TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: DUBIS MARÍA MOLINA MAESTRE DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG RADICADO: 20-001-33-33-005-2024-00321-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 7 de noviembre de 2025, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante la cual se decidió: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 0103 del siete (7) de abril de 2010 y 0115 del 29 de marzo de 2011, proferidas por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, que le reconoció, revisó y reajustó la pensión de invalidez a la señora DUBIS MARÍA MOLINA MAESTRE.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a reliquidar la pensión de invalidez reconocida a la señora DUBIS MARÍA MOLINA MAESTRE, tomando en cuenta para su liquidación además de los factores ya reconocidos, el factor salarial de prima de antigüedad, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la providencia.
TERCERO: DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 19 de noviembre de 2021, como se indicó en la parte motiva, sin perjuicio de que la reliquidación ordenada deba ser utilizada como base para reliquidar las mesadas posteriores.
CUARTO: ORDENAR a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, pagar a favor de la demandante, las diferencias de las mesadas pensionales existentes entre los valores que le fueron reconocidos y los que le deben reconocer, a partir del 19 de noviembre de 2021. Los valores resultantes serán reajustados con base en el Índice de Precios al Consumidor que expide el DANE, de acuerdo con la fórmula: R= Rh X Índice final__ Índice inicial QUINTO: SIN condena en costas.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-33-33-005-2024 -00321-01 Sentencia de segunda instancia 2 SEXTO: La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SÉPTIMO: En firme esta providencia, archívese el expediente”. II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante elevó como pretensiones la declaratoria de nulidad parcial de las Resoluciones No. 0103 del 7 de abril de 2010 y 0115 del 29 de marzo de 2011 expedidas por la Secretaria de Educación Municipal de Valledupar- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de las cuales fue reconocida la pensión de invalidez y se calculó la mesada pensional sin incluir la totalidad de los factores salariales percibidos en el último año de servicio antes de consolidar el estatus de pensionada, en especial la prima de antigüedad.
Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, deprecó que se condenara a la entidad demandada reliquidar la pensión de invalidez de que es beneficiaria con la inclusión de los factores salariales devengados el último año antes de adquirir su estatus pensional. Solicitó además que se condenara a la parte demandada a aplicar los reajustes sobre el monto inicial de pensión reconocida y el pago de las mesadas pensionales atrasadas.
De la misma manera, deprecó que se ordenara a la entidad demandada al pago de los intereses moratorios que se causen hasta que el pago se haga efectivo. Por último, solicitó condenar en costas a la entidad demandada 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas fueron los siguientes: Señaló la parte actora, que mediante la Resolución 0103 del 7 de abril de 2010 que fue revisada en Resolución 0225 del 29 de marzo de 2011, se le reconoció pensión de invalidez. No obstante, manifestó que dicho acto administrativo no incluyó todos los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior a su status pensional, precisando que al calcular la mesada pensional debió tenerse en cuenta: prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de antigüedad y demás factores salariales.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada contestó la demanda oportunamente, oponiéndose a las pretensiones elevadas por la actora al considerar que sus pretensiones no están llamadas a prosperar. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-33-33-005-2024 -00321-01 Sentencia de segunda instancia 3 Indicó que según la jurisprudencia del Consejo de Estado en el IBL deben incluirse los factores enlistados en la norma y sobre los cuales se hayan efectuado descuentos para aportes de pensión. Adujo que, si bien la señora DUBIS MARÍA MOLINA MAESTRE, alegó haber devengado los factores de prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de antigüedad y horas extras debe probar que sobre ellos le hicieron descuentos para pensión. Propuso las excepciones de legalidad de los actos administrativos demandados, ineptitud sustantiva de la demanda por carecer de fundamento jurídico las pretensiones, prescripción y cobro de lo no debido.
2.4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia de fecha 7 de noviembre de 2025, accedió a las pretensiones de la demanda porque se probó que en el último año antes de adquirir el estatus de pensionada devengó prima de antigüedad y sobre ella se realizaron los aportes para pensión. Señaló que si bien anteriormente no se incluía la prima de antigüedad porque había sido anulado el acto administrativo que la creó, posteriormente el Consejo de Estado indicó que como se habían efectuado los aportes, la docente tenía derecho a que lo incluyeran en el IBL porque de lo contrario sería injusto que perdiera sus aportes.
Decretó la prescripción de las mesadas devengadas con anterioridad al 9 de noviembre de 2021. Con fundamento en lo anterior decretó la nulidad parcial del acto administrativo demandado y accedió a la reliquidación de la pensión, así dijo la providencia: La inconformidad de la demandante radica en que la entidad demandada no tuvo en cuenta para liquidar su pensión de invalidez, la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios anterior al retiro definitivo.
Al efecto y de conformidad con las pruebas aportadas, se advierte que el único factor salarial devengado por la demandante en el último año de servicios que no fue teniendo en cuenta para la liquidación de su pensión de invalidez fue la prima antigüedad. En cuanto a la prima de antigüedad, se observa que la demandante acreditó que sobre ésta efectuó cotizaciones con destino al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por lo tanto, como quiera que dicha prima se encuentra taxativamente enlistada en la Ley 62 de 1985, para el Despacho es claro que a la demandante le asiste el derecho a que su pensión de invalidez sea reliquidada con la inclusión de este factor salarial. En este punto se debe señalar que el Despacho rectificó la posición que venía asumiendo en anteriores pronunciamientos en relación con la exclusión de la prima de antigüedad como factor salarial para liquidar la pensión de jubilación e invalidez de los docentes, y acogió los recientes pronunciamientos que frente al tema han proferido el Consejo de Estado9 y el Tribunal Administrativo del Cesar10, quienes en sus providencias han reiterado que, como quiera que dicho factor salarial se encuentra enlistado taxativamente en la Ley 62 de 1985, debe tener en cuenta para la liquidación de la pensión de los docentes que la percibieron, siempre y cuando se acredite que sobre éste se efectuaron cotizaciones con destino al FOMAG.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-33-33-005-2024 -00321-01 Sentencia de segunda instancia 4 Por lo expuesto, se declarará la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 0103 del siete (7) de abril de 2010 y 0115 del 29 de marzo de 2011, proferidas por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, que le reconoció, revisó y reajustó la pensión de invalidez a la señora DUBIS MARÍA MOLINA MAESTRE, y en consecuencia, se ordenará a la entidad demandada, que efectúe la reliquidación de la misma, tomando en cuenta para su liquidación además de los factores ya reconocidos, el factor salarial devengado por la mencionada señora en el año anterior al retiro del servicio por invalidez, denominado prima de antigüedad, factor sobre el cual se efectuaron los aportes con destino a pensión y se encuentra enlistado en la Ley 62 de 1985”.
2.5. RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandada se mostró inconforme con la decisión únicamente en lo relacionado con la inclusión de la prima de antigüedad en el IBL. La apoderada del Fomag manifestó su inconformidad con el fallo que accedió a la reliquidación de la pensión de jubilación por considerar que para aquellos docentes que se vincularon antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, sólo se podían tener en cuenta aquellos factores sobre los cuales se hicieron aportes para la pensión, acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Solicitó tener en cuenta la sentencia de unificación del Consejo de Estado que establece que sólo se tienen en cuenta los factores sobre los que se haya aportado para la pensión a fin de no afectar los principios de sostenibilidad financiera y presupuestal, esto es, mantener el equilibrio económico para garantizar el reconocimiento de los derechos de todos los afiliados.
Adujo que la entidad no profirió los actos administrativos demandados y además no está facultada para aprobar o negar la prestación económica, por tanto carece de legitimación por pasiva ya que es únicamente el ente pagador respecto de dichas prestaciones aprobadas por el ente territorial. Es decir que en caso de condena se limita a ejecutar el acto que profiera la Secretaría de Educación. Finalmente pidió que en caso de prosperar las pretensiones se declarara la prescripción de las mesadas correspondientes a los tres años anteriores a la presentación de la demanda, como lo establece el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 y el 151 del Código Procesal Laboral III.
TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 22 de enero de 2026, se admitió el recurso de apelación formulado por la parte demandada, contra la sentencia del 7 de noviembre de 2025 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar. En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la referida norma.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no emitió concepto. V. CONSIDERACIONES NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-33-33-005-2024 -00321-01 Sentencia de segunda instancia 5 Habida cuenta que en este momento procesal no se advierte ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 7 de noviembre de 2025. 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia del recurso de apelación propuesto por la parte demandada, contra la sentencia fechada 7 de noviembre de 2025, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico que convoca a la Sala en esta oportunidad, se circunscribe a determinar si la providencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar debe ser revocada en virtud de los argumentos expuestos por los apelantes a fin de establecer si el factore de prima de antigüedad debe ser incluido en el IBL para la reliquidación de la pensión. 5.3.
PRUEBAS Las pruebas allegadas al expediente en el curso de la primera instancia que resultan relevantes para resolver son: Resoluciones No. 0103 del 7 de abril de 2010 y 115 del 29 de marzo de 2011 expedidas por la Secretaría de Educación del Municipio de Valledupar que reconocieron y luego reliquidaron la pensión de invalidez (archivo 1 del expediente digital en samai).
Cédula de ciudadanía de la señora DUBIS MARÍA MOLINA MAESTRE, en la cual consta que nació el 8 de mayo de 1968 (archivo 1 del expediente digital en samai). Certificación de los factores devengados en los años 2009 y 2010 y sobre los cuales se realizaron aportes para pensión, entre otros la prima de antiguedad (archivo 1 del expediente digital en samai).
Formato único de certificado de historia laboral 1669 en el cual consta que ingresó como docente el 10 de abril de 2000 (archivo 1 del expediente digital en samai). Certificación del pago de la prima de antigüedad y de los descuentos hechos por concepto de prima de antigüedad entre enero del año 2009 y el 24 de mayo de 2010 anterior a su desvinculación como docente (archivo 1 del expediente digital en samai). 5.4.
FUNDAMENTOS DE DERECHO a) El régimen de la pensión de jubilación de los docentes oficiales NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-33-33-005-2024 -00321-01 Sentencia de segunda instancia 6 El Acto Legislativo 01 de 2005 “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política” en el Parágrafo transitorio 1º”, dispuso lo siguiente: “El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003". De acuerdo con el parágrafo transitorio 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, son dos los regímenes pensionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: I) Régimen de pensión ordinaria de jubilación de la Ley 33 de 1985 para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales vinculados al servicio público educativo oficial con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
II) Régimen pensional de prima media para aquellos docentes que se vincularon a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. A estos docentes, también afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
En el presente asunto, hace falta realizar un estudio sobre el régimen de pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003. Veamos: Mediante la Ley 91 de 1989 el Congreso de la República creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación para atender las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados.
El artículo 1º de la Ley 91 de 1989 definió el alcance de los conceptos de personal nacional, nacionalizado y territorial, de la siguiente manera: “Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975”1. 1 Mediante la Ley 43 de 1975, como se indicó en la sentencia C-089/99, el Estado “optó por lo que se denominó la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria, proceso que se llevó a cabo entre el 1 de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
En virtud de tal “nacionalización”, el pago de los docentes oficiales, se realiza a través de los NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-33-33-005-2024 -00321-01 Sentencia de segunda instancia 7 Se consideró entonces, que todos los maestros colombianos, con excepción de los del nivel superior o universitarios, vinculados a la Nación, de conformidad con las leyes vigentes, a partir del 1° de enero de 1990, quedarían sometidos al sistema prestacional y de cesantías aplicables a los empleados públicos del orden nacional, de acuerdo con las leyes presentes o futuras, salvo dos excepciones, como se indicó en los debates sobre régimen pensional: la primera relacionada con el derecho a percibir pensión gracia compatible con la pensión ordinaria de jubilación; y la segunda, relacionada con las condiciones y requisitos de la pensión de jubilación para los docentes.
Dichas excepciones fueron propuestas de la siguiente manera: “Excepción número 1. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes tuviesen o lleguen a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá este derecho (…). La nueva norma define al señalado día, como el momento de la nacionalización de la educación a la luz de la Ley 43 de 1975 […].
Excepción número 2. Los pensionados del Magisterio cuya vinculación hubiera sido posterior al 1 de enero de 1981, serán beneficiarios de una mesada adicional, pagadera a mitad de año. El valor de la pensión será igual al 75% del salario mensual promedio del último año. (…) Se aprecia que la transacción correcta es mantener la expectativa de reconocimiento de la pensión de gracia para quienes se hubieran vinculado con anterioridad al 1 de enero de 1981, y para los pensionados vinculados con posterioridad a esa fecha reconocer la mesada de medio año en adición a la aplicación del régimen pensional nacional, que tasa la pensión inicial en el 75% del sueldo promedio del último año (…)”.
El texto final del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 quedó así: “ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 Fondos Educativos Regionales (FER), con dineros provenientes del situado fiscal, bajo la consideración de que la educación primaria y secundaria oficial es un servicio público a cargo de la Nación”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-33-33-005-2024 -00321-01 Sentencia de segunda instancia 8 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (…)”.
De la norma se derivan las siguientes reglas en materia del derecho a la pensión para los docentes: “(…) I. Derecho a la pensión gracia compatible con la pensión ordinaria de jubilación: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 tienen derecho a la pensión gracia de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás que las desarrollen o modifiquen.
II. Derecho a una pensión de jubilación bajo el régimen vigente para los pensionados del sector público nacional, y a una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (…)”. El régimen pensional para los servidores públicos del orden nacional a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, era el previsto en la Ley 33 de 1985. Por lo tanto, el régimen aplicable a los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados2, y para aquellos que se nombren a partir del 1° de enero de 1990, por remisión de la misma Ley 91 de 1989, es el previsto en la citada Ley 33 de 19853.
De acuerdo con el artículo 1º de la Ley 33 de 1985: “El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”.
El literal “b” del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 no fijó condiciones ni requisitos especiales para el goce de la pensión de jubilación docente. La misma norma dispuso que los docentes tienen derecho a una pensión de jubilación, cuando cumplan los requisitos de ley, equivalente al 75% sobre el salario mensual promedio del último año de servicio docente.
Los requisitos de ley en cuanto a edad y tiempo de servicios son los señalados en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985. Las pensiones de los docentes se liquidan de acuerdo con las reglas previstas en el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1º de la Ley 62 de 1985. El artículo 1º de la Ley 62 de 1985, establece: i) la obligación de pagar los aportes; ii) los factores que conforman la base de liquidación de los aportes proporcionales 2 Se fijó el 1 de enero de 1981, tal y consta en los antecedentes históricos de la norma, por ser el momento de la nacionalización de la educación a la luz de la Ley 43 de 1975. 3 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-33-33-005-2024 -00321-01 Sentencia de segunda instancia 9 a la remuneración del empleado del orden nacional que son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio y; iii) la base de liquidación de la pensión, que en todo caso corresponderá a “los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”4. b) El precedente jurisprudencial sobre la inclusión de factores salariales en el IBL de las pensiones de jubilación de los docentes oficiales En sentir del Consejo de Estado, los factores que hacen parte de la base de liquidación y sobre los cuales se deben hacer los aportes en el régimen general de pensiones de la Ley 33 de 1985, son únicamente los señalados de manera expresa en el mencionado artículo 1º de la Ley 62 de 1985.
Así las cosas, los factores que deben incluirse en la base de la liquidación de la pensión de jubilación de los docentes bajo el régimen general de la Ley 33 de 1985 son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
Ello, sin embargo, no es el único requisito, pues además debe haberse efectivamente cotizado con respecto a los mismos, situación que en casos como el actual, necesita una prueba al interior del proceso. Sobre el tema en comento, el 28 de agosto de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó su criterio al resolver un caso de reliquidación pensional de una empleada del sector público nacional, beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En esa oportunidad la Corporación sentó jurisprudencia sobre la interpretación del citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993, concretamente sobre el ingreso base de liquidación en el régimen de transición, y fijó dentro de las subreglas la siguiente: “La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones”.
La subregla que fijó la Sala Plena, se apoyó en los siguientes argumentos: “La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 4 LEY 62 DE 1985 "Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985" “ARTÍCULO 1°.
Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-33-33-005-2024 -00321-01 Sentencia de segunda instancia 10 De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia”.
Sin embargo, tal criterio, a juicio del mismo órgano de cierre, no es aplicable a los docentes; en efecto, en providencia de unificación de abril de 2019 el Consejo de Estado precisó que la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de agosto de 2018 no guarda identidad fáctica con el caso que aquí se estudia.
Tampoco se trata de problemas jurídicos similares, pues en aquella oportunidad se debatió el tema del ingreso base de liquidación en el régimen de transición de acuerdo con la interpretación adecuada del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Y, en este caso, se trata de la reliquidación de la mesada pensional de una docente nacionalizada, exceptuada del sistema general de pensiones, a quien le son aplicables las disposiciones previstas en la Ley 91 de 1989 y la Ley 33 de 1985.
Sin embargo, en la sentencia del 28 de agosto de 2018 se fijó el criterio de interpretación sobre los factores que se deben tener en cuenta en la liquidación de las pensiones de jubilación de los servidores públicos a quienes se les aplica el régimen general previsto en la Ley 33 de 1985. La Sala Plena sentó un parámetro de interpretación distinto al que había fijado la Sección Segunda en la sentencia del 4 de agosto de 20105.
Continuó la sentencia de unificación, precisando: “(…) Se extraen las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia en materia de régimen pensional de los docentes: De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2019, rad.: 68001-23-33-000-2015-00569- 01(0935-17) SUJ-014-CE-S2-19, M.P.: César Palomino Cortés. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-33-33-005-2024 -00321-01 Sentencia de segunda instancia 11 público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones (…)”. Así entonces, es claro que el criterio expuesto por el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo guarda similitud con la providencia de unificación de agosto de 2018, en tanto se refiere a la taxatividad de los factores a reconocer y la prueba de la efectiva cotización sobre los mismos.
5.5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de dirimir el problema jurídico planteado en el recurso de alzada. De las pruebas aportadas al plenario, se encuentra demostrado que la señora DUBIS MARÍA MOLINA MAESTRE se vinculó a la docencia desde el 10 de abril de 2000 y que la Fundación Médico Preventiva inicialmente la calificó con una disminución de su capacidad del 90.40 y luego se aumentó al 95,45%, por lo cual le fue reconocida la pensión de jubilación mediante Resolución No. 0103 del 7 de abril de 2010 y 115 del 29 de marzo de 2011 en la cual se incluyeron los siguientes factores.
Así mismo, se demostró que en los años 2012 y 2013 devengó los siguientes emolumentos: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-33-33-005-2024 -00321-01 Sentencia de segunda instancia 12 De estos factores dan cuenta los certificados de salarios expedidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Acorde con las pruebas, la actora ingresó a la docencia el 25 de mayo de 1990 de manera que el régimen aplicable es el anterior a la ley 812 de 2003, esto es Decreto 3135 de 1968, Decreto 1848 de 1969, ley 91 de 1989 y en lo tocante a los factores salariales que componen el ingreso base de liquidación pensional de jubilación, debe acudirse al artículo 1° de la Ley 62 de 1985.
Así las cosas, revisadas las pruebas se evidencia que, en el año inmediatamente anterior a la liquidación de la pensión, la actora percibió prima de antigüedad que se encuentra incluida entre los factores integradores del IBL según las normas antes citadas. De esta manera, dando alcance a los medios probatorios que reposan en el expediente y efectuando una comparación con los factores salariales que según la Ley 33 de 1985 y la Ley 62 de 1985 componen el IBL de los docentes oficiales para efectos del reconocimiento de pensión de jubilación, se puede resumir lo anterior según el siguiente cuadro: Factores artículo 3 de la Ley 33 de 1985 y art. 1° de la Ley 62 de 1985 Emolumentos devengados en el último año Factores incluidos en la liquidación Asignación básica Asignación básica Incluido Gastos de representación Primas de antigüedad, técnica, ascensional o de capacitación No incluido Dominicales y feriados Horas extras Bonificación por servicios prestados Trabajo suplementario o en jornada nocturna o descanso obligatorio NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-33-33-005-2024 -00321-01 Sentencia de segunda instancia 13 Factores devengados en el último año de servicios no enlistados en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 prima de navidad, prima de vacaciones, sueldo de vacaciones Lo anterior permite establecer que la demandante por haber sido vinculada al servicio público docente del sector oficial antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, es beneficiaria del régimen pensional previsto en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985.
Ahora, revisadas las pruebas que acompañan la foliatura del sumario, se colige claramente que la prima de antigüedad y las horas extras devengadas por la actora durante el último año de servicio están enlistados taxativamente en las leyes 33 y 62 de 1985, por lo que, estima está colegiatura que, en principio, pueden ser incluidos en el IBL de su pensión de invalidez puesto que tienen el carácter de factor salarial para liquidar la prestación social de los docentes oficiales sometidos a este régimen normativo.
En esta instancia, la Sala estima pertinente dar aplicación a la regla jurisprudencial establecida en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, por una parte, porque la tesis del 4 de agosto de 2010 fue replanteada en la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 2018 y, de otro lado, porque tal como allí se estableció, aquella se constituye en precedente vinculante y obligatorio para los casos que guardan identidad fáctica y que se encuentran pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, siempre que no se haya configurado el fenómeno de la cosa juzgada, como sucede en el sub judice, dado que la providencia apelada no ha quedado ejecutoriada.
Lo anterior quiere decir que la prima de antigüedad sí está enlistada en la norma para liquidar la pensión de jubilación de los docentes oficiales y aunque se trata de una prima de antigüedad de empleados municipales creada mediante Acuerdo 013 de 1983 proferido por el Concejo Municipal y posteriormente anulada en sede de tutela el mismo Consejo de Estado ha señalado que debe tenerse en cuenta para la pensión si sobre ella se efectuaron descuentos.
En efecto el Consejo de Estado al resolver tutelas sobre el asunto señaló que a pesar de su origen y de haber sido anulado el acto de creación cuando se evidencia que la docente le fueron efectuados descuentos para pensión por esta causa, tiene derecho a que ellos le sean devueltos y por tanto deben ser tenidos en cuenta como factor salarial integrante del IBL.
En el sub judice no hay duda alguna de que sobre este factor se hicieron los descuentos para pensión como da cuenta la certificación expedida por la secretaría de educación correspondiente. De esta manera, si de la prima de antigüedad se hicieron los correspondientes aportes para seguridad social, la docente debe esperar fundadamente el retorno que el sistema haga de dichas contribuciones, con el fin de guardar el equilibrio del sistema.
Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, al decidir un caso similar al que aquí se analiza consideró que con independencia del origen de la prima de antigüedad, en caso de comprobarse que sobre ella se hicieron los descuentos de aportes para seguridad social, tiene derecho a que se le incluya en el IBL, ya que NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-33-33-005-2024 -00321-01 Sentencia de segunda instancia 14 de esa forma se respeta el sistema de contribución y el equilibrio entre lo aportado y lo que el sistema debe retornar al empleado.
Así dijo la providencia: “Así las cosas, con independencia de las consideraciones que se realizaron respecto al Acuerdo que dio origen a la “prima de antigüedad”, está acreditado en el plenario que la accionante recibió dicho factor durante el año anterior a su retiro del servicio y, según el documento relacionado ut supra, sobre aquel efectuó cotizaciones con destino al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y por consiguiente, pese a que el Tribunal determinó que los factores salariales que se deben incluir para efectos de calcular la mesada dla señora RUBÉN MANUEL VILLAZÓN BOLAÑO eran el sueldo básico promedio y la prima de vacaciones –incluida por la administración–, omitió que la accionante sí efectuó cotizaciones sobre la prima de antigüedad, motivo por el cual negó todas la pretensiones de la demanda.
En ese orden de ideas, la Sala considera que, de acuerdo a lo dispuesto en la Resolución 300 del 9 de junio de 2014, la entidad demandada deberá adicionar a los factores que ya incluyó –salario básico y prima de vacaciones–, la prima de antigüedad, ya que de esta forma se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado”6. –Se resalta por fuera del texto original-.
Aunado a lo anterior, en lo concerniente al factor de prima de antigüedad de empleados municipales, reitera esta Sala, que tal como se indicó en los acápites anteriores, la inclusión de este factor se encuentra sujeto a dos situaciones: la primera es que efectivamente esta haya sido devengada por la docente en el último año de servicio y segundo que se pruebe que sobre ella se realizaron las respectivas cotizaciones.
En el sub lite dichas condiciones se encuentran probadas, puesto que se observa que la parte actora aportó certificado de los conceptos que fueron percibidos en el último año antes de la adquirir el estatus pensional y también certificación de descuentos sobre la prima de antigüedad y por tanto se corroboraron los aportes que realizó el docente.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con la prescripción se observa que la demanda fue presentada el 19 de noviembre de 2024 por lo cual se debía declarar la prescripción de las diferencias de las mesadas anteriores al 19 de noviembre de 2021 como acertadamente lo decidió la juez de primera instancia. Con fundamento en lo expuesto se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.
5.7. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De otra parte, no habrá condena en costas habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de marzo de 2021, rad: 2000123390002017-0046001, C.P. Gabriel Valbuena Hernández.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-33-33-005-2024 -00321-01 Sentencia de segunda instancia 15 del CGP7, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA8. 5.8. DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de noviembre de 2025, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, acorde con lo expuesto en las consideraciones de esta decisión.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen para lo de su competencia, dejando las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.12. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar 7 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos e que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8.
Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 8 Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001-33-33-005-2024 -00321-01 Sentencia de segunda instancia 16 Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 2a9eb936865960c1240b61eada468a9e76eb10684cbcdbf28f0f2db0b295feff Documento generado en 05/02/2026 12:07:08 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica