SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPUBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Bucaramanga, diecisiete (17) de marzo de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 68001333301020230000801 https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=680013333010202300008016800123 MEDIO DE CONTROL PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ACCIONANTE ARGELIO GARCIA GARCIA argelio555@gmail.com ACCIONADOS DEPARTAMENTO DE SANTANDER notificaciones@santander.gov.co diegoh8722@gmail.com MUNICIPIO DE ENCISO alcaldia@enciso-santander.gov.co notificacion.judicial@enciso-santander.gov.co edaltasu@hotmail.com MUNICIPIO DE CARCASI notificacion.judicial@carcasi-santander.gov.co Procuraduría nmgonzalez@procuraduria.gov.co ASUNTO Sentencia de segunda instancia TEMA RESPONSABILIDAD EN EL MANTENIMIENTO DE VIAS INTERMUNICIPALES EN MAL ESTADO- RESPONSABLIDAD PROPIETARIO DE LA VIA - Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la parte demandada en contra de la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos Manifiesta en síntesis el accionante que la vía que conduce del Municipio de Carcasí a Enciso se encuentra en mal estado, esto por cuanto el puente que permite el paso PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 68001333301020230000801 2 sobre la quebrada Suparí se encuentra desgastado debido a una avalancha que ocurrió en el año 2020.
Existen varios deslizamientos y hay fallas geológicas en el sector denominado Cortaderas. Sostiene que, tal situación impide el tránsito normal sobre la vía, el paso de productos agrícolas, el tránsito de ambulancias con destino al municipio de Málaga, generando un perjuicio a la comunidad. Aduce que, en varias oportunidades, han solicitado a la Gobernación de Santander, tomar medidas para el arreglo de la vía sin que a la fecha se haga algo al respecto. 2.
Pretensiones “PRIMERA: Que se amparen los derechos colectivos al acceso a la infraestructura vial en condiciones de seguridad para las comunidades del municipio de Carcasí Santander. SEGUNDA: Que se declare que la Gobernación de Santander, vulneró los derechos colectivos al acceso a la infraestructura vial en condiciones de seguridad para las comunidades del municipio de Carcasí Santander.
TERCERA: Que se ordene a la Gobernación de Santander, en un término perentorio menor de 3 meses o según criterio del despacho, se efectúen los estudios técnicos, legales, administrativos y presupuestales para garantizar una prestación eficiente y oportuna del derecho colectivo acceso a la infraestructura vial, además de construir el puente vehicular sobre la quebrada Suparí, y demás puentes vehiculares como sean necesarios, respecto de la vía que conduce desde el municipio de Carcasí Santander hasta el municipio de Enciso Santander.
En todo caso “que no quede simplemente en el papel” si no que se materialicen las obras, como quiera que han pasado más de dos años sin materializar las obras, de modo que, ejecutándolas, cesaría el agravio. QUINTA: Que la vía que conduce del municipio de Carcasí Santander hasta el municipio de Enciso Santander se realice constante mantenimiento para que en tiempo de lluvias las comunidades no se vean afectadas y sometidas a pérdidas de sus cultivos, su salud y la vida de los mismos.
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 68001333301020230000801 3 SEXTA: Dado que no se dio respuesta a mi derecho de petición de fecha 5 de enero de 2022 por parte de la Gobernación de Santander, remítase al competente para que dé tramite a las investigaciones y sanciones disciplinarias en contra del señor Gobernador de Santander Mauricio Aguilar Hurtado, y al jefe de la oficina de infraestructura de Santander, director de gestión del riesgo quienes los represente o haga sus veces, conforme al inciso 2, artículo 43 de la ley 472 de 1998.
SÉPTIMA: Los demás que considere el despacho, ultra y extra petita, y que lleguen a presentar con posterioridad al libelo relacionados con la causa petendi, en concordancia con el artículo 34 de la ley 472 del 1998 el cual le permite al juez ampliar la causa petendi, dado los intereses colectivos afectados debido al actuar negligente por parte de la Gobernación de Santander, flexibilizando así el principio de congruencia propio de las acciones populares, teniendo en cuenta que priman los intereses so derechos colectivos vulnerados.
OCTAVA: Que se condene en costas a la parte demandada” II. TRAMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda de la referencia se radicó el día 19 de enero de 2023, se admitió mediante providencia de fecha 14 de febrero de 2023 y corrió traslado de la solicitud de medida cautelar. Mediante providencia del 31 de mayo de 2023 se negó esta solicitud.
En cumplimiento del auto admisorio, se notificó por correo electrónico. El Departamento de Santander no aportó escrito de contestación, mientras que el municipio de Carcasí allegó escrito de contestación mediante memorial presentado el 27 de septiembre de 2023 y el municipio de Enciso mediante escrito del 4 de octubre de 2023, el día 27 de octubre de 2023 se llevó a cabo pacto de cumplimiento, declarándose fallido, sin embargo, allí se decretaron pruebas.
Finalmente, mediante providencia de fecha 28 de mayo de 2024, se corre traslado a las partes para que presenten sus alegatos de conclusión. III. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
1. DEPARTAMENTO DE SANTANDER Guardo silencio. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 68001333301020230000801 4
2. MUNICIPIO DE ENCISO En el término judicial indicado el apoderado de la municipalidad, solicita se denieguen las suplicas de la demanda al considerarlas improcedentes frente a su representado. Manifiesta que se han presentado lluvias que generaron daños significativos en la infraestructura vial del municipio Enciso y Carcasí, llevando a la declaración de calamidad pública (Decreto 077 del 7 de noviembre de 2023); sin embargo, dice que, los trámites correspondientes le corresponden al Departamento de Santander.
Conforme a lo precedente propone las excepciones que denominó: Improcedencia de la acción popular, falta de legitimación en la causa por parte del municipio.
3. MUNICIPIO DE CARCASI Concurrió para señalar que, ante el estado de la vía que del municipio comunica a Enciso, la administración declaró calamidad pública y ha buscado apoyo de la Gobernación de Santander para restablecer el acceso vial. Enfatiza que el municipio no tiene recursos ni legitimación para abordar los problemas viales, que son responsabilidad de la Gobernación. Solicitó ser desvinculado de la acción popular, argumentando que las pretensiones deben ser gestionadas por el Departamento de Santander.
IV. SENTENCIA APELADA El Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga dispuso: “…PRIMERO. DECLARAR responsable de la violación de los derechos colectivos relativos el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, derecho a la seguridad y prevención de PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 68001333301020230000801 5 desastres previsibles técnicamente, AL DEPARTAMENTO DE SANTANDER.
SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior SE ORDENA al DEPARTAMENTO DE SANTANDER, en un plazo razonable, que no podrá exceder de seis (6) meses, siguientes a la ejecutoria de la presente sentencia, adelante los estudios técnicos, así como todas la actuaciones administrativas, interadministrativas, presupuestales y contractuales a que haya lugar a efectos de establecer y determinar la necesidad de implementar dos puentes estructurales a la altura de la quebrada Supari y Cortaderas, las señales de tránsito, barandas de represión, estructuras de desagüé, muros de contención y demás medidas necesarias que garanticen un uso óptimo, definitivo y en condiciones de seguridad de la carretera Carcasí – Enciso, las cuales deberán estar concluidas en el término de doce (12) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia.
TERCERO: Se advierte AL DEPARTAMENTO DE SANTANDER, que el incumplimiento de este fallo y el incumplimiento de las conductas señaladas en defensa del interés colectivo aquí protegido dará lugar a la aplicación de las medidas coercitivas previstas en el capítulo XII, artículos 41 y siguientes de la ley 472 de 1998.
CUARTO: ENVIAR a la Defensoría del Pueblo una copia de la demanda, del auto admisorio de la misma y de este fallo una vez en firme, para efectos del registro centralizado de que trata el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
QUINTO: CONDENAR en costas a la parte demandada de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de la presente diligencia…” El A quo para arribar a la conclusión anterior, dijo lo siguiente: “…Por su parte el artículo 16 de la ley 105 de 1993, Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones, definió PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 68001333301020230000801 6 como vías segundarias de propiedad del Departamento respectivo, las que comunican dos municipios de la entidad territorial… …Del dosier de normas transcritas se determina que es responsabilidad del departamento de Santander en el mantenimiento y mejoramiento de la vía secundaria que comunica al municipio de Carcasí con el Enciso.
Por lo que procede este despacho a verificar si en el caso concreto el Departamento de Santander ha desempeñado la función reseñada: … …De lo anterior denota el despacho que el departamento de Santander NO ha actuado de forma diligente en el mantenimiento y mejoramiento de la vía que conecta sus dos municipalidades, como quiera que ha intervenido solo en caso de emergencia, en la primera oportunidad por la pérdida del puente que pasa por encima de la quebrada Suparí y en la segunda ocasión por la ruptura del puente en sector de cortaderas, sin embargo, el estado de la vía después de las dos intervenciones, sigue siendo lamentable, de difícil acceso, sin señalización, sin barandas de seguridad y sin estructuras hidráulicas que eviten el colapso de la vía. Sin lugar a duda el mal estado de la vía representa una omisión del Departamento al deber que le entrega la ley, configurándose con ello el primer elemento para la prosperidad de la acción popular… …Es importante poner de presente que la vía que se hace mención en la presente providencia es altamente transitada por habitantes de las dos municipalidades y de las mismas con destino a Málaga, que, según los informes prestados por el municipio de Carcasí y Enciso, son cerca de 7.000 habitantes afectados, y cuya actividad principal es la ganadería y la agricultura.
El mal estado de la vía hace que los habitantes del sector, evadan el desplazamiento por las condiciones de la vía, por falta de un vehículo que pueda sobrepasar las condiciones y malformaciones de la carretera, por el latente riesgo de que con la lluvia la vía se haga intransitable y ante una emergencia de salud no sea posible desplazarse al Hospital de Málaga, la incertidumbre de tal vez no poder transportar los productos agrícolas del PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 68001333301020230000801 7 sector rural para la venta en la cabecera municipalidad, dependiendo de las condiciones climáticas y quizás los niños del sector rural no podrán pasar a las instituciones educativas, ubicadas en el sector.
Lo que concreta la vulneración al goce del espacio público y acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. De otro lado, la falta de señalización, la ausencia de muros de contención, la falla en el sistema de desagüé en la vía, la inexistencia de barandas laterales en los puentes respectivos, la impotencia de los dos puentes existentes puede ocasionar deslizamientos, accidentes y derrumbes que ponen en peligro la vida de los transeúntes del sector; materializándose así la vulneración al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Concretándose con ello el segundo de los elementos necesarios para la bienandanza de la acción popular, y por tanto este estrado continúa con el tercer elemento… …De las dos premisas preexistentes, concluye el despacho sin mayor esfuerzo que el perjuicio de la comunidad, sin lugar a duda es generado por la desatención del estado, en el cumplimiento de las normas urbanas y de los mecanismos de integración social de la persona.
En este orden de ideas este despacho en la parte resolutiva de la presente providencia condenará a la entidad demandada a que ejerzan lo que les corresponde de acuerdo con la función entregada por el legislador en relación con el mantenimiento de la vía Carcasí – Enciso…” V. APELACIÓN 1. Departamento de Santander El Departamento de Santander concurre a señalar que ha cumplido con sus funciones y obligaciones en la gestión de las vías secundarias bajo su competencia, resaltando que ha suscrito contratos y convenios en diferentes épocas (2010, 2014, 2017, 2019 y 2022) para el mantenimiento vial, demostrando que se han realizado PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 68001333301020230000801 8 intervenciones periódicas en la carretera mencionada.
También destaca que la articulación con los municipios es fundamental y que estos deben presentar proyectos para acceder a financiamiento departamental. Que la responsabilidad directa de la construcción y mantenimiento de vías municipales recae sobre los municipios y no exclusivamente sobre la Gobernación, ya que según la Ley 1551 de 2012, las administraciones locales son las primeras llamadas a gestionar el mantenimiento vial y, solo en casos específicos, pueden solicitar apoyo departamental.
En este sentido argumenta que la sentencia no consideró adecuadamente la distribución de competencias en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley ibidem. Que no se demostró con las pruebas aportadas y recaudadas una vulneración efectiva de los derechos colectivos por su parte, insistiendo que ha desplegado diferentes acciones en pro de lograr la satisfacción, goce y disfrute de los actores de dicha vía y que si se denota algún tipo de vulneración de derechos, debe ajustarse a la ley frente a las obligaciones que se centran en cabeza de cada uno de los entes territoriales tanto municipal como departamental, para así lograr dilucidar a ciencia cierta quién es el llamado a responder, y no como erróneamente lo hizo el Juez de Instancia condenándolo, cuando ha sido el único que ha desplegado acciones en favor de la comunidad.
Por lo precedente, solicita que se revoque el fallo de primera instancia, reiterando que ha cumplido con sus responsabilidades dentro del marco legal y señalando que los municipios afectados deben presentar proyectos y gestionar recursos de acuerdo con la normativa vigente. VI. TRAMITE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en primera instancia, decisión que se notificó a las partes.
Las partes no concurrieron a esta segunda instancia. VII. CONSIDERACIONES 1. Competencia PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 68001333301020230000801 9 Conforme lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial. 2.
Problema Jurídico Tendiendo a los argumentos expuestos por la parte demandada el problema jurídico a resolver se centra a determinar si: ¿Las ordenes impuestas al Departamento de Santander deben recaer exclusivamente en a los municipios de Enciso y Carcasí en virtud de lo señalado en la apelación? Tesis: No, por las razones que pasan a exponerse. 3.
Argumentos de la decisión El artículo 88 de la Constitución Política consagra las acciones populares como el instrumento de defensa judicial para la protección de derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y demás de similar naturaleza que se definan en la ley.
La reglamentación de las acciones populares fue diferida al legislador por los Constituyentes de 1991, así como la definición de los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. En cumplimiento de este mandato constitucional, se expidió la Ley 472 de 1998, mediante la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política, cuyo artículo 2º define las acciones populares, así: “Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.
En la aludida Ley, se señaló que con el ejercicio de las acciones populares se busca evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 68001333301020230000801 10 sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas al estado anterior cuando fuere posible; siendo procedentes contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
Al respecto, la Jurisprudencia Constitucional ha establecido que la acción popular, se caracteriza: “(i) por ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;
(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño;
(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos1”(Negrilla para la ocasión). 4. Caso concreto A partir de lo decidido por el A quo y lo manifestado por el ente demandado la Sala, desde ya señala que confirmara la sentencia apelada, pues está claro que, la carretera sobre la cual rece la imputación hecha por el actor popular es del Departamento de Santander y, por lo tanto, es a este a quien corresponde su arreglo y no a los entes municipales.
Si bien debe existir una coordinación de la acción departamental con la municipal en este caso la misma puede ser iniciada por el aquí recurrente con fundamento en la orden dada, pero, se insiste, no directamente por los entes territoriales porque según el artículo 16 y 19 de la ley 105 de 1993 la PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 68001333301020230000801 11 responsabilidad de la vía es del Departamento, al respecto se trae a colación el contenido de las normas: “ ARTÍCULO 16.- Integración de la infraestructura de transporte a cargo de los departamentos.
Hacen parte de la infraestructura Departamental de Transporte, las vías que hoy son de propiedad de los Departamentos; las que son hoy responsabilidad de la Nación - Fondo Vial Nacional o del Fondo Nacional de Caminos Vecinales - y que el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo ordenado en esta Ley, les traspase mediante convenio a los departamentos, al igual que aquellas que en el futuro sean departamentales, las que comunican entre sí dos cabeceras municipales, así como la porción territorial correspondiente de las vías interdepartamentales que no sean parte de la red Nacional; al igual que los puertos y muelles fluviales y los aeropuertos, en la medida que sean de su propiedad o que le sean transferidos.
Para el cumplimiento del programa de transferencia de las vías de la Nación a los Departamentos, el Ministerio de Transporte elaborará un plan gradual de transferencia de vías, de tecnología y de recursos económicos, apropiados por el Fondo de Cofinanciación de Vías creado por esta Ley, de tal forma que ello les permita una eficaz administración, conservación y rehabilitación de las carreteras que reciban ARTÍCULO 19.- Construcción y conservación. Corresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley ” De las normas anteriormente citadas no hay asomo de duda que quien debe responder por la infraestructura de la vía que comunica a los dos municipios es el Departamento de Santander pues no se trata de una vía urbana o rural, sino la que une las dos cabeceras municipales.
Sumado a lo anterior, aun cuando el recurrente dice que el artículo 3° referente a las funciones de los municipios de la Ley 1551 de 2012 por medio de la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, señala que: “En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construcción y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal […].”, es de señalar que esto no se está desconociendo, pues como establece la norma no se trata en este caso de una carretera urbana o rural del rango municipal, sino PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 68001333301020230000801 12 de una departamental y, por lo tanto la responsabilidad de su mantenimiento y construcción está en su cabeza.
Ahora en cuanto a que no existe material probatorio que demuestre la vulneración de los derechos y de que se desconoció todas las gestiones por el realizadas, es pertinente indicar que, dichas labores confrontadas con el informe técnico aportado por la Secretaria de Infraestructura Departamental de fecha 10 de abril de 2024, es decir, con posterioridad a sus gestiones, permite concluir que la situación vulnerante continua, pues se resalta que “la vía se encuentra en estado transitable, sin embargo se evidencian baches y deformaciones que perjudican el óptimo tránsito en la zona, además no se observan zanjas longitudinales que permitan la captación y transporte de agua.
En la quebrada Suparí, se contempla la falta de señalización y estructuras de protección lateral que garanticen la seguridad de los conductores y peatones que transitan por allí” Adicionalmente se concluye en dicho informe técnico: “-Se sugiere realizar un estudio detallado en la quebrada Suparí con el fin de definir la necesidad de construir un puente vehicular. -Se recomienda realizar un análisis vial en la carretera que conecta los municipios de Enciso y Carcasí para determinar el mejoramiento de la misma, ya que padece de hundimientos, deformaciones y falta de estructuras hidráulicas que garanticen el buen funcionamiento del tramo estudiado.” PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 68001333301020230000801 13 Conforme a lo anterior, queda claro que el Departamento vulnera los derechos colectivos ante la falta de medidas para el arreglo de la vía que comunica a estos dos municipios, ya que aun cuando no se desconoce que ha realizado gestiones incluso ha destinado recursos para su mantenimiento y adecuación, las mismas a la fecha son insuficientes, requiriéndose en palabras de la propia Secretaría de Infraestructura estudios y obras adicionales para garantizar la circulación segura de los vehículos y personas que por allí se movilizan. 5.
Costas de segunda instancia De conformidad con el Art. 38 de la ley 472 de 1998 en concordancia con el artículo 365 del C.G.P no habrá lugar a condenar en costas de segunda instancia en atención a que no se probó su causación, dado que no hubo ninguna actuación por parte del demandante. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 68001333301020230000801 14 PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas de segunda instancia, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia TERCERO: Envíese oportunamente el expediente al Juzgado de origen previas las constancias de rigor en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 17/2025 Firmado Samai FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Ponente Firmado Samai Firmado Samai IVAN FERNANDO PRADA MACIAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado