Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL NULIDAD RADICADO 680013333010-2023-00031-02 LINK EXPEDIENTE https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_proce sos.aspx?guid=680013333010202300031026800123 DEMANDANTE ANTONIO JOSE REYES QUINTERO DEMANDADOS MUNICIPIO DE PIEDECUESTA -S- ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA -AMB- TEMA ÁREAS DE CESIÓN OBLIGATORIAS EN EL COMPONENTE RURAL - SUBURBANO DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA -S- NOTIFICACIONES ELECTRÓNICAS DEMANDANTE: reyesq54@yahoo.com.co DEMANDADOS: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA notijudicial@alcaldiadepiedecuesta.gov.co ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA -AMB- luisbesil@hotmail.com notificaciones.judiciales@amb.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: nmgonzalez@procuraduria.gov.co MAGISTRADA FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Procede la Sala a proferir sentencia de segunda instancia dentro del presente medio de control de Nulidad, ejercido por el señor ANTONIO JOSE REYES QUINTERO en contra del MUNICIPIO DE PIEDECUESTA -S- y del ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA -AMB-.
I.
ANTECEDENTES 1. Fundamentos fácticos MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 1.1 Mediante Acuerdo Municipal No. 028 del 30 de diciembre de 2003, el Concejo Municipal de Piedecuesta –S- adoptó el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio. 1.2 Mediante Acuerdo Municipal No. 007 de 2007, el Concejo Municipal adoptó la primera revisión parcial del Plan Básico de Ordenamiento Territorial PBOT, modificando artículos que tiene que ver con las áreas de cesión tipo A y C, para los suelos rural y suburbano. 1.3 Por medio del Acuerdo Metropolitano No 013 de 2011, el Área Metropolitana de Bucaramanga, modificó el Acuerdo 008 de 2000 y adoptó la revisión del componente de Ordenamiento Físico-Territorial y a través del Acuerdo Metropolitano No 016 de 2015 modificó el parágrafo 1 del artículo 21 del Acuerdo Metropolitano No 013 de 2011, que tiene que ver con las áreas de cesión tipo C. 2.
Pretensiones «PRIMERA: Se aplique la excepción de ilegalidad del artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8 del Decreto 4066, de 2008, de conformidad con la sentencia del 26 de mayo de 2022, expediente 25000232400020110088102, del Consejo de Estado. SEGUNDA: Se decrete la nulidad de la expresión “o parcelador” contenida en el Artículo 84 del Acuerdo Municipal 028 de 2003, modificado por el artículo 11 del Acuerdo Municipal 007 de 2007.
TERCERA: Se decrete la nulidad de las expresiones “o parcelador” y “y suburbano” contenida en el Artículo 85 del Acuerdo Municipal 028 de 2003, modificado por el artículo 12 del Acuerdo Municipal 007 de 2007. CUARTA: Se decrete la nulidad de la expresión “Suelos rurales y suburbanos” contenida en el diagrama de cesiones del Artículo 86 del Acuerdo Municipal 028 de 2003, modificado por el artículo 13 del Acuerdo Municipal 007 de 2007.
QUINTA: Se decrete la nulidad de la expresión “y rurales” contenida en el parágrafo 1 del Artículo 21 del Acuerdo Metropolitano 013 de 2011, modificado por el ARTICULO PRIMERO del Acuerdo Metropolitano 016 de 2015 del Área Metropolitana de Bucaramanga». 3. Normas violadas y concepto de violación Se señalan como normas vulneradas: - Ley 388 de 1997; artículos 14 y 37 - Numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política Como concepto de violación se invoca que, el municipio de Piedecuesta a través del Plan Básico de Ordenamiento Territorial PBOT adoptado con el Acuerdo Municipal 028 de 2003, impuso la cesión de cesiones gratuitas tipo A y C, para los desarrollos parcelativos que se lleven a cabo en el suelo suburbano, desconociendo que, la Ley MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 388 de 1997, que es la fuente para el ordenamiento territorial y la reglamentación del uso del suelo, no contempló dicha carga urbanística.
Que así mismo, el ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA, en el artículo primero del Acuerdo Metropolitano 016 de 2015, modificó el parágrafo 1 del artículo 21 del Acuerdo Metropolitano para imponer el Área de cesión tipo C, a proyectos ubicados en el suelo rural, pasando por alto las disposiciones contenidas en la Ley de ordenamiento territorial.
Afirma que, de un análisis trasversal e integral de la normatividad aplicable, se tiene que, tanto el municipio de Piedecuesta como el Área Metropolitana de Bucaramanga, impusieron una carga urbanística a los desarrollos parcelativos en predios rurales y suburbanos, no previstos en la Ley 388 de 1997. Sostiene que, el municipio de Piedecuesta y el Área Metropolitana de Bucaramanga no tenían la competencia para establecer obligaciones urbanísticas de cesiones Tipo A en suelo rural y en suelo rural sub urbano, en tanto no existe ninguna Ley en el ordenamiento jurídico que determine la posibilidad de incluir, dichas obligaciones, en los planes de ordenamiento territorial de los municipios, ni en el artículo 20 de la Ley 1625 de 2013 que establece las funciones de las Juntas Metropolitanas.
Además, predica que el artículo 19 del Decreto 3600 de 2006 y el artículo 8 del Decreto 4066 de 2008, que lo modificó, infringen expresamente el numeral 11º del artículo 189 de la Constitución Política, dado que en uno y otro caso exceden el ámbito material del reglamento y, en lugar de reglamentar la Ley 388 para que fuera ejecutable, amplió su objeto para determinar que las Cesiones Tipo A son aplicables a suelo rurales, lo cual no había sido establecido ni permitido por la Ley 388 de 1997. 4.
Contestación de la demanda 4.1 Municipio de Piedecuesta -S- Se opone a las pretensiones de la demanda afirmando que, los actos administrativos demandados se encuentran ajustados a la Ley, a los Decretos y normatividad vigente. Predica que la Ley 388 de 1997 otorgó facultades a los municipios para que en ejercicio de su autonomía, estableciera los mecanismos que promovieran el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes, que motivaron al municipio de Piedecuesta a incluir la exigencia de cesiones obligatorias en su Plan Básico de Ordenamiento Territorial, para el desarrollo de los equipamientos colectivos y el espacio público (Cesiones tipo A y C) requerido por las comunidades asentadas en todo el territorio Municipal tanto urbano y rural, facultad que fue confirmada por el artículo 19 del Decreto Nacional 3600 de 2006 que fue modificado por el artículo 8 del Decreto Nacional 4066 de 2008.
Invoca como excepciones de fondo las que denominó: i) legalidad del acto administrativo atacado, fundada en que el acuerdo que se acusa, se ejecutó MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 conforme lo establece la norma, conforme el artículo 19 del Decreto Nacional 3600 de 2006 que fue modificado por el artículo 8 del Decreto Nacional 4066 de 2008, e ii) inexistencia de vicios que invaliden la legalidad del acto administrativo, alegando que, la normatividad invocada por el actor no soporta la violación que dice se produjo con los actos acusados. 4.2 Área Metropolitana de Bucaramanga Invoca la no configuración de infracción a normas superiores con la expedición de los actos acusados, afirmando que, el parágrafo 1 del artículo 21 del Acuerdo Metropolitano 13 de 2011, modificado por el artículo 1º del Acuerdo Metropolitano 16 de 2015, en particular, el texto y rurales, no quebranta los artículos 14 y 37 de la Ley 388 de 1997, en la medida en que en las zonas rurales también se desarrollan actuaciones urbanísticas que requieren de licencia y también existen equipamientos colectivos que requieren de cesiones gratuitas.
Sostiene que, el artículo 37 de la Ley 388 de 1997 no circunscribe las cesiones urbanísticas a los suelos urbanos, sino que determina su procedencia frente a las actuaciones urbanísticas de que puedan ser objeto dichos suelos y a la necesidad, entre otros, de garantizar los equipamientos colectivos y el espacio público en general. Además, asegura que, la Ley 388 de 1997 no limita las actuaciones urbanísticas ni el trámite de licencia urbanística a los suelos urbanos, por el contrario, también es posible que se produzcan en suelos rurales, como expresamente lo consagra el art. 99 de la Ley 388 de 1997.
Que las cesiones gratuitas prevista en el parágrafo 1 del artículo 21 del Acuerdo 13 de 2011, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 16 de 2015, solo tienen lugar respecto de las actuaciones urbanísticas que se adelanten en el suelo de que trata dicha norma y están destinadas a la construcción de parques metropolitanos, bienes de uso público integrantes del espacio público, lo que está expresamente permitido en el artículo 37 de la Ley 388 de 1997.
Asegura que, el artículo 14 de la Ley 388 de 1997, en efecto regula el componente rural del plan de ordenamiento territorial, y si bien, en forma expresa no se mencionan las cesiones gratuitas, su contenido debe armonizarse con los precitados artículos 33, 34 y 37 de la Ley 388 de 1997. Que es precisamente el artículo 37 de la Ley 388 de 1997 el que autoriza las cesiones gratuitas, sin distinción del tipo de suelo al que aplican, lo que fue expresamente reglamentado en el Decreto 1077 de 2015.
Finalmente, predica que, el Área Metropolitana de Bucaramanga expidió el parágrafo 1 del artículo 21 del Acuerdo Metropolitano 13 de 2011, modificado por el artículo 1º del Acuerdo Metropolitano 16 de 2015, en ejercicio de sus competencias en materia de ordenamiento territorial, conforme a lo dispuesto en los artículos 20 y 22 de la Ley 1625 de 2013, en concordancia con los artículos 14, 36, 37 y 99 de la Ley 388 de 1997.
II. LA SENTENCIA APELADA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante sentencia de primera instancia, aplicó la excepción de ilegalidad del artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8 del Decreto 4066 de 2008 (numeral primero); declaró nulos los siguientes apartes de los actos administrativos demandados: «- La expresión “o parcelador” contenida en el Artículo 84 del Acuerdo Municipal 028 de 2003, modificado por el artículo 11 del Acuerdo Municipal 007 de 2007 proferido por el Concejo Municipal de Piedecuesta. - Las expresiones “o parcelador” y “y suburbano” contenida en el Artículo 85 del Acuerdo Municipal 028 de 2003, modificado por el artículo 12 del Acuerdo Municipal 007 de 2007 proferido por el Concejo Municipal de Piedecuesta. - La expresión “Suelos rurales y suburbanos” contenida en el diagrama de cesiones del Artículo 86 del Acuerdo Municipal 028 de 2003, modificado por el artículo 13 del Acuerdo Municipal 007 de 2007 proferido por el Concejo Municipal de Piedecuesta. - La expresión “y rurales” contenida en el parágrafo 1 del Artículo 21 del Acuerdo Metropolitano 013 de 2011, modificado por el artículo primero del Acuerdo Metropolitano 016 de 2015 del Área Metropolitana de Bucaramanga» (numeral segundo) y no condenó en costas (numeral tercero).
Para el efecto consideró, en relación con la excepción de ilegalidad, que no es posible que por vía reglamentaria, el Ejecutivo imponga las cesiones urbanísticas obligatorias para el componente del suelo rural, cuando el mismo está únicamente autorizado para suelo urbano, resaltando que la misma Ley 388 de 1997 establece que sus normas son de superior jerarquía, encontrando así procedente la inaplicación del artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8 del Decreto 4066 de 2008, por la excepción de ilegalidad, advirtiendo que, tales decretos reglamentarios no podían exceder el marco ya establecido en la Ley 388 de 1997, en la cual no se contemplan las cesiones obligatorias en el ámbito rural, al no hacer parte de los planes de ordenamiento.
A su turno, en relación con los vicios endilgados a los actos acusados, señaló que, no es posible que se fijen cesiones gratuitas obligatorias para suelo rural, sin que sea procedente justificar estas disposiciones en la autonomía de los entes territoriales, pues la misma tiene unos límites, que para el caso en concreto encuentran su fundamento en la misma Ley 388 de 1997.
Frente a las expresiones de «suburbano» señaló que, conforme el artículo 34 de la Ley 388 de 1997, este tipo de suelo se encuentra ubicado dentro de las áreas clasificadas como suelo rural y se le aplicará el componente rural de los planes de ordenamiento territorial sin que sea posible la aplicación de las áreas de cesión obligatorias.
Finalmente, indicó frente a la expresión «parcelador», encontró que el Decreto 1077 de 2015 define la licencia de parcelación en su Artículo 2.2.6.1.1.5 como «la autorización previa para ejecutar en uno o varios predios localizados en suelo rural y suburbano la creación de espacios públicos y privados, y la ejecución de obras para vías públicas que permitan destinar los predios resultantes a los usos MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 permitidos por el Plan de Ordenamiento Territorial (…)», de tal manera que al referirse a suelos urbanos y suburbanos tampoco es posible que se le aplique las cesiones gratuitas obligatorias, encontrando que dicha expresión también debe ser declarada nula.
III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN 1. Municipio de Piedecuesta -S- Como fundamento del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia invoca la interpretación restrictiva de la excepción de ilegalidad, sosteniendo que, la pretensión de aplicar una excepción de ilegalidad carece de fundamento, ya que no existe contradicción con el marco jurídico superior, asegurando que, la norma contenida en el artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificada por el artículo 8 del Decreto 4066 de 2008, no incurre en ninguna ilegalidad, pues desarrolla los principios y mecanismos previstos en la Ley 388 de 1997 para todas las categorías de suelo, sin distinción. Alega que, una lectura restrictiva que condicione las cesiones obligatorias a suelos urbanos desvirtúa el propósito de la Ley 388 de 1997 y va en contra de su espíritu, que busca imponer cargas urbanísticas en todas las categorías de suelo para garantizar el equilibrio entre los intereses privados y el bien común. Refiriéndose a la competencia normativa para regular cesiones en suelo rural, señala que las cesiones urbanísticas en suelo rural y suburbano son un mecanismo de obligatorio cumplimiento dentro de los POT, alineados con las determinantes de ordenamiento territorial del Gobierno Nacional, conforme lo dispone la Ley 388 de 1997, tal como se señala en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997.
Que aunque la Ley 388 de 1997 regula las cesiones en suelo urbano, también otorga un margen de autonomía a los entes territoriales y al Gobierno Nacional para reglamentar aspectos que promuevan el ordenamiento territorial en suelo rural, en especial para proteger el espacio público y garantizar la infraestructura necesaria en áreas rurales, lo que estima, podría justificarse bajo el marco de las competencias atribuidas al ejecutivo para regular el uso del suelo rural de manera coherente con los principios de la Ley 388.
Considera que las expresiones anuladas por la sentencia de primera instancia se ajustan al marco normativo vigente y no vulneran principios constitucionales o legales, sosteniendo al respecto que, el principio de legalidad, que rige los actos administrativos, implica que los acuerdos municipales en cuestión fueron expedidos conforme a las competencias atribuidas por la Constitución y la Ley, que otorga a los municipios la facultad para reglamentar el uso del suelo en sus territorios, asegurando que las expresiones anuladas están relacionadas con la planificación del desarrollo territorial, competencia exclusiva de las entidades municipales.
De otra parte, refiriéndose al principio de proporcionalidad y protección del interés público, sostiene que, la excepción de ilegalidad del artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8 del Decreto 4066 de 2008 afectaría negativamente MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 la planeación territorial y pondría en riesgo el desarrollo de infraestructura en áreas rurales y suburbanas, asegurando que sin una normativa que regule estas cesiones, podría crearse un vacío legal que debilitaría la capacidad del Estado para gestionar adecuadamente el territorio, afectando el interés general de la comunidad en cuanto a espacios públicos, equipamientos colectivos y vías de acceso, invocando que, la cesión de espacios públicos en áreas suburbanas y rurales es vital para el desarrollo equilibrado del Municipio.
Finalmente invoca que, la sentencia del Consejo de Estado del 26 de mayo de 2022, expediente 25000232400020110088102, al no ser una sentencia de unificación, no tiene un carácter vinculante para otros jueces o tribunales y que, si bien constituye una interpretación de la norma en un caso específico, no tiene el mismo peso jurídico para ser considerada vinculante en casos futuros o similares, estando los jueces facultados para estudiar cada caso concreto, y pueden llegar a una conclusión diferente basada en los hechos particulares, la interpretación de las normas aplicables y los principios que rigen el ordenamiento jurídico. 2.
Área Metropolitana de Bucaramanga Reprocha que el a-quo basó su decisión invocando como fundamento general de la misma, las consideraciones expuestas por la Sección Primera del H. Consejo de Estado mediante sentencia de 26 de mayo de 2022, en proceso promovido por Protisa S.A contra municipio de Gachancipá bajo la radicación 25000232400020110088102, echando de menos el análisis crítico que conforme a la Ley ha de efectuar el juzgador, con el fin de que las partes puedan conocer los motivos que conllevaron a adoptar la decisión; sentencia que, además, invoca, no es una sentencia de unificación. Alega que, si bien la sentencia realiza una descripción de las normas cuestionadas y enuncia los argumentos expuestos por las partes, no se aborda el estudio de fondo de los mismos en confrontación con las normas acusadas, lo que asegura, impide ejercer en debida forma los derechos procesales de las partes, pues se limita la posibilidad de cuestionar y controvertir a cabalidad el fallo, al conocerse únicamente los argumentos y fundamentos expuestos en la jurisprudencia del Consejo de Estado que sirvió de soporte a la misma, vulnerándose con ello el debido proceso.
En relación con el fondo del asunto, predica una errada interpretación de la disposición jurídica que regula la materia, señalado que, la Ley 388 establece que los POT deben contemplar 3 componentes, uno general, uno urbano y otro rural (art. 10); y define en su artículo 12 lo que deberá contener el componente general, artículo en el que se utiliza la expresión «deberá contener», imponiendo así por voluntad del Legislador, una lista taxativa de elementos que se regularán obligatoriamente en ese componente.
Que en los artículos 13 y 14 se definen los componentes urbano y rural, de los que advierte, la expresión «por lo menos» en ella contenida, significa «como mínimo», y mal haría la jurisprudencia en alterar el significado de las palabras en una disposición jurídica, contrariando la intención del Legislador, señalando que no se pretende hacer una lista cerrada de elementos a contener en el componente, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 sino que se establece un mínimo de ellos dejando la puerta abierta para que otros puedan ser agregados.
Asegura que, si el elemento cesión obligatoria gratuita es agregado en esa lista mínima para el componente urbano, encuentra evidente, que puede ser agregado en el componente rural por la autoridad, la cual no está obligada pero si facultada para ello, sosteniendo que encontrar una prohibición en ese sentido es desconocer la voluntad del Legislador hilando delgado y desconociendo la más básicas reglas hermeneúticas y lingüísticas, al darle un sentido contrario a la expresión «al menos», expresamente establecida en la norma.
Encuentra claro que, el hecho de que en el componente urbano del plan de ordenamiento territorial se consagre la autorización expresa para aplicar cesiones gratuitas en suelo urbano y de expansión urbana (art.13), y que en el rural, por el contrario, el Legislador lo haya omitido (art.14), no conduce a la obligada conclusión de que no es posible aplicar cesiones obligatorias en el suelo rural, siendo este un juicio que, estima, desconoce los demás postulados de la Ley en los que no se condiciona la aplicación de cesiones obligatorias a dicha categoría de suelos.
Predica la improcedencia de aplicar la excepción de ilegalidad, invocando que, los actos administrativos cuestionados fueron proferidos en ejercicio de la potestad reglamentaria que conlleva el ejercicio de una función administrativa y tiene como propósito precisar y detallar la Ley para que de esta forma pueda ejecutarse adecuadamente, teniendo por límites, la Constitución y la misma Ley.
Que las disposiciones de artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8 del Decreto 4066 de 2008 no exceden de manera alguna las normas constitucionales y legales que le sirven de fundamento dado que la Ley 388 de 1997, desarrolla de manera general la regulación referente a las cesiones urbanísticas obligatorias, siendo más específica en lo referente al suelo urbano que respecto del suelo rural, por lo que, en virtud de la potestad reglamentaria se habilitó al ejecutivo para que frente a preceptos generales de la ley, se pudieran precisar los contenidos o se especificaran los diferentes supuestos y parámetros.
Sostiene que, el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política habilitó al Ejecutivo para reglamentar las disposiciones legales, en este caso, Ley 388 de 1997, con el fin de establecer las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo tal y como se procedió mediante Decreto 3600 de 2007 modificado por el artículo 8 del Decreto núm. 4066 de 2008, a partir de lo cual afirma que, los actos administrativos enjuiciados gozan de presunción de legalidad, al expedirse con fundamento en las normas en que debían fundarse y en ejercicio de las competencias legalmente establecidas.
Finalmente señala que, de la lectura concienzuda de la Ley 388 de 1997 no se encuentra tan siquiera un aparte que denote una intención del Legislador de prohibir o diferenciar la cesión obligatoria gratuita exclusiva y excluyentemente para el componente urbano de los POT. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 Así, estima que la parte demandante no logró demostrar que los actos administrativos demandados hayan sido expedidos infringiendo las normas en que debían fundarse o sin competencia, y que, en consecuencia, la presunción de legalidad que los cobija se mantiene incólume, resultando procedente revocar la sentencia de primer grado y en consecuencia denegar las pretensiones de la demanda.
IV. PRONUNCIAMIENTOS FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN El término de que trata el numeral 4° del art. 247 de la Ley 1437 de 2011, venció en silencio. La señora Agente del Ministerio Público no rindió concepto de fondo. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. PROBLEMAS JURÍDICOS Teniendo en cuenta los reproches formulados por la parte demandada, corresponde a la Sala establecer si los actos administrativos se ajustan a los parámetros establecidos en la Ley 388 de 1997 para las cesiones obligatorias para suelos rurales y rurales suburbanos, para lo cual se plantean los siguientes problemas jurídicos: PJ 1 ¿Procede la aplicación, en el caso concreto, de la excepción de ilegalidad del artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8 del Decreto 4066 de 2008, por violación de norma superior (Ley 388 de 1997), conforme fuere dispuesto por el a-quo? PJ 2 ¿Se encuentran viciados en su legalidad, parcialmente, el artículo 84 del Acuerdo Municipal 028 de 2003, modificado por el artículo 11 del Acuerdo Municipal 007 de 2007, en su aparte «o parcelador»; el artículo 85 del Acuerdo Municipal 028 de 2003, modificado por el artículo 12 del Acuerdo Municipal 007 de 2007 en sus expresiones «o parcelador» y «y suburbano»; el artículo 86 del Acuerdo Municipal 028 de 2003, modificado por el artículo 13 del Acuerdo Municipal 007 de 2007 en su aparte «Suelos rurales y suburbanos» y el parágrafo 1 del artículo 21 del Acuerdo Metropolitano 013 de 2011, modificado por el artículo primero del Acuerdo Metropolitano 016 de 2015 del Área Metropolitana de Bucaramanga en su aparte «y rurales», lo que acarrea su nulidad en los términos dispuestos en primera instancia? 2.
TESIS La respuesta a los dos problemas jurídicos planteados es afirmativa, conforme pasa a considerarse. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02
3. ESTUDIO DE LA SALA 3.1 De los actos acusados parcialmente • Artículo 84 del Acuerdo Municipal 028 de 20031, modificado por el artículo 11 del Acuerdo Municipal 007 de 20072, en su aparte «o parcelador» « Artículo 84. De las Cesiones. Se entiende por área de cesión, la porción de terreno que todo urbanizador o parcelador, o responsable de un desarrollo urbanístico, deberá ceder al Municipio y/o al Área Metropolitana a título gratuito» • Artículo 85 del Acuerdo Municipal 028 de 2003, modificado por el artículo 12 del Acuerdo Municipal 007 de 2007 en sus apartes «o parcelador», «y suburbano» «Artículo 85.
Clasificación de las Cesiones Las Cesiones se clasifican en: 1.- CESIÓN PÚBLICA: Es la cesión que será entregada al Municipio y/o al Área Metropolitana de Bucaramanga por el urbanizador o parcelador. a- Cesión Tipo A: Corresponde a un porcentaje del área neta urbanizable, según la tabla siguiente. La cesión es la porción de terreno que se le entregará al Municipio de Piedecuesta para el desarrollo de equipamiento comunal y de espacio público, como lo son los parques, las escuelas, los colegios, las bibliotecas hemerotecas, los hospitales, los puestos de salud, las casas de cultura, los comedores infantiles, los hogares infantiles, los hogares geriátricos, los hogares para madres solteras, y en general, todo desarrollo que complemente el equipamiento urbano y suburbano, que preste un servicio social a la comunidad, como lo son también los puestos de control y seguridad de la policía y las fuerzas militares.
Esta cesión se pagará en tierra y/o en obras ejecutadas en el mismo inmueble que se ha entregado como cesión incompleta del desarrollo urbanístico respectivo, según concertación con la oficina de Planeación. b. Cesión Tipo C: Corresponde al 3% del área neta urbanizable. Será entregada al Área Metropolitana de Bucaramanga, para el desarrollo de espacio público en calidad de parque metropolitano, para conformar así grandes corredores ambientales de uso recreativo en el municipio de Piedecuesta." 2.- CESIÓN PRIVADA O TIPO B: Es la porción de suelo entregada para uso colectivo en el desarrollo de una copropiedad, entregada por parte del urbanizador para la 1 Expedido por el Concejo Municipal de Piedecuesta - Santander «por medio del cual se adopta el plan básico de ordenamiento territorial del municipio de Piedecuesta Santander, se definen los usos del suelo urbano, de expansión urbana, rural, suburbano y suelo de protección, se reglamenta el uso, ocupación y manejo del suelo y se hacen los planteamientos sobre programas, proyectos y planes complementarios para el futuro desarrollo territorial del municipio dentro de la vigencia del P.B.O.T.», 2 Acuerdo por el cual se adopta la primera revisión parcial del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Piedecuesta, adoptado mediante Acuerdo 028 de 2003.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 conformación de zonas recreativas y equipamiento necesario para su funcionamiento. Se entregarán 15 m2 por cada 85 m2 de construcción.» • Artículo 86 del Acuerdo Municipal 028 de 2003, modificado por el artículo 13 del Acuerdo Municipal 007 de 2007 en su aparte «Suelos rurales y suburbanos» contenida en el diagrama de cesiones. «Artículo 86.
Diagrama de las Cesiones Se establece el siguiente diagrama de cesiones CESIÓN TIPO APLICACIÓN ZONA % DEL AREA NETA A Equipamiento Comunal Para desarrollos residenciales y comerciales de: Futuros desarrollos del perímetro urbano Suelos de expansión norte Sectores sin desarrollar Suelos de expansión 17% A Equipamiento Comunal Proyectos especiales V.I.S 16% A Equipamiento Comunal Para desarrollos institucionales no oficiales, Sectores desarrollados Sectores sin desarrollar, Suelos de expansión. 10% A Equipamiento Comunal Suelos rurales suburbanos Cesiones sociales 7% Cesiones ambientales 5% B Copropiedad Conjuntos cerrados de viviendas o proyectos especiales 15 m2 por cada 85 m2 de construcción C Parques Metropolitanos Río de oro Río Lato Cerro de la Cantera 3% del área neta urbanizable para todos los desarrollos • Parágrafo 1 del artículo 21 del Acuerdo Metropolitano 013 de 2011, modificado por el artículo primero del Acuerdo Metropolitano 016 de 2015 del Área Metropolitana de Bucaramanga en su aparte «y rurales» «ARTÍCULO
21. CRITERIOS PARA LA CONFORMACIÓN Y MANEJO DE LOS PARQUES METROPOLITANOS.- … PARÁGRAFO 1. ENTIENDASE como Área de Cesión Tipo C, la obligación urbanística metropolitana adicional que debe otorgar el urbanizador y/o constructor a título gratuito a favor del Área Metropolitana de Bucaramanga y que corresponde a un porcentaje de terreno o a pagar su compensación en dinero, para ser utilizado en la construcción de parques metropolitanos, porcentaje que no podrá ser inferior al 3% del área neta urbanizable y que será aplicable a los proyectos ubicados en suelos urbanos y rurales en donde sea obligatoria la entrega de Cesiones Tipo A. Su entrega podrá realizarse, así: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 a. En terreno, en cualquiera de los parques metropolitanos delimitados por el Acuerdo Metropolitano No. 013 de 2011, previo concepto de priorización emitido por la entidad, a efectos de viabilizar la entrega, en el cual se deben analizar aspectos tales como: población beneficiada, componentes ambientales, estudios y diseños realizados, número de predios adquiridos y fases construidas o en construcción. b. Compensada en dinero, que tendrá como destinación adquisición de predios, estudios, diseños, obras de mantenimiento, administración y vigilancia, de los terrenos que conforman el sistema de Parques Metropolitanos. c. Sobre un mismo proyecto urbanístico que genere áreas de cesión tipo C, podrá concurrir la legalización en terreno y en dinero con el fin de facilitarle al urbanizador o constructor el cumplimiento de su obligación urbanística». 3.2 De la excepción de ilegalidad -caso concreto Al amparo del art. 148 de la Ley 1437 de 2011, los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo están facultados para, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la Ley; decisión de inaplicación que, dispone la norma, solo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.
Al respecto, el H. Consejo de Estado ha precisado que, «ante la evidente lesión del ordenamiento jurídico, el juez que conoce de un proceso no puede permanecer indiferente bajo la presunción de legalidad de los actos administrativos»3; así, ha sostenido que, la excepción de ilegalidad «consiste en la facultad que tienen los jueces administrativos de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior»4, advirtiendo que, no reemplaza el juicio de validez propiamente dicho y no podría recaer, con carácter general y definitivo, sobre el acto directamente enjuiciado, por cuanto, «como medio exceptivo que es, se circunscribe a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar a solicitud de parte o incluso de oficio, con efectos inter partes, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior, siempre que este guarde relación directa con el objeto del litigio»5.
Descendiendo al caso concreto, se advierte que, la parte actora solicitó la inaplicación del artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8 del Decreto 4066 de 2008, de conformidad con la sentencia del 26 de mayo de 2022, expediente 25000232400020110088102 del Consejo de Estado y, con fundamento en ello, peticionó la declaratoria de nulidad de las normas acusadas, aludidas en el acápite anterior.
El a-quo, aplicó la excepción de ilegalidad frente a las referidas 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA, treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25-000-23-24-000-2012-00428-02 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de nulidad Núm. único de radicación: 25000232400020110088102 Demandante: PROTISA COLOMBIA S.A. Demandada: MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ 5 CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN CUARTA-Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO-, diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021)- Radicación número: 47001-23-33-000-2018-00288-01 (25425)- MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 disposiciones y declaró nulos los apartes de los actos acusados frente a los que predicó ilegalidad; ello, al establecer que los Decretos Reglamentarios no podían exceder el marco ya establecido en la Ley 388 de 1997, en la cual no se contemplan las cesiones obligatorias en el ámbito rural, al no hacer parte de los planes de ordenamiento y no podía el ejecutivo, por vía reglamentaria, imponerlas, no encontrando de recibo justificarlas en la autonomía de los entes territoriales, pues la misma tiene unos límites, que encuentran su fundamento en la Ley 388 de 1997 y en tal virtud, predicó la ilegalidad de las expresiones acusadas dentro del presente asunto.
Lo anterior, acogiendo la tesis sostenida por el H. Consejo de Estado en la sentencia que sirvió de fundamento a las pretensiones. El fundamento así invocado por el a-quo, se precisa, contrario a lo estimado por el apoderado del AMB, en manera alguna significó una vulneración a su derecho al debido proceso por la presunta imposibilidad de ejercer sus derechos procesales; no solo por cuanto el hecho de acoger la tesis del H. Consejo de Estado contenida en la referida sentencia del 26 de mayo de 2022 como respaldo de su decisión, lejos de resultarle reprochable, atiende al respeto y aplicación del precedente vertical, sino además, por cuanto contra la decisión así adoptada, recurrida no solo por el AMB sino también por el municipio de Piedecuesta, se formularon reproches de fondo relacionados con el ejercicio de la potestad reglamentaria, la interpretación de la normatividad aplicable en cuanto a las áreas de cesión obligatoria, la competencia normativa para regular cesiones en suelo rural, la improcedencia de aplicación de la excepción de ilegalidad, su aplicación restrictiva, el interés público, entre otros, todo lo cual, da cuenta del debido ejercicio del derecho de contradicción y defensa de la parte demandada frente a la decisión adoptada en primera instancia, y de contera, del no quebrantamiento de su derecho al debido proceso.
Precisado lo anterior, pasa la Sala a establecer si las disposiciones acusadas transgreden las normas de rango superior invocadas, contenidas en la Ley 388 de 1997, las que serán analizadas en conjunto con aquellas frente a la cuales se accedió a su inaplicación de primera instancia (artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8 del Decreto 4066 de 2008), para lo cual conviene su transcripción: - Ley 388 de 19976 en sus artículos 13, 14 y 15: «ARTICULO
13. COMPONENTE URBANO DEL PLAN DE ORDENAMIENTO. El componente urbano del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas.
Este componente deberá contener por lo menos: … 6 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 2. La localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas de expansión; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo; la localización prevista para los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes públicas de escala urbana o zonal, y el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras.
ARTICULO
14. COMPONENTE RURAL DEL PLAN DE ORDENAMIENTO. El componente rural del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales.
Este componente deberá contener por lo menos: 1. Las políticas de mediano y corto plazo sobre ocupación del suelo en relación con los asentamientos humanos localizados en estas áreas. 2. El señalamiento de las condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o minera. 3. La delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o líquidos. 4.
La localización y dimensionamiento de las zonas determinadas como suburbanas, con precisión de las intensidades máximas de ocupación y usos admitidos, las cuales deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de ocupación en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro de servicios de agua potable y saneamiento, en armonía con las normas de conservación y protección de recursos naturales y medio ambiente. 5.
La identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social. 6. La determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable y saneamiento básico de las zonas rurales a corto y mediano plazo y la localización prevista para los equipamientos de salud y educación. 7.
La expedición de normas para la parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y ambiental.
ARTICULO 15. NORMAS URBANISTICAS. Las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos. Estas normas estarán jerarquizadas de acuerdo con los criterios de prevalencia aquí especificados y en su contenido quedarán establecidos los procedimientos para su revisión, ajuste o modificación, en congruencia con lo que a continuación se señala.
En todo caso los municipios que integran áreas metropolitanas deberán ajustarse en su determinación a los objetivos y criterios definidos por la Junta Metropolitana, en los asuntos de su competencia. 1. Normas urbanísticas estructurales … 2. Normas urbanísticas generales Son aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. Por consiguiente, otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, conjuntamente con la especificación de los instrumentos que se emplearán para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica tal definición de derechos y obligaciones.
En razón de la vigencia de mediano plazo del componente urbano del plan, en ellas también debe establecerse la oportunidad de su revisión y actualización e igualmente, los motivos generales que a iniciativa del alcalde permitirán su revisión parcial. En consecuencia, además de las regulaciones que por su propia naturaleza quedan contenidas en esta definición, hacen parte de las normas urbanísticas: … 2.6 Las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas, así como los parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso». - Artículo 19 del Decreto 3600 de 20077, modificado por el artículo 8 del Decreto 4066 de 20088: «Artículo 19.
Cesiones obligatorias. Modificado por el art. 8, Decreto Nacional 4066 de 2008. De conformidad con lo previsto en el artículo 37 de la Ley 388 de 1997, las reglamentaciones municipales y distritales deberán determinar las cesiones obligatorias que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público para las actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en suelo rural.
Los propietarios quedan obligados a realizar las cesiones obligatorias de terrenos que establezca el plan de ordenamiento territorial o los instrumentos que los desarrollen y complementen. En los planos que acompañan la licencia se hará la identificación precisa de las áreas objeto de cesión obligatoria. Las cesiones obligatorias incluirán entre otros componentes las franjas de aislamiento y las calzadas de desaceleración de que trata el artículo 11 del presente decreto.
En ningún caso, las áreas de cesión obligatoria en suelo rural suburbano con destino a vías y espacio público podrán ser compensadas en dinero, ni podrán canjearse por otros inmuebles. Parágrafo 1°. Para el otorgamiento de licencias urbanísticas que autoricen el desarrollo de parques, conjuntos o agrupaciones industriales en suelo rural suburbano con índices de ocupación superiores al 30%, las reglamentaciones municipales y distritales deberán definir la cantidad de suelo que debe obtenerse por concepto de cesiones urbanísticas obligatorias adicionales a las previstas en el presente artículo, que compensen el impacto urbanístico y ambiental producido por la mayor ocupación autorizada.
Las cesiones adicionales deberán localizarse en las zonas que se hayan delimitado en el plan de ordenamiento territorial para consolidar el sistema de espacio público en aquellas áreas de que trata el numeral 1 del artículo 4° del presente decreto. En ningún caso, la cesión adicional podrá ser inferior a la cantidad de metros cuadrados de suelo de mayor ocupación con áreas construidas que se autoricen por encima del 30%. 7 por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones 8 "Por el cual se modifican los artículos 1, 9, 10, 11, 14, 17,18 y 19 del Decreto 3600 de 2007 y se dictan otras disposiciones" MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 Parágrafo 2°.
Para efectos de lo dispuesto en el inciso 2° del parágrafo anterior, los municipios y distritos adoptarán, previa concertación con la respectiva Corporación Autónoma Regional, la delimitación específica de las áreas en donde se permitirá la localización de las cesiones adicionales, en todo de conformidad con la localización y dimensionamiento que haya definido el plan de ordenamiento de las áreas de conservación y protección ambiental a que se refiere el numeral 1 del artículo 4° del presente decreto.
La delimitación de estas áreas también incorporará los criterios de priorización que resulten necesarios para programar la transferencia de la propiedad de las áreas de cesión adicional al municipio o distrito. Parágrafo 3°. Para el otorgamiento de la respectiva licencia se requiere acreditar la transferencia de la propiedad de las áreas de cesión adicional al municipio o distrito, las cuales deberán estar demarcadas por localización, alinderamiento y amojonamiento y libres de cualquier limitación al derecho de dominio, tales como condiciones resolutorias, daciones en pago, embargos, hipotecas, anticresis, arrendamiento por escritura pública, servidumbres y libres de construcciones, invasiones u ocupaciones temporales o permanentes.
Igualmente, se encontrarán a paz y salvo por concepto de pago de tributos municipales». El análisis de esta última disposición, que estableció que las reglamentaciones municipales debían determinar las cesiones obligatorias en inmuebles rurales y rurales suburbanos, confrontada con las previsiones legales contenida en los art. 13 a 15 de la Ley 388 de 1997 respecto de la que se predica transgresión al ordenamiento jurídico, permite a esta Sala de Decisión establecer, como lo hizo en oportunidad anterior9, que las cesiones urbanísticas gratuitas obligatorias o Tipo A fueron autorizadas por el Legislador en suelos urbanos, no así en suelos rurales y rurales suburbanos, advirtiéndose sobre el particular que, conforme ha sido concluido por la Sección Tercera del H. Consejo de Estado, «si bien las entidades municipales pueden clasificar el uso del suelo y establecer cesiones obligatorias a través de los planes de ordenamiento territorial, lo cierto es que la Ley 388 prevé y enfatiza que ello debe hacerse en los términos de los artículos 13 y 15 los cuales son claros en señalar que solo se permiten cesiones urbanísticas obligatorias en el componente urbano (suelo urbano y de expansión urbana) y no para el componente rural (suelo rural y rural suburbano)»10.
Así, no resulta de recibo predicar que, las entidades territoriales, en uso de su autonomía, se encontraran facultadas para autorizar cesiones obligatorias o tipo A en el componente rural del Plan de Ordenamiento Territorial, pues por virtud del art. 287 de la Constitución Política, dicha autonomía debe estar dentro de los límites de la Constitución y la Ley.
Al respecto ha de considerarse que, en el art. 13 de la Ley 388 de 1997, tratándose del componente urbano del plan de ordenamiento territorial, se prevé expresamente que este debe contener entre otros aspectos, el «señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas» esto es, en suelo urbano (art. 31) y de expansión urbana (art. 32). A su turno, el art. 15 ibidem, consagra que hacen parte de las normas 9 Sentencia del veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024).
Rad. 680012333000-2023-00374-00 10 Sección Primera del H. Consejo de Estado - Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25-000-23-24-000-2012- 00428-02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá. Sentencia del 30 de noviembre de 2023 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 urbanísticas generales «las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas, así como los parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso» esto es, pertenece al componente urbano del plan de ordenamiento territorial, aplicable igualmente a las zonas comprendidas dentro del suelo urbano y de expansión urbana; normas que no se refieren al suelo rural ni así fue previsto en el art. 14 que trata específicamente sobre el componente del plan de ordenamiento territorial del que hace parte.
Así, al no estar las cesiones gratuitas obligatorias o Tipo A consagradas dentro del componente rural de los planes de ordenamiento territorial de los municipios (art. 14 de la Ley 388 de 1997), no podía el municipio de Piedecuesta, como lo hizo a través del Acuerdo 007 de 2007 (art. 11, 12 y 13, modificatorios de los art. 84, 85 y 86, respectivamente, del Acuerdo 028 de 2003 –en los apartes acusados, parcelador y suburbano, suelos rurales y suburbanos- en el que invocó como fundamento la Ley 388 de 1997, incluir tales cesiones en el componente rural en el PBOT de ese municipio; al hacerlo, extralimitó lo dispuesto por la referida Ley 388 en sus artículos 13 y 15, Ley de ordenamiento territorial que no lo habilitaba para determinar la compensación por cesión de áreas en suelos clasificados11 como rurales (art. 3312 de la Ley 388/97) y suburbanos (art. 3413 de la Ley 388/97).
Lo anterior, resulta igualmente predicable frente al Área Metropolitana de Bucaramanga, en lo que respecta al aparte acusado contenido en el parágrafo 1 del artículo 21 del Acuerdo Metropolitano 013 de 2011, modificado por el artículo primero del Acuerdo Metropolitano 016 de 2015 -en el aparte acusado-, en el que se dispuso que el porcentaje por concepto de la obligación urbanística metropolitana adicional que debe otorgar el urbanizador y/o constructor a título gratuito a favor del Área Metropolitana de Bucaramanga, esto es, del área de cesión tipo C, sería aplicable a los proyectos ubicados en suelos urbanos «y rurales» en donde sea obligatoria la entrega de Cesiones Tipo A, esto último en torno a la aplicación de la obligación urbanística que parte del supuesto referido a la existencia de proyectos ubicados en suelos rurales en los que las cesiones tipo A resulte obligatoria, con el que se desconoce que la Ley 388 de 1997 solo permite cesiones urbanísticas obligatorias en el componente urbano (suelo urbano y de expansión urbana) y no para el componente rural, conforme se señaló en precedencia. Adicionalmente, se advierte que, ni el art. 15 de la Ley 388 de 1997 invocado como fundamento del Acuerdo 007 de 2007 ni el art. 37 de la Ley 388 de 1997 disponían 11 Art. 30 de la Ley 388/97: «ARTICULO
30. CLASES DE SUELO. Los planes de ordenamiento territorial clasificarán el territorio de los municipios y distritos en suelo urbano, rural y de expansión urbana. Al interior de estas clases podrán establecerse las categorías de suburbano y de protección, de conformidad con los criterios generales establecidos en los artículos siguientes». 12 ARTICULO 33.
SUELO RURAL. Constituyen esta categoría los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas. 13 ARTICULO 34. SUELO SUBURBANO. Constituyen esta categoría las áreas ubicadas dentro del suelo rural, en las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como áreas de expansión urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994.
Podrán formar parte de esta categoría los suelos correspondientes a los corredores urbanos interregionales. Los municipios y distritos deberán establecer las regulaciones complementarias tendientes a impedir el desarrollo de actividades y usos urbanos en estas áreas, sin que previamente se surta el proceso de incorporación al suelo urbano, para lo cual deberán contar con la infraestructura de espacio público, de infraestructura vial y redes de energía, acueducto y alcantarillado requerida para este tipo de suelo.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 que se pudiera imponer Cesiones Tipo A en predios rurales, y al así disponerlo, amplió el alcance de la autorización prevista en la Ley de ordenamiento territorial, violando con ello una norma superior, que no consagró la obligación de las cesiones gratuitas para el componente rural al que esta fue extendida en el POBT del municipio de Piedecuesta -S- a través de los referidos actos, desconociendo dicha entidad territorial los límites a ella fijados por el Legislador.
Lo anterior ha sido así reconocido por la Sección Primera del H. Consejo de Estado, que en sentencia del 30 de noviembre de 202314, prohijó los argumentos expuestos por esa Sección en las sentencias de fecha 12 de marzo de 202015, 22 de octubre de 202016, 11 de marzo de 202117 y, particularmente, del 26 de mayo de 202218, esta última en la que, se aplicó la excepción de ilegalidad respecto al artículo 19 del Decreto 3600 y el artículo 8 del Decreto 4066 de 2008 al considerar que excedió los alcances de la norma que fue objeto de desarrollo, esto es, la Ley 388 de 1997 que regula la función pública del ordenamiento territorial, en cuanto ampliaron los alcances jurídicos de dicha Ley respecto a las cesiones gratuitas en los sectores rurales, incluyendo con ello aspectos no regulados en materia de ordenamiento territorial.
En la referida oportunidad efectúo las siguientes consideraciones relevantes: «…es claro para la Sala que, de acuerdo con los artículos 13, 14, 30 y 34 de la Ley 388, los planes de ordenamiento territorial de los municipios deben incluir las cesiones obligatorias exclusivamente en inmuebles con suelos urbanos y de expansión urbano, más no para los que tengan clasificación de suelo rural, lo que incluye a los suelos rurales suburbanos. 104.
La anterior conclusión se confirma con lo previsto en el numeral 2.6 del artículo 15 de la plurimencionada Ley 388, el cual determinó que, dentro de las normas generales19 que las entidades territoriales deben tener en cuenta para regular el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo urbano, se consideran “[…] las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas […]”, sin hacer referencia al suelo rural. 105.
Así pues, sin bien las entidades municipales pueden clasificar el uso del suelo y establecer cesiones obligatorias a través de los planes de ordenamiento territorial, lo cierto es que la Ley 388 prevé y enfatiza que ello debe hacerse en los términos de los artículos 13 y 15 los cuales son claros en señalar que solo se permiten cesiones urbanísticas obligatorios en el componente urbano (suelo urbano y de expansión urbana) 14 Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25-000-23-24-000-2012-00428-02 Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandado: Municipio de Gachancipá 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 12 de marzo de 2020. Rad: 73001233100020090033301. Magistrada Ponente: Dra. Nubia Margoth Peña Garzón 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia 22 de octubre de 2020. Rad: 05001-23-31-000-2002-02031-01. Magistrado Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 11 de marzo de 2021. Rad: 05001-23-31-000-2006-03075-01. Magistrado Ponente: Dr. Oswaldo Giraldo López. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022).
Referencia: Acción de nulidad. Núm. único de radicación: 25000232400020110088102. Demandante: Protisa Colombia S.A. Demandada: Municipio De Gachancipá. 19 Cita del H. Consejo de Estado: «Establecen la construcción e incorporación de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión, con lo cual se otorga derechos y se imponen obligaciones a los propietarios de terrenos con estas características, así como a los constructores».
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 y no para el componente rural (suelo rural y rural suburbano)» Negrillas y Subrayas de la Sala. Se advierte igualmente que, en sentencia del 26 de mayo de 202220 -la cual, aun cuando, como bien lo alegan los apelantes, no constituye sentencia de unificación, sí corresponde a la posición que ha venido siendo sostenida por la Sección Primera del H. Consejo de Estado, objeto además de reiteración, y que ha sido acogida por esta Sala de Decisión-, luego de referirse al marco normativo del ordenamiento territorial contenido en la Ley 388 de 1997, así como al principio de autonomía de los entes territoriales en relación con la regulación de los usos del suelo y la ordenación del territorio –para lo cual acogió las posturas esgrimidas tanto por la Corte Constitucional como por la Sala Plena de esa Corporación en relación con la organización territorial en el modelo constitucional de 1991-, a las atribuciones de las autoridades municipales y distritales frente al ordenamiento territorial y la reglamentación del uso del suelo, a las competencias de los concejos municipales en materia de ordenamiento territorial y al marco normativo propio de la cesión urbanística gratuita obligatoria, las características de las cesiones obligatorias21, el H. Consejo de Estado -Sección Primera, consideró en lo pertinente que, si bien las entidades municipales pueden clasificar el uso del suelo y establecer cesiones obligatorias lo cual debe estar contenido en el Plan de Ordenamiento Territorial, lo cierto es que la norma prevé y enfatiza en que ello debe hacerse en los términos previstos en la misma Ley 388, cuyos artículos 13 y 15 permiten las cesiones urbanísticas obligatorios gratuitas para el componente del suelo urbano y no para el caso del suelo rural.
Dichas normas se refieren al «componente urbano del plan» de ordenamiento territorial y se aplican a las zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión, autorizando únicamente la cesión gratuita respecto de dicho componente, no frente al componente rural, cuya norma (art. 14 de la Ley 388 de 1997), advirtió, no hace referencia a las cesiones urbanísticas obligatorias gratuitas ni que las mismas sean permitidas en ese tipo de suelo, esto es, no estableció en el componente rural de los planes la posibilidad de imponer cesiones obligatorias gratuitas a los desarrollos en suelo rural, como sí lo hizo el art. 13 de la Ley 388 de 1997 en suelos urbanos o de expansión urbana, advirtiendo que su art. 37 tampoco dispone que se pueda imponer Cesiones Tipo A en predios rurales.
Así, concluyó: «…de acuerdo con la Ley 388, los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios deberían incluir la regulación de las cesiones gratuitas obligatorias para los desarrollos en inmuebles urbanos, más no lo podrían hacer para los desarrollos que tomaran lugar en el suelo rural. 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de nulidad Núm. único de radicación: 25000232400020110088102 Demandante: PROTISA COLOMBIA S.A. Demandada: MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ 21 Sobre el particular consideró en dicha oportunidad: «las cesiones gratuitas corresponden a las transferencias de terrenos que a este título efectúan los urbanizadores como contraprestación de los beneficios de la actividad urbanística, las cuales comprenden áreas de uso público, como vías, parques y zonas verdes, entre otros, sin que obre a favor del particular indemnización alguna, toda vez que se trata de una enajenación voluntaria que el Estado puede requerir dentro de su facultad para dictar normas en materia de planificación urbanística».
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 130. En ese orden, las cesiones gratuitas obligatorias o Tipo A, únicamente serían aplicables a los desarrollos de los predios que estuvieren ubicados en suelos urbano y de expansión urbana, por lo que los municipios no podrían legalmente establecerla en suelos rurales en sus planes de ordenamiento territorial.
Este es, precisamente, el mecanismo que la Ley 388 previó para evitar la vulneración del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios de acuerdo con el cual los derechos y restricciones u obligaciones de un desarrollo deben ser equitativas entre los ciudadanos». En virtud de lo expuesto, y teniendo en cuenta las anteriores pautas jurisprudenciales asumidas por esta Sala, según las cuales, la Ley 388 de 1997 estableció las cesiones gratuitas obligatorias como parte de los planes de ordenamiento territorial, solamente para el componente urbano y para los suelos de expansión urbana de las entidades territoriales, se concluye que, al municipio de Piedecuesta -S- al hacerlas extensivas al suelo rural en su plan de ordenamiento territorial, desconoció la norma superior, Ley 388 de 1997, que no lo permite, en tanto, se insiste, las cesiones gratuitas o Tipo A no son obligatorias en los suelos rurales, dado que en este tipo de suelos no podrían cumplir con su finalidad de integrar el espacio público, cuestión que es propia de las zonas urbanas y no de las zonas rurales, por lo que, se confirmará la decisión del a-quo en torno a la aplicación de la excepción de ilegalidad del artículo 19 del Decreto 3600 de 2007, modificado por el artículo 8 del Decreto 4066 de 2008 al ser parcialmente contrarios a la Ley 388 de 1997, y con fundamento de ello, la nulidad de los apartes de los actos administrativos acusados, en la medida en que, el municipio de Piedecuesta -S- no podía autorizar cesiones obligatorias o Tipo A en el componente rural del Plan de Ordenamiento Territorial, desconociendo los límites a los que, como entidad territorial, estaba sometida en el ejercicio de las competencias que le fueron asignadas por la Constitución y la Ley.
Se resalta que, la decisión que se confirma no infringe el artículo 82 de la Constitución que obliga a proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común que prevalece sobre el interés particular y que prevé que las entidades públicas regularán la utilización del suelo urbano, dado que, el mismo hace referencia a suelo urbano y no al uso del suelo rural para las cesiones urbanísticas obligatorias gratuitas en los términos de los artículos 19 del Decreto núm. 3600 de 2007 y 8 del Decreto núm. 4066 de 2008, tal y como ha sido considerado por el H. Consejo de Estado22;
Corporación que además, ha concluido -predicable en el sub lite- que tampoco se desconoce el principio de desarrollo sostenible, pues este se enfoca en asegurar un desarrollo equilibrado entre el crecimiento económico, el bienestar social y la preservación de los recursos naturales, y no la cesión de la propiedad privada para integrar el espacio público, así como tampoco se desconoce el desarrollo sostenible del suelo rural, estimando que, por el contrario, lo garantiza, dado que asegura que actuaciones que son propias de suelos urbanos no se empiecen a ejecutar de manera indiscriminada y contrariando la Ley en los suelos rurales. 22 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de nulidad Núm. único de radicación: 25000232400020110088102 Demandante: PROTISA COLOMBIA S.A. Demandada: MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 Finalmente, no se referirá la Sala a los argumentos del apelante relacionados con el análisis efectuado dentro del proceso Rad. 68001-3333-003-2023-00036-0023 por el Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga en sentencia de 06 de septiembre de 2024, pues no solo en manera alguna las consideraciones en ella esbozadas resultan vinculantes para esta Corporación, sino que, además, contrario a lo invocado, no guardan «identidad de supuestos fácticos y jurídicos». 4.
Condena en Costas De conformidad con el artículo 188 del CPACA, «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
En tal virtud, se abstendrá la Sala de disponer condena en costas, dado el interés público que se ventila dentro del presente medio de control. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo Oral de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS de segunda instancia, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase la actuación al Juzgado de Origen.
CUARTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, 23 Medio de Control: Nulidad, Demandante: Antonio José Reyes Quintero; Demandado: Municipio De Floridablanca y otro; Radicado: 68001-3333-003-2023-00036- 00, Sentencia de 06 de septiembre de 2024 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RAD. 680013333010-2023-00031-02 peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados24.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Aprobado en acta de Sala No.8 de 2025 Firmado samai FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Ponente Ausente con permiso Firmado samai IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado 24 CIRCULAR PCSJC24-1 Fecha: 11 de enero de 2024 -Consejo Superior de la Judicatura Presidencia