SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, seis (06) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia proferida el tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023) por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.
I. LA DEMANDA1 La demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por Positiva Compañía de Seguros S.A. en contra de la Nación – Ministerio del Trabajo formula las siguientes: 1. Pretensiones. Busca la parte demandante se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones número 0091 de 29 de enero de 2016, número 001681 de 10 de noviembre de 2016 y número 0436 de 10 de febrero de 2017, por haber sido expedidos con infracción a las normas en las que debería fundarse y falta de competencia. Como consecuencia de la anterior declaratoria, solicita se configure el silencio administrativo positivo y se condene a la entidad demandad a la devolución de la multa impuesta y pagada por valor de trece millones setecientos ochenta y nueve mil pesos ($13.789.100 M/cte), suma que deberá ser actualizada en los términos del Artículo 187 del CPACA, 2.
Hechos. 1 Anexo 01 – 16 Samai actuación 14 Gestión en otros despachos. Expediente 68001333301320190020401 Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante Positiva Compañía de Seguros S.A. notificacionesjudiciales@positiva.gov.co positivaballesteros@gmail.com Demandado Nación – Ministerio del Trabajo. notificacionesjudiciales@mintrabajo.gov.co wpantano@mintrabajo.gov.co davidpantano13@gmail.com Ministerio Público Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos. nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema Condena en costas Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Exp. 680013333013-2019-00204-01 2 Como fundamento de sus pretensiones la demandante relata los siguientes hechos relevantes: 2.1 El 15 de octubre de 2014 el señor Abel Pradilla Chaparro interpone ante el Ministerio del Trabajo – Dirección Territorial de Santander queja en contra de la empresa Cales y Carburos de Santander y de la señora Rita María Cáceres Trujillo, debido a accidente de trabajo sufrido el 28 de septiembre del 2013.
En virtud de dicha queda, el Ministerio del Trabajo inicia investigación administrativa en contra la Aseguradora de Riesgos Laborales (ARL) Positiva Compañía de Seguros S.A. con el fin de verificar el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo y riesgos laborales. 2.2 El 29 de enero de 2016 a el Ministerio del Trabajo – Dirección Territorial de Santander profiere la Resolución No. 0091, mediante la cual impone una multa por valor de trece millones setecientos ochenta y nueve mil pesos ($13.789.100 M/cte.) a la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A., por el incumplimiento de los artículos 35, 56 y 80 del Decreto 1295 de 1994, Ley 1562 de 2012 en concordancia con lo señalado en la circular unificada de 2004, Resolución 1409 de 2012 y Artículos 5 y 14 de la Resolución 1401 de 2007.
Dicha decisión fue notificada personalmente el 16 de febrero de 2016. 2.3 El 1 de marzo de 2016 la aquí demandante interpone recurso de reposición en subsidio de apelación contra la resolución No. 0091. 2.4 El 10 de noviembre de 2016 mediante Resolución No. 001681 el Ministerio del Trabajo – Dirección Territorial de Santander resuelve el recurso de reposición, confirmando la sanción inicial. 2.5 El 10 de febrero de 2017 mediante Resolución No. 0436 el Ministerio del Trabajo - Dirección de Riesgos Laborales resuelve el recurso de apelación interpuesto por la hoy demandante confirmando la sanción impuesta. 3.
Normas violadas y concepto de la violación. Señala que los actos administrativos proferidos por el Ministerio de Trabajo vulneran los artículos 1, 2, 29 y 209 de la Constitución Política, así como la ley 1437 de 2011 en sus artículos 3, 52, 93 al 97 y 308. El concepto de la violación la Sala lo sintetiza así: Falta de competencia pro tempore: La parte demandante afirma que el Ministerio de Trabajo excedió el término legal de un año para resolver los recursos interpuestos en contra del acto administrativo sancionatorio, situación que configura la pérdida de competencia sancionatoria de la cartera Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Exp. 680013333013-2019-00204-01 3 demandada y estructura la figura del silencio administrativo positivo frente a los recursos de reposición y apelación interpuesto.
Todo ello, de cara al Artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). Falsa motivación por indebida valoración probatoria: Asimismo, el demandante afirmó que los actos administrativos sancionatorios se encontraban viciados por una falsa motivación pues no valoraron adecuadamente las pruebas que demostraban el cumplimiento de sus obligaciones en materia de vigilancia y capacitación a la empresa afiliada.
Infracción a las normas en las que debería fundarse: Aduce la parte demandante que, la sanción impuesta desconoció los principios constitucionales de un orden social justo, el respeto a la dignidad humana y la eficacia de la función administrativa, contenidos en los artículos 1, 2 y 209 de la Constitución. II. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA2 La Nación – Ministerio de Trabajo se opone a las pretensiones argumentando que, los actos administrativos acusados fueron emitidos en cumplimiento de la normativa vigente y dentro de los términos legales establecidos.
Con base en lo anterior, niega la pérdida de competencia alegada por la parte demandante señalando que, la Resolución No.0436 del 19 de febrero de 2017 fue emitida dentro del plazo contemplado en el artículo 52 de la ley 1437 de 2011. Así mismo, enfatiza que el término para la resolver los recursos es diferente al plazo para la emisión de actos administrativos sancionatorios.
Aduce que, el tiempo transcurrido entre la ocurrencia de los hechos y la expedición de la Resolución No.0091 del 29 de enero de 2016, mediante la cual se impuso la sanción (notificada el 15 de febrero del 2016), no superó los tres años de los que trata el referido Artículo 52. Adicionalmente señala que, la pérdida de competencia para resolver los recursos interpuestos contra el acto administrativo sancionatorio no opera automáticamente, pues requiere de la protocolización del silencio administrativo positivo, tal y como lo prevé el Artículo 85 del CPACA, procedimiento que la parte demandante no llevó a cabo.
Por lo tanto, concluye que la sancionada perdió la oportunidad de invocar el silencio administrativo positivo, al no utilizar los medios previstos en el CPACA. En consecuencia, al no haberse formalizado dicho silencio, el acto administrativo quedó en firme conforme al art 87 ibidem. 2 Anexo 24 – 28 Samai índice 00014 Gestión en otros despachos.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Exp. 680013333013-2019-00204-01 4 Por último, el Ministerio de Trabajo argumenta que se respetaron las garantías del debido proceso, en los términos del artículo 29 de la Constitución Política, garantizando el derecho de defensa y contradicción de la parte investigada.
Sostiene que las decisiones fueron tomadas con base en pruebas y están, debidamente motivadas. III. LA SENTENCIA APELADA3 El Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga el 03 de marzo de 2023 profiere sentencia anticipada de primera instancia en la que resuelve: << PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad de las Resoluciones No. 000091 del 29 de enero de 2016, No. 001681 del 10 de noviembre de 2016 y No. 0436 del 10 de febrero de 2017, proferidas por la NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ORDÉNESE a la NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO a devolver a la demandante POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS las sumas de dinero que con ocasión a los actos administrativos cuya nulidad se está declarando, hayan sido cancelados por la demandante en favor de la entidad demandada. Las sumas de dinero cuya devolución se ordena deberán ser indexadas conforme a la fórmula señalada en la parte motiva de esta providencia. Los intereses serán reconocidos en la forma señalada en el artículo 192 del CPACA.
TERCERO: CONDÉNASE en costas a la parte demandada de acuerdo con lo señalado en las consideraciones de esta sentencia. >> Para llegar a la decisión antes reseñada, el señor Juez de primera instancia sostiene que el Ministerio del Trabajo perdió competencia para resolver el recurso de apelación interpuesto por Positiva Compañía de Seguros S.A., debido a que no se cumplió el plazo legal de un (1) año previsto para resolverlo y notificarlo, tal y como exige el artículo 52 del CPACA.
Explica que, al haberse excedido este plazo, se configuró la figura del silencio administrativo positivo, lo que implica que, por el mero transcurso del tiempo sin una decisión expresa, se presume que el recurso se resolvió favorablemente para el recurrente. Enfatiza que esta ficción jurídica opera de pleno derecho y no es necesario adelantar el trámite de protocolización previsto en el Artículo 85 del CPACA para que surtiera sus efectos.
En consecuencia, afirma, el retraso en la resolución y notificación del recurso de apelación, convirtió de facto, dicho recurso en favor de Positiva Compañía de Seguros, pues se generó la perdida de competencia para decidirlo. 3 Samai índice 00024 Gestión en otros despachos. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Exp. 680013333013-2019-00204-01 5 Como fundamento de la condena en costas que realiza en cabeza del Ministerio del Trabajo señala el Artículo 188 del CPACA en concordancia con lo previsto en el Artículo 365.1 del CGP, señalando que la condena se impone, atendiendo al criterio objetivo.
IV. EL RECURSO DE APELACIÓN4 La Nación – Ministerio de Trabajo reprocha únicamente la condena en constas que impone el A-Quo, argumentando que, la entidad actuó con diligencia durante todo el proceso, designó apoderados que ejercieron su defensa de forma técnica y adecuada y, no incurrió en temeridad o mala fé. Asegura que la sentencia recurrida no motivó la condena en costas, la cual podría afectar las finanzas públicas.
V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El proceso fue allegado a este Tribunal el 10 de agosto de 2023, admitiéndose el recurso interpuesto mediante auto del 08 de septiembre de la misma anualidad. El 22 de agosto de 2023 reingresa al Despacho para proferir sentencia de segunda instancia. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial; razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.
Problema jurídico. El problema jurídico puesto a consideración de la Sala, se circunscribe en determinar si resulta procedente revocar la condena en costas que el juez de primera instancia impone a la parte demandada por resultar vencida en el proceso. Tesis: Si Fundamento jurídico: Para la Sala, hay lugar a adoptar el criterio de ponderación subjetiva sostenido por el H. Consejo de Estado en reciente jurisprudencia en virtud del cual resulta procedente revocar la decisión que respecto a la condena en costas adoptó el Juez de primera instancia, toda vez 4 Samai índice 00028 Gestión en otros despachos.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Exp. 680013333013-2019-00204-01 6 que, del análisis del caso particular, no se advierte la carencia de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que dé lugar a la condena impuesta. 3. De la condena en costas. Sobre este tema, la Sala encuentra que en vigencia del Decreto 01 de 1984 o anterior Código Contencioso Administrativo, el artículo 171 disponía que para condenar en costas se tendría en cuenta la conducta asumida por las partes; es decir, dicha condena tenía un carácter subjetivo que dependía del comportamiento procesal de la parte vencida.
Con la expedición Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tal y como se observa del Artículo 188, tal carácter subjetivo varió, para convertirse en objetivo, resultando procedente, por remisión expresa que se hace al Código General del Proceso en su Artículo 365, condenar a la parte que resultara vencida en el proceso, independientemente de su comportamiento procesal.
El referido Artículo 188 fue adicionado en un inciso mediante la Ley 2080 de 2021, estableciendo las siguientes disposiciones normativas: <<salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal>> Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 20235 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia el inciso adicionado por la Ley 2080, no presupone la causación de costas per se, contra la parte que resulte vencida en el litigio, pues solo resultará condenada, cuando la demanda carezca de fundamento legal, lo que implica que al Juez de lo Contencioso Administrativo le corresponde elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la condena, teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias o, dilatorias que, obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, sumado a la verificación de la causación de los gastos procesales.
De acuerdo con lo expuesto, resulta necesario ajustar la posición de la Sala al respecto, para dejar a un lado el criterio objetivo valorativo, y a la luz de los lineamientos dados por el H. Consejo de Estado, adoptar un criterio subjetivo para el análisis de los casos en materia de costas procesales. 5 Consejo de Estado. Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023.
C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Exp. 680013333013-2019-00204-01 7 4. Caso concreto. En el asunto objeto de análisis, se advierte que el Juez de primera instancia fundamentó su decisión de condenar en costas a la parte demandada por ser la parte vencida, según lo dispuesto en los artículos 365 del C.G.P. y 188 del CPACA, decisión en la que no analiza la conducta procesal de la parte vencida, sino que, únicamente acude al criterio objetivo de imposición de la condena.
De acuerdo con los lineamientos expuestos por el Consejo de Estado, considera la Sala necesario adoptar en el caso bajo estudio, el criterio subjetivo valorativo antes explicado, advirtiendo que, los fundamentos expuestos en el escrito de la demanda ni en su contestación, carecen de fundamento legal o representan actuación temeraria por las partes, por el contrario, se tiene que, tanto demandante como demandado ejercieron válida y legalmente sus derechos de acceso a la administración de justicia y defensa y contradicción, aportando fundamentos normativos coherentes que hacen comprensible el ejercicio o puesta en marcha del aparto judicial.
Aunado a lo anterior, no se observa causación de gastos, pues las notificaciones se efectuaron de manera electrónica y las pruebas aportadas fueron allegadas en formato digital. En consecuencia, dando aplicación al criterio interpretativo que el Consejo de Estado establece del inciso segundo del Artículo 188 el CPACA, encuentra el Tribunal necesario revocar la condena en costas que realiza la sentencia de primera instancia en contra del Ministerio del Trabajo para en su lugar, resolver no condenar en alguna de las dos instancias surtidas.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. Revocar el numeral tercero de la Sentencia proferida el 03 de marzo de 2023 por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga de conformidad con las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO. No condenar en costas de segunda instancia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. En firme esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el SAMAI
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del derecho Exp. 680013333013-2019-00204-01 8 [Firma electrónica] IVAN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado [Firma electrónica] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado [Firma electrónica] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada