funcionario, éste deba declararse impedido, pues es la manera honesta de reconocer la existencia de esa motivación y el deseo de cumplir con las funciones del cargo de manera transparente e imparcial.” 43. Se trata entonces de promover la integridad y transparencia en la actuación de los servidores públicos para que, de manera preventiva, los servidores separen sus intereses privados del ejercicio de sus funciones, pues potencialmente pueden llevarlos a tomar decisiones que no correspondan con el interés general y, dado que son inevitables por la vida en sociedad que tales intereses confluyan, el legislador prevé que sean detectados y declarados voluntariamente antes de que generen irregularidades o corrupción, que afectan el funcionamiento de la administración pública con independencia y equidad. 44.
El Consejo de Estado3, ha reiterado recientemente esta postura al indicar que, ante la pugna entre los intereses propios de la función pública y los particulares del funcionario, el servidor debe declararse impedido, pues es la manera honesta de reconocer la existencia de esa motivación particular y, al mismo tiempo, el deseo de cumplir con las funciones del cargo de manera transparente e imparcial. 45.
En este sentido, el artículo 11, numeral 14 del CPACA consagra lo siguiente: “ARTÍCULO
11. CONFLICTOS DE INTERÉS Y CAUSALES DE IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN. Cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: 2 Consejo de Estado, sentencia del 28 de noviembre de 2017.
Radicado No. 11001-03-25-000-2005- 00068-00(IJ). MP. César Palomino Cortes 3 Consejo de Estado, sentencia del 29 de septiembre de 2024. Radicado No. 05001233300020240023701 (PI). (…) 14. Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores.” 46.
Frente a esta norma ha señalado el Consejo de Estado en reciente Sentencia4: “La Sección Primera, en sentencia de 19 de septiembre de 20195, reiterada en sentencias de 3 de marzo y 11 de mayo de 20236, consideró que la norma regula dos situaciones diferentes: i) haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores; y ii) haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores”. 47.
Sobre la configuración del conflicto de interés, el Consejo de Estado ha precisado que deben concurrir las siguientes condiciones o supuestos: i) Que exista un interés directo, particular y actual: moral o económico; ii) Que el miembro de la corporación pública no manifieste su impedimento a pesar de que exista un interés directo en la decisión que se ha de tomar; iii) Que el miembro de la corporación pública no haya sido separado del asunto mediante recusación. iv) Que el miembro de la corporación pública haya participado en los debates y/o haya votado y v) Que la participación del miembro de la corporación pública se haya producido en razón de sus funciones o en relación con cualquier asunto sometido a su conocimiento.7 48.
Según lo anterior, el conflicto de interés se configura cuando el miembro de la corporación pública participa en la discusión o votación de un asunto en el cual tiene un interés directo, particular y concreto con el fin de sacar una ventaja o beneficio de dicha decisión, bien sea para él o para terceros, por lo que según el 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de julio de 2025, número único de radicación 05001233300020240132902, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de septiembre de 2019, número único de radicación 13001233300020180073801, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 3 de marzo de 2023, número único de radicación 250002315000202201015-01, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez y de 11 de mayo de 2023, número único de radicación 25000231500020220101601, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 2 de julio de 2016.
Radicado No. 6001-23-33-000-2015-00177-01(PI). Consejero Ponente Hernando Sánchez Sánchez Consejo de Estado8 esta causal de pérdida de investidura por conflicto de interés da cumplimiento al mandato constitucional previsto en el artículo 133 de la Constitución Política, al ser un imperativo para los miembros de las corporaciones públicas, actuar bajo los principios de la justicia y el bien común y, en esa medida, les es exigible que, cuando resulte una colisión entre el interés general y el particular o privado que pueda tener el servidor público sobre el asunto de su conocimiento, en forma oportuna manifiesten su impedimento, en caso contrario, se compromete la función pública que están llamados a cumplir en la democracia participativa.
Entonces, es de aclarar que el conflicto de interés puede darse y estructurarse en cualquiera de las etapas -discusión o votación y, en consecuencia, configurar la causal de pérdida de investidura en cualquiera de ellas. 49. En cuanto al interés directo, particular y actual, moral o económico, como primer elemento constitutivo de la causal alegada, la jurisprudencia ha explicado lo siguiente: “…el interés que genera el conflicto de que habla la norma debe ser directo, es decir que el efecto que la decisión pueda tener en las personas que como servidores públicos intervienen en ella sea inmediato, sin consideración a circunstancias o elementos externos a la decisión; que se produzca de forma especial respecto de ellas, de su cónyuge o de un pariente suyo, es decir, particular y concreta, sea en su beneficio o en su perjuicio; y que además no se manifieste el impedimento por esa situación personal o familiar en el trámite del asunto, y así lo ha consignado reiterada y ampliamente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa de esta Corporación cuando se ha ocupado del asunto con ocasión de procesos de pérdida de la investidura de los congresistas.
Asimismo, se ha señalado que el aspecto deontológico de esa figura radica en que es deber de los referidos servidores públicos poner de manifiesto ante la corporación respectiva, las circunstancias que por razones económicas o morales y a sabiendas de las mismas pueden afectar su objetividad, imparcialidad o independencia frente al asunto oficial o institucional que le compete decidir.
De suerte que la causal no se configura por el sólo hecho de encontrarse en una situación personal o familiar que puede ser directa y específicamente afectada por la respectiva decisión, sino por no manifestarla, a sabiendas de encontrarse en la situación de que se trate, como impedimento para tomar parte en aquélla”9 50. De esta forma, lo que se busca es sancionar a quien, elegido popularmente, tome decisiones en beneficio propio o de un tercero, desestimando la prevalencia del interés general sobre el particular, por lo que se exige que, ante la existencia de 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 18 de marzo de 2021.
Radicado No. 85001-23-33-000-2020-00016-02(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdes 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 30 de marzo de 2006. Radicado No. 25000‐23‐15‐000‐2004‐00600‐01(PI), consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta una situación de esta índole, el servidor público manifieste su impedimento, es decir, lo haga público. 51.
En cuanto al elemento subjetivo: dolo o culpa, el artículo 1º de la ley 1881 de 201810, establece que "el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución".
Sobre ese aspecto, la Corte Constitucional11 ha señalado: " el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable" 52.
Por su parte el Consejo de Estado12 ha sido en enfático en señalar respecto al elemento subjetivo en los procesos de pérdida de investidura, lo siguiente: " Para llegar a definir si una conducta es dolosa o gravemente culposa se deben analizar los elementos que constituyen el aspecto subjetivo de la misma, los cuales corresponden al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud de la conducta; es decir, se debe determinar si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico.
En los casos en los cuales se pruebe que el demandado conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura, estaríamos ante una situación de total intención en la realización de la misma y, por ende, de un grado de culpabilidad doloso. En aquellos eventos en los que se concluya que el sujeto no conocía la ilicitud de su conducta pero que, en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad, debía saber que la misma resultaba contraria a derecho y adoptar las medidas para evitar su realización, se estaría ante un comportamiento culposo, de no mediar sólidas circunstancias que se lo hubieran impedido.
(…) En el caso del dolo, el objeto de prueba corresponde a determinar el pleno conocimiento que tiene el sujeto sobre que determinada conducta (en este caso la 10 modificado por el artículo 4 de la ley 2003 de 2019 11 Sentencia SU-424 de 2016 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 11 de marzo de 2021.
Radicado No. 15001-23-33-000-2020-01680-01(PI). Consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdes celebración del contrato), genera la inhabilidad, pues ante dicho conocimiento, la ejecución de la conducta demuestra la intención en la misma. Entretanto para determinar si la conducta fue culposa, tiene que estar demostrado, al menos, que el sujeto debía conocer su ilicitud en virtud de la diligencia que para la inscripción como candidato al Concejo del Municipio de Arauca (Arauca), le era menester desplegar.
Ahora bien, para establecer esta diligencia acudiremos a los presupuestos señalados en el artículo 63 del Código Civil, el cual prevé: "ARTICULO 63. CULPA Y DOLO. La ley distingue tres especies de culpa o descuido. Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios.
Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa.
Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro. 53. Ahora bien, en cuanto al principio de buena fe, jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que debe entenderse como “una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico”.13 54.
De esta forma, todo precepto que integra el ordenamiento jurídico debe ser interpretado bajo el prisma del principio de la buena fe, lo que implica que las normas que regulan el ejercicio de derechos y el cumplimiento de obligaciones han de entenderse conforme a la lealtad, la honestidad y la fidelidad que deben observar los sujetos involucrados.
Dicho principio incorpora la confianza como valor esencial, en la medida en que presupone que las declaraciones de voluntad producirán, en un caso concreto, los efectos que de manera ordinaria generan en situaciones análogas. Asimismo, la buena fe orienta el uso de las potestades discrecionales de la 13 Corte Constitucional, sentencia C-131 de 2004 administración pública y constituye un criterio útil para suplir los vacíos que puedan presentarse en el sistema jurídico.14 55.
Por su parte, la buena fe exenta de culpa "se acredita demostrando no solo la conciencia de haber actuado correctamente sino también la presencia de un comportamiento encaminado a verificar la regularidad de la situación”15, es decir. que no se trata de la buena fe simple que se presume, pues esta impone una carga probatoria a quien la alega.
II.III. Hechos acreditados, relevantes para resolver el problema jurídico 56. En cuanto a los hechos relevantes en torno el trámite surtido para la elección del Secretario General del Concejo de La Dorada, se acreditó lo siguiente: 57. La Registraduría General del Estado Civil mediante formulario E – 6 del 27 de julio de 202316, aceptó la inscripción que realizó el Partido Liberal Colombiano de los candidatos al Concejo de La Dorada (Caldas), dentro de los cuales se encontraban: María Antonia Martínez Rodríguez, Fredy Gaitán Restrepo y Jairo Perdomo Ortiz. 58.
La Registraduría General del Estado Civil mediante formulario E – 26 CON del 29 de octubre de 202317 (Acta de escrutinio municipal), determinó que en las elecciones para el Concejo de La Dorada, el Partido Liberal Colombiano obtuvo un total de 3557 votos, siendo elegidos como Concejales del municipio de La Dorada por dicho partido político a la señora María Antonia Martínez Rodríguez quien obtuvo 418 votos y a Fredy Gaitán Restrepo quien obtuvo 428 votos, agregando que el señor Jairo Perdomo Ortiz obtuvo 412.
Adicionalmente, en la declaratoria de elección se indicó que fueron elegidos concejales la señora Martínez Rodríguez y el señor Gaitán Restrepo. 59. El Concejo de La Dorada mediante Resolución No. 004 del 3 de enero 202418, convocó a la elección del Secretario General de la corporación para el periodo 2024. 60. El Concejo de La Dorada mediante “Acta de Admitidos” del 7 de enero 202419, certificó que el señor Jairo Perdomo Ortiz fue inscrito para la convocatoria de 14 Ibidem. 15 Corte Constitucional, sentencia C-820 de 2012 16 Archivo digital “002”, pág. 19-20 17 Archivo digital “002”, pág. 27 a 37 18 Archivo digital “038”, pág. 24-30 19 Archivo digital “038”, pág. 33 elección del secretario general.
En virtud a lo anterior, mediante Resolución 007 de 202420, fue nombrado el señor Perdomo Ortiz como secretario general. 61. De acuerdo con el Acta 004 del 10 de enero de 202421, el Concejo de La Dorada en sesión plenaria llevó a cabo la votación mediante la cual fue elegido señor Jairo Perdomo Ortiz como Secretario General para el periodo 2024, documento en el cual consta que participaron los concejales María Antonia Martínez Rodríguez y Fredy Gaitán Restrepo, sin que obre constancia de que hubiese manifestación de impedimento alguno por parte de los demandados para participar en dicha elección. 62.
El señor Jairo Perdomo Ortiz de acuerdo con el acta de posesión N. 001 del 11 de enero de 202422, tomó posesión del cargo como secretario general del Concejo de La Dorada. 63. El Concejo de La Dorada mediante Resolución No. 099 del 12 de noviembre de 202423, convocó a la elección del Secretario General de la corporación para el periodo 2025. 64.
El Concejo de La Dorada mediante “Acta de Cierre” del 15 de noviembre 202424, certificó que el señor Jairo Perdomo Ortiz fue inscrito para la convocatoria de elección del Secretario General. 65. De acuerdo con el Acta 086 del 22 de noviembre de 202425, el Concejo de La Dorada en sesión plenaria llevó a cabo la votación mediante la cual fue elegido señor Jairo Perdomo Ortiz como Secretario General para el periodo 2025, documento en el cual consta que participaron los concejales María Antonia Martínez Rodríguez y Fredy Gaitán Restrepo, sin que obre constancia de que hubiese manifestación de impedimento alguno por parte de los demandados para participar en dicha elección. 66.
El Concejo de La Dorada mediante Resolución 108 del 22 de noviembre de 2024, nombró al señor Jairo Perdomo Ortiz como Secretario General de esa corporación para la vigencia 2025.26 67. Testimonio rendido por Ricardo Suaza Jiménez, quien acudió a declarar sobre la asesoría jurídica brindada a los concejales de La Dorada, Caldas, Freddy Gaitán 20 Archivo digital “038”, pág. 35-36 21 Archivo digital “002”, pág. 38-52 22 Archivo digital “038”, pág. 34 23 Archivo digital “045” 24 Archivo digital “002”, pág. 58 25 Archivo digital “002”, pág. 61-76 26 Índice samai “47” Restrepo y María Antonia Martínez Rodríguez de manera previa a la elección del secretario general del Concejo Municipal.
II.IV. Análisis del caso concreto 68. La parte demandante acudió al presente medio de control con el objetivo de que sea declarada la pérdida de investidura de María Antonia Martínez Rodríguez y Fredy Gaitán Restrepo, ambos concejales del municipio de La Dorada, por cuanto considera que se encontraban inmersos en causal de conflicto de interés prevista en el numeral de artículo 48 de la Ley 617 de 2020, al no declararse impedidos para la elección del señor Jairo Perdomo Ortiz como secretario general de esa corporación para los años 2024 y 2025, no obstante, todos haber hecho parte de la lista por el Partido Liberal Colombiano para el concejo de ese municipio para el período 2024 a 2027. 69.
Los demandados, consideran que no hubo conflicto de interés en la elección del secretario general, ya que su participación fue mediante voto secreto, lo cual, según la normativa aplicable para congresistas y diputados, no configura conflicto, solicitando extender esta excepción por el principio de igualdad y favorabilidad. Además, sostienen que no existió un interés particular, directo y actual que generara dicho conflicto, y que la causal de pérdida de investidura requiere la demostración de los elementos objetivo y subjetivo, los cuales no se cumplen al no probarse el interés particular ni la culpabilidad de los concejales, quienes actuaron bajo asesoría legal.
Finalmente, argumentan que el voto secreto individual no constituye una "decisión definitiva" como lo exige la norma aplicada. 70. Por lo expuesto procede el Tribunal a determinar si los demandados reúnen las exigencias para la configuración de la causal de pérdida de investidura. 71. De acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, se encuentra acreditado el primer elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura, particularmente conforme al formulario E – 26 CON del 29 de octubre de 2023, a través del cual se demostró que María Antonia Martínez Rodríguez y Fredy Gaitán Restrepo fueron elegidos como concejales del municipio de La Dorada para el periodo 2024-2027, tomaron posesión del cargo en enero de 2024 y participaron en la discusión y votación para la elección del secretario del Concejo para los períodos 2024 y 2025. 72.
Ahora bien, en cuanto al interés directo, particular y actual o inmediato en cabeza de los concejales, de acuerdo con los documentos aportados, los demandados y Jairo Perdomo Ortiz pertenecían al mismo partido político, Liberal Colombiano e hicieron parte de la misma lista de candidatos al Concejo de La Dorada en las elecciones del 29 de octubre de 2023. 73.
Adicionalmente, se acreditó mediante “Acta de Admitidos” del 7 de enero de 2024 y “Acta de Cierre” del 15 de noviembre 2024, que el señor Jairo Perdomo Ortiz fue inscrito para la convocatoria de elección del secretario general del Concejo de La Dorada, para los periodos 2024 y 2025. 74. Para la Sala, esta situación en la que se encontraban los demandados, como lo era participar y tener la posibilidad de elegir para la Secretaría de la corporación por una militante de su partido, implicaba un interés directo, particular y actual en beneficio de un copartidario político o al menos de su partido, lo que va en contravía del interés general que debe seguir la actuación administrativa del servidor público. 75.
Sobre la prueba de dicho requisito, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido pacífica y consistente al analizar que tratándose de la causal señalada en el artículo 11 (#14) de la Ley 1437 de 2011, el elemento central para acreditar el interés directo, particular y actual es haber formado parte de la misma lista de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular junto con la persona interesada en la actuación administrativa, especialmente si esto ocurre en el mismo período electoral coincidente, en particular el alto Tribunal señaló: “(…) la ley entiende que en las situaciones descritas en el artículo 11 de la Ley 1437 se encuentra comprometida la imparcialidad y objetivad de los servidores públicos, precisamente, porque el legislador deduce que de esa situación surge un conflicto de interés ante la existencia de intereses personales, directos y actuales en relación con la decisión que debe adoptarse, derivados concretamente del hecho de haber integrado la misma lista con quien tiene interés en la actuación administrativa, en periodos electorales coincidentes. 109.
La previsión del legislador tiene sentido, toda vez que las causales de impedimento buscan precaver que el interés directo, personal y actual del servidor público, en este caso de elección popular, se mezcle con el interés general y prevalezca sobre este; circunstancia que, se reitera, el legislador deduce, previa y objetivamente, y, para el caso sub examine, la previsión ocurre en los casos en que integrantes de una misma lista a cargos de elección popular de las corporaciones públicas, tengan la posibilidad de participar y/o o votar un asunto en el que tenga interés alguna persona de aquellas con las que integró la lista, siempre que exista coincidencia de periodos.”27 (se destaca) 76.
Es el legislador quien ha entendido que en las situaciones descritas en el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 se encuentra comprometida la imparcialidad y objetivad de los servidores públicos y en tal sentido ha considerado que se presenta conflicto de intereses ante la existencia de intereses personales y directos en relación 27 Consejo de Estado, Sección Primera.
Sentencia del 26 de septiembre de 2024. Radicado No. 050012333000202400237-01 con la decisión que se pretende adoptar28. Por eso en estos casos se releva al intérprete de analizar si frente a cada caso existe un interés directo y particular, pues la ley es quien le asigna esta consecuencia. Al respecto, reiteró el Consejo de Estado29: “Es decir, que no le asiste razón a la parte recurrente cuando manifiesta que no existía un interés directo, claro y concreto, en la medida en que la ley prevé de manera objetiva las circunstancias que ocasionan el conflicto de interés y que, por ende, constituye causal de impedimento.
Bajo estas circunstancias, para la Sala no hay duda del interés particular que les asistía a los accionados al participar en la deliberación y votación de quien ocuparía el cargo de secretaria del Concejo y que otrora había sido su compañera de lista en la aspiración al mismo recinto y por el mismo período electoral en el que resultaron elegidos como concejales”. 77.
Ahora bien, frente a la no manifestación del impedimento o no haberse separado del conocimiento del asunto: Conforme al Acta No. 004 del 10 de enero de 2024 y al Acta 086 del 22 de noviembre de 2024, el Concejo de La Dorada en sesión plenaria llevó a cabo la votación mediante la cual fue elegido el señor Jairo Perdomo Ortiz como secretario general para los periodos 2024 y 2025, respectivamente, documentos en los que consta que participaron los concejales María Antonia Martínez Rodríguez y Fredy Gaitán Restrepo, sin que obre constancia de que hubiese manifestación de impedimento alguno por parte de los demandados para participar en dicha elección. Votación y participación que aceptaron como cierta en la contestación de la demanda y no es objeto de debate. 78.
Asimismo, de acuerdo con las citadas actas, se advierte que los concejales demandados asistieron y votaron en la deliberación para la designación en la cual resultó elegido Jairo Perdomo Ortiz como secretario general del Concejo de La Dorada, sin que manifestaran impedimento alguno para participar. Razón por la cual, es claro que se satisface el dicho presupuesto de configuración de la causal de pérdida de investidura. 79.
Concretamente, según el Acta 04 de 2024, la votación para elegir al secretario general para el periodo 2024, se surtió así: “(…) El señor secretario toma la palabra: empiezo nombrarlos para que por favor cada uno vaya depositando sus votos en el sobre; Isabel Alvis de Robles, Marlon Andrés 28 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 2 de mayo de 2025.
Radicado No. 25000231500020240050201. MP. Nubia Margoth Peña Garzón 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de julio de 2025, número único de radicación 05001233300020240132902, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Arce Torres, Arley Hernando Bahos Clavijo, Mario Fernando Buitrago Ciro, Fredy Gaitán Restrepo, Anderson Giraldo Patiño, Gustavo Adolfo Guevara Trujillo, Eider Herrera Arias, María Antonia Martínez, Fabio de Jesús Moncada Melo, María Filomena Morales Cortés, no se encuentra, Faysury Moreno Muriel, Ronald David Nieto, Jorge Iván Ortiz, Johan Stiven Vargas Rojas.
Interviene el señor presidente: Por favor, la comisión escrutadora hacer el conteo inicial de votos, ¿Cuántos votos están depositados en la urna?; procedan a leer los nombres de las papeletas. La H.C. FAYSURY MORENO MURIEL toma la palabra: El primer voto es para Jairo Perdomo, segundo voto Jairo Perdomo, tercer voto Jairo Perdomo, Jairo Perdomo, María José Negrette, Jairo Perdomo, Jairo Perdomo, Jairo Perdomo, María José Negrette, Jairo Ortiz Perdomo, Jairo Perdomo, Jairo Perdomo y María José Negrette, con un total de trece (13) votos, tres (3) para la profesional María José Negrette y diez (10) para el señor Jairo Perdomo.
Interviene El señor presidente: Señor secretario me confirma para que quede en el acta, número de votos para el candidato. Interviene el señor secretario: Jairo Perdomo diez (10) votos, María José Negrette tres (3) votos, para un total de trece (13) votos, no se encuentran Mario Buitrago ni Filomena Morales. Interviene el señor presidente: un grande favor, si quiero que la comisión escrutadora, los votos los incinere, si es tan amable;
Honorables Concejales, después de ser el tema de escrutinio, los votos, se dio que el señor Jairo Perdomo obtuvo diez (10) votos, y la aspirante María José Negrette tres (3), el secretario del Concejo para la vigencia 2024 será el señor Jairo Perdomo, él que va a ocupar esta, este puesto en el Concejo municipal (…)” (se destaca) 80. Asimismo, según Acta 086 de 2024, la votación para elegir al secretario general para el período 2025, se surtió así: “(…) Interviene la señora secretaria: Bueno, entonces por favor pongan la urna donde estaba, son tan amables, pongan la urna; voy a llamar entonces en orden alfabético para que pasen a depositar su voto;
Isabel Alvis de Robles, ah bueno, entonces me avisan, listo, están asesorando, se están pensando, meditando, bueno; Marlon Andrés Arce Torres, Arley Hernando Bahos Clavijo, Fredy Gaitán Restrepo, Anderson Giraldo Patiño, Gustavo Adolfo Guevara Trujillo, Eider Herrera Arias, María Emily Jaramillo Polanía, María Antonia Martínez Rodríguez, Fabio De Jesús Moncada Melo, María Filomena Morales Cortés, Faysury Moreno Muriel, Ronald David Nieto Peñaloza, Jorge Iván Ortiz, Johan Stiven Vargas Rojas; por favor la comisión escrutadora.
Interviene el señor presidente: Para que en voz alta diga los votos por candidato y luego ratificamos la votación para mirar quién fue el secretario, quién va a ser el secretario general de la corporación. La H.C. MARÍA ANTONIA MARTÍNEZ RODRÍGUEZ Interviene para señalar: Uno por Jairo Perdomo, otro por Jairo Perdomo, van 2, otro por Jairo Perdomo, 3, otro por Jairo Perdomo, 4, otro por Jairo Perdomo, 5, otro por Jairo Perdomo, 6, otro por Jairo Perdomo, 7, Harvey, uno, otro por Jairo Perdomo, 8, otro por Jairo Perdomo, 9, otro por Jairo Perdomo, 10, otro por Jairo Perdomo, 11, Jairo Perdomo, 12, Jairo Perdomo, 13, Jairo Perdomo, 14, contra uno, CATORCE (14) votos por el señor Jairo Perdomo y uno por Harvey Galvis, lo pasa a la mesa principal para que tengan los votos, toca quemarlos.
Interviene la señora secretaria: Primero los Incineran y ya ahora. Interviene el señor presidente: Primero incineramos los votos y ahora pasamos a tomarle posesión ya al electo secretario Jairo Perdomo, CATORCE (14) votos obtuvo Jairo Perdomo y un voto el doctor Harvey Galvis; bueno, entonces vamos a proceder a tomar| posesión al señor secretario general Jairo Perdomo con efectos fiscales a partir del primero de enero del 2025 (…)” (se destaca) 81.
Ahora bien, la parte demandada sostiene que no se configura el conflicto de interés de los demandados, ya que su participación fue mediante voto secreto y que en su criterio la normativa aplicable para los congresistas y diputados no configura conflicto, solicitando extender esta excepción por el principio de igualdad y favorabilidad. 82.
Para el Tribunal, no es admisible el referido argumento, por cuanto la Ley 2003 de 2019 artículo 1 literal F30 (para congresistas), como la Ley 2200 de 2022 artículo 5631 (para diputados) que excluyen el conflicto de intereses en votaciones secretas, regulan la organización y funcionamiento de los otros cuerpos colegiados como son el Congreso y las Asambleas, no para los concejales; además porque no puede realizarse una interpretación analógica de dicha disposición dado que no se trata de ausencia o vacío normativo o regulatorio de un caso en particular y, como se señaló en el aparte normativo y jurisprudencial de esta providencia, los concejales cuentan con una regulación expresa prevista en los artículos 48 de la ley 617 de 2000, en consonancia con el artículo 11-14 del CPACA. 83.
Adicionalmente, dichas normas se enfocan de forma general a regular el régimen de conflicto de interés de congresistas y diputados, por el contrario el artículo 11, numeral 14 del CPACA, establece una causal específica en la que se configura conflicto de interés y resulta aplicable de forma general, impersonal y abstracta a aquellos que hicieron parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado, disposición normativa que resultaría aplicable tanto a congresistas, diputados y concejales, como para cualquier otro tipo de servidor público que se encuadre en el supuesto de hecho que refiere la norma; por la misma razón, tampoco puede señalarse que existe un régimen más gravoso para los concejales respecto de los congresistas y 30 ARTÍCULO 1o.
El artículo 286 de la Ley 5 de 1992 quedará así: Artículo 286. Régimen de conflicto de interés de los congresistas. Todos los congresistas deberán declarar los conflictos de intereses que pudieran surgir en ejercicio de sus funciones. ( ) f) Cuando el congresista participa en la elección de otros servidores públicos mediante el voto secreto.
Se exceptúan los casos en que se presenten inhabilidades referidas al parentesco con los candidatos. 31 ARTÍCULO 56. Conflicto De Intereses. Todos los diputados deberán declarar los conflictos de intereses que pudieran surgir en ejercicio de sus funciones. Se entiende como conflicto de interés una situación donde la discusión o votación de un proyecto de ordenanza, pueda resultar en un beneficio particular, actual y directo a favor del diputado. diputados, pues -se itera-, dicha normativa no está dirigida exclusivamente a los primeros, sino que tiene el carácter de general, impersonal y abstracto. 84.
En ese mismo sentido, tampoco puede hablarse de trato desigual, puesto que el artículo 2 del CPACA, dispone que el compendio normativo allí consagrado “se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas”, razón por la cual el artículo 11-14 del CPACA, resulta aplicable a cualquier servidor que haya sido parte de lista de candidatos a cuerpos colegiados, es decir que, resulta perfectamente aplicable a congresistas y diputados. 85.
El Tribunal considera pertinente precisar que el Consejo de Estado al referirse sobre la aplicabilidad analógica de la Ley 2200 de 2022 a los concejales, ha señalado: “Al respecto, cabe señalar que la Ley 2200 de 2022 contiene normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos; y su artículo 56, cuya aplicación deprecan los concejales, está dirigido a los diputados ( ) En ese sentido, no resulta procedente la aplicación del citado precepto normativo al caso sub judice, toda vez que está dirigido exclusivamente a la organización y funcionamiento de los departamentos como entidades territoriales, conforme a lo establecido en el artículo 1° de la misma ley.
En consecuencia, al tratarse en este caso de actuaciones relacionadas con los miembros del concejo municipal, resulta improcedente extender los efectos de una norma que no prevé dentro de su ámbito al órgano colegiado del municipio. ( ) En consecuencia, no resulta procedente aplicar por analogía las disposiciones previstas para los diputados en la Ley 2200, a los concejales en materia de conflicto de intereses, toda vez que existe un régimen normativo específico que regula de manera expresa los supuestos en los que se configura dicha causal para estos servidores públicos.”32 86.
Adicionalmente, debe recordarse que los artículos 35 y 37 de la ley 136 de 1994 determinan la elección de funcionarios de competencia de los concejos y, entre 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 24 de julio de 2025, radicado No. 05001233300020240132902. MP. Nubia Margoth Peña Garzón. ellas, que el Concejo Municipal “elegirá un secretario para un período de un año, reelegible a criterio de la corporación y su primera elección se realizará en el primer período legal respectivo”. 87.
En ese orden de ideas, no cabe duda que se encuentra configurada la causal de pérdida de investidura por conflicto de interés en los términos del artículo 55 de la ley 136 de 1994 y el artículo 48 de la ley 617 de 2000, concordante con el artículo 11-14 del CPACA, al existir un interés directo, particular y actual de los demandados, al no manifestar los concejales María Antonia Martínez Rodríguez y Fredy Gaitán Restrepo, su impedimento para participar y votar en la elección del secretario general del Concejo de La Dorada, quien pertenece al mismo partido de los demandados y además conformó la lista de candidatos al concejo avalados por el Partido Liberal, en las elecciones de octubre de 2023, actuación que se adelantó en cumplimiento de una competencia asignada por la ley a los concejos municipales. 88.
En cuanto el elemento subjetivo, la parte demandada alega que es inexistente dado que no hay prueba que los concejales hayan actuado con dolo o culpa grave, que debe tenerse en cuenta que los demandados no son profesionales en el derecho, por lo que diligentemente previo a su participación en la votación, decidieron asesorarse de un profesional del derecho para que les indicara si incurrían en causal de conflicto de interés; que son personas sin formación jurídica, uno agricultor y la otra técnica, que confiaron razonablemente en el criterio profesional recibido.
No puede, entonces, reprochárseles dolo ni intención alguna de favorecer intereses indebidos. 89. Frente al elemento subjetivo, es decir si se actuó con dolo o culpa por parte de los concejales, teniendo claros los conceptos integradores del elemento subjetivo (dolo-culpa, los cuales fueron ampliamente desarrollados en el acápite de las consideraciones normativas y jurisprudenciales), procede la Sala a analizar si en el caso en concreto, se configura uno de los presupuestos del elemento subjetivo. 90.
Debe precisarse, como se planteó en el problema jurídico de este asunto, el reproche que se le hace a los demandados es por la omisión en declarar su impedimento para participar en la elección del secretario del Concejo en el que estaba como aspirante un integrante de la misma lista al concejo por el partido Liberal Colombiano en las elecciones de octubre de 2023, por lo que el resultado de la elección resulta irrelevante para las finalidades preventivas de la causal que apunta más a la transparencia de la función pública. 91.
En este caso, la Sala considera que los concejales demandados estaban enterados de la causal de conflicto de interés consagrada en el numeral 14 del artículo 11 del CPACA, y también estaban en condiciones de comprender el hecho o la circunstancia configurativa de la causal de pérdida de investidura; tanto es así, que según se indica en la contestación de la demanda, los concejales consultaron con un profesional del derecho acerca de si podían votar la elección de secretario general, pese a que había sido parte de la lista por el Partido Liberal para las elecciones de octubre de 2023. 92.
En efecto, como reiteradamente lo ha indicado el Consejo de Estado, la causal de conflicto de interés por la cual se solicita la pérdida de investidura, es clara y no requiere estudios y razonamientos complejos para entenderla; razón por la cual, no resulta suficiente la obtención de un concepto o asesoría jurídica para justificar la participación y votación en el proceso de elección del secretario del Concejo.
Al respecto señaló esa Corporación33 en un asunto de similares presupuestos fácticos: “Adicional a lo anterior, es del caso reiterar lo expuesto en la citada sentencia de 26 de septiembre de 2024, en la que esta Sección precisó que la causal de impedimento prevista en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437, es clara y no requiere de mayores razonamientos y juicios para entenderla; y que la jurisprudencia de la Sección Primera ha sido clara, consistente y no ha tenido modificaciones sobre el alcance y aplicación del régimen de impedimentos como hipótesis que da lugar a la causal de pérdida de la investidura por violación del régimen del conflicto de intereses de los concejales, por lo que el concepto recibido, en ese caso, no superaba la categoría de la buena fe, de la siguiente manera: "[ ] La Sala concluye, conforme a lo considerado anteriormente, que los conceptos y asesorías solicitadas y recibidas por las concejales, no superan superar la categoría de la buena fe simple, en tanto: 160.1.
La causal de impedimento prevista en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437, es clara y no requiere de mayores razonamientos y juicios para entenderla; razón por la cual, los conceptos y asesorías jurídicas solicitadas y recibidas por las concejales, no justifican que hubieran participado y votado la elección del secretario del Concejo. 160.2.
Las concejales conocían que en ellas se concretaba el supuesto fáctico previsto por dicha norma, referido a que integraron, en conjunto con el aspirante a secretario, la lista de candidatos al Concejo Municipal del mismo grupo significativo, y para el mismo periodo electoral. 160.3. La jurisprudencia de la Sección Primera ha sido clara, consistente y no ha tenido modificaciones sobre al alcance y aplicación del régimen de impedimentos 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 2 de mayo de 2025. Radicado No. 25000231500020240050201. MP. Nubia Margoth Peña Garzón como hipótesis que da lugar a la causal de pérdida de la investidura por violación del régimen del conflicto de intereses de los concejales. [ ]"34 “ 93. Debe insistir la Sala en que no es suficiente que los Concejales pongan de presente la convicción que tenían sobre la rectitud o validez de su conducta y que fueron diligentes al solicitar el concepto de un profesional del derecho, pues además de la manifestación de que su actuación se encuentra amparada en la buena fe, se requiere acreditar la buena fe calificada, esto es, porque se asesoró adecuadamente, o actuó al amparo de la jurisprudencia vigente para la época, y pese a ello incurrió en la conducta reprochable. 94.
Frente a la asesoría recibida por los concejales María Antonia Martínez Rodríguez, Fredy Gaitán Restrepo, debe indicarse que fue incorporada a instancias de la parte demandada, la declaración del abogado Ricardo Suaza Jiménez, quien manifestó que brindó asesoría jurídica a los concejales, testimonio que en síntesis señaló35: Indicó que el señor Freddy Gaitán Restrepo lo contactó a principios de 2024, acompañado por María Antonia Martínez, presentándose como concejales de La Dorada.
Solicitaron un concepto jurídico debido a la inminente elección del Secretario del Concejo Municipal. Sostuvo que la consulta inicial se rindió entre la primera y segunda semana de enero de 2024. El concepto fue entregado de forma verbal, sin reuniones presenciales, ni documentos escritos, únicamente a través de llamadas telefónicas o de WhatsApp, lo cual fue un pedido de los concejales debido a su falta de conocimiento jurídico técnico.
Señalando que dedicó aproximadamente una semana al estudio para rendir el concepto, el cual adujo era de carácter urgente. En cuanto a la consulta que realizaron los concejales señaló que, preguntaron si podían participar en la votación para la elección del secretario general del Concejo y si su participación constituiría un conflicto de intereses.
Específicamente, buscaban saber si estaban inmersos en impedimentos, nulidades o restricciones para votar, considerando que tres personas se presentarían como candidatos. El abogado adujo que, para elaborar su concepto, realizó un estudio del reglamento interno del Concejo Municipal, el régimen municipal, la Ley 136, el Estatuto Anticorrupción y la Constitución Política.
También revisó las Leyes 5 de 1992, 2003 de 2019 y 2200 de 2022, para suplir vacíos en el acuerdo municipal de creación del Concejo. En cuanto a jurisprudencia, revisó la Sección Primera y Tercera del Consejo 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 26 de septiembre de 2024. Radicado No. 05001-23-31-000-2024-00237-01(PI).
MP. Hernando Sánchez Sánchez 35 Índice samai “047” de Estado de los años 2020 y 2021, aunque no recordó números exactos de sentencias. El Magistrado sustanciador le leyó la norma que establece como conflicto de interés "haber hecho parte de la lista de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por interesado en el periodo electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos periodos anteriores", el testigo explicó que, si bien el aspecto objetivo de haber compartido lista existía, él lo interpretó desde el ánimo subjetivo y la intención volitiva de la persona.
Al no encontrar en los concejales un ánimo particular o interés individual que se contrapusiera al interés general, no consideró que se configurara el impedimento. De otra parte, señaló que en su estudio, encontró que el encargado de resolver sobre impedimentos o conflictos de interés en el Concejo es primero el Presidente del Concejo, y luego, dependiendo de la decisión, el Concejo en Plenaria, aduciendo que si se encuentra un conflicto, se debe manifestar.
En cuanto al concepto jurídico que brindó, manifestó que preguntó a los concejales si tenían algún interés particular familiar, negocios, situaciones disciplinarias/fiscales con los candidatos. Ellos respondieron negativamente, manifestando que solo se presentarían tres personas y que no tenían relación alguna con ellas. No obstante, señaló que los concejales le informaron que Jairo Perdón Ortiz había formado parte de la misma lista de candidatos del Partido Liberal para las elecciones del Concejo de La Dorada periodo 2024-2027, aunque no resultó electo como concejal y ahora se postulaba para Secretario.
Frente a esta información les preguntó nuevamente sobre posibles conflictos de interés o favores pendientes, a lo que respondieron que no había tal situación. Concluyó que no se configuraba la causal de impedimento establecida en el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). Su recomendación fue que los concejales debían cumplir con su función y participar en la elección, votando y no declarándose impedidos, ya que no encontró un interés propio que se contrapusiera al interés general.
No recomendó manifestar un posible impedimento ante el Concejo porque, de acuerdo con la información que recibió de los concejales y su propia evaluación, no advirtió una culpa grave o un acuerdo interno que lo hiciera necesario, y la votación sería secreta. 95. De esta manera, se encuentra acreditado que la orientación profesional fue entregada de forma verbal, sin reuniones presenciales, ni documentos escritos, únicamente a través de llamadas telefónicas o de WhatsApp, en ella solo se le preguntó si los concejales estaban inmersos en alguna inhabilidad, nulidad o restricción para participar en la elección del secretario del concejo, cargo al que estaba aspirando otro integrante de lista del partido por el cual habían sido elegidos los demandados, interrogante que claramente coincide con los supuestos fácticos y jurídicos que pueden encuadrar en la causal de perdida de investidura. 96.
Frente al concepto entregado, solo se indicó que fue rendido los primeros días de enero de 2024, que no se rindió ningún concepto para la elección del Secretario del Concejo para el período 2025, se desconoce si existió remuneración por su elaboración y sólo se indica que dedicó aproximadamente una semana de estudio para rendir su concepto, para ello estudio el reglamento interno del Concejo, la Ley 136 de 1994, la Ley 2003 de 2019, la Ley 2200 de 2022 y la Ley 5 de 1992, que además revisó la jurisprudencia de la Sección Primera y del Consejo de Estado de los años 2020 y 2021, sin recordar algunas de ellas. 97.
Respecto al conflicto de interés, objeto de consulta, previsto en el numeral 14 de artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, explicó que, si bien el aspecto objetivo de haber compartido lista existía, él lo interpretó desde el ánimo subjetivo y la intención volitiva de la persona. Al no encontrar en los concejales un ánimo particular o interés individual que se contrapusiera al interés general, no consideró que se configurara el impedimento y por ello recomendó participar y votar en la elección sin declararse impedidos. 98.
Frente al concepto entregado por el profesional de derecho, en primer lugar, debe señalar la Sala que un concepto jurídico de un abogado particular puede servir como elemento de apoyo o consulta, pero en modo alguno es un salvoconducto para la actuación de un servidor público. El servidor público sigue siendo el responsable de asegurarse de que sus acciones sean legales, éticas y en beneficio del interés público. 99.
En este sentido, ha sido claro el Consejo de Estado en señalar que la buena fe constituye un principio rector de las actuaciones tanto de los particulares como de la administración pública. Sobre el particular el Consejo de Estado36 ha señalado: “Sobre el alcance del principio de buena fe, en la sentencia T-568 de 1992, la Corte Constitucional también advirtió: “la buena fe no puede implicar que el Derecho la admita y proclame como criterio eximente de la responsabilidad que, según las leyes, corresponde a quienes incurren en acciones u omisiones dolosas o culposas que ameritan la imposición de sanciones judiciales o administrativas.
Hacer del principio de la buena fe una excusa de ineludible aceptación para consentir conductas lesivas del orden jurídico equivale a convertir éste en sistema inoperante. Pese a la obligatoriedad del principio constitucional enunciado, éste se edifica sobre la base de una conducta cuidadosa de parte de quien lo invoca, en especial si la ley ha definido unas responsabilidades mínimas en cabeza del que tiene a su cargo determinada actividad” 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia del 26 de febrero de 2015. Radicado No. 11001-03-15-000-2014-01114-01(AC). MP. Hugo Fernando Bastidas Barcenas Aquí interesa resaltar que el principio de buena fe no es absoluto porque no puede constituir un eximente de responsabilidad frente a conductas lesivas del orden jurídico. En otras palabras, la ley impone unas obligaciones y el principio de buena fe no puede servir de excusa para desconocer esas obligaciones, so pena de hacer inoperante el orden jurídico”.
(se destaca) 100. En este orden de ideas, no cualquier recomendación jurídica puede constituir un eximente de responsabilidad frente a conductas que desconocen el ordenamiento jurídico, dichos “conceptos o asesorías deben contener medianos criterios de idoneidad, congruencia, pertinencia y sustentación razonada en su elaboración, de modo tal que de sus orientaciones se desprenda un convencimiento justificado, defendible y razonable de haber escapado a la configuración de una conducta constitutiva de pérdida de investidura”37. 101.
Basta revisar lo indicado por el testigo en su declaración para darse cuenta que no se realizó un estudio serio y completo de las normas y jurisprudencia aplicables, ello si se tiene en cuenta que el concepto fue rendido de forma verbal, solo fueron enunciadas algunas normas, sin precisar su alcance, se desconoce cual fue la jurisprudencia consultada y además porque partió de considerar que no era aplicable la causal de impedimento prevista en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, al no encontrar en los concejales un ánimo particular o interés individual que se contrapusiera al interés general, a pesar de que no existía duda en aplicación de esa normatividad y que la jurisprudencia de la Sección Primera38, vigente para la época de los hechos, era clara en señalar que se entiende que las situaciones descritas en esta norma comprometen la imparcialidad y objetivad de los servidores públicos, precisamente, porque el legislador deduce que de esa situación surge un conflicto de interés ante la existencia de intereses personales, directos y actuales en relación con la decisión que debe adoptarse, derivados concretamente del hecho de haber integrado la misma lista con quien tiene interés en la actuación administrativa y al punto que se discute para la configuración de la causal de pérdida de investidura alegada39. 102.
En segundo lugar, se debe indicar que si bien los demandados argumentan que no tienen conocimiento jurídico y que por eso pidieron asesoría y por ello deben 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 2 de mayo de 2025. Radicado No. 25000231500020240050201. MP. Nubia Margoth Peña Garzón. 38 Ver, entre otras: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 19 de septiembre de 2019. MP. Roberto Augusto Serrato Valdés; expediente 13001-23-33-000-2018-00738- 01(PI); sentencia de 27 de abril de 2023. MP. Nubia Margoth Peña Garzón, expediente 25000231500020220092701(PI); sentencia de 11 de mayo de 2023. MP. Hernando Sánchez Sánchez, expediente 25000231500020220101601; sentencia de 10 de agosto de 2023.
MP. Nubia Margoth Peña Garzón, expediente 25000231500020220092601(PI) 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 26 de septiembre de 2024. Radicado No. 050012333000202400237-01 resultar exonerados de su responsabilidad, debe precisarse que este hecho por sí solo no permite considerar que su conducta está justificada en la buena fe calificada, pues, según el artículo 9 del Código Civil: “ (…) la ignorancia de la ley no sirve para excusar su transgresión, hay por lo menos dos eventos en los cuales sí se configura una razón que puede justificar la conducta prohibida, porque implican que el accionado actúa con buena fe calificada y en presencia de un error invencible, verbigracia: (i) cuando los jueces han interpretado la disposición de una manera y luego modifican su criterio, lo que puede afectar el principio de confianza legítima; y (ii) cuando, precisamente, para evitar esa ignorancia, la persona se asesora de un profesional idóneo y éste le aconseja mal, ello siempre y cuando no haya claridad en relación con el punto que se discute para la configuración de la causal de pérdida de investidura, dado que si ésta es clara no suple la falta de diligencia el hecho de solicitar un concepto40.” 103.
En estos términos, los argumentos presentados por los demandados no permiten desvirtuar la configuración del elemento subjetivo, porque su conducta no estuvo amparada en la jurisprudencia reiterada de la Sección Primera del Consejo de Estado, la cual no era contradictoria ni estuvo sometida a rectificaciones en la materia, ni demostró que hubiese solicitado conceptos que fuesen idóneos, ni probaron que se hayan informado sobre el criterio jurisprudencial vigente en relación con la citada causal o respecto de los elementos que la configuran41.
Máxime cuando había claridad en torno a la aplicación de las causales de impedimento y recusación, contenidas en la Ley 1437, y al deber de declararse impedido, lo que implica que su actuar no estuvo amparado en la buena fe calificada proveniente de un error invencible. Sobre el tema ha dicho la Alta Corporación: “(…) Valga indicar que no basta para exonerarse argumentar la buena fe simple, pues quien aspira a ser elegido a un cargo de elección popular está en la obligación de conocer y asesorarse adecuadamente de los deberes que el cargo le impone, cuáles son las causales de inhabilidad, incompatibilidad y de conflicto de intereses, más cuando se trata de verificar que no se incurra en conductas que tienen como consecuencia la nulidad de la elección, o la pérdida de investidura, de manera que los argumentos referidos a que el Estado no capacita a los aspirantes a cargos de elección popular y que la concejal acusada es una persona del común a la que se le dificulta entender la jurisprudencia de las altas cortes no son de recibo y, por el contrario, demuestran la falta de diligencia en 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 2 de mayo de 2025. Radicado No. 25000231500020240050201. MP. Nubia Margoth Peña Garzón 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de marzo de 2025, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicado 25000 23 15 000 2024 00769 01 (PI). la búsqueda de asesorías idóneas, ante el desconocimiento que alega [ ]”42 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Adicional a lo anterior, es del caso reiterar lo expuesto en la citada sentencia de 26 de septiembre de 2024, en la que esta Sección precisó que la causal de impedimento prevista en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437, es clara y no requiere de mayores razonamientos y juicios para entenderla; y que la jurisprudencia de la Sección Primera ha sido clara, consistente y no ha tenido modificaciones sobre el alcance y aplicación del régimen de impedimentos como hipótesis que da lugar a la causal de pérdida de la investidura por violación del régimen del conflicto de intereses de los concejales, por lo que el concepto recibido, en ese caso, no superaba la categoría de la buena fe (…)"43 104.
De modo que, la única conducta esperable por los demandados era que declararan encontrarse impedidos, toda vez que, existe una obligación general y un deber de diligencia mínimo para todos los que aspiran, acceden y se posesionan en cargos públicos, incluidos los de elección popular, de conocer el régimen normativo que los rige. La ignorancia de las leyes no sirve de excusa para su transgresión. En este contexto, la búsqueda de asesoría es parte de ese deber, pero no exime de responsabilidad si la asesoría es deficiente o si la norma es, en sí misma, inequívoca. 105.
Esta obligación se hace mas evidente en el caso del señor Fredy Gaitán Restrepo, quien en su condición de presidente del Concejo durante el período 2024, debía conocer con mayor rigurosidad las normas que contenían las causales de conflicto de interés para los concejales para poder dirigir adecuadamente los destinos de esa Corporación. 106.
Por otro lado, en la contestación de la demanda se alega que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en relación a la causal aquí analizada, ha negado la solicitud de pérdida de investidura ante la ausencia del elemento subjetivo. 107. Al respecto, se advierte que si bien dicho tribunal en algunas decisiones ha sostenido esa postura, debe precisarse -a modo de ejemplo-, que el Consejo de Estado dentro del proceso radicado No. 25000 23 15 000 2024 00502 0144, medio de control de pérdida de investidura, resolvió revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de noviembre de 2024, por cuanto consideró que: “la causal de impedimento prevista en el numeral 14 del artículo 11 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de noviembre de 2021, núm. único de radicación 05001-23-33-000-2020-00302-01, C.P. Oswaldo Giraldo López. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 26 de septiembre de 2024. Radicado No. 05001-23-31-000-2024-00237-01(PI). MP. Hernando Sánchez Sánchez 44 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 2 de mayo de 2025. de la Ley 1437, es clara y no requiere de mayores razonamientos y juicios para entenderla; y que la jurisprudencia de la Sección Primera ha sido clara, consistente y no ha tenido modificaciones sobre el alcance y aplicación del régimen de impedimentos como hipótesis que da lugar a la causal de pérdida de la investidura por violación del régimen del conflicto de intereses de los concejales…”, de modo que, no resulta un precedente aplicable al caso concreto lo mencionado por el tribunal del referido distrito judicial. 108.
Ahora bien, también sostienen los demandados que el voto secreto individual no constituye una "decisión definitiva" como lo exige la norma, por lo que a su juicio no resulta aplicable le Ley 1437 de 2011. 109. Al respecto, el Consejo de Estado45, al analizar la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de interés consagrado en el artículo 11-14 del CPACA, ha señalado lo siguiente: "(…) En el caso en concreto, el solicitante considera que los acusados debieron declararse impedidos para participar en el trámite del concurso público de méritos para elegir a la persona que ocuparía el cargo de personero del Municipio de Zambrano en el período 2016-2020, que culminó con el nombramiento de la ciudadana Zaira Steffany Jabba Vergara, en la medida en que se encontraban en la situación de impedimento descrita en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que la mencionada ciudadana inscribió la lista del partido Centro Democrático que integraban los acusados - al Concejo Municipal de Zambrano para el mencionado período.
(…) En la medida en que se trata de un procedimiento especial, el concurso público de méritos para la elección de personero municipal o distrital, se regirá por sus normas especiales como lo indicó el artículo 6º de la Resolución 070 de 2015 y, en lo no previsto en ellas, se aplicarán las normas de la Ley 1437 de 2011, por así disponerlo su artículo 2º° que al tenor destaca que "[ ] Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.
En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código [ ]". Lo anterior impone concluir que a este procedimiento especial le son aplicables las normas sobre impedimentos y recusaciones allí previstas - artículos 11 y 12, Ley 1437 de 2011, puesto que: i) la reglamentación especial nada señala al respectivo; ii) los concejales en dicho procedimiento toman decisiones definitivas; y iii) el mismo debe adelantarse bajo el criterio de 45 Consejo de Estado, Sección Primera.
Sentencia del 19 de septiembre de 2019. Radicado No. 13001- 23-33-000-2018-00738-01(PI) imparcialidad 56 articulo 2.2.27.1 del Decreto 1083 de 2015 y artículo 5º, Res. 070 de 2015” (se destaca) 110. De acuerdo con la jurisprudencia antes referida, resulta incontrovertible que la elección del secretario general del Concejo de La Dorada, constituye una decisión definitiva y no fraccionada como lo pretende señalar la defensa, tampoco es de recibo el argumento de que la Ley 1437 no es una norma aplicable al presente asunto, pues, como lo indicó la jurisprudencia que antecede, a este procedimiento especial le son aplicables las normas sobre impedimentos y recusación allí previstas. 111.
Adicionalmente, se advierte que al tenor literal del artículo 11-14 del CPACA, señala que el conflicto se configura por el solo hecho de participar, con independencia de si votó o no a favor del candidato que salió electo y si este finalmente ocupó el cargo; sobre el particular el Consejo de Estado46, ha sido enfático en señalar: “En este orden de ideas, la Sala considera que la conducta del concejal JONATHAN GÓMEZ fue negligente y gravemente culposa, pues ante la claridad del supuesto fáctico en el que se encontraba y su perfecta correspondencia con el supuesto normativo que le exigía manifestar su impedimento so pena de violar el régimen del conflicto de interés, omitió dirigir su conducta en dicho sentido.
La manifestación de impedimento, desde la anterior perspectiva, era la única manifestación esperable del accionado, independientemente de que no era experto en la materia y que la elección del cargo de secretario general sea producto de un concurso de méritos o de una convocatoria pública, o de que esa elección se deba surtir respecto de un único aspirante o de una lista de elegibles.
“Asimismo, cabe mencionar que si bien es cierto que el señor GERMÁN CARDOZO GALEANO renunció al proceso de selección del cargo de secretario general el 21 de junio de 2024, lo cierto es que ello no logra justificar el incumplimiento de la obligación que tenía el concejal JONATHAN GÓMEZ PARRA de conocer el ordenamiento que regula el acceso, ejercicio y permanencia en el cargo de elección popular para el que aspiró y fue elegido, además de que fue un hecho posterior a la configuración del elemento objetivo de la causal, como se puso de presente anteriormente.” (se destaca) 112.
Cabe precisar que la configuración de la causal se presenta cuando la persona que se encuentra inmersa en alguna de las hipótesis previstas en la Ley como causal de impedimento omite manifestarlo oportunamente. Ello obedece a que los impedimentos llevan consigo el correlativo deber de ser declarados, en aras de 46 Consejo de Estado, Sección Primera.
Sentencia del 2 de mayo de 2025. Radicado No. 25000231500020240050201. MP. Nubia Margoth Peña Garzón salvaguardar la imparcialidad y transparencia. Sobre este aspecto el Consejo de Estado47 ha indicado lo siguiente: “Por último, se reitera que la jurisprudencia de la Sección Primera ha sido consistente y armónica en relación con cada uno de los supuestos constitutivos del conflicto de intereses, en especial, al considerar que una de las formas en que se transgrede el régimen del conflicto de interés, consiste en que el Concejal, estando incurso en alguna de las hipótesis previstas por la ley como causal de impedimento, de aquellas aplicables al asunto del que conoce y decide, pese a no haber sido recusado, omite manifestarse impedido; esto, toda vez que los impedimentos con su correspondiente deber de manifestación, constituyen garantía irrestricta de la prevalencia del interés general sobre el particular o privado del Concejal, o de su círculo cercano, familiar o de negocios.” (se destaca) 113.
En este orden de ideas, la Sala Plena de este Tribunal considera que la conducta de los concejales María Antonia Martínez Rodríguez y Fredy Gaitán Restrepo fue gravemente culposa, en cuanto integraron el quorum, participaron y votaron en las elecciones del Secretario del Concejo Municipal de la Dorada realizada el 10 enero de 2024 y 22 de noviembre de 2024, conociendo que estaban incursos en la causal de impedimento prevista en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437, sin manifestarse impedidos, y sin mediar serias circunstancias que justificaran la conducta transgresora del ordenamiento. 114.
En efecto, ante el deber de diligencia que recae sobre todos los que aspiran al ejercicio de un cargo público de elección popular, era esperable que los demandados, así no tuvieran formación profesional en derecho, se informaran sobre las normas que regulan el ejercicio de cargo de concejal, entre ellas las causales de conflicto de interés, pues constituyen una herramienta de obligatoria observancia en el ejercicio de sus funciones y que a su vez les permitía adoptar las medidas para evitar incurrir en una conducta como la que es objeto de reproche. 115.
Esta calificación de gravemente culposa no logra desvirtuarse con ocasión del concepto solicitado a un profesional del derecho, toda vez que el mismo, como se indicó, no permite considerar que la conducta de los demandados está justificada en la buena fe calificada proveniente de un error invencible, pues, no se basó en un cambio de interpretación jurisprudencial, ni en la falta de claridad de la norma que estableció la causal de perdida de investidura, como ampliamente se ha explicado. 116.
Se reitera, para este Tribunal las calidades personales de los concejales dan cuenta de que tenían la capacidad de discernir y entender la circunstancia fáctica y jurídica en la que se encontraban respecto del aspirante a ser elegido Secretario del 47 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 13 de marzo de 2025. 25000 23 15 000 2024 00769 01 Concejo, y de que tal situación tenía la virtualidad de impedirles participar del proceso de elección de ese cargo, en los términos de la causal de impedimento prevista en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437; tanto así, que las inquietudes que tuvieron en ese sentido, surgieron de ellos mismos, y los condujeron a realizar indagaciones al respecto, como lo indicó el testigo Ricardo Suaza Jiménez.
II.V. Conclusión 117. Por encontrarse demostrados los aspectos objetivo y subjetivo de la causal prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, esto es, por violación al régimen de conflicto de interés, procede la pérdida de investidura de la señora María Antonia Martínez Rodríguez y el señor Fredy Gaitán Restrepo, quienes habían sido declarados concejales electos del municipio de La Dorada (Caldas) para el período constitucional 2024-2027, en representación del Partido Liberal Colombiano. 118.
Por lo tanto, se declararán no probadas las excepciones de la contestación a la demanda. III. Nota Final En la presente decisión no participó el magistrado Publio Martín Andrés Patiño Mejía, integrante de este Tribunal Administrativo, toda vez que para el día en el que se celebró la audiencia pública de recepción de los alegatos de conclusión se encontraba disfrutando de un permiso, lo anterior, en virtud de lo previsto en el numeral 7 del artículo 133 del CGP.
IV. Costas 119. De conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 en armonía con la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo M. P. Rocío Araújo Oñate del 6 de agosto 2019, radicación: 15001- 33-33-007-2017-00036-01, no se impondrá condena en costas, por cuanto no se encuentra probada su causación. 120.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla:
PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones planteadas en la contestación a la demanda, en consecuencia:
SEGUNDO: DECLARAR la pérdida de investidura de los concejales María Antonia Martínez Rodríguez, identificada con cédula No. 30.344.781 y Fredy Gaitán Restrepo, identificado con cédula No. 10.184.337, quienes habían sido declarados concejales electos del municipio de La Dorada (Caldas) para el período constitucional 2024- 2027, en representación del partido Liberal Colombiano.
TERCERO: NOTIFICAR esta sentencia por el medio más expedito a las partes y al agente del Ministerio Público.
CUARTO: Sin costas en esta instancia.
QUINTO: EN FIRME esta providencia, comunicar esta decisión a la Mesa Directiva del Concejo Municipal de La Dorada (Caldas), al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para lo de su competencia.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, archivar el expediente, previas las anotaciones pertinentes en el portal web “samai”. Proyecto discutido y aprobado en Sala Plena realizada en la fecha, según Acta No. 078 de 2025. Notificar JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Ponente CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado